Pres. Pugliese – Est. Sestini
C. (avv.ti Guarino, Pesce, Pistis) / Ufficio Elettorale Nazionale Per il Parlamento Europeo presso la Corte Suprema di Cassazione ed altri

sulla applicabilità in via estensiva di un principio giurisprudenziale, oggetto di giudicato, interpretativo del corretto numero di seggi da attribuire ad una ripartizione territoriale in vista delle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo

Elezioni – Consultazioni per rinnovo del Parlamento europeo – Ripartizione dei seggi – Art. 21, l. 18/79 – Interpretazione – Pretesa alla attribuzione di ulteriori seggi – Da parte di candidato utilmente collocato – Presupposto della pretesa – Istanza di applicazione estensiva, in sede di autotutela, di giudicato favorevole ad altro candidato in posizione identica – Infondatezza

Qualora, in seno a consultazioni elettorali per il rinnovo del Parlamento Europeo, si assista ad una erronea applicazione pratica dell’art. 21 della legge n. 18/79, tale da condurre alla riduzione dei seggi a sfavore dei territori del Sud e delle Isole ove tradizionalmente l’affluenza alle urne è più bassa, mediante l’effettiva ripartizione dei seggi sulla base di un computo dei suffragi direttamente correlato all’affluenza al voto e non in modo proporzionale sulla base dei seggi già assegnati alle singole circoscrizioni, il candidato astrattamente collocato in posizione utile per l’attribuzione del seggio (e che a tal fine ricorra al giudice amministrativo avverso un provvedimento di non liquet dell’Ufficio elettorale) non può beneficiare in via estensiva del giudicato pronunciato a favore di altro candidato in posizione identica (segnatamente del principio secondo cui l’assegnazione dei seggi per l’elezione al Parlamento europeo deve essere rispettosa del canone di proporzionalità territoriale) in quanto, secondo la consolidata giurisprudenza, l’efficacia ultra partes del giudicato è limitata a favore dei cointeressati ai soli casi di annullamento di provvedimenti indivisibili che inscindibilmente riguardano una pluralità di soggetti, vale a dire di atti generali (bando di gara o concorso) o di atti normativi, mentre nel specie il giudice si è limitato ad interpretare una norma, traendone una specifica applicazione unicamente riferita e riferibile alla fattispecie dedotta in giudizio.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7996 del 2011, proposto da:
Maddalena Calia, rappresentata e difesa dagli avv. Andrea Guarino, Giovanni Pesce, Elisabetta Pistis, con domicilio eletto presso Andrea Guarino in Roma, p.zza Borghese, 3;

Ufficio Elettorale Nazionale Per il Parlamento Europeo presso la Corte Suprema di Cassazione, in persona del Presidente in carica;

Ministero dell’Interno, Regione Sicilia;
Regione Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandra Camba, Sandra Trincas, con domicilio eletto presso Regione Autonoma Sardegna in Roma, via Lucullo, 24;
Oreste Rossi, Iva Zanicchi, Caronna Salvatore; Gualtieri Roberto, rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Cerulli Irelli, con domicilio eletto presso Vincenzo Cerulli Irelli in Roma, via Dora, 1; Cimino Michele, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Palillo, con domicilio eletto presso avv. Dario Scime’ in Roma, via delle Quattro Fontane, 4;

del provvedimento assunto dall’ufficio elettorale nazionale presso la corte suprema di cassazione del 19.7.2011, successivamente conosciuto, che ha dichiarato “non luogo a provvedere” sull’istanza presentata dall’avv. Maddalena Calia in merito all’assegnazione di due seggi alla Circoscrizione V “Italia Insulare” nella competizione elettorale per il rinnovo dei rappresentanti al Parlamento Europeo del 6 e 7 giugno 2009.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Sardegna, di Gualtieri Roberto e di Cimino Michele;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2012 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1 – la ricorrente Calia Maddalena veniva candidata nella Circoscrizione V (Italia Insulare) per le elezioni per il rinnovo del Parlamento Europeo svoltesi nei giorni 6 e 7 giugno 2009;

2 – in base all’art. 2 della legge n. 18/1979 e al d.P.R. 1 aprile 2009, alla circoscrizione V erano stati assegnati 8 seggi, e la ricorrente si collocava ottava con circa 115 mila voti di preferenza;

3 – a giudizio della ricorrente, la competizione elettorale del 2009 registrava un’inammissibile contrazione dei rappresentanti assegnati alla circoscrizione V (Italia Insulare), con 6 eletti rispetto agli otto seggi assegnati ex lege, ed alla circoscrizione IV (Italia meridionale), con 15 eletti invece dei 18 previsti, con il conseguente travaso di seggi alle restanti circoscrizioni trasferiti arbitrariamente ad altre circoscrizioni collocate al centro-nord, a causa della erronea applicazione ed arbitraria interpretazione della legge che regolava il procedimento di elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo, cioè la legge 24 gennaio 1979 n. 18;

4 – tale legge, secondo la ricorrente, dopo le significative modifiche apportate all’art. 2 dalla legge n. 61/1984, era diretta applicazione del principio comunitario di proporzionalità territoriale, dovendo pertanto ripartire il numero di seggi a livello territoriale esclusivamente in ragione del numero di cittadini-residenti come risultante dall’ultimo censimento, con una disciplina normativa del procedimento elettorale del Parlamento Europeo perfettamente speculare a quella che regolava l’elezione della Camera dei Deputati, in ordine alla suddivisione del territorio in circoscrizioni ed al riparto dei seggi, su base circoscrizionale, in ragione della popolazione in ogni circoscrizione (art. 56, quarto comma, della Costituzione);.

5- inoltre la stessa legge, proseguiva al ricorrente, attuava la normativa comunitaria ad efficacia immediata e diretta nel nostro ordinamento, che si ricavava dall’art. 189 del Trattato, dall’art. 9 lett. a) del Trattato di Lisbona (art. 14, comma 2, del Trattato UE) e dalla Risoluzione del Parlamento Europeo P6TA20070429, recante il riparto dei seggi tra tutti gli stati europei (recepita dal d.P.R. del 1/4/2009), nonché dalla Decisione del Consiglio Europeo n. 76/787/CE-CA/CEE/Euratom del 20.9.1976, ed in particolare l’Atto relativo all’elezione dei rappresentanti del Parlamento europeo a suffragio universale diretto, ad essa allegato, nel testo modificato dalla Decisione del Consiglio 25 giugno 2002, n. 2002/772/CE/Euratom (“Atto di Bruxelles”);

6 – viceversa, nelle ultime consultazioni elettorali del 2009 l’applicazione pratica dell’art. 21 della legge n. 18/79 secondo la ricorrente aveva condotto alla riduzione dei seggi a sfavore dei territori del Sud e delle Isole ove tradizionalmente l’affluenza alle urne è più bassa, mediante l’effettiva ripartizione dei seggi sulla base di un computo dei suffragi direttamente correlato all’affluenza al voto e non in modo proporzionale sulla base dei seggi già assegnati alle singole circoscrizioni;

7 – narra ancora la ricorrente che all’esito di un complesso contenzioso promosso da un candidato collocatosi in posizione utile (on. Giuseppe Gargani), con sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 2886/2011 veniva affermato il principio secondo cui l’assegnazione dei seggi per l’elezione al Parlamento europeo doveva essere rispettosa del canone di proporzionalità territoriale, prospettando una “interpretatio abrogans” e quindi ritenendo superata la norma sullo scrutinio (art. 21 n. 3 legge n. 18/79) per effetto della legge 61/1984 che ha modificato l’art. 2 della legge 18/79, in favore dell’applicazione, in attesa di un intervento legislativo, dell’art. 82 d.P.R. 361/57 (recante norme sullo scrutinio per l’elezione della Camera dei deputati);

8 – in virtù di tale decisione, prosegue la narrazione di parte ricorrente, un seggio veniva riassegnato in favore della circoscrizione IV e l’Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di cassazione in data 6 giugno 2011 proclamava eletto Giuseppe Gargani al posto di Giovanni Collino;

9 – la ricorrente, ritenendo di trovarsi in una posizione identica, chiedeva all’Ufficio elettorale nazionale di applicare lo stesso principio e di correggere il risultato elettorale a suo beneficio con l’assegnazione dell’ottavo seggio della circoscrizione elettorale V;

10 – con provvedimento del 19 luglio 2011 detto Ufficio dichiarava peraltro il “non luogo a provvedere” sulla istanza della ricorrente, ritenendo, molto succintamente, di poter soltanto dare esecuzione alla sentenza del Giudice amministrativo, mentre sarebbe ad esso preclusa qualsiasi ulteriore modifica del risultato elettorale;

11 – la ricorrente adiva pertanto questo Tribunale, deducendo l’illegittimità del predetto diniego per:

– violazione della normativa comunitaria relativa al principio democratico di proporzionalità territoriale (art. 189 Trattato, artt. 1-2-7 Decisione CE-EURATOM 29.9.1976) e del principio di rappresentanza territoriale, nonché dell’art. 2, I. n. 18 del 197
– violazione del principio di rappresentanza delle singole nazioni nel Parlamento europeo in ragione degli abitanti e non degli elettori e tanto meno dei votanti;

– violazione dell’art. 39 della Carta dei diritti fondamenti dell’Unione Europea. Richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia;

12 – in particolare, quanto alla decisione dell’Ufficio nazionale elettorale di ricusare l’istanza della ricorrente e, quindi, non disporre la correzione del risultato elettorale assegnando il seggio alla medesima ritenendosi vincolato esclusivamente alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2188/2011, la ricorrente argomenta che, se l’Ufficio avesse applicato direttamente la normativa comunitaria, avrebbe potuto accogliere l’istanza della ricorrente a prescindere da ogni altra questione sottesa ad un precedente giudicato, in quanto è noto il primato del diritto comunitario, cui sia il giudice sia l’amministrazione hanno l’obbligo di garantire la piena ed immediata applicazione quando le norme di diritto comunitario hanno efficacia diretta ovvero, secondo la Corte di Giustizia, creano diritti ed obblighi in capo ai singoli anche senza l’intermediazione dell’atto normativo statale;

13 – deve pertanto prevalere, osserva la ricorrente, la norma del Trattato UE (art. 14, comma 2) che obbliga lo Stato membro ad adottare un meccanismo elettorale basato sul principio di proporzionalità territoriale e prescinde dai limiti soggettivi del giudicato del Consiglio di Stato, eventualmente, e solo subordinatamente, previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 234 del Trattato;

14 – la motivazione del verbale impugnato, sotto distinto profilo, a giudizio della ricorrente è del tutto carente e viola anche i precetti interni. In particolare, il verbale affermerebbe la portata “soggettivamente limitata” della sentenza del Consiglio di Stato 13/05/2011 n. 2886 (relativa al ricorso Gargani) e l’impossibilità da parte dell’Ufficio di procedere in autotutela alla revisione dei risultati elettorali, sulla base della giurisprudenza del Giudice amministrativo che limita l’efficacia “ultra partes” del giudicato a favore dei cointeressati ai soli casi di annullamento di provvedimenti indivisibili o ad effetti inscindibili riguardanti una pluralità di soggetti, ma non trarrebbe le dovute e corrette conclusioni dalle premesse di tale orientamento, in quanto con la menzionata sentenza n. 2886/2011 il Consiglio di Stato ha in sostanza “disapplicato” una norma di legge (art. 21 n. 3 della I.n. 18/79) e ha stabilito di risolvere il giudizio attraverso un’operazione di integrazione normativa tramite rinvio ad altra legge ritenuta applicabile al caso concreto (art. 82 n. 8 d.P.R. 361/57), operazione ben più rilevante dell’annullamento di un atto amministrativo a contenuto generale;

15 – la ricorrente contesta inoltre l’assunto secondo cui l’Ufficio elettorale nazionale non avrebbe alcun potere di autotutela, affermando in contrario che, in linea di principio, ogni commissione elettorale ha facoltà di esercitare i poteri di autotutela, dovendosi ritenere che l’ufficio debba correggere i propri atti illegittimi, e che tale potere possa essere esercitato non solo fino al momento della pubblicazione del manifesto recante le candidature ufficiali, poiché va comunque rispettato il principio generale che impone all’amministrazione di provvedere alla cura dell’interesse pubblico anche dopo l’emanazione dell’atto amministrativo fino al momento in cui siano ancora disponibili gli effetti giuridici prodotti dall’atto. Tale, prosegue parte ricorrente, è per l’appunto il caso di specie, avendo l’Ufficio già disposto la correzione del risultato elettorale a procedimento elettorale chiuso, sia pure limitatamente ad un solo candidato (on. Gargani), senza nessuna norma di legge né principio desumibile dal sistema elettorale che autorizzi a derogare a questo principio generale, che discende direttamente dall’essenza del potere amministrativo;

16 – L’Amministrazione intimata (Ufficio Elettorale Nazionale Per il Parlamento Europeo, Ministero dell’Interno) ed i controinteressati Gualtieri Roberto e Cimino Michele instavano per l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso, mentre la Regione Sardegna, al contrario, interveniva ad adiuvandum;

17 – Ai fini della decisione, il Collegio osserva che la controversia, così come osservato dalla ricorrente, si inquadra in più ampio e complesso pregresso contenzioso giurisdizionale, che ha visto questo Tribunale proporre la questione incidentale di costituzionalità dell’ art. 21, primo comma, n. 3), della legge n. 18/1979a norma con ordinanza n. 1633 del 17 novembre 2009. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 271 del 22 luglio 2010, ha dichiarato inammissibile la questione, ritenendo che spetti al legislatore individuare la soluzione più idonea a porre rimedio alla lamentata incongruenza della disciplina censurata, in presenza di una pluralità di soluzioni, nessuna delle quali costituzionalmente obbligata;

18 – successivamente, il Consiglio di Stato si è pronunciato sul ricorso in appello di altro interessato con la sentenza ora invocata dalla ricorrente, che la Corte di Cassazione, con sentenza a Sezioni Unite n. 4769 dell’8 novembre 2011, ha ritenuto conforme ai limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, sul presupposto del suo “carattere esclusivamente interpretativo della disciplina dettata dalla legge” e della sua esclusiva rilevanza per lo specifico caso concreto dedotto in giudizio ai fini della “definizione della controversia secondo diritto (…)con effetti limitati al caso concreto”, in ogni caso, “a prescindere dalla giustezza o, invece, dalla erroneità, per mera ipotesi anche macroscopica, delle premesse, del percorso logico-giuridico e dei vari passaggi argomentativi seguiti, nonché dalla decisione di merito adottata nel caso concreto” e (solo) per tali motivi, non in contrasto con la citata precedente decisione della Corte costituzionale, escludendo in ogni caso la fondatezza dell’ulteriore censura di omessa applicazione del diritto dell’Unione europea, poiché “questione totalmente estranea all’oggetto del presente giudizio”;

19 – nell’indicato contesto, l’avversata decisione negativa dell’Ufficio elettorale nazionale presso la corte suprema di Cassazione risulta debitamente ed adeguatamente motivata dall’estraneità della fattispecie esaminata alla invocata decisione Consiglio di Stato 13/05/2011 n. 2886 (relativa al ricorso Gargani), in quanto gli effetti della sentenza amministrativa riguardano “esclusivamente” (“in bonam” o “in malam partem”) colui che ha promosso il contenzioso (l’on. Gargani) e il contro-interessato in posizione recessiva che deve perdere il seggio spettante al vincitore nel giudizio amministrativo (operazione di sostituzione che è avvenuta con distinto provvedimento adottato il 6 giugno 2011 dall’Ufficio nazionale, in diretta ed esclusiva esecuzione della citata sentenza del Giudice amministrativo), secondo la consolidata giurisprudenza che limita l’efficacia “ultra partes” del giudicato a favore dei cointeressati ai soli casi di annullamento di provvedimenti indivisibili che inscindibilmente riguardano una pluralità di soggetti, vale a dire di atti generali (bando di gara o concorso) o di atti normativi, mentre nella fattispecie in esame il Consiglio di Stato, secondo l’autorevole ricostruzione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si è limitato ad interpretare una norma, traendone una specifica applicazione unicamente riferita e riferibile alla fattispecie dedotta in giudizio;

20 – neppure risulta decisivo il riferimento ad una pretesa violazione del diritto europeo, ai fini della dichiarazione, da parte di questo Tribunale, della avvenuta violazione dell’obbligo di disapplicare la norma nazionale difforme, previa eventuale sottoposizione della questione alla Corte di Giustizia. Infatti, la richiesta di parte ricorrente riguardava in via principale un preteso obbligo di attuazione della citata decisione del Consiglio di Stato, e ad essa ha dato adeguato riscontro l’Amministrazione intimata con l’impugnato diniego, in disparte ogni questione circa l’effettiva sussistenza, nella fattispecie, di prescrizioni comunitarie immediatamente precettive ed applicabili senza la necessaria mediazione di una norma di legge nazionale;

21 – conclusivamente, nella specifica fattispecie dedotta i giudizio – anche alla stregua dei precedenti giurisprudenziali come sopra ricostruiti e della disciplina generale posta dalla legge n. 241/1990 in materia di revoca e annullamento di ufficio, con la conseguente necessità per l’Amministrazione di ponderare le richieste di intervento in autotutela con i principi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento che informano il nostro Ordinamento – a giudizio del Collegio il ricorso non può essere accolto.

Sussistono tuttavia motivate ragioni, in relazione alle questioni dedotte, per compensare fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/10/2012

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