Pres. Migliozzi – Est. Amovilli

Sulla verifica delle specifiche tecniche nell’ appalto di fornitura standardizzata.

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 8/2/2021 n.88 proviene da Giustamm.

Pres. Migliozzi; Est. Amovilli.

Sulla prevalenza delle prescrizioni del bando in relazione alle specifiche tecniche.

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 8/2/2021 n.88 proviene da Giustamm.

Fulvio Rocco, Presidente, Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

La realizzazione di parcheggi a raso necessita del permesso di costruire edilizio in quanto la sistemazione di un’area a parcheggio aumenta il carico urbanistico .

Edilizia ed urbanistica- attività  di pavimentazione e spargimento di ghiaia-modifica della destinazione d’uso- trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio – è tale- costruzione parcheggi a raso – permesso di costruire – è necessario.

Le attività  di pavimentazione e spargimento di ghiaia sul terreno devono essere preventivamente assentite dal Comune, perchè comportano una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio se preordinate alla modifica della precedente destinazione d’uso. In particolare, la realizzazione di parcheggi a raso necessita del permesso di costruire edilizio in quanto la sistemazione di un’area a parcheggio aumenta il carico urbanistico.

Pubblicato il 15/06/2020

N. 00088/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00011/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11 del 2020, proposto dalla società  Autotrasporti AR.PA. di Panelatti Andrea & C. s.n.c., in persona dei legali rappresentantipro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Dalla Fior ed Andrea Lorenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Trento, via dei Paradisi, n. 15/5, presso lo studio dei predetti avvocati;

contro

il Comune di Pieve di Bono Prezzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Trento, Largo Porta Nuova, n. 9, presso gli Uffici dell’ Avvocatura Distrettuale dello Stato;

per l’annullamento

dell’ordinanza di rimessione in pristino dello stato dei luoghi n. 99/2019 in data 13 novembre 2019, a firma del Sindaco del Comune di Pieve di Bono-Prezzo, nonchè di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pieve di Bono Prezzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28;

Visto il decreto del Presidente del T.R.G.A. Trentino Alto Adige, Trento n. 16 del 1 giugno 2020;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2020 – che si svolge mediante collegamento da remoto in videoconferenza, tramite Microsoft Teams, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18 del 2020, il consigliere Carlo Polidori;

Specificato che il Collegio, nonchè il Segretario, partecipanti alla pubblica udienza celebrata in via telematica, sono a conoscenza del “Documento informativo ai sensi dell’articolo 13 regolamento (UE) 2016/679 relativamente al trattamento dei dati per il collegamento da remoto tramite l’app Microsoft Teams su pc, tablet e dispositivo mobili”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società  ricorrente, operante nel settore dell’autotrasporto, in punto di fatto riferisce che all’esito di una procedura esecutiva immobiliare avente ad oggetto la particella fondiaria 5/14 (ora particella edificiale 396) C.C. Creto – descritta nell’avviso d’asta come un terreno avente un’estensione di circa 1773 mq, in parte incolto, ubicato nelle vicinanze del cimitero e della chiesa di Santa Giustina – ha acquistato la proprietà  di tale terreno (come da decreto tavolare n. 1360/2017) per destinarlo a deposito degli automezzi utilizzati per la propria attività  imprenditoriale.

Riferisce altresì¬ che l’area – ricompresa parte in zona residenziale di completamento (22%), parte in zona residenziale di espansione estensiva (32%) e parte in zona agricola di interesse secondario E2 (46%), e ricadente per il 54% in fascia di rispetto cimiteriale – per decenni è stata utilizzata come deposito, originariamente di legname, poi di materiali per le costruzioni e «a partire dagli anni ’60» di bevande, come risulta da quattro dichiarazioni sostitutive di atto notorio, versate in atti, e da documentazione fotografica risalente agli anni ’50, anch’essa versata in atti, che mostra la «presenza di un piazzale».

Rappresenta poi la ricorrente che essa – divenuta proprietaria dell’area, la quale «all’epoca dell’acquisto … si presentava con una pavimentazione in materiale stabilizzato e non era interessata da coltura prativa e tantomeno agricola» – ha provveduto a recintarla utilizzandola per il deposito temporaneo degli automezzi (di notte e durante i fine settimana), e che nel febbraio del 2019 l’Amministrazione comunale ha disposto l’esecuzione di un sopralluogo all’esito del quale è stata accertata la recinzione dell’area con paletti in legno e rete metallica, l’avvenuta pavimentazione del piazzale con materiale inerte, la presenza di un container rimovibile contenente l’attrezzatura necessaria per la manutenzione degli autocarri, nonchè di un rimorchio per bilico.

Rappresenta infine la ricorrente che a seguito di tale sopralluogo è stato chiarito all’Amministrazione che nessun intervento edilizio è stato posto in essere sull’area in questione, perchè essa si è limitata a proseguire l’attività  di deposito, ivi in atto da decenni. Tuttavia l’Amministrazione con l’impugnata ordinanza ha contestato la recinzione e la pavimentazione del fondo, nonchè l’utilizzo dello stesso come deposito di automezzi, ingiungendo «la rimessa in pristino allo stato originario della p.ed. 396 in C.C. Creto mediante: la demolizione della recinzione realizzata lungo i lati ovest e nord del perimetro della p.ed. 396; la demolizione della pavimentazione con materiale inerte realizzata sull’area che rientra in zona agricola e su quella che ricade in fascia di rispetto cimiteriale della p.ed. 396 ripristinando il manto di terreno vegetale; la cessazione dell’utilizzo della p.ed. 396 come deposito di automezzi di ditte di autotrasporti; entro 90 (novanta) giorni dalla notifica della presente ingiunzione».

2. Del provvedimento impugnato la ricorrente chiede l’annullamento deducendo i seguenti motivi.

I)Violazione ed erronea applicazione dell’art. 31 della legge n. 1150 del 1942 e dell’art. 128 e seguenti della legge provinciale n. 1 del 2008; eccesso di potere per erroneità  e difetto dei presupposti e carenza di motivazione.

Nell’impugnata ordinanza è richiamato un parere del Servizio urbanistica e tutela del paesaggio della Provincia, secondo il quale «la circostanza che da tempo immemore il piazzale della p.ed. 396 sia stato utilizzato a deposito di laterizi prima, bevande poi ed ora di camion non rileva ai fini della contestazione dell’eventuale violazione urbanistica, giacchè è pacifico che l’abuso edilizio non si prescrive per decorrere del tempo».

Pur potendosi convenire con l’Amministrazione quando afferma che l’esercizio dei poteri repressivi in materia edilizia non è soggetto a termini decadenziali, tuttavia nel caso in esame non sussiste alcun abuso edilizio perchè l’utilizzo dell’area come deposito è iniziato prima del 1967 (ossia nel vigore della legge n. 1150/1942, che in origine assoggettava a licenza soltanto gli interventi edilizi da realizzare all’interno dei centri abitati e delle aree di espansione previste dagli strumenti urbanistici), e all’epoca il Comune era sprovvisto di strumento urbanistico e l’area non era ricompresa nel centro abitato. Inoltre la circostanza che, dopo l’acquisto dell’area da parte della società  ricorrente, sia mutata la tipologia del deposito non determina un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, fattispecie che si configura solo in presenza di un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome, risultando invece indifferenti i mutamenti che rimangano all’interno della medesima categoria (nel caso di specie quella produttiva). In definitiva non è stato realizzato alcun intervento edilizio – eccezion fatta per la recinzione dell’area, per la quale sarà  chiesto un provvedimento di sanatoria – perchè l’area già prima dell’entrata in vigore della c.d. legge Ponte era utilizzata come deposito.

Inoltre subito dopo l’acquisto del terreno è stata presentata una SCIA per l’attivazione sull’area di un’attività  di commercio all’ingrosso di legname, ma il Comune nulla ha eccepito al riguardo; invece, se tale attività  avesse comportato un illecito mutamento di destinazione d’uso dell’area, l’Amministrazione avrebbe dovuto inibire l’esercizio dell’attività  stessa.

Infine dal provvedimento impugnato si evince che l’Amministrazione ritiene abusiva solo l’attività  di deposito svolta sulla porzione dell’area che ricade in zona agricola o è gravata dal vincolo di rispetto cimiteriale, perchè non viene ordinata la rimessione in pristino per l’attività  svolta sulla porzione che ricade in zona residenziale. Tuttavia, o si ritiene che l’attività  di deposito sia urbanisticamente rilevante, ed allora un titolo edilizio si rendeva necessario tanto per l’attività  svolta sulla porzione ricadente in zona residenziale, quanto per quella parte svolta sulla porzione ricadente in zona agricola; oppure si ritiene che l’attività , essendo antecedente al 1967, non necessitava di alcun titolo edilizio. Dunque il provvedimento impugnato è contraddittorio perchè si ritiene legittima l’attività  di deposito svolta sulla porzione del fondo che ricade in zona residenziale, ma si considera abusiva la medesima attività  per la parte che si svolge sulla porzione del fondo che ricade in zona agricola o nella fascia di rispetto cimiteriale.

II)Violazione ed erronea applicazione dell’art. 128 della legge provinciale n. 1 del 2008, in relazione all’art. 31 della legge n. 1150 del 1942.

In via subordinata, seppure residuino dubbi sul fatto che l’attività  di deposito è iniziata prima del 1967, occorre comunque considerare che la mera destinazione di un’area a deposito, in assenza di costruzioni urbanisticamente rilevanti (tali non sono state ritenute, da parte del Comune, le tettoie che insistono sull’area in questione), sino al 1977 non era soggetta al preventivo rilascio di alcun titolo edilizio. Difatti la legge n. 1150/1942 assoggettava a licenza soltanto la realizzazione di nuove costruzioni, ovvero l’ampliamento di quelle esistenti, ovvero ancora la modifica della struttura o dell’aspetto centri abitati o delle zone di espansione; poi con la c.d. legge Ponte del 1967 l’obbligo della licenza edilizia venne esteso a tutto il territorio comunale, ma solo nel 1977, con la c.d. legge Bucalossi, il legislatore ritenne di assoggettare a concessione edilizia qualunque attività  di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio. Dunque è confermato che fino al 1977 il mero utilizzo dell’area come deposito non necessitava di alcun titolo edilizio.

III)Violazione ed erronea applicazione dell’art. 128, comma 8, della legge provinciale n. 1 del 2008; eccesso di potere per carenza di motivazione ed erroneità  nei presupposti.

In via ulteriormente subordinata risulta violato l’art. 128, comma 8, della legge provinciale 1/2008, secondo il quale, laddove si tratti di opere abusive realizzate prima del 1985, “se i competenti organi comunali ritengono che le opere … non contrastino con rilevanti interessi urbanistici, in luogo delle sanzioni previste dai commi 6 e 7 possono essere applicate le sanzioni pecuniarie previste dai commi 4 e 5 dell’art. 135 maggiorata del 20% e comunque in misura non inferiore di 4.000,00 euro”.

Difatti, anche a voler ammettere la sussistenza del contesto abuso edilizio, comunque l’Amministrazione comunale, prima di adottare l’impugnata ordinanza, avrebbe dovuto valutare se l’abuso stesso – ormai consolidato e risalente nel tempo – potesse essere regolarizzato mediante il pagamento di una sanzione pecuniaria, non contrastando lo stesso con rilevanti interessi urbanistici. Del resto la ricorrente aveva chiesto all’Amministrazione, sia pure in via subordinata, di operare tale valutazione prima di adottare l’eventuale ordine di demolizione.

3. Il Comune di Pieve di Bono Prezzo si è costituito in data 27 febbraio 2020 per resistere in giudizio e con memoria depositata in data 21 aprile 2020 – premesso che con il ricorso non è contestata l’abusività  della recinzione dell’area, per la quale è stata presentata una domanda di sanatoria – ha replicato ai primi due motivi osservando innanzi tutto che l’utilizzo dell’area per finalità  strettamente inerenti all’attività  esercitata dalla ricorrente, con la realizzazione di opere (pavimentazione e installazione di un container-officina per la manutenzione degli autocarri), palesa l’esistenza di un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. Difatti l’art. 21.3, comma 1, delle norme di attuazione del PRG, relativo alle aree agricole di rilevanza locale, dispone che “in queste zone è possibile la praticoltura, la coltivazione dei campi, la pratica di ogni tipo di coltura agraria, il recupero dei fienili ai fini produttivi primari, agrituristici, turistico-culturali e, per una parte, residenziali non permanenti”, mentre il successivo art. 28.2, relativo alle fasce di rispetto cimiteriale, pone ulteriori limiti di carattere assoluto.

Quanto poi alla tesi della ricorrente – secondo la quale nella fattispecie non vi sarebbe stato alcun mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante perchè l’area già prima del 1967, e comunque prima del 1977, era utilizzata come deposito – da un lato, non tiene conto delle destinazioni d’uso previste dal vigente PRG per l’area in questione; dall’altro lato, tenta di sminuire il rilievo urbanistico dello stabile e innovativo asservimento dell’area stessa all’attività  d’impresa svolta dalla ricorrente medesima, nonchè delle modificazioni del territorio a tal fine realizzate, ossia della pavimentazione del piazzale e dell’installazione di un container-officina per la manutenzione degli automezzi, che (come si evince dalla documentazione fotografica in atti) non può ritenersi rimovibile. Del resto il Servizio urbanistica e tutela del paesaggio della Provincia ha precisato che a partire dal programma di fabbricazione adottato nel 1969 e sino all’adozione del PRG attualmente vigente «per l’area in questione nessuna norma vi ammetteva l’esercizio di attività  di deposito».

In definitiva non giova alla ricorrente invocare lo stato di fatto che persisterebbe sin dagli anni ’50, perchè nella fattispecie non si tratta del transitorio ed estemporaneo deposito di materiale sull’area in questione (fattispecie, di per sè, neutrale dal punto di vista urbanistico ed edilizio), bensì¬ dell’allestimento di un vero e proprio areale aziendale. Difatti – a prescindere dallo «scarso peso» della documentazione fotografica e delle dichiarazioni versate in atti da controparte – «la stessa eterogeneità  ed intermittenza dei “depositi” (pìù o meno casuali)» che nel corso dei decenni sarebbero stati presenti sull’area evidenziano comunque «la innegabile cesura e novità  che rappresenta, invece, l’attuale destinazione della particella a stabile pertinenza aziendale», anche in ragione della pavimentazione della parte che ricade in zona agricola e dell’installazione del container-officina. Dunque le innovazioni apportate nella destinazione d’uso dell’area vanno giudicate alla luce del vigente strumento urbanistico e dell’art. 128 della legge provinciale n. 1/2008, che include tra gli abusi edilizi il mutamento della destinazione d’uso delle “unità  immobiliari”, senza riferirsi esclusivamente alle costruzioni, e nella fattispecie un siffatto mutamento è innegabile, quantomeno con riferimento alle parti dell’area destinate a zona agricola e a fascia di rispetto cimiteriale (alle quali si riferisce il provvedimento impugnato).

Dunque i primi due motivi sono infondati, non ricorrendo neppure la dedotta contraddittorietà  in quanto il provvedimento impugnato deve essere giudicato in relazione alle porzioni del fondo cui esso si riferisce (ossia a quelle destinate a zona agricola e a fascia di rispetto cimiteriale) e all’attività  che ivi la ricorrente svolge.

Quanto al terzo motivo, l’infondatezza dei primi due motivi comporta anche l’inapplicabilità  dell’art. 128, comma 8, della legge provinciale n. 1/2008, che si riferisce agli abusi realizzati prima del 30 gennaio 1977 (comma 6) e dopo tale data e fino alla data di entrata in vigore della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (comma 7), mentre alla ricorrente è stato contestato un abuso sanzionabile ai sensi della vigente normativa urbanistica. Inoltre la valutazione relativa all’applicabilità  dell’art. 128, comma 8, richiede una specifica domanda dell’interessato, non potendosi ritenere nè che il Comune debba procedere d’ufficio, nè che vada qualificato come una specifica domanda l’accenno all’istituto fatto dal difensore della ricorrente nella nota del 25 marzo 2019, trasmessa al Comune a seguito del sopralluogo. Del resto la fattispecie dell’art. 128, comma 8, non è diversa da quella disciplinata dall’art. 129, comma 6, della medesima legge provinciale n. 1/2008, che prevede anch’esso l’applicazione di una sanzione pecuniaria in alternativa a quella ripristinatoria. Dunque, come affermato da questo Tribunale nella sentenza n. 27 del 2020 riguardo al predetto art. 129, comma 6, anche nel caso in esame la preventiva valutazione della possibilità  di applicare una sanzione pecuniaria non costituisce un requisito di legittimità  della ordinanza di rimessione in pristino, trattandosi invece di un rimedio che presuppone la contestazione dell’abuso ed una successiva, apposita istanza dell’interessato.

4. La ricorrente con memoria depositata in data 21 aprile 2020 – premesso che per la realizzazione della recinzione è stata presentata una domanda di sanatoria – ha ribadito che l’area per cui è causa è«da sempre» utilizzata come deposito, e che tale destinazione d’uso «ha avuto inizio ben prima che entrassero in vigore le norme dell’attuale PRG, ma qualsivoglia strumento pianificatorio», come riconosce il Comune quando osserva che il primo programma di fabbricazione risale al 1969.

Inoltre la società  ricorrente ha replicato alla tesi secondo la quale le sopravvenute disposizioni del PRG (che imprimono all’area destinazioni urbanistiche in compatibili con quella a deposito) avrebbero azzerato i pregressi utilizzi, osservando che – a voler seguire questa tesi – se un cittadino avesse realizzato, prima dell’entrata in vigore della c.d. legge Ponte, in assenza di titolo edilizio (perchè non richiesto) un fabbricato residenziale e successivamente l’area (in precedenza non disciplinata dal piano regolatore) fosse stata inclusa in zona agricola, il fabbricato medesimo dovrebbe ritenersi abusivo. Invece le previsioni urbanistiche non possono che disporre per il futuro, senza rendere abusive le costruzioni già realizzate o le destinazioni d’uso già impresse prima dell’entrata in vigore dello strumento urbanistico. Dunque, posto che non vi è stata soluzione di continuità  tra l’attività  di deposito (che non è certo connotata dalla tipologia del materiale che viene depositato), l’utilizzo del piazzale, da parte della ricorrente, ai fini dello svolgimento della propria attività  deve ritenersi perfettamente legittimo – trattandosi di una trasformazione urbanistica operata prima dell’entrata in vigore della legge n. 765/1967 e prima dell’entrata in vigore di qualsiasi strumento urbanistico – ancorchè tale utilizzo non sia contemplato dalle norme del vigente PRG.

5. All’udienza del 4 giugno 2020 il ricorso, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto legge n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020, è passato in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati.

DIRITTO

1. Ai fini dell’esame delle suesposte censure giova innanzi tutto ribadire che l’Amministrazione – dopo aver richiamato in motivazione l’esito del sopralluogo eseguito in data 13 febbraio 2019, la vigente normativa urbanistica (e, in particolare, l’art. 46, comma 4, del Regolamento Edilizio Comunale, secondo il quale “La recinzione delle aree agricole è di norma vietata”, l’art. 21.3, comma 1, delle norme di attuazione del PRG, secondo il quale nelle Aree agricole di rilevanza locale “è possibile la praticoltura, la coltivazione dei campi, la pratica di ogni tipo di coltura agraria, il recupero dei fienili ai fini produttivi primari, agrituristici, turistico-culturali e, per una parte, residenziali non permanenti”, e l’art. 28.2, comma 2.2, delle norme di attuazione del PRG che riporta l’elenco degli interventi ammessi nelle Fasce di rispetto cimiteriale), nonchè il parere espresso dal Servizio urbanistica e tutela del paesaggio della Provincia – ha contestato alla ricorrente che «la recinzione realizzata lungo i lati ovest e nord del perimetro della p.ed. 396; la pavimentazione con materiale inerte realizzata sull’area che rientra in zona agricola e su quella che ricade in fascia di rispetto cimiteriale; l’utilizzo della p.ed. 396 come deposito degli automezzi» sono interventi edilizi che «risultano essere stati realizzati in assenza dei prescritti titoli edili e in difformità  dagli strumenti urbanistici». Per tali ragioni l’Amministrazione ha disposto «la rimessa in pristino allo stato originario della p.ed. 396 in C.C. Creto mediante: la demolizione della recinzione realizzata lungo i lati ovest e nord del perimetro della p.ed. 396; la demolizione della pavimentazione con materiale inerte realizzata sull’area che rientra in zona agricola e su quella che ricade in fascia di rispetto cimiteriale della p.ed. 396 ripristinando il manto di terreno vegetale; la cessazione dell’utilizzo della p.ed. 396 come deposito di automezzi di ditte di autotrasporti; entro 90 (novanta) giorni dalla notifica della presente ingiunzione».

2. A fronte di tali contestazioni la ricorrente con i primi due motivi non disconosce affatto che per adibire l’area per cui è causa a deposito di automezzi, mediante la pavimentazione dell’area stessa, sia necessario il rilascio di un permesso di costruire, per effetto del combinato disposto dell’art. 77, comma 1, lett. g), della legge n. 15/2015, che include tra gli interventi di nuova costruzione “quelli di trasformazione edilizia del territorio non rientranti nelle categorie definite nelle lettere da a) a f)”, con l’art. 80, comma 1, lett. a), in forza del quale gli interventi di nuova costruzione sono soggetti al rilascio del permesso di costruire; nè tantomeno contesta le previsioni dello strumento urbanistico generale invocate nella motivazione del provvedimento impugnato.

Nega invece la ricorrente di aver posto in essere una “trasformazione edilizia del territorio”, evidenziando al riguardo che già al momento dell’acquisto l’area de qua «si presentava con una pavimentazione in materiale stabilizzato e non era interessata da coltura prativa e tantomeno agricola», e che l’uso attuale dell’area si porrebbe in rapporto di continuità  con la destinazione d’uso impressa all’area stessa sin dagli anni ’50, ossia in un momento storico nel quale non era richiesto il preventivo rilascio di un titolo edilizio per interventi edilizi come quello in contestazione. Dunque, secondo la prospettazione della ricorrente, la circostanza che l’area a partire dagli anni ’50 sia stata ininterrottamente utilizzata come deposito – sia pure di diverse tipologie materiali (dapprima legname, poi materiali per le costruzioni e da ultimo «a partire dagli anni ’60»Â di bevande) – renderebbe legittimo l’attuale uso della stessa come deposito di automezzi, nonostante la difforme disciplina introdotta dalle vigenti previsioni dello strumento urbanistico generale.

3. Tanto premesso, il Collegio osserva innanzi tutto che la presente controversia non ha ad oggetto la recinzione del fondo, per la quale è stata presentata una domanda di sanatoria, ma solo il contestato intervento di “trasformazione edilizia del territorio consistente nell’utilizzo del fondo «come deposito degli automezzi»Â e nella pavimentazione «con materiale inerte» della porzione del fondo che ricade in zona agricola e nella fascia di rispetto cimiteriale.

4. Giova poi rammentare che l’art. 31 della legge n. 1150/1942 – invocato dalla ricorrente, con il primo motivo, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dalla legge n. 765/1967 (c.d. legge ponte), sul presupposto che l’area in questione fosse già adibita a deposito prima del 1967 – disponeva che “”Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l’aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà  del comune””.

Il medesimo art. 31 – invocato nel secondo motivo nel testo vigente dopo le modifiche apportate dalla legge n. 765/1967, per il caso in cui si ritenesse che l’area in questione sia stata adibita a deposito dopo il 1967, ma comunque prima del 1977 – disponeva che “”Chiunque intenda nell’ambito del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno, deve chiedere apposita licenza al sindaco””.

L’art. 10 della legge n. 10/1977 (c.d. legge Bucalossi) a sua volta disponeva che “”Ogni attività  comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge””.

Sulla base di tali disposizioni, secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 29 agosto 2016, n.4117), ai fini della verifica della legittimità  di un intervento sotto il profilo urbanistico ed edilizio occorre avere riguardo alla disciplina vigente nel momento in cui l’intervento stesso è stato realizzato. Dunque – come correttamente osservato dalla ricorrente – prima del 1967 l’obbligo di richiedere il titolo edilizio, all’epoca chiamato licenza edilizia, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150/1942 sussisteva solo per gli immobili da realizzare nei centri urbani; in seguito, nel 1967 tale obbligo è stato esteso all’intero territorio comunale; infine dal 1977 l’obbligo di richiedere la concessione edilizia è stato esteso ad ogni tipo di “”attività  comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale””.

Ciò posto, in ossequio alle regole generali in materia di ripartizione dell’onere della prova – laddove l’Amministrazione nell’esercizio del proprio potere di vigilanza sull’uso del territorio rilevi la realizzazione di nuove opere e contesti (come nel caso in esame) che è stato realizzato un intervento edilizio in assenza del prescritto titolo edilizio (nella fattispecie il permesso di costruire, sul presupposto che si tratti di un intervento di “”trasformazione edilizia del territorio””) e comunque in contrasto con la disciplina urbanistica della zona (nella fattispecie l’art. 21.3, comma 1, e l’art. 28.2, comma 2.2, delle norme di attuazione del PRG) – spetta all’interessato provare quando l’intervento è stato realizzato per dimostrarne la legittimità . Resta fermo comunque che – come correttamente osservato dalla ricorrente – non rileva ai fini di tale dimostrazione la normativa sopravvenuta alla realizzazione dell’intervento, sia che abbia imposto l’obbligo di richiedere il titolo edilizio, sia che abbia modificato la destinazione urbanistica della zona.

5. Poste tali premesse di carattere generale, i primi due motivi non possono essere accolti alla luce delle seguenti considerazioni.

Secondo una consolidata e condivisibile giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. II, 1° luglio 2019, n. 4475; Sez. V, 31 marzo 2016, n. 1268), le attività  di pavimentazione e spargimento di ghiaia sul terreno devono essere preventivamente assentite dal Comune, perchè comportano una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio se preordinate alla modifica della precedente destinazione d’uso. In particolare è stato precisato in pìù occasioni (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 dicembre 2018, n. 7103) che la realizzazione di parcheggi a raso necessita del permesso di costruire edilizio in quanto la sistemazione di un’area a parcheggio aumenta il carico urbanistico.

A fronte della duplice contestazione del Comune – relativa alla pavimentazione di una porzione del fondo con materiale inerte e all’utilizzo del fondo come deposito degli automezzi – la ricorrente, per dimostrare che non è stato posto in essere alcun intervento di “”trasformazione edilizia del territorio””, ha affermato che l’area al momento dell’acquisto già «si presentava con una pavimentazione in materiale stabilizzato e non era interessata da coltura prativa e tantomeno agricola» e che essa ha mantenuto la destinazione d’uso dell’area stessa, la quale sin dagli anni ’50 è stata ininterrottamente utilizzata come deposito, mentre nessun rilievo assume la circostanza che negli anni sia mutata la tipologia dei materiali depositati sull’area.

A tali affermazioni l’Amministrazione nelle proprie difese ha replicato che controparte tenta di sminuire il rilievo urbanistico dello stabile e innovativo asservimento dell’area all’attività  svolta dalla ricorrente, nonchè delle modificazioni del territorio a tal fine realizzate, ossia della pavimentazione di parte del fondo e dell’installazione di un container-officina per la manutenzione degli automezzi, che non può ritenersi rimovibile.

A giudizio del Collegio nessuna delle due affermazioni della ricorrente risulta adeguatamente provata dalla documentazione versata in atti dalla ricorrente medesima. Difatti al ricorso sono state allegate: quattro dichiarazioni sostitutive di atto notorio nelle quali si afferma che la p.ed. 396 è stata utilizzata come deposito dal 1960 al 1962 e dal 1964 al 1972; una fotografia risalente al 1953, la quale dimostrerebbe che all’epoca l’area era utilizzata come deposito di legname; ulteriore documentazione fotografica risalente agli«anni 50» e agli«anni 50/60», che dovrebbe dimostrare anch’essa come all’epoca l’area era adibita a deposito di legname; documentazione fotografica risalente agli«anni 90», che dovrebbe dimostrare come all’epoca l’area era ancora adibita a deposito. Tuttavia – a prescindere da ogni considerazione sull’efficacia probatoria della predetta documentazione fotografica, che risulta priva di data certa, e delle predette dichiarazioni sostitutive di atto notorio, stante il consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, Sez. II, 9 gennaio 2020, n.211) secondo il quale dichiarazioni della specie, sostanziandosi in un mezzo surrettizio per introdurre la prova testimoniale, possono costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l’attività  istruttoria dell’amministrazione – il Collegio ritiene che tali documenti non dimostrino affatto nè se e quando sull’area de qua sia stata in passato apposta una «pavimentazione in materiale stabilizzato», nè tantomeno che nel caso in esame possa configurarsi, come sostiene la ricorrente, una risalente, stabile ed interrotta destinazione d’uso dell’area a deposito, in luogo della ben diversa situazione descritta in memoria dall’Amministrazione resistente, secondo la quale «la stessa eterogeneità  ed intermittenza dei “”depositi”” (pìù o meno casuali)», presenti sull’area nel corso dei decenni, dimostrano «la innegabile cesura e novità  che rappresenta, invece, l’attuale destinazione della particella a stabile pertinenza aziendale».

6. Nè miglior sorte meritano le due restanti censure dedotte con il primo motivo, incentrate sul fatto che in passato l’Amministrazione non abbia mosso alcun rilievo in fase di controllo della SCIA presentata da altra società  in data 23 ottobre 2018, per segnalare l’inizio dell’attività  di commercio all’ingrosso di legname e derivati del legno, e sul fatto che l’Amministrazione con l’impugnata ordinanza avrebbe contraddittoriamente ritenuto legittima l’attività  di deposito svolta sulla porzione del fondo che ricade in zona residenziale e abusiva la medesima attività  per la parte che si svolge sulla porzione del fondo che ricade in zona agricola o nella fascia di rispetto cimiteriale.

La prima censura è palesemente infondata perchè, come già detto, il mero deposito di legame su un’area come quella in questione, senza l’esecuzione di opere di pavimentazione del terreno – non risultanti dalla suddetta SCIA, la quale consta sia stata presentata solo ai fini dell’avvio di un’attività  di commercio all’ingrosso – non può certo ritenersi incompatibile con la destinazione agricola dell’area stessa.

Quanto alla seconda censura, non sussiste – a ben vedere – alcuna contraddizione. Difatti la contestazione relativa alla «pavimentazione con materiale inerte» riguarda solo la porzione del fondo che ricade in zona agricola o nella fascia di rispetto cimiteriale perchè, come risulta dalla motivazione del provvedimento impugnato, nel verbale di sopralluogo del 13 febbraio 2019 è stato attestato che «il piazzale è pavimentato con materiale inerte anche nelle aree che ricadono in zona agricola ed in fascia di rispetto cimiteriale», fermo restando che la contestazione relativa all’illegittimo utilizzo del fondo come deposito degli automezzi riguarda l’intera area contraddistinta dalla p.ed. 396.

7. Le ragioni per le quali sono stati respinti i primi due motivi rendono palese l’infondatezza del terzo motivo.

Tale motivo è infatti incentrato sulla mancata applicazione, da parte dell’Amministrazione, dell’art. 128, comma 8, della legge provinciale n. 1/2008, il quale dispone che – laddove si tratti di opere abusive realizzate prima del 17 marzo 1985, per le quali i commi 6 e 7 dell’art. 128 prevedono l’applicazione delle sanzioni previste dalla legge n. 1140/1942, se realizzate prima del 30 gennaio 1997, e delle sanzioni previste dalla legge n. 1/1977, se realizzate a decorrere dal 30 gennaio 1977 e fino 17 marzo 1985 – è possibile applicare una sanzione pecuniaria in alternativa a quella ripristinatoria. Tuttavia, come evidenziato dall’Amministrazione nelle proprie difese, con l’impugnata ordinanza è stato contestato un abuso sanzionabile ai sensi della disciplina urbanistica vigente; pertanto – anche a voler prescindere da quanto affermato da questo Tribunale nella sentenza n. 27/2020 – non è applicabile, ratione temporis, l’art. 128, comma 8, della legge provinciale n. 1/2008.

8. In definitiva il ricorso deve essere respinto perchè infondato.

9. In applicazione della regola della soccombenza, le spese del presente giudizio, liquidate nella misura indicata nel dispositivo, devono essere poste a carico della società  ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige / sì¼dtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 11 del 2020, lo respinge perchè infondato.

Condanna la società  ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Pieve di Bono Prezzo, delle spese lite, liquidate nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2020, con collegamento da remoto in videoconferenza tramite Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18/2020, con l’intervento dei magistrati:

Fulvio Rocco, Presidente

Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

Antonia Tassinari, Consigliere

“

L'articolo T.A.R. Trentino Alto Adige – Trento – Sentenza – 15/6/2020 n.88 proviene da Giustamm.

Marta Cartabia, Presidente, Giuliano Amato, Redattore; (Giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 2, comma 7, 5 e 8 della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d’intervento della Regione Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri)

Art. 5 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 sull’impiego in agricoltura dei fanghi di depurazione di acque reflue : sussiste il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/5/2020 n.88 proviene da Giustamm.

Pres. Giordano, Est. Bini

Il rito c.d. super-accelerato: la rimessione alla Corte di Giustizia

Processo amministrativo – Appalti – Ammissioni ed esclusioni – Impugnazione immediata – Art. 120, 2° comma c.p.a. – Rimessione alla Corte di Giustizia
 

Va rimessa alla Corte di Giustizia la questione pregiudiziale se la disciplina europea in materia di diritto di difesa, di giusto processo e di effettività sostanziale della tutela, segnatamente, gli articoli artt. 6 e 13 della CEDU, l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’art. 1 Dir. 89/665/CEE, 1 e 2 della Direttiva, ostino ad una normativa nazionale, quale l’art. 120, 2° comma bis, c.p.a., che prevede il c.d. rito super accelerato, per cui si impone all’operatore che partecipa ad una procedura di gara di impugnare l’ammissione o la mancata esclusione di un altro soggetto, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione del provvedimento con cui viene disposta l’ammissione o l’esclusione dei partecipanti. In effetti, la norma in esame ha introdotto una tutela di tipo oggettivo, in cui l’azione non si configura caratterizzata da un interesse attuale del ricorrente e da una lesione concreta della sua situazione giuridica soggettiva.
 
 

Pubblicato il 17/01/2018
N. 00088/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00609/2017 REG.RIC.           
REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 609 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Cooperativa Animazione Valdocco S.C.S. Impresa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Sciolla, Sergio Viale, Chiara Forneris, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandro Sciolla in Torino, corso Montevecchio N. 68;
contro
Consorzio Intercomunale Servizi Sociali di Pinerolo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Vittorio Del Monte, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Vittorio Emanuele II 123; 
Azienda Sanitaria Locale To3 di Collegno e Pinerolo non costituita in giudizio; 
nei confronti di
Ati Cilte S.C.S. – Coesa S.C.S.A R.L – La Dua Valadda S.C.S., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Gili, Alessia Quilico, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Gili in Torino, via Vela 29; 
Coesa Pinerolo Società Cooperativa Sociale A R.L., La Dua Valadda Società Cooperativa Sociale, Consorzio di Cooperative Sociali il Deltaplano Società Coop. Sociale, La Fonte Società Cooperativa Sociale Onlus non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
con il ricorso principale:
della nota prot. 3873 del 19/05/2017 con cui il C.I.S.S. di Pinerolo ha comunicato l’avvenuta aggiudicazione al R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA del servizio di assistenza domiciliare, CIG 69769877CE; della Determinazione del Direttore del C.I.S.S. Pinerolo n. 203 del 19/05/2017; della nota C.I.S.S. prot. n. 4009 del 24/05/2017; del verbale n. 2 delle operazioni di gara nella parte in cui il Seggio di gara non ha escluso dalla procedura l’R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA; della nota C.I.S.S. prot. 2555 del 04/04/2017; del verbale n. 3 delle operazioni di gara; della nota C.I.S.S. prot. 2930 del 13/04/2017; della Determinazione n. 125 del 12/04/2017 di nomina della Commissione di gara; dei verbali nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 delle operazioni di gara; della Determinazione n. 178 del 09/05/2017; delle tabelle A, B, C, D ed E allegate al verbale di gara n. 8; dei verbali nn. 9 e 10; di tutti i verbali di gara; del provvedimento, ove adottato, di rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione presentata dalla ricorrente in data 15/06/2017; di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali in particolare il Bando, il Disciplinare di gara, il Capitolato Speciale d’Appalto e tutti i documenti allegati, nonché i chiarimenti resi dalla Stazione Appaltante e tutta la documentazione di gara, ove interpretata in senso difforme da quanto in questa sede argomentato; nonché per la declaratoria dell’inefficacia del contratto di appalto ove medio tempore stipulato dal C.I.S.S. di Pinerolo e/o dall’A.S.L. TO3 con l’R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA, e per la condanna del C.I.S.S. di Pinerolo a: – escludere dalla gara e/o dichiarare la decadenza dall’aggiudicazione del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA, aggiudicando il servizio alla ricorrente e stipulare il contratto d’appalto con quest’ultima; – modificare il punteggio attribuito all’offerta tecnica del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA e della ricorrente, con collocazione al 1° posto della graduatoria della Coop. ANIMAZIONE VALDOCCO S.C.S., con aggiudicazione del servizio in favore di quest’ultima; o, in via subordinata, per la condanna del C.I.S.S. di Pinerolo a disporre la rinnovazione del giudizio dell’offerta tecnica del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA con riferimento al punteggio attribuito dal Commissario 3 al sub-criterio A.3)2 o con riferimento all’esame totale delle offerte tecniche; – in via subordinata, alla rinnovazione del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA; – in via di ulteriore subordine, alla riedizione della gara in ragione dell’illegittima composizione della Commissione di gara; – in via di estremo subordine, per la condanna al risarcimento dei danni nella misura equivalente che sarà indicata in corso di causa;
con motivi aggiunti del 372017:
del verbale n. 11 della seduta della Commissione di gara in data 19/06/2017; delle minute utilizzate dai Commissari di gara per la valutazione delle offerte tecniche, acquisite agli atti di gara nella seduta del 19/06/2017; delle tabelle A, B, C e D come rettificate e modificate nella seduta del 19/06/2017; del verbale n. 12 della seduta della Commissione di gara in data 23/06/2017;
– della nota prot. n. 4885 del 22/06/2017 con cui è stata convocata la seduta pubblica per la lettura della rettifica del verbale n. 8 e seguenti; della Determinazione n. 276 del 28/06/20107 con cui il Responsabile dell’Area Servizio Sociale Professionale (i) ha approvato i verbali nn. 11 e 12, (ii) ha approvato la graduatoria definitiva collocando al 1° posto l’R.T.I. controinteressato, (iii) ha confermato l’aggiudicazione del servizio in favore del R.T.I. controinteressato, (iv) ha confermato le valutazioni relative alla congruità dell’offerta dell’aggiudicatario; della nota prot. n. 5126 del 29/06/2017 con cui il C.I.S.S. ha comunicato la conferma dell’aggiudicazione in favore del R.T.I. controinteressato;
nonché per la declaratoria dell’inefficacia del contratto di appalto ove medio tempore stipulato dal C.I.S.S. di Pinerolo e/o dall’A.S.L. TO3 con l’R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA,
nonché per la declaratoria (i) dell’illegittimità dell’aggiudicazione a favore del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA e della sua necessaria esclusione in ragione della presentazione di una cauzione provvisoria avente un importo inferiore a quello richiesto e per la mancata dimostrazione del possesso dei requisiti di partecipazione, con conseguente aggiudicazione in favore della ricorrente; (ii) dell’illegittimità dell’aggiudicazione a favore del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA in ragione dell’errata quantificazione del punteggio attribuito all’offerta tecnica, nonché dell’illegittimità del procedimento di rettifica dei punteggi attribuiti ai sub-criteri A.3.1 e A.3.2 dell’offerta del R.T.I. controinteressato, con conseguente rideterminazione dei punteggi finali e collocazione della ricorrente al 1° posto della graduatoria; (iii) in via subordinata, dell’illegittimità dell’aggiudicazione in ragione della mancata richiesta di giustificazioni al R.T.I. controinteressato per lo svolgimento del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta; (iv) in via di ulteriore subordine, dell’illegittimità dell’intera procedura di gara a causa dell’illegittima composizione della Commissione di Gara;
e per la conseguente condanna del C.I.S.S. di Pinerolo a: – escludere dalla gara e/o dichiarare la decadenza dall’aggiudicazione del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA in ragione della presentazione di una cauzione provvisoria avente un importo inferiore a quello richiesto e per mancanza dei requisiti di partecipazione, aggiudicando il servizio alla ricorrente e stipulare il contratto d’appalto con quest’ultima; modificare il punteggio attribuito all’offerta tecnica del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA e della ricorrente, con assegnazione di n. 60 punti all’offerta tecnica della ricorrente e conseguente collocazione al 1° posto della graduatoria della Coop. ANIMAZIONE VALDOCCO S.C.S., con aggiudicazione del servizio in favore di quest’ultima; o, in via subordinata, per la condanna del C.I.S.S. di Pinerolo a disporre la rinnovazione del giudizio dell’offerta tecnica del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA con riferimento al punteggio attribuito dal Commissario 3 al sub-criterio A.3)2 o con riferimento all’esame totale delle offerte tecniche; in via subordinata, alla rinnovazione del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta del R.T.I. C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA; in via di ulteriore subordine, alla riedizione della gara in ragione dell’illegittima composizione della Commissione di gara; in via di estremo subordine, per la condanna al risarcimento dei danni nella misura equivalente che sarà indicata in corso di causa.
Viste le “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2016/C 439/01; d’ora in poi anche “Raccomandazioni”) della Corte di Giustizia della Unione Europea;
Visti gli art. 19, paragrafo 3, lett. b) del Trattato sulla Unione Europea (TUE) e 267 del Trattato sul Funzionamento della Unione Europea (TFUE);
Visti lo Statuto ed il Regolamento di procedura della Corte di Giustizia della Unione Europea;
Visti gli articoli 79 comma 1 e 112 e seguenti del Decreto legislativo n. 104 del 2010, Allegato 1 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giungo 2009 n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo), recante il Codice del processo amministrativo;
Visto l’articolo 5 sexies della Legge n. 89 del 24 marzo 2001;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 settembre 2017 la dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
A) L’oggetto della controversia e i fatti processuali rilevanti.
Con il ricorso proposto avanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, la Cooperativa Valdocco ha impugnato gli atti della gara indetta per l’aggiudicazione del servizio di assistenza domiciliare per l’ambito territoriale del Consorzio intercomunale servizi sociali di Pinerolo e per parte del distretto sanitario del pinerolese coincidente con il territorio consortile, per il periodo 01/06/2017 – 31/05/2020 (cig 69769877 CE), secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016.
La gara è stata aggiudicata al Raggruppamento Temporaneo di Imprese (R.T.I.) C.I.L.T.E./COESA/LA DUA VALADDA (da ora anche solo R.T.I.), con la Determinazione del Direttore del Consorzio Intercomunale Servizi Sociali di Pinerolo (C.I.S.S.) n. 203 del 19/05/2017.
La Cooperativa Valdocco, seconda classificata, ha proposto censure avverso gli atti di gara, lamentando altresì la mancata esclusione dell’aggiudicataria, per l’assenza in capo alle ditte mandanti dei requisiti di partecipazione.
Il ricorso è stato proposto a conclusione del procedimento di gara, una volta intervenuta l’aggiudicazione, seppure la stazione appaltante avesse regolarmente comunicato alle ditte partecipanti l’atto di ammissione dei concorrenti, come previsto dall’art 29 d. lgs. 50/2016.
Ai sensi dell’art 120 art 2 bis codice del processo amministrativo (c.p.a.), introdotto dall’art 204 d. lgs. 50/2016, ogni contestazione relativa alla ammissione e/o all’esclusione deve essere proposta nel termine perentorio di 30 giorni decorrente dalla comunicazione dell’atto di cui all’art 29 d. lgs. 50/2016.
La stazione appaltante e la controinteressata hanno quindi eccepito la irricevibilità del ricorso, in quanto proposto avverso l’aggiudicazione definitiva, mentre, vertendo su questioni di ammissibilità avrebbe dovuto essere proposto entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione dell’atto di ammissione alla gara dei concorrenti.
Con sentenza non definitiva n. 1129 del 13 novembre 2017, il Collegio ha rilevato che l’applicazione della suindicata normativa dovrebbe condurre alla declaratoria di irricevibilità per tardività del ricorso, impedendo quindi l’esame nel merito delle censure che denunciano l’assenza dei requisiti di partecipazione in capo al R.T.I. risultato aggiudicatario della gara; pertanto il Collegio ha sospeso il giudizio, ritenendo rilevante e decisiva la questione oggetto della domanda di rinvio pregiudiziale.
B) La normativa nazionale e la sua interpretazione.
L’art 120 comma 2 bis del c.p.a. (come modificato dall’art 204 d. lgs. 50/2016) ha previsto il c.d. rito super accelerato, avverso gli atti di ammissione ed esclusione dei concorrenti dalla gara di appalto.
Nell’art 120 cpa, al comma 2 bis, è stata introdotta la seguente disposizione:
“Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L’omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l’illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E’ altresì inammissibile l’impugnazione della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività”.
A sua volta l’art 29 d. lgs. 50/2016 stabilisce che “Al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell’ articolo 120, comma 2-bis, del codice del processo amministrativo, sono altresì pubblicati, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito della verifica della documentazione attestante l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80, nonché’ la sussistenza dei requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali. Entro il medesimo termine di due giorni è dato avviso ai candidati e ai concorrenti, con le modalità di cui all’articolo 5-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice dell’amministrazione digitale o strumento analogo negli altri Stati membri, di detto provvedimento, indicando l’ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti. Il termine per l’impugnativa di cui al citato articolo 120, comma 2-bis, decorre dal momento in cui gli atti di cui al secondo periodo sono resi in concreto disponibili, corredati di motivazione.”
In base al combinato disposto delle due norme riportate, per il caso che qui rileva, la ditta partecipante ad una gara, che vuole contestare l’ammissione di un altro partecipante, lamentando il difetto dei requisiti soggettivi e di quelli economico-finanziari e tecnico-professionali e, quindi, l’illegittimità della decisione della stazione appaltante di non aver escluso il partecipante, deve proporre ricorso entro 30 giorni dalla comunicazione ex art 29 d.lgs. 50/2016.
La previsione di questo rito, c.d. super accelerato, per l’impugnativa dei provvedimenti di esclusione o di ammissione, risponde alla necessità di consentire la definizione del giudizio prima che si giunga al provvedimento di aggiudicazione; ovverosia, in sostanza, a definire la platea dei soggetti ammessi alla gara in un momento antecedente all’esame delle offerte e alla conseguente aggiudicazione.
L’intento del legislatore è stato infatti quello di definire prontamente la platea dei soggetti ammessi alla gara in un momento antecedente all’esame delle offerte (Cons. St, commissione speciale, parere n. 885 dell’1 aprile 2016), creando un «nuovo modello complessivo di contenzioso a duplice sequenza, disgiunto per fasi successive del procedimento di gara, dove la raggiunta certezza preventiva circa la res controversa della prima è immaginata come presupposto di sicurezza della seconda» (Cons. St., sez.V^, ordinanza n. 1059 del 15 marzo 2017).
Una volta che il provvedimento di aggiudicazione intervenga in corso di causa, questo deve essere necessariamente impugnato con ricorso autonomo o con motivi aggiunti, in entrambi i casi con duplicazione degli oneri contributivi.
Ravvisa però il Collegio alcuni profili di criticità dell’attuale sistema, anche alla luce degli orientamenti interpretativi fino ad oggi intervenuti.
Si può infatti prospettare l’ipotesi in cui sia censurata l’ammissione/mancata esclusione di una ditta partecipante che, tuttavia, conclusa la gara, potrebbe non essere risultata aggiudicataria; così come la stessa ricorrente potrebbe, a conclusione del procedimento, porsi in una posizione tale da non avere alcun interesse a contestare l’aggiudicazione.
In tale ipotesi si impone ad un soggetto partecipante alla gara un onere “inutile” al fine dell’interesse finale perseguito da chi partecipa, cioè l’aggiudicazione dell’appalto.
Nella differente ipotesi, in cui nessuna ditta partecipante faccia valere tempestivamente la mancata esclusione di altro partecipante, che risulti poi aggiudicatario, è preclusa la possibilità di fare valere vizi relativi all’illegittima ammissione dell’aggiudicataria, con la conseguenza che potrebbe conseguire l’aggiudicazione una ditta priva dei requisiti di partecipazione, nell’ipotesi in cui la stazione appaltante sia incorsa in errore nella valutazione degli stessi.
Secondo l’orientamento formatosi in merito alla nuova disciplina, il rito super accelerato è da ritenersi conforme ai principi costituzionali.
E’ stato infatti affermato che “la circostanza che, nella fase di ammissione, non sia ancora delineabile in capo ad alcuno dei concorrenti l’utilità finale rappresentata dall’aggiudicazione della gara, non è ostativa all’emersione anticipata di un distinto interesse di natura strumentale (sia pure di nuovo conio come definito in dottrina) che, comunque, rimane proprio e personale del concorrente, e quindi distinto dall’interesse generale alla correttezza e trasparenza delle procedure di gara.
Del resto, l’interesse legittimo è una posizione non solo “differenziata” rispetto alla generalità di consociati ma anche “qualificata” proprio dalla rilevanza che l’ordinamento le attribuisce.
Sicché la necessità di tutela anticipata di tale interesse, nel caso in esame, dipende dalla stessa configurazione bifasica ideata dal legislatore al fine di evitare regressioni del procedimento, per effetto di iniziative di natura contenziosa relativi ai vizi che – alla strega dei comuni principi di buona fede e correttezza nello svolgimento delle trattative – i concorrenti potrebbero far rilevare già dalle fasi preliminari della gara.
D’altro lato, il diritto di difesa a tutela della ulteriore e distinta posizione soggettiva rappresentata dalla vincita della gara, non ne risulta limitato o definitivamente scalfito, in contrasto con le garanzie di cui agli artt. 24 e 113 Cost., poiché delle illegittimità relative alla fase di ammissione ci si può comunque dolere nei termini di decadenza previsti dall’art. 120, comma 2- bis, c.p.a..
Al riguardo, non appare inutile ricordare che anche la Corte costituzionale, in relazione all’introduzione di forme celeri per la definizione delle controversie amministrative ovvero di abbreviazione dei termini – avvenuta a partire dalla fine degli anni 90 del secolo scorso, proprio per il settore delle pubbliche commesse, in esame – ha costantemente affermato che le stesse non possano considerarsi costituzionalmente illegittime nella misura in cui venga assicurato il rispetto di alcuni valori processuali fondamentali, quali, in primo luogo, l’integrità del contraddittorio nonché la completezza e sufficienza del quadro probatorio (C. Cost., 26.6.2007, n. 237; cfr. anche 20 luglio 2016, n. 191 e la capostipite n. 427 del 1999).
E se, nel caso di specie, l’anticipazione della tutela ad una fase antecedente l’aggiudicazione della gara, rende sicuramente più oneroso l’esercizio del diritto di difesa, a fini di riequilibrio – come ritenuto dal Consiglio di Stato nel cit. parere n. 855/2016, reso sullo schema originario del nuovo codice dei contratti – dovrebbe essere sufficiente un intervento del legislatore ordinario volto a ridurre il contributo unificato per il contenzioso a valle e, in ogni caso, a garantire la tempestiva conoscenza degli atti e della relativa motivazione (cfr., anche, al riguardo, il parere n. 782 del 30 marzo 2017, reso sul correttivo al codice). (TAR Lazio, sez. II n. 8577/2017)
Non sono tuttavia mancate decisioni che seppur incidentalmente hanno rilevato il possibile contrasto dell’art. 120 c. 2bis c.p.a. con la Carta Costituzionale e con le fonti del diritto europeo, affermando che “il legislatore ha introdotto una sorta di presunzione legale di lesione, non direttamente correlata alla lesione effettiva e concreta di un bene della vita secondo la dimensione sostanzialistica dell’interesse legittimo. (…) il nuovo rito superaccelerato sembra porsi in contrasto con le garanzie costituzionali di azione in giudizio e tutela contro gli atti della P.A. ex art. 24 e 113 Cost. e questo a causa dell’onere di immediata impugnativa di provvedimenti a fronte dell’assenza di un interesse concreto ed attuale al ricorso” (T.A.R. Campania, Sez. IV, 20/12/2016, n. 5852). E ancora “la novella legislativa dell’art. 120 c. 2bis c.p.a. confligge con il quadro giurisprudenziale storicamente consolidatosi atteso che veicola nell’ordinamento l’onere di immediata impugnazione dell’ammissione di tutti gli operatori economici – quale condizione di ammissibilità della futura impugnazione del provvedimento di aggiudicazione – anche in carenza di un’effettiva lesione od utilità concreta” (T.A.R. Puglia, Sez. III, 08/11/2016, n. 1262).
La previsione di un rito “ad hoc” per la fase di ammissione/esclusione aggrava il partecipante alla gara dell’onere di proporre una doppia impugnazione, seppure nell’ambito dello stesso giudizio, qualora il provvedimento di aggiudicazione della gara, sia sopraggiunto quando il giudizio ex art 120 comma 6 bis non sia ancora definito.
Infatti, seppur il prevalente orientamento giurisprudenziale (cfr. T.A.R. Napoli, sez. VIII, 19 gennaio 2017, n. 434; TAR Bari, sez. I, 7 dicembre 2016, n. 1367) ritiene che si possa ricorrere all’istituto dei motivi aggiunti (da formulare ossia avverso il successivo provvedimento di aggiudicazione), tuttavia questo impone comunque un aggravio processuale ed economico.
C) Il diritto della Unione: i principi europei in materia di diritto di difesa e di presupposti dell’azione. Il principio di effettività sostanziale della tutela.
Premesso quanto sopra circa la disciplina nazionale, si devono richiamare le norme rilevanti nel caso in esame, del diritto dell’Unione Europea.
Gli artt. 6 e 13 della CEDU riconoscono il diritto ad un giusto ed effettivo processo, sotto il profilo sostanziale, garantendo una tutela attraverso un’adeguata qualificazione della situazione giuridica soggettiva da proteggere e una tutela processuale attraverso le tre componenti fondamentali del principio di effettività: pienezza e completezza della tutela e ragionevole durata del processo.
L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea stabilisce il diritto dell’individuo ad “un ricorso effettivo davanti ad un giudice”, quando siano stati violati i propri diritti e le proprie libertà.
In tema di appalti, l’art. 1 Dir. 89/665/CEE, modificato dall’art. 1 Dir. 2007/66/CE, stabilisce che “gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla Dir. 2004/18/CE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace”.
Tale Direttiva, all’art. 1 (“Ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso”), fissa i fondamentali principi di efficacia, celerità, non discriminazione ed accessibilità, che nell’ordinamento interno possono condensarsi nelle formule dell’effettività e satisfattività della tutela. Essa, infatti, stabilisce, nel testo novellato, che:
“1. … Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla direttiva 2004/18/CE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del fatto che hanno violato il diritto comunitario in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.
2. Gli Stati membri garantiscono che non vi sia alcuna discriminazione tra le imprese suscettibili di far valere un pregiudizio nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto, a motivo della distinzione effettuata dalla presente direttiva tra le norme nazionali che recepiscono il diritto comunitario e le altre norme nazionali.
3. Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione.”
La disposizione (e specificatamente l’art. 1, comma 3,) riconnette espressamente e chiaramente il principio di effettività della tutela delle posizioni soggettive di derivazione europea in materia di appalti alla nozione di interesse, là dove impone agli Stati membri di apprestare un sistema di giustizia che garantisca un utile accesso a “chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione”.
Il principio di efficacia presuppone quindi che l’azione sia volta a soddisfare un interesse attuale e concreto del soggetto ricorrente, che agisce a tutela di una sua lesione al bene della vita costituito dall’aggiudicazione della gara di appalto cui ha partecipato.
Tale principio postula che l’operatore economico al quale dev’essere assicurato un sistema di giustizia effettivo abbia e conservi un interesse all’aggiudicazione dell’appalto (in tal senso la sentenza della Corte di Giustizia UE 5.4.2016, C 689/13 Puligenica/Airgest spa).
Corollario indefettibile di detti principi è che la tutela giurisdizionale può (e deve) esserci solo ove vi sia stata una lesione di un diritto o di un interesse legittimo, e che vi sia un interesse, concreto ed attuale, ad una pronuncia dell’autorità giudiziaria.
Consegue anche che il legislatore non potrebbe mai imporre al privato cittadino di azionare lo strumento processuale prima che detta lesione concreta e attuale di un diritto o di un interesse legittimo sia reale ed effettiva.
Ne consegue che il principio di effettività sostanziale non può dirsi rispettato quando la possibilità di contestare le decisioni delle amministrazioni giudicatrici sia affidata all’iniziativa di soggetti che non hanno alcuna garanzia di poter ricavare vantaggi materiali dal favorevole esito della controversia o che addirittura potrebbero correre il rischio di favorire propri concorrenti, come potrebbe accadere qualora il ricorso contro l’atto di ammissione alla gara sia stato proposto da uno dei concorrenti poi collocati in posizione non utile ai fini dell’aggiudicazione.
D) Le questioni di rilevanza europea.
Il rito di cui all’art 120 co. 2 bis c.p.a. implica una tutela di tipo oggettiva, in cui l’azione non si configura caratterizzata da un interesse attuale del ricorrente e da una lesione concreta della sua situazione giuridica soggettiva.
L’operatore economico è obbligato ad impugnare le ammissioni di tutti i concorrenti alla gara, senza sapere ancora chi sarà l’aggiudicatario e, parimenti, senza sapere se lui stesso si collocherà in graduatoria in posizione utile per ottenere e/o contestare l’aggiudicazione dell’appalto. Si impone quindi al concorrente di promuovere l’azione giurisdizionale senza alcuna garanzia che detta iniziativa possa garantirgli una concreta utilità, facendo carico anche all’operatore che abbia presentato un’offerta risultata poi non competitiva in esito alla selezione, di assumere gli oneri connessi all’esperimento immediato del giudizio, ossia di promuovere un ricorso inutile e non efficace.
Le norme censurate hanno pertanto introdotto una tipologia di contenzioso che si qualifica per essere un giudizio di diritto oggettivo, contrario ai principi comunitari sopra richiamati, che forgiano il diritto di azione come diritto del solo soggetto titolare di un interesse attuale e concreto, interesse che, nell’ipotesi delle gare di appalto, consiste unicamente nel conseguimento dell’aggiudicazione, o, al più, quale modalità strumentale al perseguimento del medesimo fine, nella chance derivante dalla rinnovazione della gara. Si rende in tal modo recessivo il principio della immediatezza della lesione derivante dal provvedimento impugnato rispetto alla (necessaria) attualità della reazione giurisdizionale, anticipandola obbligatoriamente ad un momento procedimentale nel quale la selezione degli interessi dei singoli partecipanti non è ancora tale da poter far riconoscere in capo a ciascun concorrente un effettivo e concreto interesse (ed utilità) all’impugnativa.
Peraltro, il soggetto privato obbligato a proporre un giudizio secondo lo schema del rito “superaccelerato” non solo non ha un interesse concreto ed attuale ad una pronuncia dell’autorità giudiziaria, ma subisce anche un danno dall’applicazione dell’art. 120 c. 2bis c.p.a., non solo con riferimento agli esborsi economici ingentissimi collegati alla proposizione di plurimi ricorsi avverso l’ammissione di tutti i concorrenti alla gara (in un numero potenzialmente molto elevato), ma anche per la potenziale compromissione della propria posizione agli occhi della Commissione di gara della S.A., destinataria dei plurimi ricorsi, che è chiamata nelle more del giudizio a valutare l’offerta tecnica del ricorrente; e per le nefaste conseguenze in merito al rating d’impresa disciplinato dall’art. 83 CCP, che individua come parametro di giudizio (negativo) l’incidenza dei contenziosi attivati dall’operatore economico nelle gare d’appalto.
In tale quadro, che si prospetta potenzialmente idoneo a dissuadere i concorrenti da iniziative processuali anticipate rispetto al verificarsi della lesione concreta, sembrano trovare fondamento le critiche sollevate da parte della dottrina che ha attribuito alla novella legislativa l’intendimento di ridurre le facoltà di difesa e, al contempo, le occasioni di sindacato del giudice amministrativo sull’esito delle gare pubbliche.
La violazione ai principi comunitari sopra richiamati, ed in particolare laddove si rende l’accesso alla giustizia amministrativa eccessivamente gravoso, si ravvisa in quanto l’attuale sistema impone a ogni ditta concorrente di:
1) impugnare il provvedimento di ammissione di tutte le altre ditte partecipanti;
2) proporre il relativo ricorso in una fase del procedimento in cui la cognizione dei documenti di gara degli altri concorrenti è resa problematica dalla disciplina dettata nell’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016, che al comma terzo vieta di comunicare o comunque di rendere noti gli atti di gara, l’accesso ai quali è differito all’aggiudicazione e, al suo comma quarto, rende punibile, ai sensi dell’art. 326 c.p. (rivelazione di segreti d’ufficio), la condotta del pubblico ufficiale o degli incaricati di pubblico servizio (endiadi in cui sono compresi tutti i funzionari addetti alla procedura di gara) inosservante del divieto. La cogenza di tale incondizionato divieto, oltre a porre questioni di coordinamento con l’art. 29 cit., lascia prevedere una giustificata ritrosia dei soggetti responsabili della procedura a rendere ostensibile, oltre al provvedimento di ammissione, la documentazione amministrativa dei concorrenti, costringendo gli operatori a proporre ricorsi “al buio” ovvero, come confermato dalle già numerose pronunce intervenute sul punto, a presentare ulteriori ricorsi per l’accertamento del diritto di accesso alla documentazione necessaria per la proposizione del ricorso ex art. 120, comma 2 bis, c.p.a.;
3) formulare censure avverso ogni atto di ammissione, per evitare di incorrere nell’inammissibilità di un ricorso cumulativo (ogni ammissione potrebbe risultare affetta da vizi propri e distinti rispetto all’altra, con diversità oggettiva e soggettiva per ogni ricorso), con la necessaria proposizione di tanti ricorsi quante sono le ditte ammesse e quindi con la conseguenza di dover versare il contributo unificato per ogni ricorso (può dirsi acclarata la funzione dissuasiva all’azione giurisdizionale indotta dal cumulo di tributi giudiziari dovuti in caso di impugnazione separata degli atti di ammissione e di aggiudicazione nell’ambito della stessa procedura di gara).
Risulta netto il contrasto con il principio di effettività sostanziale della tutela assicurato dalla direttiva recepita (89/665), laddove prevede una decadenza di motivi ricorsuali deducibili nel momento in cui l’esigenza di tutela soggettiva diviene concreta ed attuale, cioè con l’aggiudicazione.
Inoltre, per quanto possa estendersi la nozione di interesse processualmente rilevante fino a comprendervi l’accezione anche di un interesse strumentale alla rinnovazione della procedura, non possono certo ravvisarsi gli estremi della condizione dell’azione in una situazione in cui dall’accoglimento del ricorso non derivi neanche il limitato effetto dell’indizione di una nuova procedura.
La corretta attuazione dei principi sopra richiamati suggerirebbe l’approdo (o per meglio dire il ritorno) ad una soluzione che consenta di attendere la definizione della procedura e la piena discovery, prima di proporre ricorso per motivi relativi alla ammissione dell’aggiudicatario.
Sotto ulteriore profilo, la normativa interna in esame comporta, ad avviso del Collegio, altresì la violazione del principio di proporzionalità, che, com’è noto, costituisce parte integrante dei principi generali del diritto comunitario ed esige che la normativa nazionale non ecceda i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi pur legittimamente perseguiti da ciascuno Stato. Alla stregua di tale principio, infatti, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno restrittiva e penalizzante, in modo che gli inconvenienti causati dalle stesse misure non siano sproporzionati rispetto ai fini da raggiungere (cfr., ad es.: sent. Corte di giustizia UE 12.7.2001, causa C-189/01; id., 12/9/2013, n. 660; 8/5/2013, n. 197; 13/12/2012, n. 395; Grande sezione, 27/11/2012, n. 566; Grande sezione, 21/12/2011, n. 28).
La misura di cui trattasi è ridondante sotto diversi profili.
Da un lato essa genera il rischio di una proliferazione dei ricorsi nella fase di “qualificazione”, cioè di ammissione delle imprese, e di una conseguente paralisi dei procedimenti di gara, soprattutto di quelli relativi ad appalti di rilevante importo, rispetto ai quali il gravoso onere economico dell’iniziativa giudiziaria non rappresenta una remora, con buona pace delle esigenze di celerità procedimentale e di deflazione del contenzioso che si immaginano garantite dalla riforma.
Da altro lato e al contrario, l’attuale sistema può facilmente comportare, specialmente per appalti di non elevatissimo importo, rinunce da parte dell’interessato alla scelta di proporre il ricorso giurisdizionale. In una fase anticipata in cui gli operatori non possono confidare nelle utilità derivanti dall’aggiudicazione, l’entità degli esborsi necessari per la difesa processuale può costituire motivo di forte dissuasione al ricorso agli strumenti processuali che potrebbero essere fatti valere in giudizio, compromettendo anche il diritto di difesa.
La stessa normativa, imponendo a tutti i concorrenti di far valere le cause di esclusione mediante l’immediata contestazione degli atti di ammissione alla gara, sanzionando la decadenza dalla possibilità di contestare l’ammissione dei concorrenti stessi al momento della formazione della graduatoria e dell’aggiudicazione dell’appalto, priva l’aggiudicatario del rimedio del ricorso incidentale da opporre a chi contesti l’aggiudicazione senza possedere i requisiti di ammissione alla gara.
Al contempo ancora più grave, come sembra dimostrare il caso all’esame di questo TAR, è il rischio che l’operare del nuovo meccanismo preclusivo finisca per rendere inattaccabili aggiudicazioni disposte in favore di soggetti privi dei requisiti di partecipazione, posti a presidio della corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali. Il Collegio ritiene un tale esito contrastare anche, e soprattutto, con quella che è l’esigenza sottesa a tutta la regolamentazione europea e nazionale in materia di appalti pubblici: e cioè l’esigenza di assicurare che le commesse pubbliche vengano affidate al soggetto maggiormente idoneo, esigenza alla quale il confronto concorrenziale è funzionale e che inevitabilmente rimarrebbe frustrata ove si consentisse, in forza di quello che è un meccanismo di natura meramente processuale, di tenere ferma l’aggiudicazione pronunciata a favore di un aggiudicatario che risulti non possedere i requisiti di partecipazione alla gara.
F) Formulazione dei quesiti sottoposti alla Corte.
In conclusione, il Collegio ritiene di dover sottoporre all’esame della Corte di Giustizia dell’Unione Europea i due seguenti quesiti:
1) se la disciplina europea in materia di diritto di difesa, di giusto processo e di effettività sostanziale della tutela, segnatamente, gli articoli artt. 6 e 13 della CEDU, l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’art. 1 Dir. 89/665/CEE, 1 e 2 della Direttiva, ostino ad una normativa nazionale, quale l’art. 120 comma 2 bis c.p.a, che, impone all’operatore che partecipa ad una procedura di gara di impugnare l’ammissione/mancata esclusione di un altro soggetto, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione del provvedimento con cui viene disposta l’ammissione/esclusione dei partecipanti;
2) se la disciplina europea in materia di diritto di difesa, di giusto processo e di effettività sostanziale della tutela, segnatamente, gli articoli artt. 6 e 13 della CEDU, l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’art. 1 Dir. 89/665/CEE, 1 e 2 della Direttiva, osti ad una normativa nazionale quale l’art. 120 comma 2 bis c.p.a, che preclude all’operatore economico di far valere, a conclusione del procedimento, anche con ricorso incidentale, l’illegittimità degli atti di ammissione degli altri operatori, in particolare dell’aggiudicatario o del ricorrente principale, senza aver precedentemente impugnato l’atto di ammissione nel termine suindicato.
Si trasmette alla cancelleria della Corte, mediante plico raccomandato, copia dei seguenti atti:
– ricorso di primo grado;
– memorie delle parti;
– sentenza non definitiva del Tribunale amministrativo del Piemonte, sezione I, n. 1192 pubblicata in data 13 novembre 2017;
– presente ordinanza.
Il presente giudizio viene sospeso nelle more della definizione dell’incidente comunitario, e ogni ulteriore decisione, anche in ordine alle spese, è riservata alla pronuncia definitiva.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
a) rimette alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la questione pregiudiziale indicata in motivazione;
b) dispone la trasmissione, a cura della Segreteria, alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della presente ordinanza e di copia degli atti indicati in motivazione, nonché di ogni ulteriore atto eventualmente richiesto, in futuro, dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea;
c) sospende il presente giudizio fino alla notificazione a questo TAR, da parte della Cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, della decisione emessa dalla suddetta Corte.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Silvana Bini, Consigliere, Estensore
Roberta Ravasio, Consigliere        
 

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Ordinanza – 17/1/2018 n.88 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Coraggio

Finanza pubblica – rapporti stato/regioni – Art. 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione) – Disposizioni in tema di indebitamento delle Regioni – Q.l.c. sollevata da Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Provincia autonoma di Trento – Lamentata violazione degli artt. 117, sesto comma, Cost. e 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e del principio di leale collaborazione – Illegittimità costituzionale parziale.

Finanza pubblica – rapporti stato/regioni – Art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012 – Previsione secondo la quale il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il contributo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata – Q.l.c. sollevata da Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Provincia autonoma di Trento – Lamentata violazione del principio di leale collaborazione dell’autonomia finanziaria regionale e il principio consensualistico nella determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo»;

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»;

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), promossi dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento con ricorsi notificati il 16 marzo 2013, depositati in cancelleria il 20 ed il 21 marzo 2013 ed iscritti ai nn. 48 e 49 del registro ricorsi 2013.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2014 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.− La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico», della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative costituzionali e statutarie.
1.1.− Nel rivolgere le proprie censure in primo luogo avverso l’art. 10, esse evidenziano come, a mente dei commi 1 e 2 non impugnati, il ricorso delle autonomie territoriali all’indebitamento sia consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento, e le relative operazioni possano essere effettuate «solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti».
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento impugnano, invece, i commi 3, 4 e 5, che sarebbero lesivi delle proprie competenze perché dettano una disciplina analitica e di dettaglio delle operazioni di indebitamento già regolate in maniera più favorevole dagli statuti.
In particolare, ai sensi del comma 3, «Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, l’equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione […]»; ciascun ente territoriale «può in ogni caso ricorrere all’indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione».
Il comma 4, proseguono le ricorrenti, prevede che, «Qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato l’equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto».
Infine, in base al comma 5, «Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato d’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo».
1.2.− Rammentano le ricorrenti che esse godono di autonomia finanziaria in forza dei propri statuti [artt. 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e artt. 69 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige)].
1.2.1.− La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in particolare, fa presente che ai sensi dell’art. 52 dello statuto ha facoltà di emettere prestiti interni da essa garantiti, per provvedere ad investimenti in opere permanenti, per un importo annuale non superiore alle sue entrate ordinarie; che la sua competenza in materia è collegata anche alla propria autonomia organizzativa, poiché la materia «ordinamento degli uffici» (art. 4, comma 1, numero 1, dello statuto) comprende anche la contabilità regionale, ed essa ha esercitato tale competenza con la legge regionale 8 agosto 2007, n. 21 (Norme in materia di programmazione finanziaria e contabilità regionale), che all’art. 24 regola il ricorso al mercato finanziario, disponendo, al comma 2, che «L’importo complessivo annuale delle rate di ammortamento per capitale e interessi derivante dal ricorso al mercato finanziario non può superare il 10 per cento dell’ammontare complessivo delle entrate derivanti dai tributi propri e dalle compartecipazioni nette di tributi erariali previsto in ciascuno degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale».
1.2.2.− La Provincia autonoma di Trento, invece, rammenta che l’art. 74 dello statuto dispone che «la regione e le provincie possono ricorrere all’indebitamento solo per il finanziamento di spese di investimento, per una cifra non superiore alle entrate correnti»; l’art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale) statuisce che «Spetta alla regione e alle provincie emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti della regione e delle province medesime e degli enti da esse dipendenti».
Tale competenza, prosegue la ricorrente, è stata esercitata con la legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento) e dell’indebitamento si occupa, in particolare, l’art. 31. La materia sarebbe ulteriormente regolata dagli artt. 29, 29-bis e 30 del decreto del Presidente della Provincia 29 settembre 2005, n. 18-48/Leg. (Regolamento di contabilità di cui all’articolo 78-ter della legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 e s.m.).
Lo stesso statuto, poi, all’art. 79, regolerebbe in maniera precisa, esaustiva ed esclusiva i modi in cui le Province assolvono gli «obblighi di carattere finanziario posti dall’ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale», espressamente prevedendo che «Le misure di cui al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall’articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1», e che «non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale».
1.3.− Avendo le norme impugnate scopo di «stabilizzazione finanziaria», proseguono le ricorrenti, esse non potrebbero essere unilateralmente imposte alle autonomie speciali, dovendosi seguire il principio dell’accordo, fissato dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011), e prima ancora dalla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Entrambe le ricorrenti precisano di non volersi sottrarre ai princìpi della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni e dell’equilibrio di bilancio, ma ritengono che la definizione delle loro modalità attuative debba avvenire con le procedure previste dagli statuti.
1.4.− Sotto altro profilo, poi, i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10 citato sarebbero illegittimi anche nella parte in cui si applicano ai Comuni insistenti nei territori delle autonomie ricorrenti, avendo esse competenza legislativa in materia di finanza locale [la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia invoca gli artt. 4, comma 1, numero 1-bis), e 54 dello statuto, nonché l’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni) e gli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia); la Provincia autonoma di Trento, gli artt. 80 e 81 dello statuto, come integrati dall’art. 17 del decreto legislativo n. 268 del 1992, nonché l’art. 31 della legge prov. Trento n. 7 del 1979 e l’art. 25 della legge della Provincia di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino)].
Le norme censurate, dunque, violerebbero tali parametri perché disciplinano in modo dettagliato l’indebitamento dei Comuni e, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, avendo scopo di coordinamento della finanza pubblica, violerebbero anche i commi 134, 154 e 155 dell’art. 1 della legge n. 220 del 2010, regolanti in via esclusiva le modalità di realizzazione, da parte delle Regioni autonome e dei loro enti locali, degli obiettivi sui saldi di finanza pubblica concordati con lo Stato.
1.5.− Proseguono le ricorrenti, evidenziando come il comma 5 dell’art. 10 impugnato, in base al quale i criteri e le modalità di attuazione dell’articolo medesimo sono rimessi ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sia illegittimo perché contempla un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.; e perché viola l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina dell’indebitamento.
1.6.− Le ricorrenti ritengono, ancora, che il comma 5 impugnato sia illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sia adottato non d’intesa con la Conferenza unificata ma con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
1.7.− L’illegittimità dell’art. 10, commi 3 e 5, infine, renderebbe «illegittimo anche l’art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell’articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e “le modalità previste dall’articolo 10” in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento».
1.8.− Entrambe le ricorrenti censurano, poi, l’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», il quale articolo, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli enti locali contribuiscono, «Nelle fasi favorevoli del ciclo economico», al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministrisulla base del documento di programmazione finanziaria.
Tali norme violerebbero l’autonomia finanziaria delle ricorrenti, poiché una parte delle risorse previste dagli statuti (e in particolare dagli artt. 48 e 49 dello statuto del Friuli-Venezia Giulia e dagli artt. 75 e 79 dello statuto per il Trentino-Alto Adige) verrebbero, mediante l’imposizione del dovere di contribuzione al fondo in parola, ad esse unilateralmente sottratte; e violerebbero altresì l’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del 2010 e, per quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, anche gli artt. 104 e 107 dello statuto: le citate previsioni, infatti, definirebbero in modo esaustivo i modi consensuali in cui le autonomie speciali concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Le norme impugnate, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, prevedendo che gli enti locali concorrano al risanamento della finanza statale, violerebbero anche la già ricordata competenza regionale in materia di finanza locale.
1.9.− L’art. 12, prosegue la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, violerebbe anche l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare alla legge statale la fissazione delle modalità del concorso delle Regioni alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, mentre «l’an ed il quantum del contributo», in relazione alle autonomie speciali, andrebbero determinati secondo le consuete modalità consensuali.
1.10.− L’art. 12, comma 3, infine, secondo entrambe le ricorrenti, violerebbe il principio di leale collaborazione, nella misura in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il citato contributo sia adottato non d’intesa con la Conferenza unificata ma sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
1.11.− La sola Provincia autonoma di Trento, poi, impugna l’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali», ed istitutivo, in attuazione dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di un fondo alimentato con l’indebitamento statale e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Nonostante l’art. 11, di per sé, possa essere considerato «favorevole» per la Provincia, viene impugnato «per coerenza» rispetto all’art. 12, «in quanto parte dello stesso meccanismo giuridico complessivo».
Le due questioni sarebbero collegate, nel senso che l’art. 11 prevede un contributo statale in favore degli enti territoriali «nelle fasi avverse del ciclo economico», mentre l’art. 12 prevede «nelle fasi favorevoli» un contributo degli enti territoriali al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. La ricorrente, tuttavia, ritiene di godere, in forza dello statuto, di un regime speciale di «neutralità», nel senso che non deve concorrere al risanamento della finanza pubblica se non nei modi previsti dallo statuto o sulla base di esso.
1.12.− Per la sola ipotesi di non accoglimento delle questioni sopra dette e relative agli artt. 11 e 12, poi, la Provincia ricorrente impugna l’art. 11, comma 3, in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia, anziché previa intesa con la Conferenza unificata.
2.– In entrambi i procedimenti si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, con motivazioni identiche, che i ricorsi vengano rigettati.
Osserva la difesa erariale come la legge cost. n. 1 del 2012, che ha formalmente introdotto nella Costituzione i principi del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico, abbia rimodulato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., attribuendo allo Stato competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e specificando l’obbligo per tutti gli enti territoriali del rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci.
Obiettivo primario di tale intervento normativo sarebbe stato quello di assicurare, in coerenza con gli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici e il rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale.
Quanto alle disposizioni della legge costituzionale non «incorporate» nella Costituzione, l’art. 5, commi 1 e 2, avrebbe elencato una serie di prescrizioni specifiche destinate ad essere definite da una successiva «legge rinforzata», da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera ex art. 81, sesto comma, Cost.
Tale legge rinforzata sarebbe una fonte atipica, in quanto a «competenza riservata e dotata di una maggiore forza passiva» rispetto alle leggi ordinarie: in base all’art. 1 della legge medesima, l’abrogazione, la modifica o la deroga alle disposizioni da essa introdotte è possibile solo in modo espresso, attraverso una legge successiva, da approvare sempre a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere. Essa, quindi, conterrebbe norme interposte e, pertanto, sarebbe dotata di «prevalenza gerarchica di tipo contenutistico-sostanziale» sulla legge ordinaria.
Il rispetto dell’equilibrio di bilancio, espressamente enunciato nella nuova formulazione dell’art. 119 Cost., non potrebbe quindi ritenersi un’illegittima limitazione dell’autonomia finanziaria delle Regioni o degli enti locali, ma andrebbe considerato come una regolamentazione costituzionalmente imposta, nel rispetto dei vincoli economici e finanziari comunitari da assicurarsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.
Con riferimento, invece, al ricorso all’indebitamento da parte delle Regioni e degli enti locali, l’art. 10 censurato introdurrebbe importanti novità. Esso sarebbe possibile: 1) solo laddove siano contestualmente adottati dei piani di investimento della durata non superiore alla vita utile dell’investimento; 2) apposite intese regionali garantiscano l’equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della Regione (compresa la Regione medesima). Quest’ultima previsione, peraltro, corrisponderebbe a quanto previsto nel novellato art. 119, ultimo comma, Cost.
Altro vincolo all’amministrazione finanziaria delle Regioni e degli enti locali, poi, sarebbe rappresentato, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, dalla previsione del concorso di tutte le amministrazioni territoriali alla sostenibilità del debito pubblico (art. 12), mediante contribuzione, nelle fasi favorevoli del ciclo economico, ad un fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in attuazione dei princìpi costituzionali di solidarietà e unità dell’ordinamento ricavabili dagli artt. 5 e 119 Cost.
Tutte le disposizioni impugnate, dunque, non porrebbero alcuna limitazione all’autonomia finanziaria delle ricorrenti, ma risponderebbero alle prescrizioni imposte dai novellati artt. 81, sesto comma, e 119 Cost., oltre che dall’art. 5, comma 2, lettere b) e c) della legge cost. n. 1 del 2012. Esse, inoltre, sarebbero state dettate nella materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici attribuita alla competenza esclusiva statale e si atteggerebbero a norme interposte alla Costituzione.
Conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, ricordando come la giurisprudenza della Corte costituzionale abbia elaborato una nozione ampia dei principi di coordinamento della finanza pubblica e ritenuto legittimo l’intervento statale anche mediante l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, regolazione tecnica e rilevazione di dati e controllo.
3.− La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie con cui hanno evidenziato come la difesa dello Stato ritenga le disposizioni censurate riconducibili all’introduzione del principio costituzionale del rispetto dell’equilibrio di bilancio, da intendersi riferito anche alle autonomie territoriali, e all’art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, il quale regolerebbe il contenuto della legge organica prevista dall’art. 81, sesto comma, Cost.
Ritengono le ricorrenti che la legittimità delle misure imposte dal legislatore statale non possa essere rinvenuta nel citato art. 5, poiché quest’ultimo non fissa limiti quantitativi all’indebitamento, né regolamenta il fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
Sostiene poi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, da un lato, che sarebbe indimostrato che l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., come modificato dall’art. 3 della legge cost. n. 1 del 2012 (mediante attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci), sia applicabile anche alle Regioni speciali; dall’altro, che quest’ultima materia attiene alle regole tecniche di redazione dei bilanci e non agli oggetti regolati dagli artt. 10 e 12 delle legge n. 243 del 2012.
Aggiunge, infine, la Regione ricorrente che l’impugnato art. 10, comma 5, prevede un potere normativo che va oltre la mera «regolazione tecnica», sicché esso non potrebbe, in ogni caso, incidere sulla propria sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita.

1.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 9, commi 2 e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico», della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative costituzionali e statutarie.
In particolare, secondo entrambe le ricorrenti, i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10, rubricato «Ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali», detterebbero una disciplina dettagliata nella materia dell’indebitamento già regolata in maniera più favorevole dai rispettivi statuti, eccedendo dai limiti propri dell’intervento statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, violerebbero la loro autonomia finanziaria, invaderebbero la propria competenza legislativa in materia di finanza locale ed eluderebbero il principio consensualistico nella determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. I parametri invocati sono, quanto alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 4, comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonché l’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), gli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia); quanto alla Provincia autonoma di Trento, gli artt. 69 e seguenti, 74, 79, 80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché l’art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), l’art. 31 della legge della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento), l’art. 25 della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino); quanto ad entrambe, l’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011) e la legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Il comma 5 del medesimo articolo, poi, contemplerebbe un atto regolamentare statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., e violerebbe altresì l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e il principio di leale collaborazione.
Le ricorrenti hanno altresì impugnato i commi 2 e 3 dell’art. 9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», per violazione derivata dall’illegittimità dei richiamati commi 3 e 5 dell’art. 10.
Anche l’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», violerebbe la loro autonomia finanziaria e il principio consensualistico nella determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica; secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia esso violerebbe anche la propria competenza in materia di finanza locale e l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012 (gli ulteriori parametri invocati sono, quanto al Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 48 e 49 della legge cost. n. 1 del 1963, l’art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, gli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2006, l’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge n. 220 del 2010, nonché, quanto alla Provincia autonoma di Trento, gli artt. 75, 79, 104 e 109 del d.P.R. n. 670 del 1972).
Secondo entrambe le ricorrenti, poi, il comma 3 dell’art. 12 − nella parte in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il contributo sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata − violerebbe il principio di leale collaborazione.
La sola Provincia autonoma di Trento ha impugnato «per coerenza» l’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali», istitutivo di un fondo alimentato con l’indebitamento statale e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Per l’ipotesi di non accoglimento di queste censure relative agli artt. 11 e 12, la Provincia autonoma di Trento ha infine impugnato l’art. 11, comma 3, in quanto violativo del principio di leale collaborazione.
La Presidenza del Consiglio dei ministri sostiene l’infondatezza complessiva del ricorso sul presupposto che l’intera materia regolata dalla legge n. 243 del 2012 sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato, a seguito dell’inserimento − operato dalla legge cost. n. 1 del 2012 − della «armonizzazione dei bilanci» nella lettera r) del secondo comma dell’art. 117 Cost., nonché in ragione dei princìpi dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico.
2.– In considerazione della sostanziale identità delle norme denunciate e delle censure proposte, i giudizi possono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.
3.– L’impugnazione della legge n. 243 del 2012 è ammissibile, dal momento che, pur trattandosi di una legge “rinforzata”, in ragione della maggioranza parlamentare richiesta per la sua approvazione, essa ha comunque il rango di legge ordinaria e in quanto tale trova la sua fonte di legittimazione – ed insieme i suoi limiti – nella legge cost. n. 1 del 2012, di cui detta la disciplina attuativa.
4.– Le questioni sollevate dalle ricorrenti attengono a tre diversi gruppi di disposizioni, aventi ad oggetto la disciplina dell’indebitamento (art. 10), l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali (art. 9), il concorso dello Stato e delle Regioni e delle Provincie autonome, rispettivamente, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali e alla sostenibilità del debito pubblico (artt. 11 e 12).
La tesi prospettata dal Presidente del Consiglio dei ministri, con riferimento a tutte le censure, è che la riforma costituzionale abbia introdotto una nuova competenza esclusiva dello Stato, atta a giustificare l’intero raggio dell’intervento operato con la legge n. 243 del 2012.
5.– Al fine di vagliare la tesi è necessario tratteggiare il quadro normativo sovranazionale e interno in cui si collocano le disposizioni censurate.
Con il patto “Euro Plus”, approvato dai Capi di Stato e di Governo della zona euro l’11 marzo 2011 e condiviso dal Consiglio europeo il 24-25 marzo 2011, gli Stati membri dell’Unione europea si sono impegnati ad adottare misure volte a perseguire gli obiettivi della sostenibilità delle finanze pubbliche, della competitività, dell’occupazione e della stabilità finanziaria, e in particolare a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell’Unione europea fissate nel patto di stabilità e crescita, ferma restando «la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere», purché avente «una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro)» e tale da «garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale».
Con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal Compact), sottoscritto a Bruxelles il 2 marzo 2012 e in vigore dal 1° gennaio 2013, ratificato in Italia con la legge 23 luglio 2012, n. 114 (Ratifica ed esecuzione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria […]), poi, gli Stati contraenti, all’art. 3, comma 2, si sono impegnati a recepire le regole del «patto di bilancio» «tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio».
Lo Stato italiano ha ritenuto di adempiere a questi impegni con un’apposita legge costituzionale – la n. 1 del 2012 – la quale, in primo luogo e per quanto qui rileva, ha riformato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost.
L’art. 81, sesto comma, novellato, afferma per il «complesso delle pubbliche amministrazioni» i princìpi dell’equilibrio di bilancio tra entrate e spese e della sostenibilità del debito, riservando ad una legge del Parlamento approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il potere di stabilire, oltre che il contenuto della legge di bilancio, «le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare» l’implementazione dei due menzionati princìpi.
Secondo il nuovo primo comma dell’art. 97 Cost., «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico».
L’art. 117 Cost. è stato modificato mediante lo scorporo della «armonizzazione dei bilanci pubblici» dall’endiadi con il «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» e la sua inclusione nell’ambito delle materie attribuite dal secondo comma alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
All’art. 119 Cost. dopo il riconoscimento dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle autonomie territoriali, è stata aggiunta la seguente specificazione: «nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci», nonché l’inciso: «concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea». Al secondo periodo del sesto comma, secondo cui le autonomie «Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento», è stato poi aggiunto l’inciso: «con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio».
Sotto il versante delle disposizioni della legge cost. n. 1 del 2012 non incorporate nella Costituzione rilevano in questa sede quelle che determinano il contenuto necessario della legge rinforzata. Ad essa è attribuito, in particolare, il compito di disciplinare «l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica» (art. 5, comma 1, lettera e); «le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni» (art. 5, comma 2, lettera c); e, da ultimo, «la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale» (art. 5, comma 2, lettera b).
6.− Ebbene, in questa complessa riforma della finanza pubblica, l’unica nuova competenza esclusiva dello Stato, invocata appunto dalla difesa dello Stato, è quella dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, che sino alla modifica operata con la legge cost. n. 1 del 2012 si presentava in «endiadi» (sentenza n. 17 del 2004) con il coordinamento della finanza pubblica.
Essa, tuttavia, non può essere interpretata così estensivamente da coprire l’intero ambito materiale regolato dalla legge n. 243 del 2012: basti a tal fine considerare che la disciplina dell’indebitamento delle autonomie territoriali, qui pure all’esame, è stata da questa Corte ricondotta al coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 284 del 2009, n. 285 del 2007, n. 320 del 2004, n. 376 del 2003), pur sottolineandosi come sia «inscindibilmente connessa» alla «salvaguardia degli equilibri di bilancio» (sentenza n. 70 del 2012).
Altro deve essere dunque l’approccio per definire la natura e la portata dei princìpi di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, pure invocati a sostegno della sua tesi dalla difesa erariale. Come già affermato da questa Corte nel caso analogo del divieto di indebitamento se non per spese di investimento (art. 119, sesto comma, Cost.), questo tipo di disposizioni enunciano «un vincolo […] di carattere generale» (sentenza n. 245 del 2004) a cui deve soggiacere la finanza pubblica.
A differenza del caso precedente, questa volta il legislatore costituzionale non si è limitato a fissare principi generali, lasciando così all’interprete la ricerca dei presupposti giustificativi della disciplina statale attuativa (rinvenuti dalla sentenza citata nell’art. 5 Cost. e nella competenza concorrente del coordinamento della finanza pubblica), ma ha puntualmente disciplinato sia la fonte – la legge rinforzata − sia i suoi contenuti.
Il nuovo sistema di finanza pubblica disegnato dalla legge cost. n. 1 del 2012 ha dunque una sua interna coerenza e una sua completezza, ed è pertanto solo alla sua stregua che vanno vagliate le questioni di costituzionalità sollevate nei confronti della legge.
7.− Le ricorrenti censurano anzitutto i commi 3, 4 e 5 dell’art. 10, che disciplinano l’indebitamento degli enti territoriali: le norme impugnate, avendo natura dettagliata, eccederebbero dai limiti propri dell’intervento statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con disposizioni puntuali dei rispettivi statuti già regolanti la materia, violerebbero la loro autonomia finanziaria, invaderebbero la competenza in materia di finanza locale ed eluderebbero il principio consensualistico nella determinazione del concorso delle autonomie speciali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in violazione dei parametri prima specificati.
7.1.− Alla luce di quanto sin qui chiarito, occorre verificare se le norme censurate trovino copertura nelle nuove disposizioni costituzionali.
Viene in rilievo, al riguardo, l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, secondo cui la legge rinforzata disciplina «la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale». La disposizione, dunque, prevede l’adozione di una disciplina statale attuativa che non appare in alcun modo limitata ai principi generali e che deve avere un contenuto eguale per tutte le autonomie. Pertanto, la circostanza che la normativa censurata abbia un contenuto dettagliato e il fatto che sia più rigorosa di quella contenuta negli statuti delle ricorrenti non comportano violazione del parametro costituzionale.
La garanzia dell’omogeneità della disciplina è connaturata alla logica della riforma, poiché, oggi ancor più che in passato, non si può «ammettere che ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione» (sentenza n. 425 del 2004) dei vincoli posti in materia di indebitamento. Si tratta infatti di vincoli generali che devono valere «in modo uniforme per tutti gli enti, [e pertanto] solo lo Stato può legittimamente provvedere a tali scelte» (sentenza n. 425, citata).
7.2.− Questa esigenza di uniformità, del resto, è il riflesso della natura ancillare della disciplina dell’indebitamento rispetto ai princìpi dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico: essa, al pari di questi ultimi, deve intendersi riferita al «complesso delle pubbliche amministrazioni» (così gli attuali artt. 81, sesto comma, e 97 Cost., e, con forme ancora più esplicite, il nuovo art. 119 Cost., nonché l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012). I vincoli imposti alla finanza pubblica, infatti, se hanno come primo destinatario lo Stato, non possono non coinvolgere tutti i soggetti istituzionali che concorrono alla formazione di quel «bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni» (sentenza n. 40 del 2014; si vedano anche le sentenze n. 39 del 2014, n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del 2004), in relazione al quale va verificato il rispetto degli impegni assunti in sede europea e sovranazionale.
La riforma poggia dunque anche sugli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., oltre che – e soprattutto − sui princìpi fondamentali di unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.) e di unità economica e giuridica dell’ordinamento (art. 120, secondo comma, Cost.), unità che già nel precedente quadro costituzionale era sottesa alla disciplina della finanza pubblica e che nel nuovo ha accentuato la sua pregnanza.
Si deve aggiungere che l’attuazione dei nuovi princìpi, e in particolare di quello della sostenibilità del debito pubblico, implica una responsabilità che, in attuazione di quelli «fondanti» (sentenza n. 264 del 2012) di solidarietà e di eguaglianza, non è solo delle istituzioni ma anche di ciascun cittadino nei confronti degli altri, ivi compresi quelli delle generazioni future.
7.3.− Sono pertanto non fondate le censure delle ricorrenti di violazione dell’autonomia finanziaria, della propria competenza in materia di finanza locale e delle altre disposizioni statutarie invocate.
7.4.− Le medesime considerazioni comportano la non fondatezza anche della censura di violazione del principio consensualistico. Difatti, anche per i nuovi vincoli, per quanto più incisivi e pregnanti che in passato, vale il principio enunciato nella più volte citata sentenza n. 425 del 2004, secondo cui la disciplina attuativa dei limiti all’indebitamento posti dall’art. 119, sesto comma, Cost. trova «applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, senza che sia necessario all’uopo ricorrere a meccanismi concertati di attuazione statutaria».
8.– Le ricorrenti censurano, poi, il comma 5 dell’art. 10 della legge n. 243 del 2012, in base al quale «Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo», perché contemplerebbe un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.; e perché violerebbe l’art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina dell’indebitamento.
Sotto altro profilo la norma sarebbe illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto prevede che il decreto sia adottato d’intesa non con la Conferenza unificata ma con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione dei Presidenti della Regione e della Provincia.
8.1.– Le prime due censure, che in quanto strettamente connesse possono essere trattate congiuntamente, sono parzialmente fondate.
Per il loro scrutinio occorre verificare l’ambito operativo del decreto in parola e, in particolare, se esso abbia un contenuto meramente tecnico. Se è indubbiamente corretto, infatti, il rilievo delle ricorrenti, secondo cui la disciplina della materia è affidata dalla legge cost. n. 1 del 2012 alla legge rinforzata, è anche vero che la natura stessa dell’atto legislativo esclude che esso debba farsi carico di aspetti della disciplina che richiedono solo apporti tecnici, cosicché questa Corte ha affermato la legittimità di un tal genere di disciplina con riferimento al parametro di cui all’art. 117, sesto comma, Cost. (sentenze n. 139 del 2012 e n. 278 del 2010).
Poiché, peraltro, il comma censurato si limita a stabilire che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri disciplina criteri e modalità di attuazione dell’art. 10, è con riferimento agli altri commi del medesimo articolo che va individuato l’effettivo spazio precettivo nel quale esso è chiamato a muoversi.
Il primo comma stabilisce che il ricorso all’indebitamento delle autonomie è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento «con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato». Nessun compito, dunque, è assegnato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il secondo comma fissa la regola che le operazioni d’indebitamento sono effettuate solo contestualmente all’adozione dei piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento e nei quali sono evidenziate sia l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri che le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.
La prima parte del comma pone dunque un precetto “autoesecutivo”, che non richiede l’individuazione di «criteri e modalità di attuazione».
Questi, per contro, vengono in gioco con riferimento alla seconda parte relativa alla “evidenziazione” della incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari e delle tecniche di copertura degli oneri corrispondenti. Tale attività è riconducibile all’armonizzazione dei bilanci di competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e richiede all’evidenza una disciplina integrativa dal carattere esclusivamente tecnico.
Anche il terzo comma contiene diversi precetti.
Nell’ultima parte viene fissato direttamente il limite quantitativo all’indebitamento, sicché nessuno spazio può avere il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto alla prima parte, relativa alle operazioni d’indebitamento, essa assegna al decreto solo il compito di stabilire le modalità di comunicazione del saldo di cassa e degli investimenti che s’intendono realizzare, con la conseguenza che l’ambito in cui esso è chiamato a muoversi è quello del coordinamento informativo e statistico di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera r, Cost.).
Il quarto comma, infine, disciplina, in caso di mancato rispetto dell’equilibrio del bilancio regionale allargato, la ripartizione del saldo negativo tra gli enti territoriali inadempienti, e in questo ambito il decreto potrebbe intervenire a specificare i criteri di riparto. La definizione del suo compito in termini così ampi (l’individuazione di «criteri e modalità di attuazione») potrebbe qui comportare l’esercizio di un potere tanto di natura meramente tecnica, quanto di natura discrezionale. Per evitare tale ultima evenienza e quindi per ricondurre a legittimità costituzionale la norma impugnata, deve essere riservato al decreto un compito attuativo meramente tecnico.
Il comma 5 dell’art. 10, pertanto, è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo».
Naturalmente, qualora il decreto dovesse esorbitare dai limiti tracciati, incidendo così sulle prerogative delle autonomie speciali, resta ferma la possibilità «di esperire i rimedi consentiti dall’ordinamento, ivi compreso, se del caso, il conflitto di attribuzione davanti a questa Corte» (sentenze n. 121 del 2007 e n. 376 del 2003).
8.2.− La censura di violazione del principio di leale collaborazione non è fondata.
Una volta definito e limitato nei sensi indicati il possibile contenuto del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la previsione dell’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica appare «una garanzia procedimentale in sé sufficiente» (sentenza n. 376 del 2003; nello stesso senso sentenza n. 121 del 2007) del coinvolgimento delle autonomie, attesa l’opportunità della scelta di una sede connotata anche da competenze tecniche.
9.– Le ricorrenti hanno anche impugnato i commi 2 e 3 dell’art. 9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», limitandosi ad affermare che «L’illegittimità dell’art. 10, commi 3 e 5, infine, renderebbe illegittimo anche l’art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell’articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e le “modalità previste dall’articolo 10” in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento».
La questione è inammissibile.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «il ricorso in via principale deve anzitutto “identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi”, indicando “le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità”, e altresì “contenere una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità della legge” (ex plurimis, sentenze n. 41 del 2013 e n. 114 del 2011, nonché ordinanza n. 123 del 2012), ponendosi l’esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa “in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che in quelli incidentali” (ordinanza n. 123 del 2012, che menziona anche le sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005)» (sentenza n. 11 del 2014).
Nel caso di specie manca l’indicazione dei parametri costituzionali ritenuti violati e inoltre le argomentazioni svolte dalle ricorrenti a sostegno dell’impugnazione, anche avuto riguardo all’estrema complessità tanto dell’art. 9 quanto dell’art. 10, «non raggiungono quella soglia minima di chiarezza e completezza cui è subordinata l’ammissibilità delle impugnative in via principale (ex plurimis, sentenza n. 312 del 2013)» (citata sentenza n. 11 del 2014).
10.– Come si è anticipato, il terzo gruppo di censure proposte da entrambe le ricorrenti attiene all’art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico», il quale, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli enti locali contribuiscano «Nelle fasi favorevoli del ciclo economico» al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, in una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del documento di programmazione finanziaria.
Le norme censurate violerebbero l’autonomia finanziaria delle ricorrenti, poiché verrebbe ad esse sottratta una parte delle risorse previste dagli statuti, nonché l’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare alla legge statale la fissazione delle modalità del concorso delle Regioni alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, mentre «l’an ed il quantum del contributo» in relazione alle autonomie speciali, andrebbe determinato secondo le consuete modalità consensuali.
Le norme impugnate, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, prevedendo che gli enti locali concorrano al risanamento della finanza statale, violerebbero anche la sua competenza in materia di finanza locale.
10.1.– La questione può essere esaminata congiuntamente a quella, promossa dalla sola Provincia autonoma di Trento, relativa all’art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali» ed istitutivo, in attuazione dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di un Fondo alimentato «dalle risorse derivanti dal ricorso all’indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato» e destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Sebbene sia ad essa «favorevole», la ricorrente ne propone l’impugnazione «per coerenza» con le censure rivolte all’art. 12, «in quanto parte dello stesso meccanismo giuridico complessivo».
10.2.– Le questioni non sono fondate.
Non a torto la Provincia autonoma di Trento ha evidenziato la connessione esistente fra i due articoli: l’istituzione contemporanea dei Fondi evidenzia plasticamente come la necessità di garantire, anche a costo di sacrifici non indifferenti, il rigore finanziario (art. 12) non possa essere disgiunta da quella, non meno rilevante, di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni e l’esercizio delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (art. 11).
Entrambe le previsioni, nella loro complementarità, trovano, dunque, la ragion d’essere in quel complesso di princìpi costituzionali già richiamati, ed in particolare in quelli di solidarietà e di eguaglianza, alla cui stregua tutte le autonomie territoriali, e in definitiva tutti i cittadini, devono, anche nella ricordata ottica di equità intergenerazionale, essere coinvolti nei sacrifici necessari per garantire la sostenibilità del debito pubblico.
Quanto poi alla censura di violazione dell’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, l’ampiezza della formula usata per individuare il contenuto della legge rinforzata («le modalità attraverso le quali […] le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni»), è tale da comprendere anche i profili relativi all’an ed al quantum della contribuzione, e ciò senza che operi il limite del principio consensualistico, per le stesse ragioni già dette con riferimento alle norme sull’indebitamento.
10.3.– Una ulteriore censura di violazione del principio di leale collaborazione è poi rivolta da entrambe le ricorrenti al comma 3 dello stesso art. 12, nella parte in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che ripartisce il contributo di cui al medesimo articolo, sia adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la Conferenza unificata, ove le autonomie territoriali sono maggiormente coinvolte e sono in particolare presenti sia il Presidente della Regione che quello della Provincia.
La questione è fondata.
Se è innegabile che il concorso alla sostenibilità del debito nazionale è un aspetto fondamentale della riforma, è anche vero che esso ha una rilevante incidenza sull’autonomia finanziaria delle ricorrenti. S’impone, quindi, l’esigenza di «contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenze n. 139 del 2012 e n. 165 del 2011; nello stesso senso, sentenza n. 27 del 2010): è quindi indispensabile garantire il loro pieno coinvolgimento.
A tal fine è necessario, in primo luogo, che il procedimento si svolga nell’ambito non della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, bensì della Conferenza unificata, in modo da garantire a tutti gli enti territoriali la possibilità di collaborare alla fase decisionale. Ed è anche necessario che tale collaborazione assuma la forma dell’intesa, considerate l’entità del sacrificio imposto e la delicatezza del compito cui la Conferenza è chiamata.
A quest’ultimo proposito si osserva che ciò non compromette la funzionalità del sistema: questo modulo partecipativo, infatti, non comporta il rischio di uno stallo decisionale, poiché in caso di dissenso, fatta salva la necessaria adozione di «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (sentenze n. 179 del 2012, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007 e n. 339 del 2005), la determinazione finale può essere adottata dallo Stato (sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012, n. 165 e n. 33 del 2011).
Il comma 3 dell’art. 12, pertanto, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica », anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni».
11.− Per l’ipotesi di non accoglimento delle questioni relative agli artt. 11 e 12 sopra esaminate, la Provincia autonoma di Trento ha infine impugnato l’art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012, in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia adottato «sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia, anziché previa intesa nell’ambito della Conferenza unificata.
La questione non è fondata, perché l’intervento censurato è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) nella materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», sicché va escluso che si imponga nella fattispecie un particolare coinvolgimento delle autonomie (sentenze n. 62 del 2013, n. 299, n. 293 e n. 234 del 2012).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalità di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui prevede che «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica», anziché «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 3, 4 e 5, della legge n. 243 del 2012, promosse, in riferimento agli artt. 4, comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonché all’art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), agli artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e, in riferimento agli artt. 69 e ss., 74, 79, 80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché all’art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), all’art. 31 della legge della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento), all’art. 25 della legge della Provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino), dalla Provincia autonoma di Trento, nonché, con riferimento all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilità 2011) e alla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge n. 243 del 2012, promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 della legge n. 243 del 2012, promosse, in riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) e agli artt. 75 e 79, 104 e 109 del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge n. 243 del 2012, promosse, con riferimento all’art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, nonché agli artt. 48 e 49, della legge cost. n. 1 del 1963, all’art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, agli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2006, all’art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del 2010, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012, promossa, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2 e 3, della legge n. 243 del 2012, promosse, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 10/4/2014 n.88 proviene da Giustamm.

Pres. Mariuzzo – Est. Fanizza
Consorzio Stabile Com s.c.a.r.l. (Avv. F. P. Bello) c/ Expo 2015 S.p.A. (Avv.ti G. Greco, M. Muscardini, P. Provenzano); Consorzio Stabile Calori S.C.A.R.L. (Avv.ti F. Mollica, F. Zaccone, A. Pugliese)

1. Processo amministrativo – Ricorso principale e incidentale – Esame prioritario – Necessità – Non sussiste.

2. Contratti della P.A. – Gara – Requisiti – Regolarità contributiva – Cassa edile – Iscrizione – Necessità – Non Sussiste – Presupposti.

3. Contratti della P.A. – Gara – Impugnazione – Termini – Decorrenza – Aggiudicazione provvisoria – Esclusione – Aggiudicazione definitiva – Necessità.

4. Contratti della P.A. – Gara – Requisiti – Accertamento con adesione – Rateizzazione – Regolarità fiscale – Possesso del requisito – Sussiste – Eccezioni.

1. In materia di appalti, alla luce di un recente arresto della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (1) non sembra più doversi prospettare un ordine di esame tra il ricorso incidentale e quello principale.

2. La regolarità contributiva, rilevante ai fini della partecipazione all’appalto, prescinde dall’obbligo di iscrizione alla cassa edile per le imprese che, pur eseguendo lavori pubblici, applichino diversi contratti collettivi di lavoro (2).

3. Ai fini della ricevibilità del ricorso rileva la tempestiva impugnazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva, risultando, invece, facoltativa l’impugnazione di quello di aggiudicazione provvisoria (3).

4. L’ammissione alla rateizzazione del debito tributario è subordinata alla dimostrazione dell’obiettiva situazione di temporanea difficoltà in cui versa il debitore impossibilitato a pagare in un’unica soluzione il debito iscritto a ruolo e, tuttavia, in grado di sopportare l’onere finanziario derivante dalla ripartizione dello stesso debito in un numero di rate congruo rispetto alle sue condizioni patrimoniali (4). Tuttavia, nel caso di ammissione alla rateizzazione in esito al perfezionamento della procedura di accertamento con adesione, il requisito della regolarità fiscale, richiesto per la partecipazione all’appalto, sussiste solo ove siano adempiute le obbligazioni derivanti dall’accertamento mediante adesione (ex art. 8 D.Lgs. 218/1997). Tali obbligazioni sono, infatti, sostitutive di quelle nascenti dall’atto impositivo originario, e il successivo inadempimento, nei termini e con le modalità stabilite dall’art. 8, giustificherebbe l’adozione dei normali mezzi di coercizione, e non potrebbe mettere nel nulla l’accordo in mancanza di una specifica disposizione in tal senso (5).

— *** —

(1) Corte Giust. UE, Sez. X, 4 luglio 2013, C-100/12, Fastweb S.p.A. c/ A.S.L. di Alessandria
(2) AVCP, determinazione 12 Gennaio 2010, n. 1.
(3) Cons. St., Sez. III, 7 maggio 2012, n. 2613, e giurisprudenza ivi richiamata.
(4) Cons. St., Ad. Plen., 20 agosto 2013, n. 20.
(5) Cass., Sez. Trib., 30 Aprile 2009, n.10086.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2927 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Consorzio Stabile Com s.c.a.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Paolo Bello, con domicilio eletto in Milano, Via Cappuccini, 6

Expo 2015 S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Guido Greco, Manuela Muscardini e Paolo Provenzano, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, Piazzale Lavater, 5

Consorzio Stabile Valori S.C.A.R.L., rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Mollica, Francesco Zaccone e Antonino Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Via Plezzo, 78;
Agenzia delle Entrate, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata ex lege in Milano, Via Freguglia, 1;
Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale del Piemonte;

della nota del 24.10.2013, con cui la società Expo 2015 S.p.A. ha comunicato l’aggiudicazione definitiva della “procedura aperta finalizzata alla conclusione di un Accordo Quadro con un unico operatore economico, ai sensi dell’art. 59 comma 4 del d.lgs. 163/06, avente ad oggetto l’esecuzione di opere di fondazione relative a manufatti da realizzare sul sito per l’Esposizione Universale del 2015”, in favore del consorzio controinteressato e dell’atto di aggiudicazione definitiva del 23.10.2013 a firma dell’Amministratore delegato; della nota del 22.10.2013 con cui la stazione appaltante ha comunicato la conferma dell’aggiudicazione provvisoria della procedura in favore del consorzio controinteressato; del provvedimento del 22.10.2013 con cui la stazione appaltante ha annullato il provvedimento di esclusione dalla procedura adottato in data 1.10.2013 nei confronti del consorzio controinteressato; del provvedimento del 22.10.2013 con cui la stazione appaltante ha annullato l’aggiudicazione provvisoria della procedura in favore del consorzio ricorrente; della nota del 9.10.2013 dell’Agenzia delle Entrate – Direzione regionale del Piemonte; del provvedimento di aggiudicazione provvisoria della procedura di gara disposta in favore del consorzio controinteressato nella seduta pubblica del 9.8.2013; di tutti i verbali di gara; della nota della stazione appaltante del 18.11.2013, con cui è stato confermato il provvedimento di aggiudicazione definitiva in favore del consorzio controinteressato; della nota della stazione appaltante del 29.10.2013; di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Expo 2015 S.p.A., del Consorzio Stabile Valori S.C.A.R.L. e dell’Agenzia delle Entrate;
Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal consorzio controinteressato;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2014 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale

Premesso:
– che alla luce della sentenza della Corte di Giustizia del 4 luglio 2013 (n. C-100/12) non sembra più doversi prospettare un ordine di esame tra il ricorso incidentale e quello principale;
Considerato:
che il ricorso incidentale pare comunque infondato, tenuto conto:
– che l’offerta presentata dal consorzio ricorrente (che, ai sensi dell’art. 11 del bando, era previsto che fosse composta dalla documentazione amministrativa e dall’offerta economica) risulta essere stata valutata dalla commissione esaminatrice;
– che ad ulteriore conferma di tale assunto milita la circostanza che nel verbale del 9.8.2013 la commissione ha dato atto di aver esaminato (“nel corso delle sedute riservate in data 31 luglio 2013, 5 e 6 agosto 2013”) la documentazione amministra
– che, con riguardo alla mancata allegazione di alcune dichiarazioni ai sensi dell’art. 38 del D.lgs. 163/2006 da parte degli amministratori delle società E.M.C., all’epoca delle preliminari operazioni di verifica (cfr. le sedute sopra citate) i difformi
– che, con riferimento alle condanne riportate dagli amministratori di due società consorziate (Sud Montaggi s.r.l. e Man.in s.r.l.), è da ritenere persuasivo quanto eccepito dal consorzio ricorrente circa l’irrilevanza di tali precedenti (peraltro risale
– che la regolarità contributiva, rilevante ai fini della partecipazione all’appalto, sembra prescindere dall’obbligo di iscrizione alla cassa edile per le imprese che, pur eseguendo lavori pubblici, applichino diversi contratti collettivi di lavoro (cfr.
– che, infine, è infondata la censura incidentale circa la mancata qualificazione del consorzio ricorrente, che, invece, risulta “stabile” (cfr. atto notarile del 30.4.2008);
Rilevata, con riferimento alle eccezioni preliminari opposte dal consorzio controinteressato:
a) l’infondatezza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso, atteso che il consorzio ricorrente ha tempestivamente impugnato (22.11.2013) il provvedimento di aggiudicazione definitiva (23.10.2013), essendo, invece, facoltativa l’impugnazione di quello di aggiudicazione provvisoria (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 7 maggio 2012, n. 2483);
b) che parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità per difetto di notificazione del ricorso al Commissario unico, risultando ritualmente evocata la società Expo 2015 S.p.A. e, quindi, avendo l’atto raggiunto il proprio fine ai sensi dell’art. 156 c.p.c.;
c) che non coglie nel segno neppure l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di notificazione alla società Edil Europa s.r.l., e ciò in quanto proprio il Consorzio Valori ha sostenuto che “nella partecipazione alle gare d’appalto, è il consorzio stabile (e non già ciascuna delle singole imprese sue consorziate) ad assumere la qualifica di concorrente” (cfr. pag. 22 della memoria di costituzione);
1) che nel merito va considerato in linea generale:
1.1.) che ai sensi dell’art. 45 della Direttiva 2004/18/CE “può essere escluso dalla partecipazione all’appalto ogni operatore economico (…) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento delle imposte e delle tasse secondo la legislazione del paese dove è stabilito o del paese dell’amministrazione aggiudicatrice”;
1.2.) che con la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 20 del 20 agosto 2013 (coeva ai fatti di causa), il Consiglio di Stato ha statuito:
1.2.a.) che il fondamento della riformata normativa sulla definitività dell’accertamento ai fini della esclusione “risponde all’esigenza di garantire l’amministrazione pubblica in ordine alla solvibilità e alla solidità finanziaria del soggetto con il quale essa contrae”;
1.2.b.) che “l’attribuzione di un effetto rigidamente preclusivo all’inadempimento fiscale legislativamente qualificato risponde all’esigenza di contemperare la tendenza dell’ordinamento ad ampliare la platea dei soggetti ammessi alle procedure di gara alla stregua del canone del favor partecipationis con la necessaria tutela dell’ interesse del contraente pubblico ad evitare la stipulazione con soggetti gravati da debiti tributari che incidono in modo significativo sull’affidabilità e sulla solidità finanziaria degli stessi”.
1.2.c.) che “l’adesione alla tesi più rigorosa secondo cui il requisito della regolarità fiscale può dirsi sussistente solo qualora, prima del decorso del termine per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara di appalto, l’istanza di rateizzazione sia stata accolta con l’adozione del relativo provvedimento costitutivo”;
1.2.d.) che la rateizzazione del debito “è espressione del favore legislativo verso i contribuenti in temporanea difficoltà economica”, comunque subordinata, ai fini della concessione del beneficio in questione, alla “dimostrazione dell’obiettiva situazione di temporanea difficoltà in cui versa il debitore impossibilitato a pagare in un’unica soluzione il debito iscritto a ruolo e, tuttavia, in grado di sopportare l’onere finanziario derivante dalla ripartizione dello stesso debito in un numero di rate congruo rispetto alle sue condizioni patrimoniali”;
1.2.e.) che l’ammissione alla rateizzazione determina “la nascita di una nuova obbligazione tributaria, caratterizzata da un preciso piano di ammortamento e soggetta a una specifica disciplina per il caso di mancato pagamento delle rate”;
1.2.f.) che la “presentazione dell’istanza non incide ex se sull’esigibilità del credito originario e sulla conseguente possibilità per il creditore pubblico di dare impulso alle procedure finalizzate alla relativa riscossione in executivis”;
2) Ritenuto, con riguardo al primo motivo di ricorso:
– che alla data di scadenza per la presentazione delle offerte (24.7.2013), l’Agenzia delle Entrate ha rilevato che a carico della consorziata Edil Europa s.r.l., preventivamente ammessa alla rateizzazione in esito al perfezionamento della procedura di ac
– che l’art. 8, comma 3 bis del D.lgs. 218/1997, richiamato dal ricorrente, prevede che “in caso di mancato pagamento anche di una sola delle rate diverse dalla prima entro il termine di pagamento della rata successiva, il competente ufficio dell’Agenz
– che in riferimento alla disciplina di cui al D.lgs. 218/1997 la Suprema Corte ha osservato che “il successivo inadempimento (…), nei termini e con le modalità stabilite dall’art. 8, giustificherebbe l’adozione dei normali mezzi di coercizione, e non
– che, impregiudicato restando l’eventuale esperimento del rimedio della riscossione coattiva, l’esigibilità dell’obbligazione trova dunque fondamento nella disposizione di cui all’art. 1183, comma 1 del codice civile (“se non è determinato il tempo in
– che l’Agenzia delle Entrate ben avrebbe potuto prendere atto con maggiore tempestività del mancato pagamento delle poste convenute e dar corso alla riscossione immediatamente dopo con iscrizione a ruolo dell’intero importo residualmente dovuto e con l’a
– che tale esigibilità è dunque concetto che, diversamente da quanto argomenta l’Agenzia delle Entrate, non coincide con quello della riscossione in forma coattiva tramite iscrizione a ruolo;
– che, pertanto, pare erronea l’attestazione rilasciata dall’Agenzia delle Entrate, con cui è stato dato corso all’annullamento in autotutela della nota del 30.8.2013 secondo cui “solo la definitività dell’intimazione di pagamento o della relativa iscr
– che altrettanto illegittimo è l’assunto secondo cui la dichiazione di regolarità fiscale, resa in data 9.10.2013, troverebbe fondamento nelle sopravvenute circostanze che l’intimazione di pagamento sia stata emessa in data 26.7.2013 (cioè dopo la scaden
– che in esito alla conseguente riviviscenza dell’aggiudicazione provvisoria in favore del consorzio ricorrente restano impregiudicati i controlli da parte della stazione appaltante in ordine alla sussistenza di tutti i requisiti in capo alla ricorrente;<

P.Q.M.