Pres. Tosti, est. De Bernardi
Provincia di Bologna (Avv.ti A. Giuffrè e P. Bonetti) c. Ministero dell’Interno (Avv. Stato)

sulla legittimità dell’intervento del legislatore statale nel sistema dei tributi regionali e locali

1. Titolo V Cost. – Attuazione del federalismo fiscale – Competenza del legislatore statale – Coordinamento della finanza pubblica – Determinazione dei principi del sistema tributario – Fissazione degli spazi e dei limiti entro cui può esplicarsi la potestà impositiva di Stato, Regioni ed enti locali – Esigenza di una disciplina transitoria – Contenuti

2. Titolo V Cost. – Attuazione del federalismo fiscale – Intervento del legislatore statale nel sistema dei tributi regionali e locali – Possibilità – Conseguenze – Art.31, 12° comma, della legge 289/2002 – Art. 119 Cost. – Non vi è contrasto – Limite

3. Enti locali – Tributi – Imposta “RC auto” – Non è un tributo proprio
4. Titolo V Cost. – Poteri sostitutivi ex art. 120 Cost. – Altri interventi sostitutivi – Ammissibilità – Fattispecie e presupposti

1. L’attuazione del (nuovo) disegno costituzionale richiede, come necessaria premessa, l’intervento del legislatore statale: il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, deve non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi ma anche determinare le grandi linee del sistema tributario (definendo gli spazi ed i limiti entro cui potrà esplicarsi la potestà impositiva – rispettivamente – di Stato, Regioni ed enti locali); ciò richiede inevitabilmente una disciplina transitoria, atta a garantire l’ordinato passaggio da un sistema – caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale ancora in gran parte “derivata” (e, cioè, dipendente dal bilancio dello Stato) e da una disciplina (statale) unitaria di tutti i tributi: con limitate possibilità, per le Regioni e gli enti locali, di effettuare scelte realmente autonome – ad un altro

2. Dovendo – l’intero assetto del federalismo fiscale – esser ancora delineato nei suoi principi fondamentali, non sembra potersi dubitare del fatto che – attualmente – il legislatore statale può intervenire nel sistema dei tributi regionali e locali (dettando norme modificative, anche nel dettaglio, della relativa disciplina) e che quindi l’art.31, 12° comma, della legge 289/2002 (regolando, esso, una materia nella quale lo Stato ha tuttora piena potestà legislativa) non si pone affatto in contrasto con l’art.119 Cost. (L’unico limite posto, al riguardo, al legislatore statale consiste – infatti – nel divieto di sopprimere gli spazi di autonomia già riconosciuti a Regioni ed enti locali e/o di procedere alla configurazione di un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi di cui alla cennata norma costituzionale)

3. L’imposta “RC auto” – di cui è previsto il recupero in sede di devoluzione del relativo gettito – non può qualificarsi (ex art.60 d.lg. 446/97) come tributo proprio delle Provincie

4. L’art.120 Cost. – nel prevedere un potere sostitutivo straordinario in capo al Governo, da esercitarsi sulla base di determinati presupposti (e per la tutela di determinati interessi) – lascia impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di altri interventi sostitutivi: configurabili – dalla legislazione di settore (statale o regionale) – in capo ad organi dello Stato, delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione col riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li possono render necessari

sulla legittimità dell’intervento del legislatore statale nel sistema dei tributi regionali e locali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE I TER

nelle persone dei signori
Luigi Tosti, PRESIDENTE;
Adolfo Metro, COMPONENTE;
Franco De Bernardi, COMPONENTE, estensore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.1186/2004 R.G.R., proposto

dalla Provincia di Bologna, elettivamente domiciliata in Roma, via Collina n.36, presso l’avv. Adriano Giuffrè, che la rappresenta e difende – per mandato – unitamente all’avv. Paolo Bonetti;
– ricorrente –

contro

il Ministero dell’Interno, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n.12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende “ex lege”;
– resistente –

per l’annullamento
della nota del Ministero dell’Interno (Dip. per gli Affari Interni e Territoriali – Dir. Centr. della Finanza Locale) n.7043 del 21.11.2003 e del (presupposto) decreto interministeriale n.372 del 17.11.2003.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza dell’1.7.2004 (relatore il dott. Franco De Bernardi), i difensori delle parti (come da apposito verbale);

Ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Deducendo (oltre che eccesso di potere sotto svariati profili) violazione di na nutrita serie di disposizioni di settore: talune delle quali, ove interpretate in senso diverso da quello da essa proposto, incompatibili (a suo avviso) col dettato costituzionale, la Provincia di Bologna (le cui tesi, sviluppate anche attraverso la proposizione di “motivi aggiunti”, sono confutate dall’Amministrazione intimata, ritualmente costituitasi in giudizio) ha impugnato la nota n.7043/2003, con cui il Dicastero dell’Interno (Dip. per gli Affari Interni e Territoriali – Serv. Finanza Locale) – in esecuzione del (parimenti gravato) decreto interministeriale n. 372 del 17.11.2003 – le ha chiesto di versare 59.159.176,15 euro.
(Il relativo ricorso, vertente su questioni di puro diritto: e non neces-sitante, come tale, dell’esperimento di una particolare attività istruttoria) è passato in decisione all’esito della discussione svoltasi nella pubblica udienza dell’1.7.2004.
In tale occasione, il Collegio ne constata la palese infondatezza.Giova, al riguardo, premettere che l’impugnata nota direttoriale del 21.11.2003 (con cui – in buona sostanza – è stata comunicata l’entità delle somme da riversare allo Stato, in quanto non totalmente recuperate attraverso i trasferimenti erariali) va “letta” alla luce dei significativi mutamenti che hanno recentemente interessato il sistema della finanza locale: e che sono stati caratterizzati, da un lato, dal riconoscimento di risorse proprie a favore delle Provincie (e – cosa non meno importante – dall’assunzione, da parte dello Stato, di taluni oneri prima sostenuti da queste) e, dall’altro, dalla corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali. In particolare, il d.lg. 446/97
a) ha riconosciuto alle Provincie la possibilità di istituire l’imposta sulle formalità di trascrizione, iscrizione ed annotazione dei veicoli (con contestuale soppressione dell’analoga imposta di trascrizione, già di competenza statale) e
b) ha attribuito loro il gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile dei veicoli a motore.
In relazione a ciò, è stata disposta (come si è detto) una corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali: stabilendosi, più specificamente, che – a decorrere dal 1999 – il fondo ordinario spettante alle Provincie avrebbe dovuto esser ridotto di un importo pari al gettito riscosso, o previsto (relativamente a tale anno), per le cennate imposte.
Premesso che, a fronte della diminuzione globale del fondo ordinario, il Ministero dell’Interno avrebbe dovuto operare – riguardo ad ogni Provincia: ed a valere su detto fondo – una riduzione dei trasferimenti erariali in misura pari al gettito delle imposte stimate nei confronti di ciascuno di tali enti, si era altresì precisato (da parte dell’art.61, 3° comma, del d.lg. 446/97) che le somme eventualmente non recuperate per insufficienza dei contributi ordinari avrebbero dovuto esser portate in riduzione di quanto dovuto (a qualsiasi titolo) all’ente stesso dal Dicastero “de quo”.

Altra importante innovazione è stata quella concernente il personale ausiliario, tecnico ed amministrativo in servizio presso le istituzioni scolastiche statali: che veniva trasferito dai ruoli degli enti locali a quelli dello Stato, con l’assunzione – da parte di questo – dei relativi oneri. (Per compensare i quali è stato previsto, dall’art.8, 5° comma, della legge 124 del ‘99, che i trasferimenti erariali fossero ridotti in misura pari alle spese sostenute dagli enti locali nell’anno finanziario precedente a quello dell’ef-fettivo “trasferimento” del personale in questione).

Sono infine state introdotte modifiche alle disposizioni dell’art.6 del d.l. 511/88, disciplinanti l’attribuzione dell’imposta addizionale sui consumi energetici, in forza delle quali alle Provincie è stato riconosciuto un maggior gettito di questo particolare tributo: prevedendosi, corrispondentemente

a) che i connessi trasferimenti di fondi fossero decurtati in misura pari al gettito derivante dall’applicazione delle nuove aliquote delle cennate imposte;
b) che – ove la capienza dei trasferimenti fosse risultata insufficiente per il recupero dell’intero maggior gettito – si sarebbe dovuto procedere alla ridu-zione dell’ammontare di devoluzione dovuto in relazione all’imposta sull’assicurazione “RC auto”.
Appare dunque chiaro (da quanto testè evidenziato) che le riduzioni dei trasferimenti erariali di cui è causa sono pienamente giustificate dalla necessità di compensare la cessione di entrate statali a favore delle Provincie o (come nel caso del personale A.T.A.) l’assunzione, da parte dello Stato, di maggiori spese.
Circa le modalità operative attraverso cui si è proceduto – in concreto – alle predette riduzioni, si osserva
– che lo stato di previsione del Ministero dell’Interno (per la parte relativa, appunto, ai fondi da utilizzare per i trasferimenti erariali agli enti locali) è stato ridotto nella misura esattamente corrispondente alla stima del gettito dei nuovi tributi
– che una simile operazione ha garantito che tutte le innovazioni di cui si è testé fatto cenno fossero attuate garantendo la “neutralità” del bilancio dello Stato, al fine di mantenere i delicati equilibri finanziari senza dover ricorrere a nuove e maggi
Peraltro, la cennata operazione finanziario-contabile (se ha garantito la neutralità del bilancio statale) non ha raggiunto lo scopo di recuperare totalmente i trasferimenti erariali – nei confronti delle singole Provincie – nella misura (quantificata per ciascun singolo ente) cor-rispondente alle nuove entrate tributarie ed alle minori spese relative al personale A.T.A.: e ciò, in quanto queste – per un considerevole numero di Provincie – sono state di gran lunga superiori ai trasferimenti erariali goduti (dalle stesse) all’atto delle cennate innovazioni normative.

Per effetto dell’impossibilità di procedere al recupero nei confronti dei singoli enti, i fondi – da utilizzare per l’attribuzione dei trasferimenti erariali – a disposizione del Ministero dell’Interno si sono rivelati insufficienti per garantire l’esatta liquidazione di quanto spettante ai titolari dei trasferimenti stessi.

Va sottolineato (sempre con riferimento alla metodologia utilizzata per l’applicazione delle riduzioni alle singole Provincie)

– che, fino al 2002, le detrazioni dei trasferimenti erariali – conseguenti al passaggio del personale A.T.A. nei ruoli dello Stato ed all’attribuzione di maggiori entrate derivanti dall’addizionale sull’imposta per i consumi energetici – sono state effettuate solo in relazione ai trasferimenti spettanti alle Provincie al momento delle detrazioni stesse (escludendosi, quindi, la possibilità di completare la compensazione a valere sui trasferimenti pre-visti da norme successive);
– che, per quanto riguarda – invece – le operazioni da condurre in relazione ai gettiti dell’imposta “RC auto” e dell’imposta provinciale di trascrizione, il recupero di cui trattasi è stato applicato a valere su tutti i trasferimenti spettanti alle Provi
Orbene; per risolvere un problema che (protraendosi sin dal 1999) rischiava di compromettere la stabilità finanziaria degli enti locali titolari di trasferimenti erariali, è intervenuta la legge 28.1.2002 n.289: che ha previsto che, al completamento delle necessarie riduzioni, si provvedesse – a decorrere dal 2003 – all’atto della devoluzione alle Provincie (da parte dei concessionari: e sulla base degli importi all’uopo comunicati, per ciascuna Provincia, dal Ministero dell’Interno) del gettito d’imposta “RC auto”.

Veniva demandato al responsabile del cennato Dicastero di stabilire (con decreto adottato di concerto col Ministro dell’Economia e delle Finanze) i criteri e le modalità per l’applicazione delle nuove disposizioni.

Tale decreto (in esecuzione del quale è stata redatta l’impugnata nota direttoriale n.7043) è, appunto, quello del 17.12.2003: che (emanato nel rispetto della procedura prevista dall’art.17, 3° comma, della legge 400/88: e regolarmente pubblicato, col n. 372, sulla G.U. n.9 del 13.1.2004) risulta, al pari della nota stessa, pienamente legittimo.

Si osserva, al riguardo

– che, nella nota “de qua” (oltre all’indicazione delle somme da corri-spondere), è riportato quanto previsto da tale decreto in merito al termine per il relativo versamento;
– che (comunque) l’obbligo delle Provincie di versare le somme non recuperate attraverso il sistema dei trasferimenti erariali non discende (come sembra ritenere la ricorrente) direttamente dal cennato decreto interministeriale (che, effettivamente in cor
– che, più in particolare, la procedura di recupero cui fa riferimento l’impugnata nota n.7043/2003 è stata prevista dall’art.31, 12° comma, della legge n.289/2002;
– che il decreto n.372, lungi dal prescrivere alcunché di innovativo, si è limitato a regolamentare tale procedura: prevedendo una preventiva richiesta di versamento in via autonoma ad opera degli enti locali ed il ricorso al recupero in sede di devoluzio
– che una simile procedura garantisce appieno l’autonoma finanziaria delle Provincie, le quali – attraverso l’autonomo versamento delle somme dovute allo Stato – possono programmare l’utilizzo delle loro risorse finanziarie;
– che la comunicazione effettuata con l’impugnata nota direttoriale è (infatti) avvenuta (nel rispetto del principio costituzionale di leale collaborazione) proprio al fine di mettere in condizione le Provincie (la maggior parte delle quali ha – del resto
Circa la presunta violazione dei principi posti a base del cosiddetto “federalismo fiscale” (in forza del quale alle Regioni ed agli enti locali viene riconosciuta autonomia finanziaria, garantita dalla possibilità di applicare tributi propri), si rileva
– che l’attuazione del (nuovo) disegno costituzionale richiede, come necessaria premessa, l’intervento del legislatore statale: il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, deve non solo fissare i principi cui i legislatori regionali- che ciò (cfr., sul punto, Corte Cost. n.37/2004) richiede inevitabilmente una disciplina transitoria, atta a garantire l’ordinato passaggio da un sistema – caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale ancora in gran parte “derivata”
– che è comunque certo che, oggi, non esistono ancora (se non entro limiti ristrettissimi) tributi che possano definirsi a pieno titolo “propri” delle Regioni o degli enti locali (nel senso che siano il frutto di un’autonoma potestà impositiva di questi: Per quel che riguarda – in particolare – i tributi locali, stante la ri-serva di legge che copre tutta l’area delle prestazioni patrimoniali imposte (e che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali dell’imposizione): e data l’assenza di poteri legislativi in capo agli enti subregionali, dovrà (infatti) esser definito – da un lato – l’ambito in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare di tali enti e – dall’altro (per quel che concerne la disciplina di grado primario dei tributi stessi) – il rapporto fra la legislazione statale e quella regionale.

In concreto; dovendo – l’intero assetto del federalismo fiscale – esser ancora delineato nei suoi principi fondamentali, non sembra potersi dubitare del fatto che – attualmente – il legislatore statale può intervenire nel sistema dei tributi regionali e locali (dettando norme modificative, anche nel dettaglio, della relativa disciplina) e che quindi l’art.31, 12° comma, della legge 289/2002 (regolando, esso, una materia nella quale lo Stato ha tuttora piena potestà legislativa) non si pone affatto in contrasto con l’art.119 Cost. (L’unico limite posto, al riguardo, al legislatore statale consiste – infatti – nel divieto di sopprimere gli spazi di autonomia già riconosciuti a Regioni ed enti locali e/o di procedere alla configurazione di un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi di cui alla cennata norma costituzionale).

Né (del resto), con gli atti impugnati, si viene a stravolgere (e quindi la denunciata illegittimità costituzionale non può delinearsi neppure sotto questo particolare profilo) il sistema dell’autonomia finanziaria garantito dalla potestà impositiva locale: e ciò, in quanto (come si è detto) l’imposta “RC auto” – di cui è previsto il recupero in sede di devoluzione del relativo gettito – non può qualificarsi (ex art.60 d.lg. 446/97) come tributo proprio delle Provincie.

Sempre a confutazione di quanto asserito dalla ricorrente, si osserva
– che l’art.120 Cost. – nel prevedere un potere sostitutivo straordinario in capo al Governo, da esercitarsi sulla base di determinati presupposti (e per la tutela di determinati interessi) – lascia impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di altri- che, nel caso di specie (atteso che non ci si prefigge altro che il recupero di somme di cui parte delle Provincie risultano esser ancora debitrici, al fine di reintegrare i fondi – gestiti dal Dicastero dell’Interno – necessari per la liquidazione dei- che del pari infondata è la denunciata illegittimità costituzionale dell’art.10, 11° comma, della legge 133/99: per il quale valgono le argomentazioni già svolte in ordine sia alla riconosciuta potestà legislativa statale di intervenire (tuttora) sul si
Conclusivamente; considerato (o, meglio, ribadito)

– che gli atti impugnati risultano pienamente coerenti con l’intera operazione che ha riformato il sistema della finanza locale (sulla base del principio in forza del quale l’attribuzione di nuove entrate alle Provincie e l’assunzione – a carico dello Sta
– che (seppur il bilancio dello Stato ha compensato le minori entrate e le maggiori spese attraverso una riduzione globale dei fondi da utilizzare per i trasferimenti erariali) non è stato possibile recuperare – nei confronti di numerose Provincie (a caus
– che tale incompleto recupero ha comportato l’impossibilità di garantire la liquidazione totale dei trasferimenti previsti dall’ordinamento;
– che, per ovviarsi ad una tale anomalia (non è al riguardo chi non veda come le Provincie, le cui nuove e maggiori entrate e minori spese non sono state compensate totalmente con la riduzione dei trasferimenti erariali, si trovino ad esser – in violazion
– che (in ogni caso) non potrebbe esser negata allo Stato stesso (il quale, fino alla completa attuazione del cosiddetto “federalismo fiscale”, può addirittura intervenire sui tributi di cui sono titolari gli enti locali) la facoltà di porre correttivi in
– che (soprattutto) l’obbligo a carico delle Provincie di versare le somme non recuperate attraverso il sistema dei trasferimenti erariali non discende dal decreto interministeriale di cui è causa ma si fonda su precise disposizioni di legge in vigore al- che legittimamente il Ministero dell’Interno – tenuto conto del ridotto spazio disponibile per le Provincie ai fini del conseguente assestamento di bilancio (previsto entro il termine ultimo del 30 Novembre) ha ritenuto di dover procedere alla comunicaz
il Collegio – nel ravvisare giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di lite – non può che concludere per l’infondatezza della proposta impugnativa.

P. Q. M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE I TER

RIGETTA il ricorso indicato in epigrafe;

COMPENSA tra le parti le spese del giudizio. Così deciso in Roma, addì 1.7.2004.

Ligi Tosti PRESIDENTE

Franco De Bernardi ESTENSORE

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