Le norme generali sul procedimento di cui alla l. 241/1990 e ai regolamenti interni di attuazione adottati dai vari enti, trovano applicazione solo in mancanza di norme specifiche che disciplinino i singoli procedimenti. Il paradigma procedimentale seguito(nel caso di specie) per le domande di pagamento degli aiuti comunitari (c.d. integrazioni) in agricoltura, trova la sua disciplina non nelle norme generali sul procedimento amministrativo, ma nelle specifiche norme europee e interne di attuazione che regolano il procedimento di “pagamento diretto” agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune; nello specifico, il Regolamento UE del Consiglio n. 1307/2013 del 17 dicembre 2013 e, per quanto riguarda ” le condizioni per il rifiuto o la revoca di pagamenti, nonchè le sanzioni amministrative applicabili ai pagamenti diretti”, il Regolamento UE 640/2014 della Commissione dell’11 marzo 2014 e i decreti applicativi del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, tra cui, in particolare, il Decreto 23 gennaio 2015 n. 180, il Decreto 26 febbraio 2015. n. 1420 e il Decreto 18 novembre 2014.
Ulteriori oneri possono scaturire dalla regolamentazione emanata dall’Organismo di coordinamento e dagli organismi pagatori che ai sensi dell’art. 7, paragrafo 6, del Regolamento UE 1306/2013 gestiscono e provvedono ai controlli delle operazioni connesse all’intervento pubblico di cui sono responsabili.
Le norme attuative dei Regolamenti europei, adottate con i decreti ministeriali, prevedono, tra l’altro, una serie di oneri documentali a carico dei richiedenti i pagamenti diretti, sia al momento della domanda unica, sia in fase successiva di aggiornamento dei dati.
La partecipazione al procedimento si realizza in tali forme, attraverso l’osservanza degli oneri dichiarativi, documentali e di aggiornamento, che consentono alle aziende di contribuire all’istruttoria e al buon esito delle domande, che vengono esaminate sulla base delle informazioni fornite, salvo i controlli successivi ai fini dell’adeguamento del pagamento alla situazione reale (artt. 15 ss. Regolamento UE 640/2014).
Il procedimento amministrativo è impostato in toto in modalità  telematica e informatica, sia per quanto riguarda la partecipazione che per quanto concerne l’esito, attraverso il sistema S.I.A.N. (sistema informativo agricolo nazionale), di cui al d.lgs. 30 aprile 1998 n. 173.
In siffatto paradigma procedimentale non è previsto un preavviso di rigetto, analogo a quanto previsto dall’art. 10 bis della l. 241/1990.

Pubblicato il 23/12/2019
N. 08741/2019REG.PROV.COLL.
N. 05908/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5908 del 2019, proposto dalla Società  Agricola C. di Santoro Vittoria & C. Società  Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Gianluca Mignacca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
AGEA – Agenzia per le erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 00465/2019, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di AGEA – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019 il Consigliere Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli avvocati Gianluca Mignacca e l’Avvocato dello Stato Wally Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con ricorso al TAR Puglia n.r.g. 1056 del 2018, la società  agricola ricorrente impugnava il silenzio-inadempimento serbato dall’AGEA in ordine a due domande di pagamento degli aiuti comunitari (c.d. integrazioni) presentate dalla stessa in data 15 giugno 2016, di cui la prima domanda unica n. 60264618467 inerente ai titoli di base posseduti per una superficie dichiarata di ha. 755,60, la seconda domanda n. 60290178536, invece, per l’accesso alla c.d. riserva nazionale, in qualità  di “Giovane agricoltore”.
Si costituiva in giudizio l’Amministrazione evidenziando come nessun silenzio-inadempimento (o rifiuto) sia stato mai mantenuto. In particolare, la prima domanda di pagamento degli ausili finanziari è stata soddisfatta in parte, per talune anomalie riscontrate, stante l’esito parzialmente negativo di alcuni controlli e verifiche effettuate. La seconda domanda di pagamento risulta, invece, integralmente adempiuta.
2.- Con la sentenza in epigrafe, il ricorso veniva respinto.
Il TAR rilevava che il procedimento amministrativo è impostato in modalità  telematica e informatica, attraverso l’alimentazione dei dati, informazioni e consultazione dello stato del procedimento, come anche dell’esito, attraverso il sistema S.I.A.N. (sistema informativo agricolo nazionale), di cui al d.lgs. 30 aprile 1998 n. 173, che consente la conoscenza in tempo reale delle decisioni assunte dall’amministrazione e non necessita di notifiche o di altre attività  notiziali, in quanto i dati e le informazioni sono ivi compiutamente rappresentate e motivate.
In definitiva, il Regolamento U.E. n. 640 del 2014 ha previsto una fattispecie tipica di silenzio-diniego, in ipotesi di constatazione di mancata erogazione (o solo parziale erogazione) dell’aiuto comunitario, richiesto in pagamento con la domanda presentata in forma telematico-informatica.
Il TAR rilevava, inoltre, che “i rapporti tra società  agricola mandante ed il centro di assistenza mandatario, che diviene anche domiciliatario di qualsiasi comunicazione informatico-telematica contenuta nel fascicolo aziendale gestito per conto dalla impresa agricola, sono disciplinate dalle norme in materia di mandato”, su cui il g.a. non ha giurisdizione.
3.- Con l’appello in esame, la società  ricorrente denuncia l’erroneità  e ingiustizia della sentenza, di cui chiede la riforma.
Chiede anche l’accertamento della sussistenza delle condizioni per il riconoscimento delle provvidenze richieste.
4.- Si è costituita in giudizio l’AGEA con memoria formale chiedendo il rigetto dell’appello.
5.- Alla Camera di consiglio del 14 novembre 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- L’appello non merita accoglimento.
2.- La società  ricorrente si duole della violazione delle garanzie procedimentali e dell’obbligo di motivazione di cui alla l. 241/1990, nonchè della violazione delle norme regolamentari con cui AGEA ha dato attuazione al suo interno alla citata legge generale sul procedimento n. 241 (Delibera AGEA 24 giugno 2010) e denuncia l’inesistenza, nella materia, di una fattispecie tipica di silenzio-rifiuto.
La ricorrente rappresenta che, entro il 30 giugno 2017, AGEA era tenuta a definire con atto espresso e motivato il procedimento amministrativo di ammissibilità  degli aiuti richiesti nella Domanda Unica di Pagamento per l’anno 2016, ex art. 75 del Reg. Ce 1306/2013, che fissa nel periodo dal 1° dicembre al 30 giugno dell’anno successivo il termine per l’esecuzione dei pagamenti.
Giù  solo l’inosservanza di tale termine determinerebbe, dunque, l’illegittimità  dell’inerzia di AGEA.
Inoltre, se fosse stata consentita la sua partecipazione al procedimento, la ricorrente avrebbe orientato diversamente la decisione dell’Amministrazione.
Nel caso di specie, non è possibile ravvisare una ipotesi di silenzio significativo tale da rendere infondata la domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere.
L’intero impianto della normativa comunitaria è incentrato al riconoscimento di una discrezionalità  amministrativa in capo all’organismo pagatore, sia all’onere di concludere il procedimento in maniera manifesta.
I pagamenti presuppongono l’ultimazione della verifica delle condizioni di ammissibilità  a cura degli Stati membri a norma dell’art. 74, secondo il metodo del controllo a campione.
Anche nelle ipotesi di inadempienza commessa dal richiedente, la necessaria verifica, fondata sui criteri di gravità , durata e ripetizione dell’inadempienza, conduce all’adozione di un provvedimento di rifiuto o revoca del sostegno nei casi di inadempienza grave (art. 35 Reg. CE 640 del 2014). Anche la fase sanzionatoria, successiva alla verifica dei requisiti dichiarati in domanda, richiede un accertamento di natura discrezionale, ma senza che ciù² possa impedire la partecipazione al procedimento e legittimare la conclusione con un provvedimento di tacito diniego.
Ciù² sarebbe confermato anche dall’art. 7 del Decreto MIPAAFT 23 gennaio 2015 che prevede un controllo successivo al provvedimento di ammissibilità  della domanda.
Anche la giurisprudenza dei TAR ha escluso l’esistenza in siffatta materia di un silenzio rifiuto legalmente tipizzato (TAR Salerno, II 27 aprile 2017, n. 773; TRGA Trento n. 306 del 20.11.2017; TAR Brescia n. 834 del 113.11.2017, TRGA Trento, n. 201 del 17.10.2018).
Neppure, ad avviso dell’appellante, il provvedimento di diniego era desumibile tramite accesso telematico al fascicolo aziendale sul portale telematico SIAN (Sistema Informativo Agricolo nazionale) poichè mancherebbero gli elementi propri del provvedimento amministrativo e a tale tipo di informazione può riconoscersi solo valore di mera notizia.
Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in linea generale, l’utilizzo di procedure "robotizzate" non può essere motivo di elusione dei principi che conformano il nostro ordinamento e che regolano lo svolgersi dell’attività  amministrativa. (C.d.S. Sez. VI, 8.4.2019, n. 2270)
Infine, la ricorrente contesta il diniego implicito della domanda e chiede il riconoscimento del proprio diritto a partecipare al procedimento per violazione delle disposizioni normative secondarie emanate dalla stessa AGEA.
3.- Il Collegio condivide le considerazioni svolte nella sentenza impugnata.
3.1. – In punto di fatto, nella specie, non è mancato il provvedimento espresso a conclusione del procedimento avviato dalla ricorrente con le domande di aiuto, nè la motivazione del diniego; sicchè non si configura il silenzio inadempimento, presupposto per l’esperimento del rimedio giurisdizionale disciplinato dall’art. 117 cod. proc. amm..
AGEA ha chiarito che a seguito dei controlli tecnico amministrativi svolti, è stata ammessa a liquidazione la domanda unica 2016 n. 60264618467, presentata dalla azienda ricorrente, per una superficie inferiore a quella ammissibile da titoli, solo per ha 277,58 con riferimento alle anomalie di superficie riscontrate per la quasi totalità  delle particelle de L’Aquila, che hanno determinato l’improcedibilità  al pagamento e la riduzione di euro 102.516,05.
Mediante la consultazione della schermata SIAN era possibile visualizzare nel dettaglio le anomalie riscontrate e la motivazione della riduzione nel pagamento, sintetizzata attraverso appositi codici (cod P68-02 particella con superficie eleggibile ridotta a seguito di refresh, cod. MAN-3 mantenimento capi-carico UBa non rispettato, allevamento in comune non limitrofo; Cod. MPT-03 mantenimento capi superfici pratiche tradizionali -carico UBA non rispettato, allevamento in comune non limitrofo) la cui comprensione non sfugge agli addetti ai lavori (documenti depositati in primo grado il 18.9.2018 allegati 3, 4, 5 e 6 ).
Il pagamento parziale risulta effettuato, peraltro, entro il 30 giugno 2017 (doc. all. 3).
Risulta dalla relazione AGEA depositata in primo grado, inoltre, che la società  in seguito a tali esiti, dei quali ha ben compreso le ragioni, ha presentato istanze di riesame: in data 27.7.2017 e in data 22.11.2017, a seguito della cui definizione non favorevole avrebbe potuto attivarsi per un ulteriore sopralluogo e incontro in contraddittorio, che non ha tuttavia richiesto.
Quanto alla domanda n. 60290178536, presentata con la richiesta di accesso alla riserva nazionale titoli fattispecie A (Giovane Agricoltore), AGEA deduce che il procedimento si è concluso con esito positivo e ammissione di una superficie di ha 456,77 ai fini dell’assegnazione dei relativi titoli di pagamento di base (allegato 9).
Tramite accesso al sistema SIAN, la ricorrente, attraverso il CAA UNICAA, ha avuto accesso al fascicolo aziendale per acquisire notizie sullo stato del procedimento e sul suo esito, tanto da aver presentato istanze di riesame.
Il CAA, legale mandatario per la gestione del fascicolo aziendale della ricorrente, era peraltro tenuto a fornire ogni informazione e chiarimento, come stabilito nella convenzione stipulata con AGEA.
3.2.- In punto di diritto, va precisato che le norme generali sul procedimento di cui alla l. 241/1990 e ai regolamenti interni di attuazione adottati dai vari enti, trovano applicazione solo in mancanza di norme specifiche che disciplinino i singoli procedimenti (Consiglio di Stato sez. III, 09/05/2019, n.3027).
Il paradigma procedimentale seguito nel caso in esame, trova la sua disciplina non nelle norme generali sul procedimento invocate dalla ricorrente, ma nelle specifiche norme europee e interne di attuazione che regolano il procedimento di “pagamento diretto” agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune; nello specifico, il Regolamento UE del Consiglio n. 1307/2013 del 17 dicembre 2013 e, per quanto riguarda ” le condizioni per il rifiuto o la revoca di pagamenti, nonchè le sanzioni amministrative applicabili ai pagamenti diretti”, il Regolamento UE 640/2014 della Commissione dell’11 marzo 2014 e i decreti applicativi del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, tra cui, in particolare, il Decreto 23 gennaio 2015 n. 180, il Decreto 26 febbraio 2015. n. 1420 e il Decreto 18 novembre 2014.
Le norme attuative dei Regolamenti europei, adottate con i decreti ministeriali, prevedono, tra l’altro, una serie di oneri documentali a carico dei richiedenti i pagamenti diretti, sia al momento della domanda unica, sia in fase successiva di aggiornamento dei dati.
Ulteriori oneri possono scaturire dalla regolamentazione emanata dall’Organismo di coordinamento e dagli organismi pagatori che ai sensi dell’art. 7, paragrafo 6, del Regolamento UE 1306/2013 gestiscono e provvedono ai controlli delle operazioni connesse all’intervento pubblico di cui sono responsabili.
La partecipazione al procedimento si realizza in tali forme, attraverso l’osservanza degli oneri dichiarativi, documentali e di aggiornamento, che consentono alle aziende di contribuire all’istruttoria e al buon esito delle domande, che vengono esaminate sulla base delle informazioni fornite, salvo i controlli successivi ai fini dell’adeguamento del pagamento alla situazione reale (artt. 15 ss. Regolamento UE 640/2014).
In siffatto paradigma procedimentale non è previsto un preavviso di rigetto, analogo a quanto previsto dall’art. 10 bis della l. 241/1990.
Come chiarito dalla sentenza appellata, il procedimento amministrativo è impostato in toto in modalità  telematica e informatica, sia per quanto riguarda la partecipazione che per quanto concerne l’esito, attraverso il sistema S.I.A.N. (sistema informativo agricolo nazionale), di cui al d.lgs. 30 aprile 1998 n. 173.
E’ la stessa normativa comunitaria (art. 7 del Regolamento UE n. 640/2014) a stabilire un sistema di identificazione e registrazione dei diritti all’aiuto mediante un registro elettronico a livello di ciascun Stato Membro, al fine di garantire le verifiche incrociate e la tracciabilità  effettiva dei diritti all’aiuto.
Nel predetto sistema informatico-telematico, le aziende agricole hanno istituito la propria posizione e il proprio fascicolo aziendale digitale e dematerializzato, sul quale vengono registrati tutti i dati relativi alla procedura di pagamento degli aiuti europei.
Si condivide, pertanto, l’affermazione del primo giudice che, in presenza di una fattispecie tipica di tele-amministrazione, ossia di amministrazione in forme digitali avanzate, attraverso un sistema informatico e un portale telematico, non vi è necessità  di un distinto provvedimento cartaceo conclusivo, in quanto le evidenze digitali, nella disponibilità  dell’istante (o del soggetto a cui è stato conferito speciale mandato), comunque rappresentano la decisione assunta dall’Amministrazione.
4. -Infine, va dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione alla domanda proposta col quinto motivo di appello con cui la ricorrente chiede l’accertamento della sussistenza delle condizioni per il riconoscimento delle provvidenze, non sussistendo, a suo dire, le cause di inammissibilità  rilevate informaticamente.
Secondo l’appellante, l’attività  amministrativa di riconoscimento degli aiuti avrebbe carattere vincolato, non residuano margini di discrezionalità  in capo all’Amministrazione e non vi sarebbe necessità  di ulteriori adempimenti istruttori.
4.1. – Osserva il Collegio che la domanda di accertamento proposta dall’azienda rientra nella giurisdizione ordinaria in quanto ha per oggetto il riconoscimento del diritto soggettivo ad ottenere, a titolo di aiuto per l’anno 2016, un importo più¹ elevato di quello effettivamente erogato dall’Agea. In effetti, il diritto alla percezione di finanziamenti comunitari per il sostegno dell’attività  agricola è legato a criteri predeterminati dalla normativa comunitaria (nel caso di specie, in particolare, regolamento UE 1306/2013 e Regolamento UE 640/2014) ed è sottratto a qualsiasi valutazione discrezionale della pubblica amministrazione.
Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi, benefici e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva dell’interessato.
Escluso che sussista una giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo afferente, in generale, alla materia di contributi pubblici, deve affermarsi sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Sez. Un. 7 gennaio 2013, n. 150; C.d.S. Ap. 29.1.2014, n. 6).
Nella fattispecie in esame, trattandosi di accertamento dei presupposti per l’attribuzione del beneficio stabiliti in modo vincolante per l’Amministrazione dalle norme comunitarie, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
5.- In conclusione, l’appello va in parte respinto e, in parte, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario per quanto concerne la domanda di accertamento proposta.
6.- Le spese di giudizio si compensano tra le parti, in considerazione delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge in parte e dichiara il difetto di giurisdizione in relazione alla proposta domanda di accertamento del diritto alla integrazione degli aiuti comunitari di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.