Carbone, Carlotti, Contessa

Sullo sche di decreto “conferenza dei servizi”

Schema di decreto legislativo recante norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi, in attuazione dell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.

Numero 00890/2016 e data 07/04/2016

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Adunanza della Commissione speciale del 15 marzo 2016

NUMERO AFFARE 00431/2016

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Schema di decreto legislativo recante norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi, in attuazione dell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
 

LA COMMISSIONE SPECIALE

Vista la relazione n. 110/16/UL/P del 25 febbraio 2016, con la quale il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Visto il decreto n. 24 del 1° marzo 2016, con cui il Presidente del Consiglio di Stato ha istituito una Commissione speciale per l’esame dello schema e l’espressione del parere;

Visto il contributo scritto fatto pervenire da Confindustria in data 4 marzo 2016;

Tenuto conto dell’audizione dei rappresentanti delle Amministrazioni proponenti, nelle persone del Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, avvenuta, ai sensi dell’art. 21 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, in data 15 marzo 2016;

Considerato che nell’adunanza del 15 marzo 2016, presente anche il Presidente aggiunto Ermanno De Francisco, la Commissione speciale ha esaminato gli atti e udito i relatori, consiglieri Gabriele Carlotti e Claudio Contessa.

PREMESSO

1. Svolgimento del procedimento.

Con nota, prot. n. 110/16/UL/P, del 25 febbraio 2016 il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione (d’ora in poi: Ministro) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo indicato in oggetto.

Con decreto n. 24 del 1° marzo 2016 il Presidente del Consiglio di Stato ha istituito una Commissione speciale per l’esame dello schema e l’espressione del parere.

Applicando il metodo istruttorio anticipato nel parere n. 515/2016 (affare n. 343/2016), reso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del 18 febbraio 2016, la Commissione speciale ha effettuato – ai sensi dell’articolo 21 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 – un’audizione dei rappresentanti delle Amministrazioni proponenti, nelle persone del Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché il Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro. L’audizione è avvenuta prima dell’adunanza, sempre in data 15 marzo 2016.

È altresì pervenuto un contributo scritto, contenente considerazioni sullo schema di decreto, elaborato dalla Confindustria, con nota del Vicepresidente per la Semplificazione e l’Ambiente al presidente della Sezione per gli atti normativi in data 4 marzo 2016.

Nel corso dell’audizione i componenti della Commissione speciale hanno formulato quesiti, ricevendone esaustiva risposta, in ordine a punti specifici dello schema di provvedimento.

Dopo la discussione (e, segnatamente, il 21 marzo 2016) è pervenuto il parere reso dalla Conferenza unificata il 3 marzo 2016.

Nell’adunanza del 15 marzo 2016 la Commissione speciale ha reso il presente parere.

2. Il contenuto della richiesta di parere.

La documentazione inoltrata con la richiesta di parere è completa: oltre alla relazione illustrativa inoltrata per ordine del Ministro, sono pervenuti i seguenti documenti: a) l’analisi tecnico-normativa (ATN); b) l’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR); c) la relazione tecnico-finanziaria.

Come sopra accennato, oltre a tale documentazione, la Commissione speciale ha esaminato un documento di osservazioni di Confindustria (non anche il parere reso dalla Conferenza unificata).

Ulteriori, significativi elementi sono stati acquisiti nella menzionata audizione dei rappresentanti delle Amministrazioni proponenti del 15 marzo 2016.

3. La norma di delega.

Lo schema di decreto legislativo è stato predisposto in attuazione della delega conferita al Governo dall’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) per il riordino della disciplina della conferenza di servizi.

Tale disposizione di delega, rubricata “Conferenza di servizi”, recita:

“1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) ridefinizione e riduzione dei casi in cui la convocazione della conferenza di servizi è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento;

b) ridefinizione dei tipi di conferenza, anche al fine di introdurre modelli di istruttoria pubblica per garantire la partecipazione anche telematica degli interessati al procedimento, limitatamente alle ipotesi di adozione di provvedimenti di interesse generale, in alternativa a quanto previsto dall’articolo 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e nel rispetto dei princìpi di economicità, proporzionalità e speditezza dell’azione amministrativa;

c) riduzione dei termini per la convocazione, per l’acquisizione degli atti di assenso previsti, per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento;

d) certezza dei tempi della conferenza, ovvero necessità che qualsiasi tipo di conferenza di servizi abbia una durata certa, anche con l’imposizione a tutti i partecipanti di un onere di chiarezza e inequivocità delle conclusioni espresse;

e) disciplina della partecipazione alla conferenza di servizi finalizzata a:

1) garantire forme di coordinamento o di rappresentanza unitaria delle amministrazioni interessate;

2) prevedere la partecipazione alla conferenza di un unico rappresentante delle amministrazioni statali, designato, per gli uffici periferici, dal dirigente dell’Ufficio territoriale dello Stato di cui all’articolo 8, comma 1, lettera e);

f) disciplina del calcolo delle presenze e delle maggioranze volta ad assicurare la celerità dei lavori della conferenza;

g) previsione che si consideri comunque acquisito l’assenso delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e dell’ambiente che, entro il termine dei lavori della conferenza, non si siano espresse nelle forme di legge;

h) semplificazione dei lavori della conferenza di servizi, anche attraverso la previsione dell’obbligo di convocazione e di svolgimento della stessa con strumenti informatici e la possibilità, per l’amministrazione procedente, di acquisire ed esaminare gli interessi coinvolti in modalità telematica asincrona;

i) differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori della conferenza, secondo il principio di proporzionalità, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi la convocazione di riunioni in presenza;

l) revisione dei meccanismi decisionali, con la previsione del principio della prevalenza delle posizioni espresse in sede di conferenza per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento nei casi di conferenze decisorie; precisazione dei poteri dell’amministrazione procedente, in particolare nei casi di mancata espressione degli atti di assenso ovvero di dissenso da parte delle amministrazioni competenti;

m) possibilità per le amministrazioni di chiedere all’amministrazione procedente di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, purché abbiano partecipato alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini;

n) definizione, nel rispetto dei princìpi di ragionevolezza, economicità e leale collaborazione, di meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti; previsione per le amministrazioni citate della possibilità di attivare procedure di riesame;

o) coordinamento delle disposizioni di carattere generale di cui agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la normativa di settore che disciplina lo svolgimento della conferenza di servizi;

p) coordinamento delle disposizioni in materia di conferenza di servizi con quelle dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’articolo 3 della presente legge;

q) definizione di limiti e termini tassativi per le richieste di integrazioni documentali o chiarimenti prevedendo che oltre il termine tali richieste non possano essere evase, né possano in alcun modo essere prese in considerazione al fine della definizione del provvedimento finale.

2. Il decreto legislativo di cui al comma 1 è adottato su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema di decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l’espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e della Commissione parlamentare per la semplificazione, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato. Se il termine previsto per il parere cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma 1 o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente il testo alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può comunque essere adottato.

3. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente articolo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.”.

Il Legislatore delegante ha, in tal modo, perseguito l’obiettivo di riformare integralmente, a più di venti anni di distanza dall’adozione della legge 7 agosto 1990, n. 241, il principale istituto di semplificazione procedimentale.

Nella relazione illustrativa si chiarisce che la disciplina generale della conferenza di servizi, completamente sostituita dallo schema di decreto in esame, rientra nell’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione e che, pertanto, essa prevale sulle discipline legislative regionali.

4. La struttura e il contenuto dello schema di decreto legislativo.

Lo schema si compone di due Titoli.

Il Titolo I, composto dal solo articolo 1, reca le modifiche alla disciplina generale della conferenza di servizi, operate mediante la completa riformulazione del testo degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Il Titolo II, composto da sette articoli (dall’articolo 2 all’articolo 8), contiene, invece, le disposizioni di coordinamento fra tale disciplina generale e la normativa di settore che regola lo svolgimento della conferenza di servizi, in ossequio al criterio di delega di cui all’articolo 2, comma 1, lettera o), della legge n. 124 del 2015.

5. Il Titolo I: l’articolo 14 (Conferenze di servizi).

L’articolo 1, rubricato “Modifiche alla disciplina generale della conferenza dei servizi”, contiene la disciplina generale della conferenza di servizi e con esso si riscrivono integralmente gli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Nel comma 1 dell’articolo 14 (Conferenze di servizi), come sostituito dallo schema in esame, si specificano le varie tipologie di conferenze di servizi.

La conferenza di servizi istruttoria, in linea con l’attuale disciplina, è facoltativa e può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento, ovvero in più procedimenti connessi, riguardanti medesime attività o risultati. La scelta delle relative modalità di svolgimento è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente, che può eventualmente adottare lo schema procedimentale stabilito per la conferenza decisoria ai sensi del successivo articolo 14-bis, del pari novellato, oppure definire modalità diverse.

Al comma 2 della disposizione si stabilisce che la conferenza di servizi decisoria deve essere sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento, ovvero lo svolgimento di un’attività privata, è subordinata all’acquisizione di più atti di assenso, comunque, denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici.

Il comma 3 dell’articolo 14 reca la disciplina della conferenza di servizi preliminare, che, in linea con l’attuale normativa, può essere indetta, per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell’interessato, corredata, in assenza di progetto preliminare, da uno studio di fattibilità, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di assenso. In tal caso, è previsto che la conferenza si concluda entro trenta giorni dalla data della richiesta e che i relativi costi siano a carico del richiedente. La conferenza si svolge sulla base degli atti e le indicazioni fornite in tale sede possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo. Si prevede, poi, che nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico la conferenza di servizi si esprima sul progetto preliminare, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.

Il comma 4 della disposizione disciplina, infine, la conferenza di servizi nell’ipotesi in cui un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA). In particolare, si intende stabilire un coordinamento tra il procedimento finalizzato al rilascio del provvedimento autorizzatorio, comunque denominato, per l’esercizio di un’attività o la realizzazione di un impianto e quello relativo al giudizio di compatibilità ambientale che deve esprimersi sul relativo progetto.

La nuova formulazione prevede l’integrazione dei procedimenti attraverso l’indizione, da parte dell’amministrazione competente al rilascio della VIA, di un’unica conferenza di servizi dal carattere decisorio. In questo modo il giudizio di compatibilità ambientale espresso a seguito dei lavori della conferenza andrà a sostituire tutti gli atti di assenso, e non solo quelli ambientali (come, invece, previsto dall’attuale formulazione del comma 4 dell’articolo 26 del decreto legislativo n. 152 del 2006), necessari per la realizzazione e l’esercizio dell’opera o dell’impianto. Sul piano procedurale, il comma 4 stabilisce che detta conferenza, convocata in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14-ter, sia indetta non oltre dieci giorni dall’esito della verifica documentale di cui all’articolo 23, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006 e che i relativi lavori si concludano entro il termine di conclusione del procedimento VIA di cui all’articolo 26, comma 1, del suddetto decreto legislativo n. 152 del 2006.

Si precisa che restano ferme le disposizioni per i procedimenti relativi a progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza statale, nonché la speciale disciplina della conferenza di servizi in materia di valutazione di impatto ambientale per le infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale e per gli insediamenti produttivi.

6. Segue: l’articolo 14-bis (Conferenza semplificata).

Nel nuovo testo dell’articolo 14-bis (Conferenza semplificata) sono contenute le disposizioni che regolano la conferenza che si svolge in forma semplificata e in modalità asincrona, precisando al comma 1 che la conferenza decisoria di cui al precedente articolo 14, comma 2, debba svolgersi di regola con queste modalità, salvo che ricorrano le ipotesi di cui ai commi 6 e 7. Si stabilisce, poi, che le comunicazioni debbano avvenire secondo le modalità previste dall’articolo 47 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (e, quindi, anche con posta elettronica ordinaria).

Al comma 2 si prevede un termine di cinque giorni per l’indizione della conferenza, decorrente dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, nel caso di procedimento a iniziativa di parte. Entro tale termine l’amministrazione procedente comunica alle altre amministrazioni interessate:

a) l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione, ovvero le credenziali per l’accesso telematico alle informazioni e ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria;

b) il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere integrazioni documentali e chiarimenti; tali richieste, tuttavia, non determinano la sospensione o l’interruzione del termine di cui alla successiva lettera c);

c) il termine perentorio, comunque non superiore a quarantacinque giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento; se tra le suddette amministrazioni vi sono amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, ove non sia previsto un termine diverso, il suddetto termine è fissato in novanta giorni;

d) la data della eventuale riunione in modalità sincrona di cui all’art. 14-ter, da tenersi entro dieci giorni successivi alla scadenza del termine di cui alla lettera c), fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento.

Al comma 3 si indicano i requisiti che devono possedere le determinazioni delle amministrazioni coinvolte relative alla decisione oggetto della conferenza. Le amministrazioni coinvolte devono rendere tali determinazioni entro il termine perentorio di cui al comma 2, lettera c). Tali determinazioni, congruamente motivate, devono essere formulate in termini di assenso o dissenso e indicare in quest’ultimo caso le modifiche necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso devono essere, inoltre, chiare e analitiche e specificare se sono relative a un vincolo normativo, ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico.

Al comma 4 si prevede che, fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine, ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni, ferme restando le responsabilità dell’amministrazione, nonché quelle dei singoli dipendenti nei confronti della stessa, per l’atto di assenso reso, ancorché implicito.

Si prescrive, poi, al comma 5, che, scaduto il termine di cui al comma 2, lettera c), l’amministrazione procedente adotti, entro cinque giorni, la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14-quater, qualora abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato, anche implicito, ovvero qualora ritenga, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza. Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l’amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l’effetto del rigetto della domanda.

I commi 6 e 7 del novellato articolo 14-bis specificano i casi in cui va indetta una conferenza “simultanea”.

Il comma 6 si stabilisce che, “Fuori dei casi di cui al comma 5”, l’amministrazione procedente, ai fini dell’esame contestuale degli interessi coinvolti, svolga la riunione della conferenza in modalità sincrona, ai sensi del successivo articolo 14-ter, nella data fissata ai sensi del comma 2, lettera d), dell’articolo 14-bis, ossia tra il quarantacinquesimo e il cinquantacinquesimo giorno dall’indizione della conferenza.

La possibilità per l’amministrazione procedente di attivare direttamente la conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona è espressamente prevista, infine, nel comma 7, ove ritenuto necessario in relazione alla particolare complessità della determinazione da assumere; in tal caso la conferenza è indetta mediante la comunicazione alle altre amministrazioni delle informazioni di cui alle lettere a) e b) del comma 2 e la convocazione della riunione entro i successivi quarantacinque giorni. L’amministrazione procedente può indire la conferenza in forma simultanea e in modalità sincrona anche su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del privato interessato; in questo secondo caso la riunione ha luogo nella data previamente comunicata ai sensi della lettera d) del comma 2, ossia tra il quarantacinquesimo e il cinquantacinquesimo giorno dall’indizione.

7. Segue: l’articolo 14-ter (Conferenza simultanea).

Nel nuovo testo dell’articolo 14-ter (Conferenza simultanea) si dettano le disposizioni che regolano la conferenza di servizi che si svolge in forma simultanea e in modalità sincrona.

La riunione di detta conferenza si tiene nella data previamente comunicata con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti (comma 1), stabilendosi al comma 2 che i lavori debbano concludersi non oltre quarantacinque giorni decorrenti dalla data della riunione di cui al comma 1, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento.

Il comma 3 reca il principio generale secondo cui ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza.

I commi 4 e 5 attengono alla nuova figura del rappresentante unico.

Al comma 4 si stabilisce che, ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, le amministrazioni statali siano rappresentate da un unico soggetto, abilitato ad esprimere definitivamente in modo univoco e vincolante la posizione di tutte le predette amministrazioni, nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per le amministrazioni periferiche, dal dirigente dell’Ufficio territoriale dello Stato (ex Ufficio territoriale del governo, così trasformato dall’articolo 8 della stessa legge n. 124 del 2015). Si prevede, poi, che, ferma restando l’attribuzione del potere di rappresentanza al suddetto soggetto, le singole amministrazioni statali possano comunque intervenire ai lavori della conferenza, ma esclusivamente in funzione di supporto. Quelle tra loro che, ai sensi del successivo articolo 14-quinquies, possono proporre opposizione, possono altresì formalizzare al rappresentante unico il proprio dissenso, ai fini della stessa opposizione.

Ai sensi del comma 5 ciascuna amministrazione regionale e locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutti gli enti ed organismi ricompresi nel rispettivo livello territoriale di governo nonché l’eventuale partecipazione di questi ultimi ai lavori della conferenza.

Al comma 6 si indica il criterio in base al quale, all’esito dell’ultima riunione, e comunque non oltre il termine finale di conclusione del procedimento, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14-quater. Si stabilisce, dunque, che la determinazione di conclusione della conferenza simultanea debba essere assunta sulla base delle posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti delle amministrazioni. Si prevede altresì che debba considerarsi acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alla riunione, ovvero pur partecipando alla riunione non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato.

8. Segue: l’articolo 14-quater (Decisione della conferenza di servizi).

Il comma 1 del nuovo testo dell’articolo 14-quater (Decisione della conferenza di servizi) contiene la previsione secondo cui la determinazione motivata di conclusione della conferenza adottata dall’amministrazione procedente sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.

Il comma 2 introduce la previsione innovativa secondo cui le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono, con congrua motivazione, sollecitare l’amministrazione procedente ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, purché abbiano partecipato anche per il tramite del rappresentante unico alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini.

Al comma 3 si dettano le disposizioni in tema di efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza. Si stabilisce, quindi, che, in caso di approvazione unanime, tale determinazione è immediatamente efficace. In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l’efficacia della determinazione è, invece, sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell’articolo 14-quinquies e per il periodo utile all’esperimento della procedura di opposizione ivi prevista.

9. Segue: l’articolo 14-quinquies(Rimedi per le amministrazioni dissenzienti).

Con il nuovo testo dell’articolo 14-quinquies (Rimedi per le amministrazioni dissenzienti) si disciplina il procedimento di opposizione previsto in favore delle amministrazioni con posizione “qualificata”, che abbiano espresso un dissenso motivato in seno alla riunione della conferenza.

Al comma 1 si prevede che, entro dieci giorni dall’adozione della determinazione motivata di conclusione della conferenza, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità possano proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Si prevede, poi, che per le amministrazioni statali l’opposizione debba essere proposta dal Ministro competente.

Ai sensi del comma 2 sono legittimate a proporre opposizione entro lo stesso termine anche le amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano, il cui rappresentante, intervenendo in una materia spettante alla rispettiva competenza, abbia manifestato un dissenso motivato in seno alla conferenza.

Al comma 3 si prevede che la proposizione dell’opposizione sospende l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza.

Con i commi 4, 5 e 6 si disciplinano le due fasi in cui si articola il procedimento di opposizione. La sede in cui si svolge la prima fase è stata individuata nella Presidenza del Consiglio dei ministri, che indice, entro quindici giorni dalla ricezione dell’opposizione, una riunione con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza. In tale riunione i partecipanti formulano proposte, in attuazione del principio di leale collaborazione, per l’individuazione di una soluzione condivisa, che sostituisca la determinazione motivata di conclusione della conferenza con i medesimi effetti. Qualora alla conferenza di servizi abbiano partecipato amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano e l’intesa non venga raggiunta nella predetta riunione, si prevede la possibilità di indire, entro i successivi quindici giorni, una seconda riunione che si svolge con le medesime modalità e allo stesso fine.

Qualora all’esito delle riunioni di cui ai commi 4 e 5 sia raggiunta un’intesa tra le amministrazioni partecipanti, l’amministrazione procedente adotta una nuova determinazione motivata di conclusione della conferenza. Qualora all’esito delle suddette riunioni e, comunque non oltre quindici giorni dallo svolgimento della riunione, l’intesa non sia raggiunta, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri. La questione è posta, di norma, all’ordine del giorno della prima riunione del Consiglio dei ministri successiva alla scadenza del termine per raggiungere l’intesa. Alla riunione del Consiglio dei ministri possono partecipare i Presidenti delle regioni o delle province autonome interessate. Qualora il Consiglio dei ministri non accolga l’opposizione, la determinazione motivata di conclusione della conferenza acquisisce definitivamente efficacia. Il Consiglio dei ministri può comunque adottare una deliberazione con contenuti prescrittivi, anche in considerazione degli esiti delle suddette riunioni. Tale deliberazione sostituisce la determinazione di conclusione della conferenza.

Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti speciali di autonomia e dalle relative norme di attuazione (comma 7).

10. Il Titolo II.

10.1 Gli articoli 2, 3, 4, 5 e 6 del Titolo II contengono disposizioni volte a coordinare la nuova disciplina generale della conferenza dei servizi, come modificata dall’articolo 1 dello schema di decreto, con le varie discipline settoriali.

10.2 L’articolo 2 introduce modifiche al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. La disposizione interviene, in particolare, sugli articoli 5 (Sportello unico per l’edilizia – SUE) e 20 (Procedimento per il rilascio del permesso di costruire) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Al comma 3 dell’articolo 5 la soppressione delle parole “direttamente o tramite conferenza di servizi” rende obbligatoria l’indizione della conferenza nell’ambito del procedimento per il rilascio del permesso di costruire avviato presso il SUE.

Con l’abrogazione, alla lettera g), del comma 3 dell’articolo 5, delle parole da “fermo restando” a “codice” si intende allineare la disciplina edilizia alla nuova disciplina generale in base alla quale nella conferenza di servizi nessun interesse, compreso quello posto alla tutela dei beni culturali e del paesaggio, può, di per sé, bloccare la conclusione del procedimento.

Le previste, plurime modifiche dell’articolo 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 sono volte a rendere omogenea, rispetto alla novellata disciplina generale dell’istituto, le regole sulla conferenza dei servizi prevista nell’ambito del procedimento finalizzato all’adozione del permesso a costruire.

10.3 L’articolo 3 provvede a modificare la disciplina della conferenza di servizi nell’ambito dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP). Sono modificate le condizioni di avvio della conferenza attualmente previste dall’articolo 38, comma 3, lettera f), del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, nonché la natura e le modalità operative della conferenza stabilite dall’articolo 7 del d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160. In particolare vengono abrogate la previsione della facoltatività dell’indizione della conferenza e la condizione di avvio obbligatoria nel caso in cui i procedimenti necessari per acquisire le intese, nulla osta, concerti o assensi abbiano una durata superiore ai 90 giorni, trattandosi di ipotesi assorbita dal criterio più ampio della complessità previsto dalla disciplina generale.

10.4 L’articolo 4 incide sulla disciplina adottata in materia di Autorizzazione unica ambientale (AUA). Muovendo dal presupposto che la disciplina per il rilascio dell’AUA sia stata costruita sul modello del SUAP, vengono eliminate le disposizioni dell’articolo 4 del d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59, che prevedono una conferenza di servizi facoltativa (nei casi in cui i termini dei procedimenti necessari per acquisire gli atti di assenso siano inferiori a 90 giorni) e una obbligatoria (quando gli stessi termini superino i 90 giorni). A tal fine è prevista la soppressione del secondo periodo del comma 4, dell’articolo 4 e dell’ultimo periodo del comma 5 del medesimo articolo.

10.5 L’articolo 5 opera il coordinamento con la disciplina della conferenza di servizi prevista nell’ambito del Codice dell’ambiente. In particolare, sono abrogate le disposizioni che prevedono l’indizione facoltativa della conferenza di servizi e sono modificate le disposizioni di rinvio alla vecchia formulazione degli articoli 14 e seguenti.

10.6 L’articolo 6 prevede, al comma 1, che, nel caso di conferenza di servizi indetta per interventi che richiedono l’autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione procedente effettui la comunicazione di cui all’articolo 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dallo schema di decreto, sia all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, se diversa dall’amministrazione procedente, sia al soprintendente che deve esprimere il parere di cui all’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Ai sensi del comma 2, nel caso in cui l’amministrazione procedente sia competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, la documentazione di cui all’articolo 14-bis, comma 2, lettera a), della legge n. 241 del 1990, come modificato dallo schema di decreto in esame, include anche la relazione tecnico-illustrativa e la proposta di provvedimento da trasmettersi al soprintendente ai sensi dell’articolo 146, comma 7, del decreto legislativo n. 42 del 2004.

In base al comma 3 il soprintendente esprime comunque il parere di cui all’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 entro il termine di cui all’articolo 14-bis, comma 2, lettera c), della legge n. 241 del 1990, come modificato dallo schema di decreto, termine che in questo caso non può essere inferiore a quarantacinque giorni.

10.7 L’articolo 7 introduce la disposizione transitoria, ai sensi della quale, nelle more del recepimento della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in caso di affidamento di concessione di lavori pubblici, la conferenza di servizi è convocata dal concedente ovvero, con il consenso di quest’ultimo, dal concessionario entro quindici giorni fatto salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di valutazione di impatto ambientale. Quando la conferenza è convocata ad istanza del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto di voto.

10.8 L’articolo 8 contiene una clausola generale di coordinamento, ai sensi della quale i rinvii operati dalle disposizioni vigenti agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, si intendono riferiti alle corrispondenti disposizioni di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificati dallo schema di decreto.

11. Gli obiettivi dell’intervento normativo.

L’intervento di riforma della disciplina generale della conferenza di servizi si inserisce in un processo di complessiva modernizzazione e di semplificazione dell’amministrazione, avviato con la legge n. 124 del 2015.

11.1 Con lo schema di decreto legislativo in esame si mira ad introdurre un nuovo modello generale di conferenza di servizi che possa rappresentare un significativo avanzamento sul piano della semplificazione dei procedimenti amministrativi.

La conferenza di servizi è, difatti, uno dei principali strumenti di semplificazione introdotto in via generale nell’ordinamento dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 per velocizzare i meccanismi decisionali delle amministrazioni pubbliche quando sono coinvolti una pluralità di interessi. La composizione degli interessi pubblici, parte rilevante del processo decisionale dell’amministrazione centrale e locale, costituisce, sia per le stesse amministrazioni sia per i privati, un elemento di costo rilevante: la conferenza di servizi fu, quindi, introdotta per ridurre i costi del processo decisionale pubblico e accelerarne i tempi, mediante la convocazione di apposite riunioni aperte alla partecipazione delle amministrazioni competenti, finalizzate all’adozione di un provvedimento amministrativo, anche pluristrutturato. La funzione originaria e primaria dell’istituto, ribadita dai diversi interventi normativi che hanno inciso sulla legge n. 241 del 1990, è quella di coordinare l’attività delle amministrazioni, attraverso una valutazione contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti, in vista di un risultato finale unitario.

11.2 Secondo quanto esposto dal Ministero, l’intervento normativo si pone i seguenti tre obiettivi:

a) ridurre i tempi e i casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria e semplificarne definitivamente i lavori, con conseguente maggiore efficienza del processo decisionale, anche tramite l’utilizzo di strumenti informatici;

b) introdurre l’obbligo di svolgere le conferenze di servizi di tipo decisionale in modalità semplificata “asincrona”, ossia con il coinvolgimento delle amministrazioni per via telematica e con la previsione di un termine perentorio entro il quale le stesse devono rendere le proprie determinazioni, nonché della regola secondo cui il silenzio equivale ad assenso senza condizioni. La riunione contestuale dei rappresentanti delle amministrazioni (in modalità simultanea “sincrona”) diventa dunque un passaggio eventuale che si realizza solo in due specifiche ipotesi, ossia quando il procedimento è particolarmente complesso ovvero nei casi in cui siano stati espressi dissensi che l’amministrazione procedente ritenga opportuno e possibile superare nel corso di una riunione in presenza. I lavori della conferenza simultanea comunque si concludono entro sessanta giorni dalla data della prima riunione;

c) semplificare radicalmente il modello decisionale, in quanto, nella conferenza di servizi contestuale, ove partecipino anche amministrazioni non statali, spetta ad un unico soggetto, nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri o, per le amministrazioni periferiche, dal dirigente dell’Ufficio territoriale dello Stato, rappresentare gli interessi delle amministrazioni statali coinvolte, esprimendo definitivamente, in modo univoco e vincolante, la posizione di tutte, ferma restando la possibilità, in capo alle singole amministrazioni statali, di intervenire comunque ai lavori della conferenza con funzione di supporto al rappresentante unico.

11.3 In definitiva, l’obiettivo dell’intervento normativo è la semplificazione del meccanismo di composizione dei vari interessi pubblici che entrano in gioco in un procedimento amministrativo complesso, nel cui contesto, fino ad oggi, si rendevano necessarie diverse riunioni con i rappresentanti delle amministrazioni competenti, con un conseguente aggravio del procedimento.

Per effetto delle nuove disposizioni, secondo l’auspicio espresso dal Ministro, si dovrebbe accrescere l’efficienza e l’efficacia dell’istituto di semplificazione e ottenere un notevole risparmio di tempo e di costi per i cittadini e le imprese, che interagiscano con le pubbliche amministrazioni, grazie alla minore frequenza degli incontri in presenza (dovuta allo svolgimento dei lavori in forma semplificata e in modalità asincrona), allo snellimento del processo decisionale (per l’intervento del rappresentante unico), nonché alla certezza di una decisione conclusiva della conferenza. In particolare, si ridurrebbero i casi di obbligatorietà della conferenza di servizi e sarebbero notevolmente semplificate le modalità di svolgimento, principalmente attraverso l’utilizzo di strumenti telematici; verrebbero con dette norme assicurati tempi certi nell’adozione delle decisioni, ferma restando la facoltà di opposizione da parte delle amministrazioni portatrici di interessi sensibili e di competenze esclusive, con la garanzia della massima partecipazione dei portatori di interessi al processo decisionale.

12. L’attività istruttoria compiuta.

Nella relazione ministeriale si riferisce che lo schema di decreto legislativo è stato elaborato all’esito di una preliminare attività istruttoria svolta dagli uffici e grazie all’impegno di un gruppo di lavoro appositamente costituito. Particolare attenzione è stata dedicata agli aspetti applicativi dell’istituto, ossia alle prassi amministrative che, consolidatesi nel tempo, avrebbero finito per superare le disposizioni normative rendendole obsolete o inapplicate, desuete o del tutto inefficaci.

Gli approfondimenti, svolti anche tramite consultazioni di amministrazioni regionali e associazioni imprenditoriali maggiormente rappresentative (Confindustria, CNA, Confcommercio), peraltro, già organizzate in tavoli di lavoro per l’attuazione dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017, avrebbero fatto emergere gli aspetti di criticità della disciplina normativa, non superati né correttamente affrontati (e, talvolta, direttamente determinati) dalle numerose modifiche e integrazioni legislative intervenute negli ultimi venti anni.

CONSIDERATO:

1. Le raccomandazioni generali sulla riforma di cui alla legge n. 124 del 2015.

Questa Commissione Speciale ritiene, anzitutto, di dover fare rinvio alle considerazioni generali sulla riforma organica della pubblica amministrazione di cui alla legge n. 124 del 2015, nonché sul ruolo del Consiglio di Stato in sede consultiva e sull’importanza del monitoraggio nella fase attuativa dei nuovi decreti legislativi, esposte ai punti da 1 a 3 del “considerato” del parere reso, in esito all’adunanza della Sezione per gli atti normativi del 18 febbraio 2016 (n. 515/2016, sull’affare n. 343/2016), sul primo decreto attuativo della legge n. 124: quello recante revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza.

Molte delle considerazioni ivi espresse valgono anche – e, per certi aspetti, a maggior ragione – per la materia in oggetto, con particolare riferimento a:

– l’importanza di una legge che consideri la riforma della pubblica amministrazione come un ‘tema unitario’ (non, quindi, un’ulteriore riforma di singole parti dell’apparato pubblico, ma una riforma complessiva dei rapporti tra Stato e cittadino);

– la necessità di una ‘visione nuova’ della pubblica amministrazione, che si occupi con strumenti moderni e multidisciplinari di crescita e sviluppo e non più solo di apparati e gestione, che sia informatizzata e trasparente, che consideri l’impatto ‘concreto’ degli interventi sul comportamento dei cittadini, sulle imprese, sull’economia;

– la rilevanza cruciale di una solida fase di implementazione della riforma, anche dopo l’approvazione dei decreti attuativi;

– l’importanza, in particolare, della creazione di una cabina di regia per l’attuazione ‘in concreto’, che curi anche (rectius, soprattutto) gli strumenti non normativi di intervento quali: la formazione dei dipendenti incaricati dell’attuazione, la comunicazione istituzionale a cittadini e imprese sui loro nuovi diritti, l’adeguata informatizzazione dei procedimenti, etc.;

– il coinvolgimento dei destinatari/beneficiari delle nuove regole sin dalla impostazione della fase attuativa;

– l’importanza di una ‘manutenzione’ della riforma attraverso una fase di monitoraggio e verifica dell’impatto delle nuove regole, nonché con la definizione, se del caso, di interventi correttivi, o di quesiti per l’attuazione delle nuove normative da porre al Consiglio di Stato.

Le più approfondite considerazioni del parere n. 515/2016 (affare n. 343/2016) su tali punti devono, pertanto, ritenersi integralmente riprodotte dal parere in oggetto.

2. Le raccomandazioni generali sulla conferenza di servizi: evoluzione normativa e funzioni pratiche.

Fermo restando quanto più ampiamente affermato in sede di parere n. 515/2016 (affare n. 343/2016), una particolare riflessione si impone riguardo allo specifico istituto della conferenza di servizi.

2.1 Come riconosciuto dalla stessa relazione, si tratta dell’istituto-cardine per autorizzare l’avvio di attività in cui sono coinvolti più interessi pubblici.

Se la Segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) – riformata in parallelo alla conferenza dalla stessa legge n. 124 (su cui cfr. il recente parere di Commissione speciale n. 839/2016, affare n. 433/2016) – si riferisce di regola all’avvio delle attività più semplici, in quanto ‘libere’ e non necessitanti di alcun provvedimento autorizzativo, neanche per silentium, la conferenza di servizi si colloca dal lato opposto della scala delle complessità da gestire, e si riferisce alle attività che richiedono provvedimenti di assenso, comunque denominati, più complessi, sia per la presenza di più ampia discrezionalità amministrativa (a fronte di funzioni totalmente vincolate per la SCIA), sia per la più pregnante esigenza istruttoria sulle attività da autorizzare, sia per la presenza di molteplici amministrazioni coinvolte, con interessi pubblici spesso in dialettica tra loro.

Un istituto così rilevante merita – prima di essere riformato – una ricognizione consapevole dei problemi sottostanti e una identificazione delle cause per le quali essi non si reputano risolti né risolvibili (visto che se ne opera una totale riscrittura) con l’attuale meccanismo normativo, nonostante esso sia stato più volte riformato proprio a tale scopo.

2.2 Prima di svolgere qualunque considerazione sullo schema di decreto legislativo, giova allora ricostruire succintamente:

– la trama normativa sulla quale interviene il provvedimento (cfr. infra, punto n. 3), nonché

– la ratio e la funzione pratica dell’istituto della conferenza di servizi (cfr. infra, punto n. 4).

Da entrambe queste ricognizioni, infatti, si ricavano raccomandazioni generali e indicazioni interpretative (cfr. infra, punto n. 5) che possono:

– indirizzare la successiva analisi dello schema di articolato e le osservazioni di questo Consiglio di Stato;

– risultare utili per i cittadini, le amministrazioni, gli operatori pubblici e privati, nella successiva fase attuativa e interpretativa, anche in funzione di prevenzione delle incertezze e delle controversie.

Non a caso, la scelta del Presidente del Consiglio di Stato di costituire – per l’esame di questo e degli altri schemi di decreto attuativi della legge n. 124 – una Commissione speciale ad hoc, composta da Magistrati provenienti sia dalle Sezioni consultive che da quelle giurisdizionali, risponde anche all’esigenza di tener conto delle problematiche che emergono dal contenzioso che si è instaurato a causa di un quadro normativo non sempre chiaro e di una prassi applicativa non sempre univoca da parte delle amministrazioni.

3. Segue: l’evoluzione normativa dell’istituto della conferenza di servizi.

3.1 Quanto alla evoluzione legislativa, occorre rilevare che, già prima dell’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, la conferenza di servizi era stata più volte utilizzata dal legislatore in varie discipline di settore (ad esempio, nella legge 28 settembre 1939, n. 1822, in materia di trasporti in concessione; nella legge 6 dicembre 1962, n. 1643, istitutiva dell’Enel; nella legge 29 ottobre 1987, n. 441, in materia di impianti di smaltimento dei rifiuti; nella legge 29 maggio 1989, n. 205, sui mondiali di calcio del 1990).

Poi, nel titolo IV nella legge n. 241 del 1990, dedicato agli strumenti di semplificazione dell’azione amministrativa, il legislatore introdusse una disciplina generale dell’istituto della conferenza dei servizi, con la duplice finalità di semplificare i procedimenti complessi e di mediare tra interessi, anche contrastanti, di diversi soggetti, sia pubblici sia privati (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, l agosto 2012, n. 4400).

3.2 La disciplina generale, contenuta nella legge n. 241 del 1990, è stata però oggetto di continui adattamenti, per adeguarne la fisionomia alle diverse esigenze emerse nella sua applicazione pratica.

Senza pretese di esaustività, può riferirsi che hanno inciso sulla disciplina della conferenza di servizi la legge 24 dicembre 1993, n. 537; il decreto legge 12 maggio 1995, n. 163, convertito dalla legge 11 luglio 1995, n. 273; la legge 15 maggio 1997, n. 127; la legge 16 giugno 1998, n. 191; la legge 24 novembre 2000, n. 340; la legge 11 febbraio 2005, n. 15 e, più di recente, la legge 18 giugno 2009, n. 69, modificata dal decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; il decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106; il decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134; il decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221; il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.

3.3 Va poi ricordato che le disposizioni della legge n. 241 del 1990 in materia di conferenza dei servizi sono considerate, a norma dell’articolo 29, comma 2-ter, della stessa legge, indispensabili per garantire i livelli essenziali delle prestazioni relative a diritti civili e sociali e, quindi, la competenza legislativa a dettare norme generali in tale ambito spetta allo Stato a norma dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost. (il predetto comma 2-ter dispone che: “Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la dichiarazione di inizio attività e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano.”).

4. Segue: la ratio e le funzioni pratiche della conferenza di servizi.

La propensione della conferenza di servizi a calamitare (più di altri istituti della legge n. 241) continue rivisitazioni del legislatore – le quali hanno accomunato pressoché tutte le legislature e quasi tutti i Governi dal 1990 ad oggi – può rinvenirsi, almeno in parte, nella duplice, ambiziosa ratio dell’istituto.

4.1 La prima, e originaria, risponde all’esigenza (senza dubbio innovativa, al momento della sua introduzione nel 1990) di creare nel sistema un meccanismo di ‘valutazione contestuale’ degli interessi pubblici coinvolti dal medesimo procedimento, inducendo il titolare di ciascun interesse pubblico settoriale a farsi carico, nel momento in cui esprime il suo punto di vista, degli ulteriori interessi pubblici che vengono contestualmente in rilievo ai fini dell’emanazione dell’atto finale.

La logica è quella di valorizzare la valenza dinamica del procedimento rispetto a quella statica dei singoli provvedimenti in successione tra loro, di sostituire ad una serie di valutazioni separate di singoli interessi pubblici – in cui ciascuna amministrazione tende ad ‘assolutizzare’ quello per la quale è preposta, ponendo se stessa al centro del problema – un ‘dialogo tra amministrazioni’ che conduce ad una valutazione unica, globale e contestuale di tutti gli aspetti coinvolti. Poiché unico è il risultato finale cui si mira, unico è il tessuto di interessi su cui si incide, unica è, spesso, la pretesa sostanziale del privato o dell’impresa che ha richiesto l’(articolato, se non frammentato) intervento pubblico.

In altri termini, può affermarsi che la conferenza di servizi ha innovato le modalità attraverso le quali le pubbliche amministrazioni determinano la loro volontà provvedimentale modificando le tradizionali regole di esercizio dei poteri discrezionali.

4.2 A questa prima ratio se ne è ben presto affiancata una seconda: semplificare e accelerare i processi decisionali delle amministrazioni coinvolte, superando l’originario principio di unanimità.

Tale seconda ratio derivava, da un lato, dalla ‘complessità patologica’ conseguente all’alto tasso di dispersione delle funzioni amministrative insito nel sistema nazionale, ma, dall’altro, da una ‘complessità fisiologica’ tipica dei moderni sistemi amministrativi democratici (e messa spesso in risalto, ad esempio, dall’OCSE): quella di riconoscere una pluralità di interessi pubblici meritevoli di tutela, non necessariamente collocati dalla legge (e neppure, talora, dalla Costituzione) in un ordine gerarchico o di prevalenza, ma spesso anzi collocati in posizione di equiordinazione. In tale contesto, il contemperamento fra essi viene sempre più spesso realizzato con moduli orizzontali e consensuali, e sempre più raramente con moduli verticali e gerarchici. L’interesse pubblico non è più rigidamente predeterminato e imposto, ma costituisce in concreto la risultante di un processo di formazione cui sono chiamati a partecipare – in posizione tendenzialmente paritaria – sempre più soggetti, compartecipi di un’opera di contemperamento fra i diversi interessi pubblici alla tutela dei quali ciascuno di essi è preposto.

L’equiordinazione tra interessi pubblici rende, però, difficile pervenire a una decisione finale, poiché richiede un consenso unanime tra tutti i partecipanti.

Per risolvere tale difficoltà emerge la seconda ratio della conferenza di servizi: quella della semplificazione, che affida alla disciplina procedimentale la soluzione del problema lasciato insoluto dalla disciplina sostanziale, anche a costo di introdurre, nell’esame contestuale di cui alla prima ratio, meccanismi di scelta e di prevalenza tra le diverse posizioni assunte.

4.3 Al ragionevole contemperamento di queste due funzioni diverse (e per certi versi antagoniste) della conferenza di servizi è stata indirizzata la maggior parte (se non la totalità) dei successivi interventi del legislatore.

La stessa legge delega n. 124 – come si vedrà infra, al punto 6 – introduce indubbiamente vari elementi di novità, ma una parte rilevante di quelle che in passato erano state considerate ‘innovazioni procedimentali’ è stata sostanzialmente riconfermata, al di là della riformulazione testuale.

Alla stregua di quanto esposto, la estrema frequenza degli interventi legislativi e la oggettiva complessità del meccanismo della conferenza di servizi (che però deriva, come si è detto, anche da ragioni fisiologiche) devono costituire per il legislatore delegato un elemento di attenta riflessione.

L’auspicio non può che essere quello che la presente, integrale, riscrittura – animata dalle medesime, ottime intenzioni – si riveli essere più efficace delle molteplici precedenti.

A tale scopo, le osservazioni della Commissione speciale che seguono mirano, costruttivamente, alla realizzazione di un meccanismo giuridico e procedimentale che sia in grado di funzionare nel modo più scorrevole ed efficace possibile.

Ma, dopo tanti altri tentativi, appare quantomeno opportuno chiedersi se la soluzione non possa risiedere anche (forse soprattutto) in interventi ulteriori, e di tipo diverso, rispetto a quello della novella degli articoli 14 e seguenti della legge n. 241: alcuni di essi sono suggeriti al successivo punto 5.

5. Segue: la rilevanza decisiva di misure esterne alla conferenza, o ‘non normative’. Graduazione degli interessi pubblici, formazione dedicata, comunicazione istituzionale e monitoraggio delle prassi applicative.

5.1 Come esposto in precedenza, uno dei principali problemi della conferenza di servizi, nata per garantire un unico luogo di confronto ‘interpubblicistico’ alle posizioni e agli interessi riguardanti un dato procedimento amministrativo, è quello di aver dovuto spesso supplire alla impossibilità (o talvolta alla incapacità) del regolatore di definire gerarchie di finalità e di interessi, tentando di rimediare a tale mancanza con meccanismi procedimentali.

Dal punto di vista pratico, in assenza di indicazioni legislative in merito alla graduazione degli interessi pubblici, è stato affidato alla capacità (se non alla mera buona volontà) dei soggetti presenti in conferenza la composizione dei valori in gioco. Testimonianza di tale tendenza sono i verbali delle conferenze, a volte molto lunghi e pieni di prescrizioni poco chiare, perché poco chiaro è il criterio di composizione degli interessi.

Peraltro, ciò – in determinati casi – ha comportato che alcune amministrazioni deputate alla tutela di interessi ‘primari’ venissero percepite come puramente interdittive sia dalle altre amministrazioni, sia da parte di cittadini e imprese.

In merito al bilanciamento tra valori, è significativo il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 85 del 2013, laddove afferma: “Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona.”.

Appare, pertanto, opportuno che alla semplificazione procedimentale della conferenza si accompagni un’attività di semplificazione sostanziale, che si concretizzi in politiche pubbliche capaci di regolare e graduare i diversi interessi, allo scopo di rendere più agevole la loro composizione.

5.2 In secondo luogo, occorre concentrarsi su essenziali misure ‘non normative’ di sostegno alla riforma.

Come si è detto, se la legge non riesce a definire la priorità tra gli interessi pubblici in gioco, allora tale compito ricade sull’amministrazione procedente (che peraltro è stata progressivamente responsabilizzata dagli interventi legislativi degli ultimi anni, almeno dal 2000 in poi).

Certo, tale amministrazione deve poter contare su un meccanismo che funzioni e che le consenta di assumere responsabilmente decisioni chiare nei tempi previsti: lo schema, con le integrazioni proposte dal presente parere, potrà ragionevolmente assicurarlo.

Ma il meccanismo costruito dalla legge non è sufficiente senza il ‘fattore umano’.

L’amministrazione (rectius, l’amministratore) procedente deve infatti anche essere ‘capace’, da un punto di vista organizzativo-procedimentale, di condurre la conferenza di servizi verso la tempestiva assunzione della decisione finale – positiva o negativa che sia – conoscendo nel dettaglio e utilizzando tutti gli strumenti procedimentali che la legge gli offre (e che meglio gli offrirà in futuro).

Deve essere ‘capace’, da un punto di vista professionale, di preferire, alla ricerca del compromesso tra amministrazioni, la soluzione – positiva o negativa che sia – del problema dei cittadini (soluzione che passa attraverso una efficace sintesi degli interessi pubblici in ciascuna fattispecie).

Deve essere ‘capace’, da un punto di vista giuridico, di assumersi le sue responsabilità senza timori piuttosto che preferire soluzioni più prudenti, ma meno efficaci o addirittura inutili.

Deve essere ‘capace’, da un punto di vista tecnico, di non limitarsi all’analisi dei profili giuridico-amministrativi nella valutazione dei diversi interessi pubblici, ma di considerare anche gli aspetti economici delle problematiche all’esame, misurando e quantificando l’impatto delle misure amministrative da adottare.

Tale opera di ‘capacitazione’ delle amministrazioni (rectius, degli amministratori) procedenti appare indispensabile, e su di essa occorre un’attenzione specifica del Governo.

Senza questo lavoro sul ‘fattore umano’, sulla capacità di gestione del procedimento (oggettivamente complesso, ma capace di funzionare se ben guidato) da parte degli amministratori, ogni nuovo meccanismo – giocoforza complesso – appare destinato a diventare l’ennesima ‘buona legge’ non applicata in concreto.

Si può scegliere di inserire una norma ad hoc nello schema in oggetto, oppure no: ciò che risulta comunque indispensabile è che si preveda comunque, ‘in concreto’, uno specifico piano di formazione sulla conferenza, che ben potrebbe essere affidato alla supervisione della riformata Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA) nel suo ruolo di ente unico di eccellenza preposto alla formazione dei dipendenti pubblici ai sensi delle recenti riforme di cui al d.lgs. n. 178 del 2009, n. 178 e al d.l. n. 90 del 2014.

5.3 Accanto a una strategia di formazione sistematica degli operatori pubblici, appare necessaria anche un’opera di comunicazione istituzionale delle potenzialità dei nuovi strumenti, di diffusione di una cultura del cambiamento, rivolta agli amministratori ma soprattutto agli operatori privati, affinché siano consapevoli che possono esigere un certo tipo di servizio, di tempistica, di partecipazione.

La scarsa comunicazione delle semplificazioni eventualmente introdotte rende inconsapevoli i privati dei loro nuovi diritti e verosimile il rischio di una loro rapida ‘atrofizzazione’ (ad opera delle amministrazioni, ma forse anche dei consulenti e professionisti interessati al mantenimento degli attuali oneri e adempimenti amministrativi).

5.4 Occorre, infine, che la fase di implementazione della riforma in atto venga accompagnata da adeguate misure di monitoraggio delle prassi applicative e di analisi dei relativi effetti, in particolare attraverso un adeguato ricorso allo strumento della verifica di impatto della regolamentazione (VIR) ai sensi dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246 e ai sensi del d.P.C.M. 19 novembre 2009, n. 212 (cfr., da ultimo, gli specifici riferimenti alla VIR contenuti nei pareri n. 764 del 10 marzo 2016, punto 12, e n. 855 del 1 aprile 2016, punto II.f) ).

Tali misure sono opportune, da un lato, per aiutare le amministrazioni ad attuare in modo omogeneo le norme sul territorio nazionale, dall’altro per individuare e se del caso sanzionare le ingiustificate difformità applicative.

Inoltre, proprio dal monitoraggio delle prassi si possono ricavare ‘buona pratiche’ da diffondere, ovvero elementi per un intervento correttivo ‘mirato’. In questo, il coinvolgimento costruttivo delle associazioni di categoria e in generale dei destinatari delle normative può rivelarsi prezioso.

Si potrebbe attribuire, allora, al Dipartimento per la semplificazione e la pubblica amministrazione, ovvero alla cabina di regia ivi istituita, ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, il compito di monitorare l’attuazione della riforma e fare un rapporto sul funzionamento delle conferenze di servizi.

Anche le parti sociali, che pure si sono attivate in occasione di questo parere, possono rivestire un ruolo importante di impulso, di raccolta di dati e di problematiche operative, nonché di proposta sulla base dei problemi rilevati sul campo.

6. I principi e i criteri della delega di cui alla legge n. 124 del 2015: innovazioni e conferme.

Passando all’esame dell’articolato, occorre prendere le mosse dai numerosi criteri di delega di cui al citato art. 2 della legge n. 124, già esaminato in premessa. Ci si limita qui ad osservare che – come è stato già osservato nei primi commenti alla riforma avviata con la legge n. 124 del 2015 – solo alcuni di essi presentano contenuti davvero innovativi rispetto all’assetto normativo vigente, mentre sotto altri aspetti la legge n. 124 del 2015 non reca effettive novità.

Fra i profili maggiormente innovativi si ritiene qui di segnalare:

– la riduzione delle ipotesi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria (si osserva al riguardo che la legge n. 340 del 2000 e la successiva legge n. 15 del 2005 stabilivano invece che la convocazione della conferenza rappresentasse la regola tutte le volte in cui fosse necessario, prima di adottare un determinato provvedimento, acquisire in via preventiva pareri, nulla osta e in genere atti di assenso da parte di altre amministrazioni);

– la possibilità di limitare l’obbligo di presenziare alle riunioni della conferenza ai soli casi di procedimenti complessi;

– la partecipazione in conferenza di un rappresentante unico anche per tutte le amministrazioni dello Stato (lettera e), n.2), laddove per le altre il principio è già previsto dall’attuale art. 14-ter, comma 6;

– l’espressa introduzione e la parziale disciplina del potere di autotutela (lettera m), laddove la materia era stata in precedenza lasciata al mero intervento giurisprudenziale;

– una disciplina fortemente innovativa delle modalità di superamento del dissenso, che assume ora la forma di un’opposizione dinanzi alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Qui di seguito si segnalano invece i principali aspetti in relazione ai quali la legge di delega non presenta particolari aspetti di novità rispetto al passato:

– l’individuazione tipologica delle diverse forme di conferenza di servizi (istruttoria, decisoria, preliminare);

– la generale riduzione dei termini per lo svolgimento dei lavori della conferenza (che si pone nel solco di un ormai consueto indirizzo di politica legislativa: cfr., tra le varie disposizioni, l’attuale art. 14-ter, comma 3);

– la concentrazione di tutti i procedimenti connessi (ivi compresi quelli relativi all’impatto ambientale e alla tutela degli aspetti paesaggistici e culturali) nel meccanismo della conferenza di servizi (attuale art. 14-ter, commi da 3-bis a 5);

– l’esaustività del provvedimento finale della conferenza, che sostituisce a tutti gli effetti ogni atto comunque denominato (attuale art. 14-ter, comma 6);

– il principio della decisione che tenga conto delle “posizioni prevalenti” in conferenza (attuale art. 14-ter, comma 6-bis);

– l’obbligo che il dissenso sia manifestato in conferenza, e che sia motivato e costruttivo (attuale art. 14-quater, comma 1);

– la generale applicazione nei rapporti fra le amministrazioni del principio del silenzio-assenso (ribadendo al riguardo l’opzione già espressa dal decreto-legge n. 78 del 2010: ma cfr. già l’attuale art. 14-ter, comma 7);

– la semplificazione delle modalità di svolgimento dei lavori della conferenza anche attraverso il ricorso a strumenti telematici (anche in questo caso si tratta di un’opzione che era stata già espressa dal decreto-legge n. 78 del 2010 e, prima ancora, dalla l. 15 del 2005: cfr. l’attuale art. 14-ter, comma 1).

7. Considerazioni sul Titolo I – Articolo 14 (Conferenze di servizi).

Nel procedere, ora, alle osservazioni sulle singole disposizioni, si avverte che in relazione al Titolo I, per comodità, si seguirà direttamente la numerazione di cui alla legge n. 241 nel testo proposto dallo schema di decreto legislativo in esame.

In relazione al Titolo II, invece, si tornerà a seguire la numerazione dello schema di decreto legislativo.

7.1 In relazione all’articolo 14, comma 2, primo e secondo periodo, si osserva che sia nelle ipotesi di cui al primo periodo, sia in quelle di cui al secondo periodo il presupposto per l’attivazione della Conferenza di servizi decisoria è ugualmente rappresentato dalla necessità di acquisire (fra gli altri) “atti di assenso comunque denominati”.

Quindi, l’attuale formulazione non rende chiaro quale sia l’effettivo tratto distintivo fra le ipotesi di cui al primo periodo (in cui la conferenza viene indetta dall’amministrazione procedente) e quelle di cui al secondo periodo (in cui la conferenza viene convocata da una delle amministrazioni competenti).

Se la ratio sottesa alla previsione di cui al secondo periodo è quella di differenziare le ipotesi in cui l’attività del privato è subordinata a distinti provvedimenti abilitativi (e non a semplici atti di assenso prodromici), ciò andrebbe meglio specificato.

7.2 Per quanto riguarda l’articolo 14, comma 2, secondo periodo, si suggerisce di operare un più adeguato raccordo fra la nozione di “amministrazioni competenti” e quelle (contenute al successivo articolo 14-bis, comma 2) di “amministrazione procedente” e“amministrazioni interessate”.

7.3 Per quanto riguarda l’articolo 14, comma 3, primo e secondo periodo, si chiede al Governo di valutare se sia davvero opportuno prevedere che il termine di trenta giorni per la conclusione della conferenza preliminare decorra dalla data della richiesta da parte dell’interessato (in tal modo comprendendo nel termine in questione anche il periodo richiesto dall’amministrazione competente per decidere se indire o meno la conferenza preliminare).

Vi è infatti il rischio che in questo modo (non essendo predeterminato il termine concesso all’amministrazione competente per decidere se indire o meno la conferenza) vi sia una sostanziale incertezza circa il termine che residuerà per le altre amministrazioni per concluderla, una volta che essa sarà indetta.

Vi è inoltre il rischio che (sempre in assenza di un termine predeterminato per l’amministrazione per decidere se indire o meno la conferenza) l’amministrazione competente lasci trascorrere i trenta giorni senza fornire alcuna risposta, in tal modo trasformando tale istituto da un beneficio per il privato (che può identificare le condizioni necessarie per ottenere l’assenso definitivo) a una controproducente perdita di tempo per il medesimo.

La disposizione potrebbe quindi essere integrata prevedendo almeno un obbligo dell’amministrazione ricevente di attivarsi entro un termine brevissimo (o, in alternativa, “immediatamente”) per indire la conferenza preliminare e trasmettere gli atti alle altre, ovvero per rispondere al privato sulla sua mancata volontà di procedere alla conferenza preliminare.

7.4 Un aspetto importante introdotto nel vigente regime della conferenza è la possibilità di una attiva partecipazione del privato. Tale partecipazione non è esplicitamente confermata dallo schema in esame, né in relazione alla conferenza preliminare né in relazione a quella definitiva.

Pertanto, già per quanto riguarda l’articolo 14, si rappresenta l’opportunità di prevedere in modo espresso la facoltà del richiedente di partecipare come osservatore alla conferenza preliminare onde avere pieno accesso ai relativi atti (salvo che vi ostino particolari ragioni connesse, ad esempio, a specifici divieti di divulgazione del materiale documentale scrutinato in conferenza).

Si osserva al riguardo che la possibilità per il soggetto proponente di partecipare ai lavori della conferenza – senza diritto di voto – è già attualmente riconosciuta dall’articolo 14-ter, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990: non si riscontrano ragioni per eliminare tale possibilità di partecipazione e di accesso, che spesso può rivelarsi utile anche per l’amministrazione, la quale può così contare sui contributi e sugli elementi forniti dai privati per la decisione finale.

7.5 Per quanto riguarda l’articolo 14, comma 3, terzo periodo, si chiede di chiarire il significato del termine “fasi successive del procedimento”. Se in tal modo si intende riferirsi alle modifiche e integrazioni che possono intervenire in sede di conferenza definitiva, probabilmente occorre specificarlo in modo più chiaro.

7.6 Per quanto riguarda l’articolo 14, comma 3, quarto ed ultimo periodo, il riferimento al “progetto preliminare” in relazione alle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico non appare del tutto esatto.

Ed infatti, lo schema di decreto legislativo approvato dal Governo lo scorso 3 marzo (si tratta del nuovo “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione”: cfr. il parere di Commissione speciale n. 855 del 1° aprile 2016), all’articolo 23, mira a sostituire la vecchia figura del “progetto preliminare” con quella del “progetto di fattibilità tecnica ed economica”.

Siccome il nuovo ‘Codice’ con ogni probabilità entrerà in vigore prima dello schema di decreto legislativo in esame, appare del tutto opportuno che quest’ultimo non operi riferimenti a disposizioni ed istituti che non saranno più operativi alla data della sua entrata in vigore.

7.7 Un altro aspetto rilevante – e altamente problematico, nell’ottica di una semplificazione – è quello del raccordo tra il meccanismo della conferenza di servizi e quello delle valutazioni ambientali VIA e VAS.

Al riguardo, si formulano due gruppi di osservazioni.

7.7.1 Per quanto concerne l’articolo 14, comma 4, primo e terzo periodo, valuti il Governo la possibilità di estendere – in un’ottica di concentrazione procedimentale – le previsioni di cui al primo periodo (secondo cui, in caso di progetti sottoposti aVIA regionale, tutti i necessari atti di assenso sono acquisiti nell’ambito della conferenza di cui all’articolo 25, comma 3 del T.U. ambientale) anche alle ipotesi di progetti sottoposti a VIA statale (mentre l’attuale formulazione, al terzo periodo, esclude in modo espresso tale possibilità).

Inoltre, non si comprende bene quali siano le disposizioni relative alla VIA statale che “restano ferme”, in quanto parte di esse è contenuta proprio nell’attuale art. 14-ter, che si va a sostituire integralmente.

7.7.2 Peraltro, occorre rilevare come il meccanismo oggi previsto all’articolo 14-ter, commi 4, 4-bis e 5 – e non riprodotto dallo schema in esame, né sostituito da uno alternativo – appaia chiaro ed efficace sotto almeno quattro profili:

– nel far confluire le procedure di VIA e di VAS all’interno della conferenza di servizi (secondo il principio secondo cui “se la VIA non interviene nel termine previsto per l’adozione del relativo provvedimento, l’amministrazione competente si esprime in sede di conferenza di servizi”, riferibile certamente anche alla VIA statale);

– nel prevedere che, “per assicurare il rispetto dei tempi”, l’amministrazione “può far eseguire anche da altri organi dell’amministrazione pubblica o enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero da istituti universitari tutte le attività tecnico-istruttorie non ancora eseguite. In tal caso gli oneri economici diretti o indiretti sono posti a esclusivo carico del soggetto committente il progetto”;

– nel semplificare una fase del procedimento “nei casi in cui l’intervento oggetto della conferenza di servizi è stato sottoposto positivamente a valutazione ambientale strategica (VAS)”, poiché in tal caso “i relativi risultati e prescrizioni … devono essere utilizzati, senza modificazioni, ai fini della VIA”;

– nel chiarire che, “nei procedimenti relativamente ai quali sia già intervenuta la decisione concernente la VIA”, all’amministrazione dell’ambiente non possono più applicarsi le disposizioni sul dissenso qualificato (che difatti “si applicano alle sole amministrazioni preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e della pubblica incolumità”).

Non appare, dunque, motivata la ragione del superamento di tali previsioni, specie in presenza di una delega che impone di ridurre i tempi e semplificare i lavori della conferenza.

Difatti, non si comprende perché debba venir meno la possibilità che l’amministrazione possa far eseguire le attività istruttorie da altri organismi – ad es., gli istituti universitari – ponendo i relativi oneri a carico del richiedente che vi consenta, ovvero perché dopo il compimento positivo delle complesse procedure di VAS o di VIA, le medesime questioni possano ancora riproporsi in sede, rispettivamente, di VIA o di dissenso qualificato. Così come non è chiaro perché si debba rinunciare al principio secondo cui la procedura di VIA, scaduto il termine, confluisce in quella ‘omnicomprensiva’ della conferenza di servizi.

Né a ciò potrebbe obiettarsi che le descritte misure di accelerazione devono ritenersi superate dal meccanismo del rappresentante unico delle amministrazioni statali di cui al comma 4 del nuovo art. 14-ter dello schema, e quindi dalla confluenza delle competenze in materia ambientale in capo a un rappresentante statale non proveniente dal Ministero dell’ambiente, in quanto:

– il “restano ferme” di cui al comma 4 in questione risulterebbe ancor più contraddittorio se associato al rappresentante unico che assorbe tutte le competenze;

– dovrebbe comunque garantirsi lo svolgimento delle procedure di VIA e VAS imposte dalla normativa europea;

– quasi tutti i meccanismi sopra descritti (in particolare il secondo, il terzo e il quarto) possono comunque rivelarsi utili anche nei confronti del rappresentante unico.

Si invita pertanto il Governo a riconsiderare integralmente la disposizione in questione, non riducendo il tasso di semplificazione rispetto al sistema vigente.

7.8 Per quanto riguarda l’articolo 14, comma 4, terzo ed ultimo periodo, il richiamo alla speciale disciplina delle conferenza di sevizi in materia di valutazione di impatto ambientale per le infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale e per gli insediamenti produttivi non appare del tutto corretto.

Anche in questo caso si osserva che lo schema di nuovo ‘Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione’ (articolo 200 e seguenti) mira a superare espressamente la normativa speciale in tema di ‘grandi opere’ anche per quanto riguarda le procedure di VIA (conformemente, del resto alla legge di delega n. 11 del 2016, articolo 1, comma 1, lettera sss)).

Il riferimento in questione risulta quindi in via di superamento normativo.

7.9 Per quanto riguarda l’articolo 14, comma 2 (conferenza di servizi decisoria), nonché l’articolo 14-bis (conferenza semplificata) e l’articolo 14-ter (conferenza simultanea) appare opportuno chiarire quali siano i rapporti fra:

– da un lato, tali figure (nel loro complesso finalizzate ad acquisire secondo modalità semplificate atti di assenso comunque denominati) e

– dall’altro, il nuovo articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990 (per come introdotto dall’articolo 3 della legge n. 124 del 2015) il quale risulta a propria volta finalizzato ad acquisire secondo una particolare modalità ulteriormente semplificata per silentium i medesimi atti di assenso.

8. Considerazioni sul Titolo I – Articolo 14-bis (Conferenza semplificata).

8.1 L’assunzione di una decisione in tempi rapidi è da sempre una delle sfide più difficili dell’istituto della conferenza di servizi.

Lo schema mira a ridurre ulteriormente i tempi, nonché a garantirne un maggiore rispetto tramite meccanismi di concentrazione delle decisioni o di gestione costruttiva del dissenso (su questi due profili si dirà infra, ai punti successivi).

Tali riduzioni richiedono, però, una nuova verifica della sommatoria di tutti i termini previsti, per assicurare il rispetto del termine complessivo di conclusione delle conferenze in questione, che non appare prima facie scontato.

Per quanto riguarda l’articolo 14-bis, comma 2 (conferenza semplificata), nonché l’articolo 14-ter (conferenza simultanea) occorre infatti chiarire come sia possibile coniugare l’inciso contenuto al comma 2, lettera c) (il quale fa salvo l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento) con la tempistica derivante dalla sommatoria dei termini di cui all’alinea del comma 2, nonché di cui alle lettere b), c) (primo e secondo periodo) e d).

8.2 Un fattore importante per il rispetto dei termini finali è quello della limitazione delle richieste interlocutorie. Tale condivisibile principio, però, va integrato con quello della responsabilizzazione del privato alla presentazione di istanze complete e corredate da tutti gli elementi richiesti dalla legge.

Per quanto riguarda l’articolo 14-bis, comma 2, lettera b), pur prendendosi atto dell’evidente ratio di accelerazione e responsabilizzazione sottesa alla sua formulazione, si ritiene che le relative previsioni debbano essere integrate e precisate salvaguardando in modo esplicito le ipotesi in cui espresse disposizioni di legge prevedono oneri di allegazione probatoria e documentale in capo ai privati, in tal modo esentando l’amministrazione procedente dai relativi oneri di acquisizione d’ufficio (un esempio rilevante è quello della documentazione che il privato deve presentare a supporto dell’istanza di autorizzazione ai fini paesaggistici di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, art. 146, comma 3 e di cui al d.P.C.M. 12 dicembre 2005).

Per tali ipotesi occorrerà chiarire espressamente che si verifica un’eccezione alla regola generale dell’insensibilità del termine, fino all’assolvimento dell’onere gravante per legge sul soggetto interessato, specificando altresì quale sia l’effetto che in tali casi si determina (nel senso dell’interruzione, ovvero della sospensione del termine; con preferenza sistematica per il primo di tali istituti).

8.3 Per quanto riguarda l’articolo 14-bis, comma 3, secondo periodo in relazione al comma 5, ultimo periodo, si rileva una potenziale antinomia fra:

– il comma 3, secondo periodo (il quale sembra imporre comunque l’individuazione di una soluzione che rende assentibile l’istanza) e

– il comma 5, ultimo periodo (il quale, in modo più persuasivo, sembra riconoscere che in alcuni casi il dissenso è insuperabile).

Probabilmente, l’antinomia in questione si potrebbe superare aggiungendo al termine del comma 3, secondo periodo, le parole“, ove possibile” e aggiungendo al comma 5, ultimo periodo, dopo le parole “che non ritenga superabili”, le parole “ai sensi del periodo precedente”.

8.4 Per quanto riguarda l’articolo 14-bis, comma 3, ultimo periodo, si osserva che l’indicazione tipologica delle possibili cause del dissenso (operata in modo apparentemente tassativo indicando le prescrizioni e condizioni derivanti da vincoli normativi ovvero quelle discrezionalmente apposte) non risulta esauriente e dovrebbe essere quanto meno integrata indicando altresì i vincoli derivanti da atti amministrativi generali (come ad esempio le previsioni di Piano) che rappresentano tradizionalmente una delle principali cause ostative all’assentibilità delle opere e dei progetti.

Al fine di elidere il richiamato carattere di tassatività, si potrebbe valutare se inserire dopo le parole “e specificano” le parole “, ad esempio,”.

8.5 Per quanto riguarda l’articolo 14-bis, comma 4, primo periodo, occorrerebbe specificare se la “mancata comunicazione della determinazione entro il termine” faccia riferimento – come sembra – alla comunicazione “di cui al comma 2, lettera c)” (precisazione che potrebbe essere utilmente inserita nel testo).

8.6 All’articolo 14-bis, comma 5, si suggerisce di operare un adeguato raccordo fra la disposizione in questione (che all’ultimo periodo disciplina l’adozione della determinazione di conclusione negativa della conferenza) e l’articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990 (in tema di ‘Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza’).

A tal fine si suggerisce di inserire, dopo l’ultimo periodo, i seguenti: “Nei procedimenti di cui all’articolo 10-bis tale atto produce gli effetti della comunicazione ivi prevista. Le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al predetto articolo sono trasmesse dall’amministrazione procedente a quelle che hanno espresso il proprio dissenso e, in caso di non accoglimento delle osservazioni ricevute, se le predette amministrazioni confermano motivatamente il proprio dissenso nel termine all’uopo previsto al predetto articolo 10-bis, l’amministrazione procedente ne informa le altre parti del procedimento con effetto di rigetto della domanda”.

9. Considerazioni sul Titolo I – Articolo 14-ter (Conferenza simultanea).

9.1 Una delle novità della riforma è quella di distinguere tra una nuova conferenza semplificata (in modalità ‘asincrona’) e la classica conferenza simultanea (in modalità ‘sincrona’).

La terminologia dello schema non è, tuttavia, sempre chiara sul punto.

Per quanto riguarda l’articolo 14-ter, comma 1, al fine di garantire maggiore chiarezza e di non lasciare dubbi agli interpreti, si ritiene utile specificare se sussista una distinzione, ovvero un rapporto di specialità ovvero di continenza fra le ipotesi di conferenza “in forma simultanea” e quelle “in modalità sincrona”.

Il profilo rileva anche perché nessuno dei due termini è espressamente richiamato dalla legge di delega (la quale richiama – a contrario – la sola “modalità asincrona” [comma 1, lettera h)]).

9.2 Anche la rubrica dell’articolo 14-ter andrebbe eventualmente riconsiderata conseguentemente alla precisazione di cui al punto precedente.

9.3 Sotto un ulteriore profilo, l’introduzione di un meccanismo di conferenza asincrona, e quindi ‘semplificata’, non significa che sia sempre ‘più semplice’ farvi indistintamente ricorso. È il caso di quelle fattispecie per le quali è chiaro fin dal principio che occorre una conferenza ‘sincrona’: per esse, il preventivo ricorso alla conferenza semplificata si risolve, in ultima analisi, in una complicazione.

Tale esigenza è in qualche modo intercettata dal comma 7 dell’articolo 14-bis (là dove è stabilito che: “Ove necessario, in relazione alla particolarità complessità della determinazione da assumere, l’amministrazione procedente può comunque procedere direttamente in forma simultanea e in modalità sincrona …”); sennonché l’articolo 14-ter, comma 1 (in relazione all’articolo 14-bis, comma 2, lettera d)) – per come è formulato – sembra lasciar intendere che la conferenza simultanea in modalità sincrona debba sempre seguire l’avvio della conferenza semplificata, costituendone una sorta di necessaria evoluzione. Dovrebbe, invece, esser chiarito che l’ipotesi in cui la conferenza semplificata si evolve in modalità sincrona non copre l’intero spettro di opzioni; sicché, onde sciogliere il dubbio applicativo sopra descritto, sarebbe utile inserire nel comma 1 dell’articolo 14-ter un riferimento – anche attraverso un richiamo del comma 7 dell’articolo 14-bis – alla possibilità di un immediato avvio diretto della conferenza dei servizi in forma simultanea e in modalità sincrona, come prevede il suddetto comma 7.

9.4 Sempre all’interno dell’articolo 14-ter (e come già osservato in relazione all’articolo 14) si rappresenta l’opportunità di prevedere in modo espresso la facoltà del richiedente di partecipare come osservatore alla conferenza, onde avere pieno accesso si relativi atti (salvo che vi ostino peculiari ragioni connesse, ad esempio, a specifici divieti di divulgazione del materiale scrutinato in conferenza).

Si ripete, al riguardo, che la possibilità per il soggetto proponente di partecipare ai lavori della conferenza – senza diritto di voto – è già attualmente riconosciuta dall’articolo 14-ter, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e che non si riscontrano ragioni per eliminare tale possibilità di partecipazione e di accesso, che spesso può rivelarsi utile anche per l’amministrazione, che può così contare sui contributi e sugli elementi forniti dai privati per la decisione finale.

9.5 L’articolo 14-ter, comma 4, disciplina una delle principali innovazioni della riforma: il rappresentante unico delle amministrazioni statali.

La Commissione speciale esprime il proprio favore per una disciplina che – integrata con le osservazioni che si vedranno – appare bilanciata, prevedendo:

– da un lato, una regolazione aperta e flessibile del rapporto tra rappresentante unico e altre amministrazioni statali, che non impone la preventiva fissazione di vincoli di ‘mandato imperativo’, ma lascia correttamente al rappresentante unico un margine discrezionale di azione, in relazione all’andamento dei lavori della conferenza;

– dall’altro, la possibilità di partecipazione e intervento, ma senza diritto di voto, delle altre amministrazioni, che potranno eventualmente far presenti in sede di conferenza gli elementi e le ragioni che non ritengono sufficientemente rappresentate, rivolgendosi direttamente all’amministrazione procedente o agli altri partecipanti non statali.

Proprio per rendere ancora più funzionale tale innovativo meccanismo, vanno tuttavia segnalati alcuni profili che richiedono interventi correttivi.

9.6 Un primo rilievo attiene alla individuazione del responsabile unico: non appare infatti del tutto chiara la dicotomia tra la nomina diretta da parte del “Presidente del Consiglio dei ministri” in caso di amministrazioni centrali, e quella da parte del “dirigente del relativo ufficio territoriale dello Stato” se si tratta soltanto di amministrazioni periferiche. In particolare, occorre specificare il senso del termine “relativo” riferito all’ “ufficio territoriale dello Stato”.

Al fine di evitare incertezze interpretative, se la ratio sottesa a tale disposizione è quella di demandare tale nomina (non all’amministrazione con le competenze prevalenti, o ad altra amministrazione diversamente individuata, bensì) al dirigente dell’U.T.G. (i.e.: al Prefetto) – scelta che appare anche più coerente con l’indicazione del Presidente del Consiglio per le amministrazioni centrali – occorrerebbe stabilirlo in modo più chiaro.

9.7 Occorre, poi, risolvere il problema della coesistenza tra il principio delle “posizioni prevalenti” espresse in conferenza e la riduzione a un solo partecipante per lo Stato.

La questione riguarda l’articolo 14-ter, comma 4, in relazione al successivo comma 6. Con l’attuale formulazione vi è il rischio che l’introduzione della figura del ‘rappresentante unico’ delle amministrazioni statali comporti la sistematica soccombenza delle posizioni espresse da tale rappresentante (che, in quanto unico partecipante statale alla conferenza con potere di esprimere la sua posizione, sarà tendenzialmente sempre in minoranza numerica rispetto agli altri partecipanti).

Occorrere allora chiarire in che modo si determinino tali “posizioni prevalenti” nell’ipotesi in cui più amministrazioni statali siano rappresentate dal ‘rappresentante unico’. Tale criticità potrebbe essere ovviata prevedendo forme di adeguata ponderazione ai fini deliberativi della posizione espressa dal ‘rappresentante unico’ in ragione della pluralità di amministrazioni rappresentate, ad esempio sostituendo, al comma 6, l’espressione: “posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti delle amministrazioni” con una del tipo: “posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti delle amministrazioni, tenendo conto anche delle posizioni delle amministrazioni rappresentate”.

9.8 Per quanto riguarda l’articolo 14-ter, comma 4, ultimo periodo, al fine di meglio raccordare tale disposizione con quella di cui al successivo articolo 14-quinquies, comma 1, relativa alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ecc., si propone di sostituire le parole “ai fini” con le parole “agli effetti”.

9.9 In relazione all’articolo 14-ter, comma 5, valuti il Governo se la previsione secondo cui “ciascuna amministrazione regionale e locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutti gli enti ed organismi ricompresi nel rispettivo livello territoriale di governo” sia pienamente compatibile con i principio di c.d. ‘sussidiarietà verticale’, in particolare per quanto riguarda i rapporti fra le regioni e i livelli di governo infraregionali.

Inoltre, va meglio chiarita la portata della norma, scegliendo più chiaramente tra due alternative, incompatibili tra loro:

– ciascuna amministrazione regionale o locale nomina il proprio rappresentante unico da mandare in conferenza, al fine di evitare che ogni dipartimento invii il proprio rappresentante, ovvero

– viene designato un solo ‘rappresentante unico’ per ciascun livello di Governo.

9.10 Per quanto riguarda l’articolo 14-ter, comma 6, secondo periodo, occorrerebbe chiarire la previsione secondo cui si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni in cui rappresentante non abbia partecipato “alla riunione”: la previsione in parola potrebbe comportare criticità per il caso di conferenze articolate in più riunioni.

9.11 Ancora per quanto riguarda l’articolo 14-ter, comma 6, secondo periodo, occorrerebbe chiarire la previsione secondo cui si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni in cui rappresentante, pur avendo partecipato alle riunioni, “non abbia espresso la propria posizione”. Per ragioni di chiarezza sarebbe preferibile fare rinvio alle modalità di espressione di cui al precedente comma 3.

10. Considerazioni sul Titolo I – Articolo 14-quater (decisione della conferenza di servizi).

10.1 Per quanto riguarda l’articolo 14-quater, comma 1, sembra opportuno stabilire che i termini di validità di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati acquisiti nell’ambito della conferenza di servizi, decorrono a far data dall’adozione del provvedimento finale.

Si tratta di una previsione del tutto analoga a quella di cui al vigente articolo 14-ter, comma 8-bis (nel testo introdotto dal D.L. 133 del 2014 – c.d. ‘sblocca-Italia’).

10.2 Per quanto riguarda l’articolo 14-quater, comma 2, si formula un’osservazione sulla previsione secondo cui le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare l’amministrazione procedente ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies (revoca) e 21-nonies (annullamento d’ufficio) della legge n. 241 del 1990, ma solo a condizione che abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante unico, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini.

Al riguardo appare opportuno distinguere:

– da un lato, le ipotesi di revoca (in cui l’esercizio di autotutela presuppone una nuova e/o diversa valutazione dell’interesse pubblico). In questo caso appare condivisibile la scelta di precludere una sorta di ripensamento da parte dell’amministrazione inerte;

– dall’altro, le ipotesi di annullamento per motivi di legittimità. In questo caso, invece, si ritiene che l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo dovrebbe prevalere sul consolidamento delle posizioni giuridiche (naturalmente, nei limiti in cui l’annullamento d’ufficio è ordinariamente consentito ai sensi della nuova regola generale di cui al novellato articolo 21-noniesdella legge n. 241: cfr. il citato parere sulla SCIA n. 839 del 2016).

10.3 Ancora per quanto riguarda l’articolo 14-quater, comma 2, si suggerisce di precisare che l’adozione del provvedimento di autotutela con cui si travolgono gli effetti della determinazione motivata di conclusione, in quanto contrarius actus, deve pervenire all’esito di un procedimento in conferenza di servizi strutturato in modo simmetrico rispetto a quello che ha condotto all’adozione del provvedimento annullato o revocato.

E infatti, laddove si propendesse per la soluzione opposta (i.e.: nel senso che il potere di autotutela possa essere esercitato anche dalla sola amministrazione procedente), si consentirebbe a uno solo dei soggetti coinvolti nella vicenda di comportarsi quale sostanziale dominus della conferenza e dei relativi effetti (e questo rischio sarebbe particolarmente evidente nel caso di revoca per le ipotesi di “nuova valutazione dell’interesse pubblico originario”).

11. Considerazioni sul Titolo I – Articolo 14-quinquies (Rimedi per le amministrazioni dissenzienti)

La riforma del meccanismo del cd. dissenso qualificato costituisce, come si è detto, una delle principali innovazioni dello schema.

Il nuovo meccanismo appare condivisibile e idoneo ad apportare una effettiva semplificazione, con le seguenti osservazioni volte ad assicurarne un più fluido funzionamento.

In primo luogo, si rileva la mancanza, all’inizio dell’art. 14-quinquies (ma la sede potrebbe anche essere quella dell’art. 14-quater), di una chiara definizione dei requisiti generali per il dissenso, indipendentemente dal fatto se esso è ‘qualificato’ o meno. Tale definizione è attualmente presente al comma 1 dell’art. 14-quater, che dispone l’inammissibilità del dissenso che non sia “manifestato nella conferenza di servizi” e “congruamente motivato”, che non si riferisca “a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza” e non contenga “le specifiche indicazioni necessarie ad ottenere l’assenso”.

È opportuno che tali requisiti siano previsti dallo schema in via generale, come già avviene oggi, e non riferiti soltanto al ‘dissenso qualificato’. Ciò al fine di evitare che, nella pratica applicazione della norma, si tenga conto (anche per considerare le “posizioni prevalenti”) di dissensi privi dei requisiti minimi di ammissibilità.

Nel caso di conferenza asincrona, l’“espressione del dissenso in sede di conferenza” dovrebbe essere sostituito dal requisito di “espressione del dissenso nel termine perentorio”.

Per tale rilevante esigenza potrebbe essere utile l’inserimento di un comma ad hoc, che riproduca con adattamenti la disposizione vigente.

11.1 Per quanto riguarda l’articolo 14-quinquies in generale, si chiede al Governo di valutare se la generalizzata procedura di opposizione dinanzi al Presidente del Consiglio dei Ministri da parte delle amministrazioni dissenzienti costituisca un modello del tutto funzionale e rispondente ai principi di sussidiarietà e del ‘minimo mezzo’ anche nel caso di conferenze di servizi in cui risultano coinvolte solo amministrazioni infraregionali.

Per tali ipotesi si potrebbe ipotizzare l’istituzione di un meccanismo di componimento su base regionale (ad esempio, gestita dall’U.T.G. del capoluogo), salvo la possibilità di una successiva fase di riesame al livello centrale.

11.2 Per quanto riguarda il comma 1 dell’articolo 14-quinquies, per ragioni di coerenza sistematica con i concetti normativamente noti al vigente ordinamento giuridico, si chiede di riformulare il richiamo alle amministrazioni preposte alla tutela di interessi ‘sensibili’, che potrebbero essere così indicate: “amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, dei beni culturali, della salute e della pubblica incolumità”.

11.3 Per quanto riguarda l’articolo 14-quinquies, comma 6, ultimo periodo, va meglio specificato il significato della locuzione“deliberazione con contenuti prescrittivi”.

Allo stesso comma, appare opportuno considerare la possibilità di stabilire una decorrenza per le determinazioni conclusive del Consiglio dei ministri, soprattutto nel caso in cui non si accolga l’opposizione e si confermi la determinazione conclusiva. Lo schema si limita a disporre che quest’ultima acquista efficacia “definitivamente”, non chiarisce se ciò avviene in modo retroattivo o ex nunc.

11.4 Per quanto riguarda l’articolo 14-quinquies, comma 7, sembra opportuno precisare se vi siano, e quali siano, le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a statuto speciale e alle province autonome nella materia disciplinata.

Ciò alla luce dell’articolo 29, comma 2-bis, della l. 241 del 1990 (che ascrive la disciplina in tema di conferenza di servizi all’ambito della potestà legislativa esclusiva statale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m)), nonché dello stesso articolo 29, comma 2-quinquies (secondo cui “le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione”).

12. Considerazioni sul Titolo II.

12.1 Come sopra accennato, gli articoli 2, 3, 4, 5 e 6 del Titolo II contengono disposizioni volte a coordinare la nuova disciplina generale della conferenza dei servizi, come modificata dall’articolo 1 dello schema di decreto, con le varie discipline settoriali. L’obiettivo perseguito con il Titolo II è dunque quello di apportare le modifiche necessarie a ridurre o eliminare le differenziazioni fino ad ora esistenti tra il modello di conferenza tracciato nella disciplina generale e quello definito in alcune discipline di settore.

A questo fine l’articolo 2 dello schema apporta alcune mirate modifiche agli articoli 5 e 20 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).

Al riguardo la Commissione speciale ritiene di dover richiamare, anche a proposito di tale specifico intervento normativo, quanto già osservato sopra con riferimento alle esigenze di coordinamento tra la disciplina della conferenza dei servizi e la previsione di cui all’articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990, inserito dalla legge n. 124 del 2015.

In particolare, si chiede di valutare se la richiamata modifica dell’articolo 2 risulti pienamente coerente con l’articolo 17-bisdella l. 241 del 1990 (per come inserito dall’articolo 3, comma 1 della l. 124 del 2015).

Più in dettaglio, si chiede di valutare se sia sempre indispensabile, anche sulla base del principio di economicità dell’azione amministrativa, indire una conferenza di servizi anche laddove si potrebbe fare applicazione del richiamato articolo 17-bis (in tema di silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche, nonché tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici).

12.2 Una verifica, ai fini di coordinamento con altre previsioni dell’ordinamento, richiede anche il comma 3 dell’articolo 6 dello schema di decreto, laddove si prevede – incidendo sulla disciplina in materia di autorizzazione paesaggistica – che il soprintendente (e non già il “sovrintendente”) esprime comunque il parere di cui all’articolo 146 del decreto legislativo del 22 gennaio 2004, n. 42, entro il termine di cui all’articolo 14-bis, comma 2, lettera c), della legge n. 241 del 1990, come modificato dal presente decreto “che in questo caso non può essere inferiore a quarantacinque giorni”.

Ebbene, in base alla riferita previsione dello schema di decreto, sembrerebbe doversi ritenere che, nell’ipotesi in cui il soprintendente debba esprimere il parere di cui al sunnominato articolo 146 nell’ambito della conferenza dei servizi (semplificata) il termine di cui all’articolo 14-bis della legge n. 241 del 1990, come modificato dal futuro decreto (in esame) non possa essere inferiore a quarantacinque giorni. Ora, posto che la suddetta lettera c) contempla in via ordinaria un termine “non superiore a quarantacinque giorni”, deve concludersi che il parere del soprintendente debba necessariamente intervenire entro un lasso temporale tra i quarantacinque e i novanta giorni (termine quest’ultimo previsto nel secondo periodo della suddetta lettera c) per i casi in cui, tra le amministrazioni coinvolte nella conferenza vi sia, tra l’altro, anche una di quelle preposte alla tutela paesaggistica.

Se è corretta la ricostruzione normativa, allora la Commissione speciale ritiene che la soluzione proposta debba essere coordinata con quanto disposto dall’articolo 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004, laddove si prevede che il soprintendente renda il parere entro il “termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti” (comma 8) e che “(d)ecorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti” senza che il soprintendente abbia reso il parere, “l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione” (comma 9).

Al riguardo la Commissione speciale reputa opportuno, per un verso, che le scansioni temporali dei due procedimenti siano tra loro armonizzate, e, per altro verso, che si debba scongiurare il rischio che il parere del soprintendente possa essere espresso a ridosso dello spirare del termine di conclusione della conferenza.

12.3 Non convince poi la previsione dell’articolo 7 dello schema di decreto, il quale contempla una disposizione di coordinamento con l’emanando decreto di recepimento della direttiva 2014/23/UE. Ciò, in quanto il decreto di attuazione della direttiva in questione (il cui termine di recepimento scade alla data del 18 aprile 2016) sarà certamente adottato prima dell’approvazione del decreto legislativo in esame (cfr. sul punto, l’ampio e già richiamato parere n. 855 del 1 aprile 2016).

Pertanto, la disposizione transitoria in questione potrebbe più proficuamente essere trasfusa (mutatis mutandis) nell’ambito del nuovo ‘Codice degli appalti e dei contratti di concessione’.

13. Considerazioni finali.

13.1 Si osserva che lo schema di provvedimento non contiene alcuna disposizione in ordine all’ambito di applicazione temporale delle nuove regole. A questo proposito la Commissione speciale suggerisce di introdurre nell’articolato un’ulteriore previsione che limiti l’applicazione delle nuove regole ai soli procedimenti avviati dopo l’entrata in vigore del decreto. Diversamente, infatti, ossia in assenza di qualunque previsione sul punto, è ragionevole prevedere che la giurisprudenza si possa attestare su una soluzione interpretativa che, muovendo dalla considerazione della natura procedimentale delle disposizioni contenute nello schema di decreto, ritenga immediatamente applicabile le nuove disposizioni ai procedimenti pendenti per i quali non si sia ancora conclusa la fase decisoria (in accordo con la ben nota teorica delle fasi procedimentali).

Un esito applicativo del genere, affidato cioè agli approdi incerti dell’ermeneutica giurisprudenziale, deve essere scongiurato per gli intuibili rischi di contenzioso.

13.2 In ultimo, la Commissione speciale reputa che la disciplina della conferenza dei servizi debba trovare completamento anche sul piano della disciplina processuale. Ancorché la delega non consenta interventi normativi sul processo amministrativo, nondimeno la Commissione speciale non può astenersi dal segnalare che meriterebbe di essere risolto, con un’apposita norma processuale (da inserire in un idoneo veicolo normativo di rango primario) che regoli in modo uniforme le modalità di proposizione dei ricorsi giurisdizionali avverso gli atti conclusivi della conferenza dei servizi.

In particolare, si auspica che il Governo valuti la possibile introduzione di modalità univoche e semplificate in tema di proposizione del ricorso giurisdizionale avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, anche introducendo disposizioni idonee a garantire il contraddittorio nei confronti di tutte le amministrazioni partecipanti, ma limitando al minimo (ossia alla sola amministrazione procedente) le notifiche di cui si intenda onerare il ricorrente. Si consideri, esemplificativamente, l’opportunità di introdurre, nel codice del processo amministrativo, una previsione secondo cui “L’impugnazione degli atti deliberati in conferenza di servizi è proposta nei confronti delle amministrazioni che vi hanno partecipato con atto notificato, oltre che ad almeno uno dei controinteressati, all’amministrazione procedente, indicandosi nell’epigrafe tutte le altre. L’amministrazione procedente comunica immediatamente l’atto di cui ha ricevuto la notifica alle altre indicate nell’epigrafe del ricorso. In caso di omessa indicazione di taluna delle amministrazioni partecipanti al procedimento, il giudice ne ordina la chiamata in causa ai sensi dell’articolo 49 del codice del processo amministrativo”.

P.Q.M.

Nei termini esposti è il parere favorevole con osservazioni della Commissione Speciale.

IL SEGRETARIO

Gianfranco Vastarella

L'articolo Consiglio di Stato – Commissione speciale – Parere – 7/4/2016 n.890 proviene da Giustamm.

Pres. Frascione, Est. Cerreto
Società Iota s.r.l. (Avv.ti M. Cocco, S. Colombo) c/ Comune di Arona (Avv. M. Locati)

sulla nullità della concessione edilizia rilasciata dal sindaco in modo non libero e spontaneo, bensì in ambiente collusivo penalmente rilevante

Edilizia e urbanistica – Concessione edilizia –Rilasciata a seguito di collusione- Carenza – Imputabilità P.A. – Nullità – Sussiste – Ragione.

Ai sensi dell’art. 21septies l. 241/90, vale a determinare la nullità di una concessione edilizia, per mancanza di un elemento essenziale, la circostanza che la stessa sia stata rilasciata da un sindaco la cui volontà si sia formata in modo non libero e spontaneo ma in ambiente collusivo penalmente rilevante, facendo così venir meno la stessa imputabilità dell’atto alla p.a., per interruzione del relativo rapporto organico.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Quinta Sezione)

ha pronunciato la seguente

Sul ricorso in appello n. 1111/2000, proposto dalla
Società IOTA s.r.l.. rappresentato e difeso dagli avv.ti M. Cocco e S. Colombo ed elettivamente domiciliata presso l’avv. Bruna D’Amario in Roma, Piazza Martiri di Belfiore n. 2;

contro

Comune di Arona, rappr. e dif. dall’avv.to Marco Locati, elettivamente domiciliato presso la Segreteria della Sezione.

per la riforma
della sentenza del TAR Piemonte, Sez. I, n. 738/1998, con la quale è stato respinto il ricorso proposto dalla società IOTA;

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 20 novembre 2007 relatore il Consigliere Aniello Cerreto, l’avv. Cocco e l’avv. Lofoco per delega, quest’ultimo, dell’avv. Locati;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Con la sentenza gravata, il TAR Piemonte ha respinto il ricorso proposto dalla società IOTA avverso il provvedimento del Sindaco di Arona in data 24.6.1993, con il quale era stato dichiarata la nullità delle concessioni edilizie rilasciate alla Società nel 1991 (volturazione del titolo assentivo) e nel 1992 (varianti in corso d’opera) ed atti conseguenti.
In particolare il TAR ha ritenuto che la formazione della volontà dell’allora sindaco era avvenuta in modo non libero e spontaneo ma in ambiente collusivo penalmente rilevante e che tale circostanza fosse motivazione idonea a dichiarare la nullità della concessione edilizia.
2.Avverso detta sentenza ha proposto appello la ricorrente originaria, deducendo quanto segue:
-la sentenza che applica la pena su richiesta delle parti ex art.444 c.p.p. (quale quella emessa nei confronti dell’ex sindaco dal GIP di Verbania ) non è sentenza di condanna, per cui non se ne può tener conto ai fini della motivazione del provvedimento-violazione di legge per erronea interpretazione e falsa applicazione delle norme che disciplinano la competenza del Sindaco in materia urbanistica, non potendosi dare esecuzione da parte di un organo all’atto di altro organo, mentre occorreva svolgere u
-erroneità dell’affermazione del TAR secondo cui la concessione edilizia in questione non sarebbe riferibile alla pubblica amministrazione comunale in quanto rilasciata in modo non libero e spontaneo;
-mancanza dei presupposti per la dichiarazione della nullità della concessione, non vertendosi in caso di carenza di potere;
-mancata osservanza del procedimento prescritto per l’annullamento della concessione edilizia.
Costituitosi in giudizio, il Comune ha chiesto il rigetto dell’appello richiamandosi alla sentenza del TAR.
Con memoria conclusiva, l’appellante ha ulteriormente illustrato le doglianze proposte.
All’udienza del 20 novembre 2007, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
3.L’appello è infondato.
3.1. Va confermata la conclusione del TAR, secondo cui la formazione della volontà dell’allora sindaco era avvenuta in modo non libero e spontaneo ma in ambiente collusivo penalmente rilevante e che tale circostanza fosse motivazione idonea a dichiarare la nullità della concessione edilizia.
Per cui è priva di fondamento la censura fondamentale dell’appellante che si fonda sul fatto che la condanna del Sindaco dell’epoca fosse avvenuta con sentenza che aveva applicato la pena su richiesta delle parti ex art.444 c.p.p., atteso che con riferimento ad una tale condanna per abuso di ufficio dell’autorità emanante riguardante proprio il rilascio delle concessioni edilizie in questione ne è stata tratta correttamente la conseguenza della non riferibilità delle relative concessioni all’Amministrazione comunale per interruzione del relativo rapporto organico.
Peraltro, nel provvedimento impugnato è stato anche precisato che le gli interventi edilizi assentiti non erano consentiti dal P.R.G. e recavano modalità contrastanti con le norme tecniche di attuazione, aspetti sostanziali che non risultano contestati dall’appellante.
3.2.Contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, la nullità di un atto amministrativo non si riscontra solo nel caso di carenza di potere dell’Amministrazione, ma anche in altre ipotesi (V. ora art. 21 septies L. n.241/1990 e successive integrazioni) tra cui occorre comprendere anche la mancanza degli elementi esenziali, come appunto nella specie per il venir meno dell’ imputabilità dell’atto all’Amministrazione per interruzione del rapporto organico.
3.3.Inoltre, non è da condividere neppure la mancanza di qualsiasi autonoma valutazione della fattispecie da parte del nuovo Sindaco, essendo stato riscontrato il contrasto della concessione edilizia rilasciata con riferimento sia al P.R.G. sia alle norme di attuazione, aspetti che non sono stati contestati.
3.4.Non si vede poi quale procedura dovesse essere adottata nel caso in esame relativo ad un ipotesi di nullità delle concessioni rilasciate e non di annullamento di esse, tanto più che si era provveduto comunque ad informare la commissione edilizia in ordine ai provvedimento che si intendeva adottare.
4.Per quanto considerato, l’appello deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20.11. 2007 con l’intervento dei Signori:
Pres. Emidio Frascione
Cons. Chiarenza Millemaggi Cogliani
Cons. Claudio Marchitiello
Cons. Marzio Branca
Cons. Aniello Cerreto Est.

IL PRESIDENTE
F.to Emidio Frascione

L’ESTENSORE
F.to Aniello Cerreto

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 04/03/08

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 4/3/2008 n.890 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, M. Eliantonio – Estensore
I. E. (avv. E. Iezzi) c. Comune di Chieti (avv.ti M. Morgione, P. Tracanna e G. Trifone); Amministrazione Provinciale Chieti e nei confronti del Dirigente Ufficio Urbanistico Comune di Chieti.
I. E. (avv. E. Iezzi) c. Comune di Chieti (avv.ti M. Morgione, P. Tracanna, G. Trifone); Amministrazione Provinciale Chieti, Azienda Sanitaria Locale di Chieti e nei confronti del Dirigente Ufficio Urbanistico Comune di Chieti.

in tema di reiterazione dei vincoli espropriativi e di annullamento della pianificazione urbanistica per conflitto di interessi del consigliere comunale

1. Edilizia e Urbanistica – Reiterazione di vincolo preordinato a futuro esproprio – Motivazione – Necessità – Contenuto – Tipologia del vincolo – Fattispecie
2. Edilizia e urbanistica – Reiterazione di vincolo preordinato a futuro esproprio – Mancata previsione di un indennizzo nel provvedimento reiterativo – Legittimità.

3. Comune – Consigliere comunale – Conflitto di interessi – Conseguenze sulla delibera di approvazione di un piano urbanistico – Annullamento parziale – Ragioni.

4. Edilizia ed urbanistica – Piano urbanistico – Impugnazione – Legittimazione attiva – Stabile collegamento con la zona interessata all’attività edilizia assentita – Non è sufficiente – Dimostrazione di un danno particolare – Necessità.
5. Processo amministrativo – Domanda risarcitoria – Necessità della previa impugnazione dell’atto amministrativo lesivo – Sussiste.

1. In tema di reiterazione dei vincoli esproriativi, alla stregua dei principi oggi esplicitati dal D.P.R. 327/2001, ma già desumibili dal precedente complesso quadro normativo, l’Amministrazione è tenuta a compiere un’idonea istruttoria ed a fornire un’adeguata motivazione, onde escludere il contenuto vessatorio o, comunque, ingiusto dei relativi atti ed evidenziare l’attualità dell’interesse pubblico da soddisfare. In particolare, quanto ai criteri di valutazione dell’adeguatezza della motivazione, a fronte di una reiterazione “in blocco” dei vincoli insistenti su di una pluralità di aree, mentre la sussistenza di un attuale e specifico interesse pubblico si evince dalla perdurante constatata insufficienza delle aree destinate a standard, l’assenza di un intento vessatorio può dedursi dalla parità di trattamento che hanno tutti i destinatari dei precedenti vincoli decaduti. Diversamente, la circostanza che la reiterazione “de qua” riguardi solo una parte delle aree già incise da vincoli decaduti, avendo la p.a. individuato altre aree per soddisfare gli standard, integra di per sé un anomalo esercizio della funzione pubblica, in assenza di un’adeguata istruttoria o motivazione che dia conto delle relative ragioni di interesse pubblico; mentre, solo ove il vincolo sia decaduto una sola volta, può configurarsi quale adeguata motivazione della reiterazione il richiamo alle valutazioni originarie (1).
2. La mancata previsione d’indennizzo non è causa di illegittimità del provvedimento reiterativo del vincolo poiché dai principi sul raccordo tra la pianificazione urbanistica e le previsioni del bilancio emerge che l’Amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all’an ed al quantum. (2)

3. L’art. 78 n. 4 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 ha legislativamente tipicizzato le conseguenze della violazione dell’obbligo di astensione del consigliere comunale in sede di pianificazione urbanistica, individuandole non già nell’annullamento in toto dello strumento urbanistico, bensì nell’annullamento delle sole parti dello strumento urbanistico che costituiscono oggetto di correlazione con gli specifici interessi dei consiglieri comunali. Ne discende che ai fini dell’accoglimento della censura è onere del ricorrente dimostrare di trarre una qualche utilità dal richiesto annullamento, pena l’inammissibilità del motivo.

4. In tema d’impugnativa di atti di pianificazione parziale del territorio, lo stabile collegamento dei ricorrenti con l’area oggetto dei provvedimenti pianificatori impugnati non è sufficiente a radicare il loro interesse, dovendosi dimostrare anche un danno particolare; laddove, pertanto, l’impugnativa di un atto di pianificazione venga ad incidere su aree non di proprietà dei ricorrenti, in tanto può ritenersi sussistente l’interesse al ricorso in quanto la nuova destinazione incida in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato delle aree di proprietà dei ricorrenti o, comunque, sugli interessi di tali soggetti.

5. In difetto di annullamento degli atti in ipotesi illegittimi, la domanda di risarcimento del danno non può essere accolta. (3)

— *** —

(1) CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA – Sentenza 24 maggio 2007, n. 7, in questa Rivista.
(2) CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA – Sentenza 24 maggio 2007, n. 7, in questa Rivista.
(3) CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA – Sentenza 22 ottobre 2007, n. 12, in questa Rivista.

in tema di reiterazione dei vincoli espropriativi e di annullamento della pianificazione urbanistica per conflitto di interessi del consigliere comunale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’ABRUZZO
Sezione staccata di PESCARA

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 484 del 2005, proposto da:

I. E., rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Iezzi, con domicilio eletto presso Emanuele Iezzi in Pescara, via V.Colonna, 31 C/ Cinanni Amalia;

CONTRO

COMUNE DI CHIETI, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Morgione, Patrizia Tracanna, Giuliano Trifone, con domicilio eletto presso Giuliano Trifone in Pescara, Segreteria Tar; AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE CHIETI;
nei confronti di

DIRIGENTE UFFICIO URBANISTICO COMUNE DI CHIETI;
Sul ricorso numero di registro generale 170 del 2006, proposto da:

I. E., rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Iezzi, con domicilio eletto presso Emanuele Iezzi in Pescara, via V.Colonna, 31 C/ Cinanni Amalia;

contro

COMUNE DI CHIETI, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Morgione, Patrizia Tracanna, Giuliano Trifone, con domicilio eletto presso Giuliano Trifone in Pescara, Segreteria Tar; AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE CHIETI, AZIENDA SANITARIA LOCALE DI CHIETI;
NEI CONFRONTI DI

DIRIG.UFFICIO URBANISTICO COMUNE DI CHIETI;
per l’annullamentoprevia sospensione dell’efficacia,
quanto al ricorso n. 484/05:
della deliberazione 17 giugno 2005, n. 25, con la quale il Consiglio comunale di Chieti ha deciso di procedere alla redazione di un “Piano dei Servizi” in variante al vigente P.R.G. ed ha adottato un atto normativo (allegato A), contenente “gli indirizzi generali di pianificazione e di modalità di riclassificazione urbanistica delle aree sottoposte a vincoli decaduti ed inattuati di P.R.G., nonché di fissazione dei termini di inizio e di conclusione del procedimento”;
quanto al ricorso n. 170/06:
delle deliberazioni del Consiglio comunale di Chieti 12 dicembre 2005, n. 157 e 12 maggio 2006, n. 220, rispettivamente di adozione e di approvazione della variante specifica (Macrozona Uno) di ridisciplina urbanistica delle aree sottoposte a vincolo decaduto; nonché degli atti presupposti e connessi.
e per la condanna
dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Chieti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Chieti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 08/11/2007 il dott. Michele Eliantonio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il sig. Eugenio Iezzi è proprietario di un terreno sito nel Comune di Chieti, individuato in catasto al fgl. 26, partt. n. 117, 556 e 4258 della superficie di mq. 9.130, che nel P.R.G. del 1970 aveva la seguente destinazione: “Attrezzature civili e militari, categoria VI. Attrezzature metropolitane (ospedali, università, ecc.)”.
Essendo decaduto tale vincolo preordinato all’espropriazione, l’istante aveva diffidato il Comune dapprima il 29 luglio 2003 e poi il 1° ottobre 2004 a provvedere alla rideterminazione urbanistica di tale area.
Con deliberazione 17 giugno 2005, n. 25, il Consiglio comunale di Chieti ha deciso di procedere alla redazione di un “Piano dei Servizi” in variante al vigente P.R.G. ed ha adottato un atto normativo (allegato A), contenente “gli indirizzi generali di pianificazione e di modalità di riclassificazione urbanistica delle aree sottoposte a vincoli decaduti ed inattuati di P.R.G., nonché di fissazione dei termini di inizio e di conclusione del procedimento”. Con tale atto, nella sostanza, il Comune, “al fine di evitare una disordinata ed estesa edificazione del territorio comunale senza il rispetto degli standard minimi di legge”, ha deciso di sospendere l’esame delle varianti approvate dal Commissario ad acta su istanza di alcuni proprietari di rideterminazione urbanistica delle aree sottoposte a vincoli decaduti e di procedere alla redazione di un “Piano dei Servizi” in variante al vigente strumento urbanistico.
Avverso tale atto è insorto il sig. Iezzi dinanzi questo Tribunale con il ricorso n. 484/05, deducendo, nella sostanza, che il Comune non avrebbe potuto sospendere sine die i poteri sostitutivi attribuiti al Commissario ad acta, continuando a sottrarsi all’obbligo di procedere alla rideterminazione urbanistica delle aree sottoposte a vincoli decaduti, in quanto, assumendo tale atto soprassessorio, si era, in definitiva, reiterato il vincolo senza motivazione e senza un adeguato indennizzo. Ha chiesto, inoltre, la dichiarazione dell’obbligo del Comune di concludere il procedimento e procedere alla rideterminazione della disciplina urbanistica, con condanna al risarcimento dei danni.
Nelle more di tale giudizio il Consiglio comunale di Chieti con deliberazioni 12 dicembre 2005, n. 157 e 12 maggio 2006, n. 220, ha rispettivamente prima adottato e poi approvato una variante specifica (Macrozona Uno) di ridisciplina urbanistica delle aree sottoposte a vincolo decaduto, comprendente anche i terreni del ricorrente, che sono stati inseriti nell’area 9, classificata come zona omogenea F di cui al D.M. n. 1444/68, avente la seguente destinazione: “Area destinata all’insediamento di attività e servizi pubblici, correlati all’esistente ospedale clinicizzato, la cui specificazione è rimandata ad una successiva fase attuativa mediante strumento urbanistico preventivo, ad iniziativa pubblica o privata o strumento equivalente. Stante la dimensione del comparto e l’esistenza di vincoli (cono di atterraggio dell’eliporto, torre dell’acquedotto) l’area risulta non pienamente utilizzabile per quanto riguarda la capacità insediativa prevista dalla norma generale e, pertanto, questa può essere integralmente trasferita fuori comparto mediante cessione gratuita al Comune di tutta l’area”; è stato previsto, in merito, un indice territoriale di mc/mq. 1,45 (il 35% destinato ad insediamenti di tipo residenziale ed il 65% a servizi di interesse pubblico).
Con il ricorso n. 170/06 è stata impugnata la deliberazione di adozione di tale piano e con motivi aggiunti è stata, poi, impugnata la successiva deliberazione di approvazione del piano.
Avverso tali atti deliberativi sono state dedotte le censure di illegittimità derivata in relazione ai vizi che inficiano la presupposta deliberazione 17 giugno 2005, n. 25, di violazione di legge e di eccesso di potere per carenza e contraddittorietà di motivazione, per violazione dei principi di correttezza e buona fede e per illogicità.
Dopo aver ricordato che con tale atto impugnato era stato nella sostanza reiterato il vincolo pubblicistico a favore dell’Ospedale Clinicizzato (in quanto il teorico indice territoriale di tipo residenziale del 35% avrebbe dovuto essere trasferito fuori del comparto, mediante cessione gratuita di tutta l’area al Comune), il ricorrente ha rilevato che non sussistevano quei validi presupposti richiesti per la reiterazione del vincolo, quali la persistenza e l’attualità dell’interesse pubblico, la specificazione dei motivi del ritardo che avevano determinato la decadenza del vincolo, la mancanza di soluzioni alternative, la perequazione tra i proprietari espropriabili e quindi la ineluttabilità della scelta dell’area, la serietà e l’affidabilità della realizzazione nel quinquennio delle opere ed, infine, la ragionevole dimostrazione che la rinnovazione del vincolo era necessaria per realizzare l’opera o l’intervento pubblico. Tra l’altro, ha ricordato che nel mentre il rappresentante della Azienda S.L. nella Conferenza dei Servizi nulla aveva precisato in ordine alla necessità dell’area per realizzare nuove strutture al servizio del polo ospedaliero, era stato, al contrario, espressamente previsto che sarebbero state destinate anche ad uffici della A.S.L. ed a servizio dell’Ospedale le strutture realizzate su altre aree della Macrozona, destinate alla costruzione del Villaggio Olimpico a servizio dei Giochi del Mediterraneo 2009; ed identiche previsioni erano contenute nella deliberazione 12 dicembre 2005, n. 158, contenente una variante specifica per localizzare all’interno di tale Macrozona il predetto villaggio olimpico. Inoltre, ha dedotto che erano state disattese le indicazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999 e quanto statuito nella decisione del Consiglio di Stato, IV, n. 2015/03, resa in relazione ad un terreno adiacente.
Con motivi aggiunti ha impugnato, infine, la deliberazione di approvazione definitiva della variante, nel confronti della quale sono state dedotte censure analoghe a quelle sopra indicate; in aggiunta, ha dedotto che l’assessore Febbo, pur non avendo partecipato alla votazione per avere un’opzione di acquisto di alcuni terreni, aveva in realtà curato la predisposizione del progetto.
Infine, ha chiesto la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni.
Tali censure la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memorie depositate il 28 dicembre 2005 ed il 27 ottobre 2007.
Il Comune di Chieti si è costituito in entrambi i giudizi e con memorie depositate l’11 gennaio 2006 ed il 9 marzo 2007 (quanto al primo ricorso) ed il 3 maggio ed il luglio 2006 ed il 9 marzo ed il 27 ottobre 2007 (quanto al secondo ricorso) ha in via pregiudiziale eccepito l’inammissibilità per difetto di interesse del primo ricorso. Nel merito ha, infine, diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
L’Amministrazione provinciale di Chieti e l’Azienda Sanitaria Locale di Chieti, cui i ricorsi sono stati notificati, non si sono costituiti in giudizio.
Alla pubblica udienza dell’8 novembre 2007 le cause sono state introitate a decisione.

DIRITTO

1. – I due ricorsi in esame, per evidenti ragioni di connessione, debbono pregiudizialmente essere riuniti al fine di essere decisi con un’unica sentenza.
Con tali ricorsi, invero, l’attuale ricorrente, proprietario di un terreno sito nel Comune di Chieti sottoposto a un vincolo preordinato all’espropriazione decaduto, ha impugnato gli atti deliberativi del Consiglio comunale di Chieti con i quali è stata dettata una nuova disciplina urbanistica delle aree in questione.
Con il primo dei ricorsi in parola è stata impugnata la deliberazione 17 giugno 2005, n. 25, con la quale il Consiglio comunale di Chieti ha deciso di procedere alla redazione di un “Piano dei Servizi” in variante al vigente P.R.G. ed ha adottato un atto normativo (allegato A), contenente “gli indirizzi generali di pianificazione e di modalità di riclassificazione urbanistica delle aree sottoposte a vincoli decaduti ed inattuati di P.R.G., nonché di fissazione dei termini di inizio e di conclusione del procedimento”;
Con il secondo ricorso sono state impugnate le deliberazioni del Consiglio comunale di Chieti 12 dicembre 2005, n. 157 e 12 maggio 2006, n. 220, rispettivamente di adozione e di approvazione della variante specifica (Macrozona Uno) di ridisciplina urbanistica delle aree (tra cui quelle del ricorrente) sottoposte a vincolo decaduto.
Il ricorrente ha, inoltre, chiesto la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni subiti.
2. – Vanno al riguardo premesse alcune circostanze di fatto.
L’istante, come sopra esposto, è proprietario di un terreno sito nel Comune di Chieti, individuato in catasto al fgl. 26, partt. n. 117, 556 e 4258 della superficie di mq. 9.130, che nel P.R.G. del 1970 aveva la seguente destinazione: “Attrezzature civili e militari, categoria VI. Attrezzature metropolitane (ospedali, università, ecc.)”; tale terreno – va inoltre precisato – è posto nelle immediate vicinanze dell’Ospedale clinicizzato di Chieti, e più precisamente nel cono di atterraggio dell’eliporto posto a servizio della struttura.
Essendo decaduto tale vincolo preordinato all’espropriazione, il ricorrente aveva diffidato il Comune dapprima il 29 luglio 2003 e poi il 1° ottobre 2004 a provvedere alla rideterminazione urbanistica di tale area. Altri proprietari di aree adiacenti avevano, al contrario, alcuni adito questo Tribunale (che aveva dichiarato l’obbligo per il Comune di riprovvedere) ed altri avevano attivato i poteri sostituti dell’Amministrazione provinciale, che aveva, a sua volta, nominato dei Commissari ad acta con il compito di procedere alla ridisciplina urbanistica di tali aree.
Con deliberazione 17 giugno 2005, n. 25 (impugnata con il primo ricorso) il Consiglio comunale di Chieti, al dichiarato fine “di evitare una disordinata ed estesa edificazione del territorio comunale senza il rispetto degli standard minimi di legge”, ha sospeso l’esame delle varianti approvate dai predetti Commissari ad acta ed ha deciso di procedere alla redazione di un “Piano dei Servizi” in variante al vigente strumento urbanistico; tra tali varianti approvate non era, però, compresa anche quella relativa all’area del ricorrente, dal momento che questi non aveva attivato la relativa procedura.
Nel frattempo con l’art. 1, comma 2, della L.R. Abruzzo 17 ottobre 2005, n. 31, è stato introdotto l’art. 1-quinquies all’art. 44 della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11, in virtù del quale il procedimento di definizione della disciplina urbanistica delle aree per le quali erano scaduti i vincoli urbanistici promosso dai proprietari delle aree “a seguito di diffida ad adempiere” avrebbero dovuto essere conclusi entro un termine più lungo di quello originariamente previsto dalla legge, cioè “entro il termine perentorio di un anno”.
Tale procedimento di definizione della disciplina urbanistica delle aree in questione è stato in seguito puntualmente svolto dal Comune e si è concluso con l’atto deliberativo (impugnato con il secondo ricorso), con il quale è stata approvata una variante specifica (Macrozona Uno) di ridisciplina urbanistica delle aree sottoposte a vincolo decaduto. Con tale variante, in particolare, i terreni del ricorrente sono stati inseriti nell’area 9, classificata come zona omogenea F di cui al D.M. n. 1444/68, avente la seguente destinazione: “Area destinata all’insediamento di attività e servizi pubblici, correlati all’esistente ospedale clinicizzato, la cui specificazione è rimandata ad una successiva fase attuativa mediante strumento urbanistico preventivo, ad iniziativa pubblica o privata o strumento equivalente. Stante la dimensione del comparto e l’esistenza di vincoli (cono di atterraggio dell’eliporto, torre dell’acquedotto) l’area risulta non pienamente utilizzabile per quanto riguarda la capacità insediativa prevista dalla norma generale e, pertanto, questa può essere integralmente trasferita fuori comparto mediante cessione gratuita al Comune di tutta l’area”; è stato previsto, in merito, un indice territoriale di mc/mq. 1,45 (il 35% destinato ad insediamenti di tipo residenziale ed il 65% a servizi di interesse pubblico).
In estrema sintesi con la nuova pianificazione l’area è stata nuovamente vincolata e destinata “all’insediamento di attività e servizi pubblici, correlati all’esistente ospedale clinicizzato”; mentre, per realizzare eventi fini perequativi, è stato previsto che i proprietari di tali aree avrebbero potuto trasferire altrove la volumetria realizzabile su tale terreni nuovamente vincolati. Tale facoltà, come dichiarato alla pubblica udienza dal difensore del Comune, è stata in effetti esercitata dal confinate del ricorrente (Barra Caracciolo) , che aveva ottenuto una pronuncia favorevole in relazione alla necessità di ridisciplinare tale area dal Consiglio di Stato (decisione della IV Sezione n. 2015/03).

3. – Fatte tali premesse in punto di fatto e così meglio puntualizzate le vicende che hanno portato all’adozione degli atti impugnati, va subito precisato che il primo dei ricorsi in esame (cioè il ricorso n. 484/05), così come puntualmente eccepito dall’Amministrazione comunale resistente, appare allo stato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Va, invero, in merito osservato che l’atto deliberativo impugnato con tale ricorso è stato ormai superato dall’approvazione della variante specifica (Macrozona Uno) di ridisciplina urbanistica delle aree sottoposte a vincolo decaduto, impugnata con il secondo ricorso.
Con il primo ricorso, invero, l’istante, nell’insorgere avverso la predetta della deliberazione 17 giugno 2005, n. 25, con la quale il Consiglio comunale di Chieti aveva deciso di procedere alla redazione di un “Piano dei Servizi” in variante al vigente P.R.G., aveva chiesto per un verso l’annullamento di tale atto deliberativo che aveva sospeso l’esame delle varianti approvate dai Commissario ad acta su istanza di alcuni proprietari di rideterminazione urbanistica delle aree sottoposte a vincoli decaduti e per altro verso la dichiarazione dell’obbligo del Comune di concludere il procedimento e di procedere alla rideterminazione della disciplina urbanistica dei terreni di sua proprietà.
Ora quanto al primo aspetto va rilevato che l’istante non aveva e non ha allo stato alcun interesse, in quanto il ricorrente non aveva mai attivato – come già detto – la nomina di Commissari ad acta, che avevano adottato nuovi atti di pianificazione; mentre, quanto al secondo aspetto, va osservato che, essendosi oggi concluso tale procedimento ed avendo l’interessato anche impugnato l’atto conclusivo di tale procedimento, sembra evidente che il soddisfacimento dell’interesse sostanziale agitato con il contenzioso in parola possa conseguirsi solo dall’annullamento degli atti impugnati con il secondo ricorso.
Per cui tale primo ricorso appare allo stato improcedibile.

4. – Con il ricorso n. 170/06 è stato, per l’appunto, impugnato l’atto di sostanziale reiterazione del vincolo espropriativo sui terreni in questione e nei confronti di tale atto il ricorrente si è lamentato, in estrema sintesi, delle seguenti circostanze:
a) che non sussistevano quei validi presupposti richiesti per la reiterazione del vincolo, quali la persistenza e l’attualità dell’interesse pubblico, la specificazione dei motivi del ritardo che avevano determinato la decadenza del vincolo, la mancanza di soluzioni alternative, la perequazione tra i proprietari espropriabili e quindi la ineluttabilità della scelta dell’area, la serietà e l’affidabilità della realizzazione nel quinquennio delle opere ed, infine, la ragionevole dimostrazione che la rinnovazione del vincolo era necessaria per realizzare un’opera o un intervento pubblico;
b) che erano state nella sostanza disattese le indicazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999 (che aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo – per contrasto con l’art. 42 cost. – il combinato disposto degli art. 7, n. 2, 3 e 4, e 40, della L. 17 agosto 1942 n. 1150 e dell’art. 2, della L. 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consentiva all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati alla espropriazione, senza la previsione di un indennizzo) e quanto statuito dal Consiglio di Stato con decisione della IV Sezione n. 2015/03, resa in relazione ad un terreno adiacente;
c) che l’assessore Febbo, pur non avendo partecipato alla votazione per avere un’opzione di acquisto di alcuni terreni, aveva in realtà curato la predisposizione del progetto.
Tali censure, va subito precisato, sono tutte prive di pregio.
Quanto alla prima sopra indicata alla lettera a), va osservato che della questione della reiterazione dei vincoli preordinati alla espropriazione ha recentemente avuto modo di occuparsi l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che con decisione 24 maggio 2007, n. 7, ha avuto modo di chiarire che in sede di reiterazione dei vincoli decaduti preordinati all’esproprio, alla stregua dei principi oggi esplicitati dal D.P.R. 327/2001, ma già desumibili dal precedente complesso quadro normativo, l’Amministrazione è tenuta a compiere un’idonea istruttoria ed a fornire un’adeguata motivazione, onde escludere il contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti ed evidenziare l’attualità dell’interesse pubblico da soddisfare.
In particolare, quanto ai criteri di valutazione dell’adeguatezza della motivazione, a fronte di una reiterazione “in blocco” dei vincoli insistenti su di una pluralità di aree, mentre la sussistenza di un attuale e specifico interesse pubblico si evince dalla perdurante constatata insufficienza delle aree destinate a standard, l’assenza di un intento vessatorio può dedursi dalla parità di trattamento che hanno tutti i destinatari dei precedenti vincoli decaduti. Diversamente, la circostanza che la reiterazione “de qua” riguardi solo una parte delle aree già incise da vincoli decaduti, avendo la p.a. individuato altre aree per soddisfare gli standard, integra di per sé un anomalo esercizio della funzione pubblica, in assenza di un’adeguata istruttoria o motivazione che dia conto delle relative ragioni di interesse pubblico; mentre, solo ove il vincolo sia decaduto una sola volta, può configurarsi quale adeguata motivazione della reiterazione il richiamo alle valutazioni originarie.
Da tale autorevole e recente pronuncia del massimo organo della Giustizia amministrativa il Collegio non rinviene motivi per discostarsi.
Ciò posto, deve osservarsi che nel caso di specie relativamente alle aree poste a monte dell’ospedale (cioè quelle del ricorrente e del confinante sig. Barra Caracciolo) l’Amministrazione comunale ha certamente reiterato “in blocco” e per la prima volta i vincoli decaduti; dagli atti impugnati si rileva, inoltre, che è stata assunta, in aggiunta, una motivazione specifica a giustificare tale reiterazione lì ove si fa riferimento all’esistenza di vincoli in realtà conformativi, quali il “cono di atterraggio dell’eliporto” (per i terreni del ricorrente) e la “torre dell’acquedotto” (per i terreni del predetto confinante).
Con riferimento a tali considerazioni ritiene la Sezione che l’impugnato atto di reiterazione dei vincoli espropriativi sia immune dalle doglianze dedotte sopra indicate alla lettera a).
Quanto, poi, alla mancata previsione di un indennizzo al proprietario dell’area – denunciata con la doglianza sopra indicata alla lettera b) – va osservato che la predetta decisione dell’Adunanza plenaria, dopo aver chiarito che la previsione di tale indennizzo è stato introdotto nell’ordinamento con la sentenza della Corte Costituzionale 179/99 ed ora esplicitato dall’art. 39, co. 1, del D.P.R. 327/2001, ha anche precisato che tale mancata previsione non è causa di illegittimità del provvedimento reiterativo del vincolo poiché dai principi sul raccordo tra la pianificazione urbanistica e le previsioni del bilancio emerge che l’Amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all’an ed al quantum.
Anche a tale autorevole insegnamento il Collegio ritiene di aderire, per cui il motivo, così come dedotto, non può determinare l’illegittimità dell’atto impugnato.
Va, peraltro, in aggiunta anche rilevato che il Comune ha nel caso di specie previsto quello specifico strumento perequativo (cui sopra si è fatto cenno) a favore dei proprietari delle aree in questione, di cui ha già fatto uso il confinante, a favore del quale era stata assunta la predetta decisione del Consiglio di Stato n. 2015/03.
Rimane per concludere da esaminare la censura sopra indicata alla lettera c), con la quale è stato dedotto che l’assessore Febbo, pur non avendo partecipato alla votazione per avere un’opzione di acquisto di alcuni terreni situati nella vasta area ridisciplinata con l’atto impugnato, aveva in realtà curato la predisposizione del progetto.
Anche tale censura non può determinare l’annullamento del vincolo relativamente all’area del ricorrente.
Sul punto deve evidenziarsi che sulla questione relativa all’obbligo di astensione in sede di pianificazione urbanistica l’art. 78 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ha oggi legislativamente tipicizzato al n. 4 le conseguenze della violazione di tale obbligo di astensione nell’ipotesi di provvedimenti di carattere generale quali i piani urbanistici, individuandole non nell’annullamento in toto dello strumento urbanistico, ma nell’annullamento delle sole parti dello strumento urbanistico che costituiscono oggetto di correlazione con gli specifici interessi dei consiglieri comunali.
In altri termini, la norma in questione viene oggi nella sostanza a limitare il potere di annullamento questo Tribunale in relazione alla violazione dell’obbligo di astensione, nel senso cioè che il vizio in parola incide solo parzialmente sull’atto assunto in violazione di tale obbligo, per cui, ove la censura dedotta fosse in realtà fondata, potrebbe eventualmente disporsi l’annullamento solo parziale del piano, relativo cioè alle sole parti dello strumento urbanistico oggetto di correlazione con gli interessi del predetto assessore comunale.
Se tale è la conseguenza nell’ipotesi in cui il vizio dedotto sia fondato, sembra alla Sezione che, con riferimento a tale possibile effetto, il ricorrente avrebbe necessariamente dovuto dimostrare di trarre una qualche utilità da tale annullamento, pena l’inammissibilità del motivo.
Giova, invero, sul punto ricordare che questa Sezione, esaminando recentemente un gravame proposto avverso un atto di pianificazione urbanistica relativo solo a parte del territorio comunale, ha già precisato che non è sufficiente lo stabile collegamento dei ricorrenti con l’area in questione a radicare il loro interesse senza necessità di dimostrare alcun danno particolare, e ciò in quanto l’insegnamento del Consiglio di Stato e dei TT.AA.RR. (a partire dalla nota decisione del “chiunque”) si riferisce alla impugnativa delle sole concessioni edilizie, mentre relativamente all’impugnativa di atti di pianificazione parziale del territorio è sempre richiesta la necessità da parte dei ricorrenti di rappresentare in quale guisa la nuova pianificazione incida sull’assetto urbanistico della loro proprietà, rispetto ai parametri già definiti con gli strumenti vigenti; non ritenendosi possibile attribuire in capo a qualsiasi componente di una comunità, una sorta di interesse generalizzato all’impugnativa.
In definitiva, ove l’impugnativa di un atto di pianificazione venga ad incidere su aree non di proprietà dei ricorrenti, può ritenersi sussistente l’intesse al ricorso solo ove la nuova destinazione incida in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato delle aree di proprietà dei ricorrenti o comunque sugli interessi di tali soggetti.
Ciò posto, deve rilevarsi che nel caso di specie dagli atti di causa non si rileva quale utilità il ricorrente possa trarre dall’eventuale annullamento in parte qua dello strumento urbanistico in questione.
5. – Alla luce delle suesposte considerazioni i ricorsi in esame debbono, conseguentemente, essere respinti per la parte diretta alla reiterazione del vincolo espropriativo.
Ed una volta giunti a tale conclusione sembra evidente che non possa condannarsi il Comune al risarcimento dei danni che l’istante assume di aver subito, atteso che tale condanna presuppone l’annullamento degli atti in ipotesi illegittimi (Cons. St.. Ad. pl., 22 ottobre 2007, n. 12).
Sussistono, per concludere, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, respinge – previa riunione – i ricorsi specificati in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 08/11/2007 con l’intervento dei signori:
Antonio Catoni, Presidente
Michele Eliantonio, Consigliere, Estensore
Dino Nazzaro, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/11/2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 19/11/2007 n.890 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, est. Lamberti
Consorzio Coop. Sociali a r.l. ASTIR (Avv.ti P. Carrozza, F. Colzi) c. Comune di Lucca (Avv. G. Morbidelli)

sulla derogabilità dei minimi tabellari relativi al costo della manodopera, e sulla legittimità dell’integrazione della giustificazione in sede di anomalia dell’offerta

1- Contratti della P.A. – Appalti di servizi e fornitura – Licitazione privata – Offerte anomale – Verifica – Difformità dai minimi tabellari relativi al costo della manodopera – Giustificazione dell’impresa – Ammissibile – Inderogabilità dei minimi tabellari – Non sussiste

2- Contratti della P.A. – Appalti di servizi e fornitura – Licitazione privata – Verifica delle offerte anomale – Richiesta integrazione delle giustificazioni già rese – Legittimità – Sussiste

1- L’amministrazione aggiudicatrice, in sede di verifica di anomalia dell’offerta, non può escludere l’impresa offerente sul solo presupposto della difformità dai minimi tabellari relativi al costo della manodopera, ritenendo inammissibile qualsiasi giustificazione dell’offerente. Il costo orario minimo del lavoro, infatti, può oscillare in base a diversi fattori (organizzativi, produttivi e per costi), sicché non può ritenersi illogico o abnorme uno scarto del 2,85% tra l’offerta dell’aggiudicataria ed i minimi stabiliti nelle tabelle ministeriali, dovendosi pertanto ammettere e valutare la giustificazione presentata dall’impresa.(1)

2- E’ legittima la richiesta da parte dell’amministrazione di integrare le giustificazioni già rese dall’impresa in sede di verifica di anomalia dell’offerta. Il sub-procedimento per la verifica di anomalia, infatti, non è vincolato a formalità particolarmente stringenti, prevalendo l’interesse all’accertamento della reale possibilità di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni economiche proposte.

— *** —

(1) Cfr. Corte di Giustizia, 27 novembre 2001, n. 285, sulla rilevanza dei minimi tabellari ai fini dell’aggiudicazione, e Circ. PCdM 1 marzo 2002, n. 3945, circa la non tassatività dei tipi di giustificazione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 1656/05, proposto dal proposto dalla

ASTIR, Consorzio coop. sociali, a.r.l., in proprio e quale capogruppo del raggruppamento con la coop. La Luce a.r.l. rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Carrozza e Fabio Colzi ed elettivamente domiciliate presso il dott. Gian Marco Grez, in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46;

il Comune di Lucca, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Morbidelli ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Carducci, n. 4;

della Cooperativa sociale KCS Caregiver a.r.l., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Giovanni Verde e Loredana Gagliasso ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, via Angelo Brunetti, n. 24;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Sez. II, in data 22 ottobre 2004, n. 5046, che ha respinto il ricorso dalla Astir, Consorzio coop. sociali, a.r.l., avverso
-la determinazione dirigenziale del comune di Lucca di aggiudicazione dell’appalto a licitazione privata per la fornitura di servizi e prodotti per le comunità residenziali per anziani e strutture collegate di tale comune per il periodo di tre anni a deco
-gli atti di gara ed in particolare del verbale di prequalificazione e dei verbali di valutazione ed aggiudicazione delle offerte n. 1, 2, 3 e 4 redatti dalla Commissione di gara rispettivamente in data 12-6-2003 e 3-7-2003;

Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 7 giugno 2005, relatore il Consigliere Cesare Lamberti ed udito, altresì, gli avv.ti Colzi, Morbidelli e Verde;

FATTO

1) La società Astir espone di avere partecipato alla licitazione privata indetta dal comune di Lucca con delibera di G.C. n. 113, del 18 aprile 2003 e riservata alle cooperative sociali e loro consorzi per l’affidamento per la durata di anni tre dell’appalto di fornitura di servizi e prodotti per le comunità residenziali per anziani e strutture collegate del comune, da aggiudicare con il criterio di cui all’art. 23, comma 1, lett. b) del D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157 (offerta economicamente più vantaggiosa). L’importo annuo a base d’asta fu individuato in €. 4.616.005,47; quindi in un importo triennale ammontante a €. 13.848.016¸41, oltre IVA. La gara fu espletata con la procedura di urgenza ex art. 10, comma 8 del D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157 in quanto il 30 giugno 2003, sarebbe scaduto l’affidamento del servizio in corso.
Nel termine del 2 luglio 2003 presentarono le rispettive offerte la Coop. Sociale “La Cerchia”, la KCS Caregiver, il Consorzio ZENIT e l’ATI Consorzio Cooperative Sociali/Cooperativa Sociale La Luce S.r.l.. Nella seduta dal 9 luglio 2003, la Commissione di gara, procedette prima all’attribuzione dei punteggi relativamente alle offerte progettuali (il maggior punteggio veniva conseguito dalla KCS Caregiver) e poi all’esame delle offerte economiche, escludendo in particolare in quanto “contenente condizioni” l’offerta economica della coop. sociale “La Cerchia”. Nella graduatoria provvisoria redatta dalla Commissione di gara fu indicata quale offerta economicamente più vantaggiosa quella prodotta dalla KCS Caregiver, con un ribasso sulla base d’asta pari al 2,85%.
Essendo tale offerta risultata anomala, la stazione appaltante con nota 10 luglio 2003 invitò la cooperativa KCS Caregiver a presentare giustificazioni che venivano fornite con note 16 e 18 luglio 2003. Nel verbale del 21 luglio 2003 la Commissione ritenne opportuna una integrazione di tali giustificazioni, chiedendo alla Cooperativa di rimettere: “1) idonei prospetti dimostrativi del costo orario e del costo complessivo per ciascuna delle prestazioni previste per i servizi di base; 2) giustificazioni relative agli eventuali scostamenti delle componenti il costo orario previsto nelle tabelle pubblicate con decreto 9.3.2001; 3) precisazioni relative ai parametri medi di assenza indicati al capoverso quinto delle giustificazioni inviate il 16.7.2003; 4) ulteriori precisazioni relative alla fornitura dei prodotti e servizi.”. La cooperativa sociale KCS Caregiver con nota 24 – 28 luglio 2003, n. 35326, fornì gli elementi giustificativi dell’ammontare del costo del lavoro dei propri dipendenti nonché un riassunto generale dell’offerta economica. La Commissione di gara, nel verbale del 31 luglio 2003, “dopo aver esaminato la documentazione giustificativa pervenuta in riferimento all’offerta economica presentata, l’ha ritenuta sufficiente poiché non si discosta complessivamente in modo evidente dai parametri relativi al costo del lavoro di cui alla legge 7 novembre 2000 n. 327 ed ha, quindi, dichiarato giustificato il ribasso presentato pari al 2,85%”. La stessa Commissione aggiudicò provvisoriamente l’appalto alla cooperativa, “per un importo annuo pari ad €. 4.484.449¸31, corrispondente ad un importo triennale di €. 13.453.347,93 (ribasso del 2,85% sull’importo a base d’asta)”. Con determinazione in data 26 agosto 2003, n. 640, il dirigente del settore socio culturale ed educativo approvò i verbali di gara ed aggiudicato, definitivamente l’appalto alla Cooperativa sociale KCS Caregiver.
2) L’Astir, consorzio coop. sociale a.r.l., in proprio e quale capogruppo del raggruppamento con la coop. La Luce a.r.l., collocatasi seconda nella graduatoria impugnò gli atti di gara ed il provvedimento di aggiudicazione dell’appalto alla società cooperativa KCS per i seguenti motivi:
-violazione di legge: in quanto in sede di valutazione dell’offerta non si sarebbe tenuto conto del fatto che le condizioni offerte dall’impresa aggiudicataria non avrebbero consentito il rispetto dei principi generali e delle disposizioni legislative in-violazione di legge “sub specie” di violazione delle norme che salvaguardano le posizioni normative, contrattuali e assistenziali dei lavoratori del settore, norme richiamate anche nel capitolato di appalto (art. 10 punto 4). La società aggiudicataria er
-violazione del principio della par condicio dei concorrenti: se l’aggiudicataria avesse rispettato i costi del lavoro indicati nella tabella ministeriale la sua offerta sarebbe stata in aumento rispetto alla base d’asta e come tale inammissibile.< -violazione del giusto procedimento: la Commissione non poteva richiedere alla cooperativa controinteressata di integrare le proprie giustificazioni dell’anomalia dell’offerta.
-vizio di conformità di contraddittorietà: nella tabella riepilogativa della valutazione allegata al verbale della Commissione esaminatrice del 9 luglio 2003, vi sarebbe stata una erronea indicazione del punteggio attribuito alla parte ricorrente.
Si costituirono nel primo giudizio il Comune di Lucca e la società cooperativa controinteressata, che eccepì la tardività delle censure avverso gli atti di gara. Con la decisione in epigrafe, il ricorso fu respinto. Ha interposto appello il Consorzio Cooperativa sociale Astir, sulla scorta di tre censure articolate. Nel giudizio si sono istituiti il Comune di Lucca e l’aggiudicataria KCS Karegiver.

DIRITTO

1) E’ appellata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana 22 ottobre 2004, n. 5046, che ha rigettato il ricorso della Astir, Consorzio coop. sociali, a.r.l. nei confronti dell’aggiudicazione alla società KCS Caregiver della licitazione privata indetta dal comune di Lucca per l’affidamento per la durata di tre anni della fornitura di servizi e prodotti per le comunità residenziali per anziani e strutture collegate del comune, riservato alle cooperative, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 23, comma 1, lett. b) del D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157.
2. L’appello è infondato per tutti e tre i motivi addotti.
3. Con il primo si afferma che la sentenza avrebbe illegittimamente rigettato le censure relative all’anomalia dell’offerta della società KCS Caregiver, affermando in particolare che i minimi tabellari del costo della manodopera non sono da considerare inderogabili, che il costo del lavoro può oscillare in base a diversi fattori e che le giustificazioni rese dall’aggiudicataria non possono essere sindacate nel merito.
La censura va disattesa.
3.1. Non può essere, anzitutto condivisa la violazione dell’art. 5 co. 3 della legge regionale Toscana 24 novembre 1997 n. 87 (sui rapporti tra le cooperative sociali e gli enti pubblici che operano nell’ambito regionale) che condiziona l’iscrizione all’albo delle cooperative sociali all’applicazione della normativa sui contratti collettivi vigenti per il settore da parte della società. La KCS Caregiver ha fondatamente eccepito che l’art. 10 co. 6 del capitolato di gara poneva a carico dell’assuntore l’obbligo di applicare le norme contenute nel CCNL della categoria di appartenenza e gli eventuali accordi integrativi al proprio personale. Tale obbligo non poteva essere esteso alle consulenze esterne ad alle collaborazioni coordinate e continuative di cui l’assuntore poteva comunque avvalersi. Nelle prime giustificazioni del 16 luglio 2003, la KCS Caregiver ha confermato che il personale sarebbe stato assunto con la qualifica di socio lavoratore applicando integralmente il trattamento retributivo, normativo ed il conseguente livello d’inquadramento previsto dal CCNL del settore socio assistenziale ed applicando quanto previsto dal contratto integrativo regionale per le cooperative del settore socio assistenziale. È perciò ineccepibile la sentenza impugnata ove afferma che “l’azienda (KCS) ha dato puntuale applicazione a quanto previsto dal vigente CCNL …”, le cui disposizioni erano applicabili al personale con la qualità di socio lavoratore e non certo ai consulenti esterni o al personale con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa.
3.2. E’ altresì infondata la censura di erronea applicazione dei principi contenuti nella sentenza della Corte di giustizia sulle cause riunite C-285/99 e C-286/99, che, secondo l’appellante, avrebbe confermato la rilevanza dei minimi tabellari ai fini dell’aggiudicazione. Nella sentenza 27 novembre 2001, n. 285, la Corte giustizia CE, ha, tra l’altro, interpretato l’art. 30 n. 4 della direttiva del Consiglio 93/37/Cee nel senso che l’amministrazione aggiudicatrice non deve prendere in considerazione, ai fini della verifica dell’anomalia, le sole giustificazioni fondate sull’economicità del procedimento, delle soluzioni tecniche adottate o sulle condizioni particolarmente favorevoli di cui gode l’offerente, ad esclusione delle giustificazioni sugli elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative regolamentari o amministrative ovvero i cui valori sono rilevabili d’ufficio. Più che affermare il rilievo dei minimi tabellari, la Corte di giustizia ha imposto una valutazione globale, ai fini dell’anomalia, degli elementi che compongono l’offerta e non di considerare anomala l’offerta difforme da minimi inderogabili, come ribadito anche dalla circolare 1 marzo 2002, n. 3945 della Presidenza del Consiglio dei Ministri circa la non tassatività dei tipi di giustificazione. Correttamente perciò la decisione impugnata ha ritenuto che non poteva disporsi l’esclusione dell’offerta della KCS sul solo presupposto della difformità dai minimi tabellari relativi al costo della manodopera e ritenersi inammissibile a priori qualsiasi tipo di giustificazione dell’offerente.
4. Va poi rigettato il secondo motivo che, sotto il profilo della violazione di legge, del criterio di buon andamento e di par condicio, riprende le censure avverso l’offerta KCS Caregiver proposte nel primo motivo dell’atto introduttivo.
4.1. La sentenza impugnata ha ritenuto non inderogabili i parametri di costo orario del lavoro per i lavoratori delle cooperative del settore socio-sanitario-assistenziale-educativo di cui alla tabella ministeriale approvata con decreto 9 marzo 2001, il cui carattere di semplice parametro di riferimento si evincerebbe dalla lettura dell’articolo unico della l. 7 novembre 2000 n. 327 (valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza delle gare di appalto). Secondo l’appellante non corrisponderebbe al vero che le condizioni di lavoro praticate all’aggiudicataria avrebbero avuto una sorta di verifica da parte delle organizzazioni sindacali, per le numerose violazioni riguardo al costo orario, al monte orario del lavoro e agli scatti di anzianità, da cui scaturirebbe una sensibile differenza tra i costi praticati dalla KCS e quelli previsti dalla tabella di settore.
4.2. Secondo la decisione impugnata, il costo orario minimo può oscillare in base a diversi fattori (organizzativi, produttivi e per costi) sicché non è apparso illogico o abnorme uno scarto del 2,85% tra l’offerta della aggiudicataria ed i minimi stabiliti nelle tabelle ministeriali, ove si considerino anche la durata triennale dell’appalto ed il valore complessivo della gara (€. 13.848.016,41). Siffatta valutazione non appare suscettibile di essere posta in discussione dalle considerazioni dell’appellante.
4.2.1 Per gli infermieri l’appellante rileva una differenza di costo annuo pro capite di euro 3.774,32 pari ad una differenza di costo orario pro capite di euro 3,91 sul quoziente costo annuo/ore lavorate, dovuta al divario fra la tabella ministeriale che rileva un costo mensile di euro 1.393,34 e quello indicato da KCS di euro 1,330,70. Tale ultima voce non terrebbe conto delle indennità ex art. 26 CCNL, dell’anzianità, della previdenza complementare e da numerosi scostamenti per altre voci (indennità di turno, contributi Inps e Inail). Nelle seconde e nelle terze giustificazioni del 18.7.2003 e del 24.7.2003 la società KCS ha dato ampia prova del metodo di calcolo dei costi Giustificati sono anche i costi orari degli educatori e degli assistenti sociali con la precisazione che il fabbisogno degli operatori necessari è stato determinato per la copertura di tutte le posizioni previste dal piano operativo. Quanto ai parrucchieri e podologi il calcolo basato sulle prestazioni complessive e non sulle ore lavorate (come intende invece l’appellante) appare congruo rispetto a tele tipo di prestazioni che importano un servizio da valutare nella suo globalità e non sul numero delle ore impiegate.
4.2.2. Parimenti congrue sono apparse le giustificazioni circa gli scostamenti dalla tabella nazionale del Ministero del lavoro per le cooperative del settore socio-sanitario-assistenziale-edicuativo. A dire dell’appellante la KCS Caregiver prevedendo un monte ore lavorate di 1.753 ore annue avrebbe sottratto al lavoratori circa cinquanta ore rispetto alle ore previste nella tabella ministeriale.
Nelle giustificazioni date dall’aggiudicataria, siffatti scostamenti trovano ampia confutazione nella nota a piè di pagina della tabella 3, circa la riduzione del numero delle assenza del dipendenti Caregiver per l’anno 2004, che avrebbe consentito proiezioni più favorevoli sul monte ore.
4.2.3. Del tutto destituite di fondamento sono infine le osservazioni dell’appellante secondo cui i dipendenti Caregiver sarebbero privati delle opere di formazione, del diritto allo studio e delle assenza per malattia. Il progetto ha infatti previsto un paino di formazione per gli operatori. Il costo del lavoro è stato poi formulato utilizzazioni i parametri medi delle assenze (cfr. giustificazioni 16.7.2003.
4.2.4. Nelle giustificazioni la società Caregiver ha precisato che il CCNL non prevede alcuno scatto di anzianità in occasione di cambi di gestione e precisato che le indennità da attribuire compresa quella di lavoro supplementare sono quelle previste dal CCNL. È così superato il rilievo di violazione dell’art. 9 del capitolato di gara che rinvia al CCNL per gli scatti di anzianità.
4.2.5. E’ così superato ogni aspetto di violazione dell’articolo unico della legge 7 novembre 2000 circa l’onere delle stazioni appaltanti di considerare, nella valutazione dell’anomalia delle offerte che il valore economico sia adeguato e sufficiente al costo del lavoro come determinato periodicamente nelle tabelle del Ministero del lavoro, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva. Anche nella presente fase di giudizio l’appellante non ha dato la prova che l’offerta della KCS Caregiver si sia discostata in modo evidente dai parametri tabellari stabiliti dal Ministero del lavoro e non abbia osservato le condizioni contrattuali normative e retributive dei lavoratori del settore.
5.2. E’ quindi da disattendere anche il secondo aspetto di censura secondo cui illegittimamente l’amministrazione avrebbe consentito all’aggiudicataria di integrare la propria offerta in sede di giustificazione. Non potendo, in osservanza della disciplina comunitaria, disporre l’esclusione di una offerta sul presupposto della inderogabilità dei minimi tabellari relativi al costo della manodopera, correttamente il Comune ha richiesto le giustificazioni necessarie a prevenire ad un coerente e corretto convincimento. Del resto, il subprocedimento per la verifica dell’anomalia dell’offerta non è vincolato a formalità particolarmente stringenti, prevalendo l’interesse all’accertamento della reale possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni economiche proposte. Correttamente la decisione impugnata ha perciò ritenuto che la stazione appaltante avesse reiterato le proprie richieste con ulteriori precisazioni in relazione ai chiarimenti ricevuti.
6. La sentenza deve essere conclusivamente confermata e va respinto il presente appello. Le spese del grado di giudizio vanno compensate per giusti motivi.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello e conferma la sentenza impugnata. Spese del grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 7 giugno 2005 con l’intervento dei Sigg.ri:

Raffaele Iannotta – Presidente

Paolo Buonvino – Consigliere

Cesare Lamberti – Consigliere, est.

Goffredo Zaccardi – Consigliere

Michele Corradino – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28 febbraio 2006
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)

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