A. Vinciguerra, Pres.; V. Torano, Est.; PARTI: (XX rappr. dagli avv. Irene Giuseppa Bellavia e Giuseppe Lavitola c. Comune di Ponza, rappr. dall’avv. Giacomo Mignano)

Rispetto alla pendenza innanzi al Giudice Amministrativo di un giudizio anche risarcitorio per avvenuta occupazione sine titulo, la successiva domanda innanzi al G.O. di accertamento dell’avvenuta usucapione non determinala sospensione del processo innanzi al G.A..

1.- Giurisdizione amministrativa – domanda di risarcimento dei danni per occupazione iniziata dopo la dichiarazione di p.u. e proseguita post sopravvenuta inefficacia della stessa – giurisdizione esclusiva del G. A. – sussiste.

2.- Processo amministrativo — pendenza di successiva domanda di accertamento di avvenuta usucapione rispetto ad altra risarcitoria giù  pendente innanzi al G.A. – sospensione del giudizio innanzi al G.A. per l’eccezione di usucapione – inconfigurabilità .

3.- Espropriazione per p.u. – beni occupati sine titulo – usucapibilità  – esclusione.

4.- Diritto di proprietà  – rinuncia unilaterale abdicativa – configurabilità  – esclusione.

5.- Espropriazione per p.u. – art. 42 bis DPE n. 32772001 – portata.

1.La domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità , in virt๠di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità  rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto dà  luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo.

2.Rispetto alla pendenza innanzi al Giudice Amministrativo di un giudizio anche risarcitorio per avvenuta occupazione sine titulo, la successiva domanda innanzi al G.O. di accertamento dell’avvenuta usucapione non determinala sospensione del processo innanzi al G.A. poichè l’eccezione, formulata nel processo amministrativo, di intervenuta usucapione è attratta nella sfera di cognizione del giudice della domanda principale ed è, quindi, devoluta alla cognizione del G.A. ex art. 8 c.p.a.

3.L’usucapione di beni illecitamente occupati dalla pubblica Amministrazione non è configurabile in termini generali, ostandovi radicalmente l’art. 1, prot. add. CEDU, in base al quale “Nessuno può essere privato della sua proprietà  se non per causa di pubblica utilità  e nelle condizioni previste dalla legge”: sostenere che l’apprensione materiale del bene da parte della p.a. al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di acquisizione non retroattiva possa quindi integrare il requisito del possesso utile ad usucapionem significherebbe reintrodurre nell’ordinamento forme di espropriazione indiretta o larvata che, oltretutto, non sarebbero neppure onerose per l’Erario perchè la c.d. retroattività  reale dell’usucapione estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria.

4.La possibilità  di esercitare la rinunzia abdicativa alla proprietà  immobiliare non può essere desunta in via interpretativa da norme che ne disciplinano casi specifici, dalle quali semmai si dovrebbe ricavare che il legislatore ha voluto ammettere solo ipotesi tipiche; nè essa si può evincere, in maniera chiara, dagli artt. 1350, comma 1, n. 5 e 2643, comma 1, n. 5, cod. civ. che disciplinano la forma della rinunzia traslativa e bilaterale al diritto di proprietà , e non abdicativa unilaterale. Neppure l’art. 827 cod. civ. contiene alcun riferimento alla rinunzia abdicativa a diritti immobiliari e segnatamente alla rinunzia al diritto di proprietà  o agli atti e fatti giuridici che possono aver dato luogo alla esistenza di beni immobili privi di proprietario.
In particolare, la possibilità  che un privato possa unilateralmente e legittimamente rinunciare alla proprietà  del bene immobile, acquisendo il diritto ad ottenere un risarcimento commisurato al valore venale di esso, anche a prescindere dalla adozione di un decreto di acquisizione non retroattiva, deve escludersi alla luce della disciplina imperativa contenuta nell’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. . In caso contrario, peraltro, il risarcimento del danno da perdita della proprietà  conseguirebbe da un comportamento volontario posto in essere discrezionalmente dal proprietario medesimo, che quindi non sarebbe direttamente ricollegabile al contegno illecito imputato alla p.a.

5.L’art. 42-bis, d.P.R. n. 327/2001 rappresenta l’unico riferimento normativo predisposto per tutti i casi in cui una pubblica autorità  faccia uso sine titulo di un bene immobile privato per scopi di interesse pubblico: nel vigore dell’attuale quadro normativo, dall’illegittima ablazione di un immobile per effetto di un procedimento ablativo non conclusosi con un regolare e tempestivo decreto di esproprio sorge, al di là  delle ipotesi alternative rappresentate dalla possibilità  di un contratto traslativo ovvero di un accordo transattivo, unicamente l’obbligo per l’Amministrazione di sanare la situazione di illecito venutasi a creare, restituendo il terreno al proprietario previo ripristino dello stato dei luoghi e con la corresponsione del dovuto risarcimento per il periodo di illegittima occupazione temporanea ovvero, in via subordinata, adottando il decreto di acquisizione ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. e versando il relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati.

N. 00087/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00986/2003 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 986 del 2003, proposto da OMISSIS in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Irene Giuseppa Bellavia e Giuseppe Lavitola, con domicilio eletto presso lo studio legale Roberto Maggiore in Latina, via Malta 7;

contro

Comune di Ponza (LT), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giacomo Mignano, con domicilio eletto presso il suo studio in Latina, via G. B. Vico 45;

per la condanna

del Comune di Ponza a risarcire alla ricorrente i danni da occupazione sine titulo e da mancato godimento, oltre a interessi legali e rivalutazione monetaria, subiti in conseguenza dell’apprensione e dell’irreversibile trasformazione delle aree di sua proprietà  situate in località  “Le Forna” e “Calacaparra”, distinte nel catasto terreni al foglio n. 5, particelle n. 112, 117, 120, 121, 475, 478, 479, 481 ed al foglio n. 6, particelle n. 2040 (ex 191) e 2041 (ex 191), 192, 193, 194, 2086 (ex 446), 447, 448, 449, 495, 496, 2028 (ex 294), 199, 206, 254 e 255, per le quali la medesima società  Pontia Nova dichiara di rinunciare al diritto dominicale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la propria sentenza 9 gennaio 2006 n. 9, con la quale il presente ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione;

Vista la sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite, 30 marzo 2017 n. 8246, con la quale è stata, invece, affermata la sussistenza della giurisdizione amministrativa in relazione al presente ricorso;

Visto l’atto di riassunzione del giudizio in seguito al regolamento di giurisdizione notificato al Comune di Ponza il 22 giugno 2017 e depositato il successivo giorno 28, con il quale è stata modificata la richiesta iniziale di tutela;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponza depositato il 26 gennaio 2018;

Viste le memorie difensive;

Vista la propria ordinanza 21 giugno 2018 n. 357, con la quale è stata disposta una consulenza tecnica d’ufficio sui fatti di causa;

Vista la relazione del consulente tecnico d’ufficio depositata il 17 ottobre 2018;

Viste le controdeduzioni alle conclusioni del c.t.u. formulate dal consulente di parte ricorrente depositate il 28 novembre 2018;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2019 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto – 1. – La società  OMISSIS è proprietaria, in virt๠dei decreti di assegnazione pronunciati dal Tribunale ordinario di Roma, sezione speciale, 2 ottobre 1991 e 20 novembre 1997, delle seguenti aree, giù  intestate a SAMIP s.p.a., situate nel territorio del Comune di Ponza (LT) in località  “Le Forna” e “Calacaparra”, distinte nel catasto terreni al foglio n. 5, particelle n. 112, 117, 120, 121, 475, 478, 479, 481 ed al foglio n. 6, particelle n. 2040 (ex191) e 2041 (ex 191), 192, 193, 194, 2086 (ex 446), 447, 448, 449, 495, 496, 2028 (ex 294), 199, 206, 254 e 255. In particolare, puntualizza parte ricorrente che il diritto dominicale di tutte le predette aree è stata acquisito in data 2 ottobre 1991, con la sola eccezione dei suoli di cui al foglio n. 6, particelle n. 191, 194, 449, 495, 199, 206, 254 e 255, che sono stati acquistati il 20 novembre 1997.

Lamenta OMISSIS che il Comune di Ponza ha occupato in via di fatto, al di fuori cioè di legittimi procedimenti espropriativi, un totale di mq 11.184,00 dei terreni sopra indicati e, più¹ in particolare: a) le particelle di cui al foglio n. 5, per complessivi mq 4.785,00, ove ha realizzato attrezzature sportive, verde attrezzato, strade e spazi di sosta; b) le particelle di cui al foglio n. 6, per complessivi mq 6.399,00, sulle quali ha costruito un complesso scolastico con relativi spazi di pertinenza, attrezzature sportive, verde attrezzato, strade e spazi di sosta.

2. – Con ricorso rubricato al n.r.g. 986 del 2003, la ricorrente ha, quindi, chiesto a questa sezione staccata la condanna del Comune di Ponza alla restituzione dei ridetti terreni e, in subordine, al risarcimento dei danni patiti.

Con sentenza di questa sezione staccata 9 gennaio 2006 n. 9, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, avendo “ad oggetto un ‘comportamento’ dell’amministrazione in materia di ‘urbanistica e edilizia’ del tutto svincolato da un procedimento ablatorio”, come tale devoluto alla cognizione del giudice ordinario (Cons. Stato, sez. IV, 21 gennaio 2005 n. 99; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 23 maggio 2005 n. 6842).

OMISSIS ha, quindi, intentato la relativa azione innanzi al Tribunale ordinario di Latina ed avendo questi, con sentenza 2 ottobre 2012 n. 460, declinato la propria giurisdizione in favore di quella amministrativa, ha proposto ricorso in cassazione per conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 362, comma 1, n. 1), cod. proc. civ.

La Corte di cassazione, sezioni unite civili, con sentenza 30 marzo 2017 n. 8246 ha definitivamente dichiarato la sussistenza della giurisdizione amministrativa, affermando il principio per cui “rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dà  luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità , in virt๠di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ” – Cass. civ., sez. un., 18 gennaio 2017 (ord.za) n. 1092; sez. un., 25 luglio 2016 n. 15284; sez. un., 27 maggio 2015, (ord.za) n. 10879.

Pertanto, con ricorso in riassunzione notificato il 22 giugno 2017 e depositato il successivo giorno 28, OMISSIS ha riassunto il giudizio modificando parzialmente le conclusioni originarie. In particolare, la ricorrente ha rinunciato espressamente alla richiesta avanzata in via principale di restituzione delle aree ormai irreversibilmente trasformate dal Comune di Ponza e, dunque, allo stesso diritto di proprietà  ed ha insistito, invece, per la domanda subordinata di condanna al pieno e integrale risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’abusiva occupazione ed irreversibile trasformazione dei predetti terreni di sua proprietà .

3. – Con atto depositato il 26 gennaio 2018, il Comune di Ponza si è costituito per resistere alle pretese ex adverso formulate.

4. – Questa sezione staccata, con ordinanza 21 giugno 2018 n. 357, ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio al fine di: 1) individuare, nell’ambito delle proprietà  fondiarie indicate al catasto di Ponza al foglio 6, particelle n. 191, 192, 193, 194, 199, 206, 254, 255, 294, 296 446, 447, 448, 449, 495, 496 e 586 e al foglio 5, particelle n. 112, 117, 120, 475, 479, quale sia la superficie dei terreni occupati dal Comune di Ponza e quale sia il periodo d’inizio dell’occupazione; 2) quantificare quale fosse il valore venale dei terreni occupati dal Comune di Ponza al momento d’inizio dell’occupazione.

Le conclusioni della consulenza tecnica d’ufficio sono state rassegnate dall’esperto designato nella propria relazione depositata il 17 ottobre 2018 e sono state contestate sotto più¹ profili dalla società  ricorrente mediante le controdeduzioni formulate dal consulente tecnico di parte depositate il 28 novembre 2018.

5. – All’udienza pubblica del 9 gennaio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

Diritto – 1. – Preliminarmente si ritiene che, disattendendosi l’eccezione dell’Amministrazione civica resistente sollevata a pag. 3 della memoria del 21 maggio 2018, il ricorso sia pienamente procedibile nonostante l’avvenuta proposizione, da parte dello stesso Comune, di un giudizio in sede civile avanti al Tribunale ordinario di Cassino, iscritto al numero di ruolo generale 2706/2018 con udienza calendarizzata il 29 gennaio 2019, volto ad accertare l’avvenuta usucapione dei suoli.

In tal senso, non ricorrono nel caso di specie i presupposti per una sospensione del processo, necessaria o su istanza delle parti, ai sensi degli artt. 79, comma 1, cod. proc. amm., 295 e 296 cod. proc. civ., poichè l’eccezione di intervenuta usucapione è attratta nella sfera di cognizione del giudice della domanda principale ed è, quindi, devoluta alla cognizione di questo Tribunale ex art. 8 c.p.a. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2014 n. 5665; sez. IV, 3 luglio 2014 n. 3346; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 4 gennaio 2016 n. 1; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 4 maggio 2015 n. 1089; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 22 ottobre 2014 n. 1696; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 15 novembre 2013 n. 2310; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 27 agosto 2013 n. 1802). Inoltre, l’istanza di sospensione de qua proviene da una delle parti soltanto e non da “tutte”, come invece prescritto dall’art. 296 cod. proc. civ.

Sul punto, non avendo il Comune di Ponza chiesto in questa sede l’accertamento dell’avvenuta usucapione ed essendosi limitato a formulare un’eccezione riconvenzionale, ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm. si rileva che, come pure osservato dalla società  ricorrente a pag. 2 e ss. della memoria del 18 maggio 2018 e a pag. 2 e ss. della replica del 30 l’usucapione di beni illecitamente occupati dalla pubblica amministrazione non è configurabile in termini generali, ostandovi radicalmente l’art. 1, prot. add. CEDU, per il quale “[&] Nessuno può essere privato della sua proprietà  maggio 2018, se non per causa di pubblica utilità  e nelle condizioni previste dalla legge [&]”. Infatti, sostenere che l’apprensione materiale del bene da parte della p.a. al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di acquisizione non retroattiva possa integrare il requisito del possesso utile ad usucapionem significherebbe reintrodurre nell’ordinamento forme di espropriazione indiretta o larvata che, oltretutto, non sarebbero neppure onerose per l’Erario perchè la c.d. retroattività  reale dell’usucapione estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria (Corte EDU, sez. III, 12 gennaio 2006 n. 14793/02, Sciarrotta c. Italia; sez. II, 30 maggio 2000 n. 34624/96, Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia; Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2015 n. 3988; sez. IV, 3 luglio 2014 n. 3346; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 10 febbraio 2016 n. 383).

Del resto, nella specie neppure sono configurabili quei “ristretti limiti” che sono stati individuati dalla giurisprudenza nazionale per circoscrivere l’operatività  dell’usucapione in questi casi, allo scopo di evitare che, come detto, possa surrettiziamente introdursi una fattispecie di espropriazione indiretta vietata dall’art. 1, prot. add. CEDU (Cons. Stato, ad. plen., 9 febbraio 2016 n. 2; sez. IV, 18 maggio 2018 n. 3009; sez. IV, 1° agosto 2017 n. 3838). Essendo stato il presente ricorso incardinato il 26 settembre 2003, infatti, nessuna prescrizione acquisitiva può essere maturata in favore del Comune di Ponza, poichè il suo corso non potrebbe che avere avuto luogo a partire dal 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità ); ciù² in quanto solo l’art. 43, d.P.R. 8 n. 327 del 2001, ha sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, consentendo così di individuare ex art. 2935 cod. civ. il giorno in cui il diritto può essere fatto valere (Cons. Stato, ad. plen., 9 febbraio 2016 n. 2; sez. IV, 18 maggio 2018 n. 3009; sez. IV, 1° agosto 2017 n. 3838).

2. – Nel merito, si ritiene priva di effetto la rinuncia del diritto dominicale sui terreni sine titulo occupati dalla p.a. contenuta nell’atto di riassunzione del giudizio, con la quale parte ricorrente ha manifestato la propria preferenza per la sola tutela risarcitoria, modificando così l’originaria richiesta di tutela, in cui il petitumrestitutorio era stato formulato in via principale e quello risarcitorio solo in subordine.

2.1 Sul punto, si rileva che la possibilità  di esercitare la rinunzia abdicativa alla proprietà  immobiliare non può essere desunta in via interpretativa da norme che ne disciplinano casi specifici, dalle quali semmai si dovrebbe ricavare che il legislatore ha voluto ammettere solo ipotesi tipiche; nè essa si può evincere, in maniera chiara, dagli artt. 1350, comma 1, n. 5 e 2643, comma 1, n. 5, cod. civ. che disciplinano la forma della rinunzia traslativa e bilaterale al diritto di proprietà , e non abdicativa unilaterale. Neppure l’art. 827 cod. civ. contiene alcun riferimento alla rinunzia abdicativa a diritti immobiliari e segnatamente alla rinunzia al diritto di proprietà  o agli atti e fatti giuridici che possono aver dato luogo alla esistenza di beni immobili privi di proprietario (TAR Piemonte, sez. I, 28 marzo 2018 n. 368; in termini v. anche: TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 12 maggio 2017 n. 438; TAR Puglia, Bari, sez. II, 16 settembre 2014 n. 1111; TAR Campania, Napoli, sez. V, 1° settembre 2009 n. 4865).

2.2 Nel caso di specie, la rinuncia de qua è stata rilasciata, oltretutto, soltanto in un atto processuale e non è stato proposto un apposito in via amministrativa in cui si manifesti la disponibilità  al trasferimento del bene in favore dell’Amministrazione procedente (TAR Sardegna, sez. II, 8 luglio 2013 n. 532; TAR Puglia, Bari, sez. II, 3 agosto 2012 n. 1575). Difatti, parte ricorrente ha argomentato proprio sulla natura meramente abdicativa, rectius di derelizione (es. p. 17 dell’atto di riassunzione ed ancora p. 15 della memoria del 14 dicembre 2018), della sua dichiarazione che quindi, come tale, non consentirebbe all’Amministrazione le valutazioni riservatele dall’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit., in ordine all’acquisizione in proprietà  del bene ovvero alla sua restitutio in integrum.

2.3 La possibilità  che un privato possa, nelle fattispecie di che trattasi, unilateralmente e legittimamente rinunciare alla proprietà  del bene immobile, acquisendo il diritto ad ottenere un risarcimento commisurato al valore venale di esso, anche a prescindere dalla adozione di un decreto di acquisizione non retroattiva, deve quindi escludersi alla luce della disciplina imperativa contenuta nell’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. (TAR Piemonte, sez. I, 28 marzo 2018 n. 368). Inoltre, detta possibilità  va egualmente esclusa anche sulla base della ulteriore considerazione di ordine generale per la quale, in caso contrario, il risarcimento del danno da perdita della proprietà  conseguirebbe da un comportamento volontario posto in essere discrezionalmente dal proprietario medesimo, che quindi non sarebbe direttamente ricollegabile al contegno illecito imputato alla p.a.

2.4 In conseguenza di quanto sopra osservato ed in linea con quanto eccepito dalla difesa comunale, l’azione di risarcimento all’esame non è, quindi, accoglibile nei termini prospettati dalla società  ricorrente, poichè essa è ancora proprietaria dei terreni abusivamente occupati e trasformati dal Comune di Ponza. Ciù² comporta che, nella specie, è applicabile l’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit., che rappresenta l’unico riferimento normativo predisposto per tutti i casi in cui una pubblica autorità  faccia uso sine titulo di un bene immobile privato per scopi di interesse pubblico (TAR Lazio, Roma, sez. II, 5 giugno 2017 n. 6597). Infatti, nel vigore dell’attuale quadro normativo, dall’illegittima ablazione di un immobile per effetto di un procedimento ablativo non conclusosi con un regolare e tempestivo decreto di esproprio sorge, al di là  delle ipotesi alternative rappresentate dalla possibilità  di un contratto traslativo ovvero di un accordo transattivo, unicamente l’obbligo per l’Amministrazione di sanare la situazione di illecito venutasi a creare, restituendo il terreno al proprietario previo ripristino dello stato dei luoghi e con la corresponsione del dovuto risarcimento per il periodo di illegittima occupazione temporanea ovvero, in via subordinata, adottando il decreto di acquisizione ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. e versando il relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati (TAR Lazio, Roma, sez. II, 31 agosto 2018 n. 9107; sez. II, 10 maggio 2018 n. 5208; Latina, sez. I, 7 febbraio 2018 n.54; sez. I, 7 gennaio 2016 n. 1).

In definitiva, alla ricorrente spetta la restituzione dei suoi beni, previa riduzione in pristino e, solo qualora il Comune resistente decidesse di acquisirli (mediante contratto, riedizione del procedimento espropriativo o provvedimento di acquisizione non retroattiva) un indennizzo commisurato al loro valore venale calcolato ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. Parimenti, alla società  ricorrente spetta senz’altro il ristoro del danno da mancato godimento del bene quale conseguenza dell’illecita occupazione temporanea di esso da parte del Comune di Ponza, da quantificarsi negli interessi legali calcolati sul valore del bene al momento in cui l’occupazione è divenuta illegittima e sino all’effettivo rilascio nella disponibilità  della parte proprietaria ovvero alla sanatoria amministrativa della fattispecie (TAR Lazio, Roma, sez. II, 31 agosto 2018 n. 9107).

3. Tanto premesso sul piano giuridico, dal punto di vista fattuale non è controversa nell’an la sussistenza il fatto storico costitutivo della pretesa azionata dalla società  Pontia Nova e cioè che il Comune di Ponza abbia posto in essere un’illecita ed abusiva occupazione di aree di proprietà  della ricorrente, realizzandovi sopra delle opere pubbliche e trasformando così i terreni in modo irreversibile, il tutto al di fuori di legittime procedure espropriative e senza aver mai corrisposto alcuna indennità .

3.1 Per quanto attiene al quantum della suddetta occupazione, essendovi contestazione in ordine all’estensione dei suoli appresi dall’Amministrazione civica ed al loro valore, con ordinanza 21 giugno 2018 n. 357 è stata disposta una consulenza tecnica d’ufficio sui fatti di causa volta a individuare esattamente la superficie dei terreni occupati dal Comune di Ponza e il periodo d’inizio dell’occupazione, oltre che a quantificare il valore venale dei terreni così occupati al momento d’inizio dell’occupazione.

Infatti, in merito al valore degli immobili, da considerare ai fini del risarcimento del danno patito in conseguenza dell’illegittima occupazione temporanea, si ritiene che debba essere data rilevanza al momento in cui ha avuto inizio l’occupazione abusiva del bene e, coerentemente, alla destinazione urbanistica esistente a tale data (TAR Lazio, Roma, sez. II, 31 agosto 2018 n. 9107). Nè, in senso contrario, possono avere rilevanza il fatto che la proprietà  del fondo sia stata acquisita a titolo derivativo dal ricorrente in epoca posteriore all’insorgere dell’occupazione ovvero che ne sia successivamente mutata la destinazione urbanistica poichè, in applicazione del principio nemo plus iuris transferre potest quam ipse habeat, il dante causa ha comunque trasferito al proprio avente causa un bene di cui giù  non aveva più¹ il possesso ed in cui l’illecita condotta serbata dalla p.a. era giù  in essere, con la conseguenza che era giù  insorta la connessa obbligazione risarcitoria.

Diversamente opinando, volendo commisurare l’onere risarcitorio al valore del suolo modificato da variazione d’uso conseguita all’azione espropriativa, non potrebbe essere giustificato il guadagno che sortirebbe in capo all’ex proprietario, il quale sarebbe arricchito di un valore che non gli è mai appartenuto e di cui non avrebbe mai potuto fruire, essendo stata la destinazione edificatoria del terreno predisposta ai fini della realizzazione dell’opera pubblica. L’acquisto dell’immobile posteriore all’occupazione espropriativa ha infatti trasferito all’acquirente la proprietà , ma non il possesso del bene, al quale ne è strettamente correlata l’utilità  in termini di fruizione del valore d’uso.

Per queste ragioni ogni formula risarcitoria per illegittima occupazione di immobili non può avere parametri diversi dalla perdita del valore come determinata al momento della perdita del possesso, trasferita ai successivi acquirenti secondo i principi della successione inter vivos.

3.2 Il consulente tecnico d’ufficio ha, dunque, depositato la propria relazione il 17 ottobre 2018, cui parte ricorrente ha puntualmente controdedotto con relazione peritale depositata il 28 novembre 2018, ove ne ha contestato in più¹ punti gli esiti ed ha chiesto un supplemento istruttorio con una consulenza tecnica integrativa.

Al riguardo, si ritiene che le conclusioni rassegnate dal c.t.u. possano essere sostanzialmente accolte con le precisazioni che sono di seguito illustrate e che non abbisognano di un approfondimento istruttorio, giacchè attengono alla qualificazione dei fatti accertati ed all’individuazione delle relative conseguenze sul piano giuridico.

3.3 In primo luogo, diversamente da quanto operato dal c.t.u., per il calcolo del valore venale delle aree delle quali è stata accertata l’avvenuta illegittima occupazione si ritiene non possa essere utilizzata la delibera del Consiglio comunale n. 12 del 28 marzo 2017, recante la determinazione dei prezzi aree fabbricabili per l’anno 2017 ai fini dell’applicazione dell’imposta municipale unica. Infatti, in linea generale, le delibere assunte dagli enti locali ai fini dell’applicazione, dapprima, dell’imposta comunale sugli immobili e, quindi, dell’imposta municipale unica possono essere utilizzate solo ai fini fiscali perchè non riflettono il valore venale del bene (Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2013 n. 76; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 gennaio 2013 n. 153).

Conseguentemente, al fine di individuare il valore reale dei suoli di cui è causa, si ritiene che vada fatto riferimento alle quotazioni, eventualmente devalutate, contenute nella banca dati dell’Osservatorio sul mercato immobiliare (OMI) costituito presso l’Agenzia delle entrate, dal momento che esse, risultanti dal sito web dell’Agenzia, ove sono gratuitamente e liberamente consultabili, pur non costituendo una fonte tipica di prova, sono comunque uno strumento di ausilio ed indirizzo per l’esercizio della potestà  di valutazione estimativa sicchè, quali nozioni di fatto che rientrano nella comune esperienza, sono utilizzabili dal giudice ai sensi dell’art. 115, comma 2, cod. proc. civ. (Cass. civ., sez. trib., 26 ottobre 2016 n. 21569; sez. VI, 21 dicembre 2015 n. 25707).

3.4 Con riguardo, poi, alle caratteristiche dell’avvenuta occupazione sine titulo di terreni di proprietà  di Pontia Nova s.r.l., sono in prosieguo illustrate le evidenze raccolte in esisto alla consulenza tecnica d’ufficio espletata.

3.4.1 Il c.t.u. ha, in primo luogo, accertato che il Comune di Ponza ha realizzato tra il 1979 e il 1980 un complesso scolastico e le relative pertinenze sulle aree di proprietà  della ricorrente distinte in catasto al foglio n. 6, particelle n. 254 e 255, 2040 (ex 191), 2041 (ex 191), 495, 194, 449, 199 e 206, occupando una superficie complessivamente estesa per mq 4.999,00.

Detta opera pubblica è stata costruita al di fuori di un procedimento espropriativo legittimamente concluso, sulla base delle disposizioni di cui alla l. reg. 17 agosto 1974 n. 41 (Norme per l’accelerazione delle procedure in materia di opere pubbliche). Infatti, l’iter amministrativo per l’edificazione del plesso scolastico è stato avviato con delibera di GM n. 221 del 5 ottobre 1977, dichiarativa dell’urgenza dell’opera; l’occupazione delle aree è, poi, avvenuta il 30 aprile 1979, giusta verbale di immissione in possesso redatto in pari data, e l’edificio è stato terminato il 2 novembre 1981, come attestato al deposito, presso il Genio civile, della relazione a struttura ultimata.

Come rilevato dal c.t.u., tali vicende hanno avuto inizio in un periodo in cui il Comune di Ponza era privo di strumento urbanistico generale, poichè il suo PRG è stato approvato con delibera di GR n. 2251 del 3 maggio 1983, cioè due anni dopo il deposito della relazione a struttura ultimata delle opere presso il Genio civile, avvenuta il 2 novembre 1981. Solamente dopo l’approvazione regionale del predetto strumento pianificatorio, come pure si evince dalla relazione tecnica del Comune di Ponza datata 22 gennaio 2018 a firma dell’ing. Antonio Ciano, le aree in parola hanno ricevuto le seguenti destinazioni urbanistiche: a) le particelle n. 254 e 255 a zone per attrezzature collettive; b) l’ex particella 191 (2040), le particelle 194, 199, 449, 495 come zona di espansione residenziale C1; c)la particella 206 in parte come zona per attrezzature collettive e in parte come zona di espansione residenziale C1.

Tuttavia, tali zonizzazioni sono state impresse ai suoli predetti soltanto con l’approvazione regionale del PRG, ampiamente successiva all’inizio dell’occupazione, e non anche con l’adozione del suo progetto da parte del Comune, con la conseguenza che non possono essere considerate ai fini di che trattasi; infatti, dalla semplice adozione dello strumento urbanistico generale consegue l’applicazione delle c.d. misure di salvaguardia, il cui unico scopo è quello di evitare l’immediata realizzazione di interventi che ledano le scelte programmatorie del Comune, quali risultanti dall’adozione del nuovo piano, ma che non si traducono in un’applicazione anticipata delle previsioni contenute in quest’ultimo (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 31 agosto 2018 n. 2039).

Da quanto detto consegue la correttezza del criterio valutativo assunto dal c.t.u. per i suoli de quibus, che alla data di inizio dell’illegittima occupazione erano agricoli.

3.4.2 Secondo la relazione del c.t.u., il Comune di Ponza risulta, inoltre, aver abusivamente occupato una superficie complessiva di mq 2.676,00 di proprietà  di Pontia Nova s.r.l., sulla quale ha costruito, tra il 1983 e il 1994, un campo di calcio con annesso manufatto edilizio destinato a spogliatoi. Si tratta, in particolare, delle aree distinte in catasto al foglio n. 5, particelle n. 117, 120, 479 e 481, tutte aventi, secondo il PRG vigente all’epoca dell’inizio dell’abusiva occupazione, destinazione urbanistica a verde pubblico attrezzato, fuorchè la particella n. 479, avente zonizzazione C2 di espansione residenziale, in cui l’edificazione è subordinata all’approvazione dei piani attuativi.

Anche questa opera pubblica è stata edificata al di fuori di un procedimento espropriativo legittimamente conclusosi, prendendo la vicenda avvio con la delibera del Consiglio comunale di Ponza n. 134 del 30 novembre 1983 e realizzandosi l’occupazione il 6 giugno 1985, con la consegna dell’area di sedime all’appaltatore. In data 27 dicembre 1994, invece, risulta essere stato emesso il certificato di regolare esecuzione delle opere.

Peraltro, con riferimento alla particella n. 479, estesa per mq 588,00 ed avente zonizzazione C2, il c.t.u. ha ritenuto, con valutazione condivisibile, di assimilarla a una zona agricola, in quanto la sua esiguità  non soddisfa le previsioni di PRG che assoggettano le facoltà  edificatorie nel comprensorio all’entrata in vigore di strumenti urbanistici di dettaglio.

3.4.3 La c.t.u. ha, poi, accertato che il terreno distinto in catasto al foglio n. 5, particella n. 121, con destinazione urbanistica a parcheggio ed esteso per mq. 186,00, non è occupato si presenta allo stato di abbandono e incolto.

Non essendo stato tale appezzamento oggetto di illegittima occupazione da parte del Comune di Ponza, esso non può essere oggetto di domanda restitutoria o risarcitoria, venendo meno il presupposto materiale stesso dell’illecito ascritto alla p.a.

3.4.4 La c.t.u. ha, poi, accertato che l’Amministrazione civica resistente, occupando una superficie complessiva di mq 1.400,00 di proprietà  della ricorrente, ha realizzato, tra il 2005 e il 2006, un edificio sportivo coperto con aree pertinenziali scoperte ed attrezzature sportive. In particolare, si tratta dell’area distinta in catasto al foglio n. 6, particelle n. 192, 193, 2086 (ex 446), 447, 448, 496, tutte aventi destinazione urbanistica C1 e cioè di zona edilizia di espansione residenziale, in cui l’edificazione è subordinata all’approvazione degli strumenti attuativi.

Anche questa opera pubblica è stata edificata al di fuori di un procedimento espropriativo legittimamente conclusosi. Non avendo il c.t.u. indicato con precisione la data dell’occupazione dei terreni, che colloca in un momento imprecisato tra il 2005 e il 2006, si ritiene che al riguardo possa valorizzarsi, per la sua valenza confessoria, quanto rappresentato dal Comune di Ponza a pag. 16 della predetta relazione tecnica dell’ing. Ciano datata 22 gennaio 2018, ove si ammette che l’illegittima occupazione sia iniziata il 20 novembre 1997.

3.4.5 Il Comune di Ponza ha poi abusivamente occupato una superficie di mq 1.923,00 di proprietà  di Pontia Nova s.r.l., realizzandovi, tra il 2007 e il 2010, una struttura edilizia destinata a parcheggi in parte coperta e in parte scoperta e allargamento di una viabilità  provinciale. Si tratta, in particolare, dell’area distinta in catasto al foglio n. 5, particelle n. 112, 475, 478, tutte aventi destinazione a verde pubblico attrezzato fuorchè una parte di mq 454,00 della particella n. 112 che è zonizzata ad attrezzature collettive.

Il c.t.u. si è limitato ad accertare che il 7 marzo 2007 è stato stipulato il contratto di appalto di lavori con l’impresa contraente che il 19 marzo 2010 è stato emesso il certificato di ultimazione dei lavori; pertanto, in mancanza di più¹ precisi riferimenti, ai fini dell’individuazione della data di occupazione può farsi riferimento alla predetta data del 7 marzo 2007, che è confermata anche a pag. 12 dalla più¹ volte citata relazione tecnica di parte dell’ing. Ciano datata 22 gennaio 2018.

4. – Tanto premesso in ordine all’estensione ed alle caratteristiche dei suoli oggetto di illegittima occupazione, l’Amministrazione civica di Ponza, in linea con la richiesta di tutela originariamente formulata da parte ricorrente, è tenuta alla restituzione delle aree di cui è causa, previa loro rimessione in pristino, ferma restando la possibilità  di attivare il procedimento previsto dall’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit.

5. – Con riferimento, invece, al risarcimento del danno conseguente l’illegittima occupazione temporanea del bene, si ritiene che, ai fini della sua quantificazione, possa farsi applicazione, in via analogica, dei criteri dettati dall’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. e, dunque, che esso vada calcolato in una somma omnicomprensiva pari al 5% annuo del valore del terreno (Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2018 n. 2670; sez. IV, 18 novembre 2016 n.4799; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 20 marzo 2018 n. 677).

5.1 Più¹ in particolare, il danno da occupazione illegittima temporanea de quo va quantificato nella somma risultante dall’applicazione di un interesse legale compensativo nella predetta misura del 5% annuo sul valore del bene, decorrente dall’inizio dell’occupazione illegittima e sino all’effettivo rilascio nella disponibilità  della parte proprietaria (TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 12 maggio 2017 n.438) ovvero fino alla regolarizzazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione, mediante esercizio dei poteri discrezionali ad essa spettanti ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit. Inoltre, il valore base del suolo deve essere attualizzato anno per anno con utilizzo dell’indice ISTAT ed a tali importi devono aggiungersi gli interessi legali per il ritardo nell’erogazione delle somme, da computarsi anno per anno, partendo dal primo anno di scadenza dell’occupazione abusiva sino al soddisfo (TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 12 maggio 2017 n.438). Infine, la somma così risultante dovrà  essere maggiorata degli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino alla restituzione effettiva (TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 12 maggio 2017 n.438).

5.2 Non è, invece, accolta l’eccezione di prescrizione del credito risarcitorio sollevata dal Comune di Ponza a pag. 5 e 6 della memoria datata 21 maggio 2018, ove ne è stata chiesta la limitazione ai soli cinque anni antecedenti alla notifica dell’atto di riassunzione. Infatti, con la notifica del ricorso originario è stata giù  interrotta la prescrizione ex art. 2943, comma 1, cod. civ., e se ne è precluso l’ulteriore corso sino al passaggio in giudicato della sentenza, giusta l’art. 2945, comma 2, cod. civ.

6. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza, mentre le somme dovute al consulente tecnico d’ufficio a titolo di compenso sono poste a carico di entrambe le parti, ciascuna per la metà . Le predette voci vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna il Comune di Ponza:

a) alla restituzione dei beni illecitamente occupati, previa loro rimessione in pristino, ferma restando la possibilità  per la p.a. di attivare il procedimento di acquisizione non retroattiva disciplinato dall’art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, utilizzando per il calcolo del valore venale degli immobili occupati i parametri di cui alla banca dati dell’Osservatorio del mercato immobiliare (OMI) presso l’Agenzia delle entrate competente per territorio;

b) al risarcimento del danno da illegittima occupazione temporanea, come definito a parte motiva;

c) al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente, che liquida in euro 6.000,00 (seimila,00), oltre ad accessori di legge e rifusione del contributo unificato complessivamente versato.

Pone a carico di entrambe le parti, ciascuna per la metà , il compenso del consulente tecnico d’ufficio, che è liquidato in complessivi euro 1.800,00 (milleottocento,00) comprensivi dell’anticipo giù  versato, con susseguente obbligo del Comune di Ponza di rimborsare a Pontia Nova s.r.l. la somma di euro 750,00 (settecentocinquanta,00) quale quota del predetto anticipo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.

L'articolo Tribunale di Latina – Sentenza – 6/2/2019 n.87 proviene da Giustamm.

ROSA, GUIDA

SOCIETA’ PARTECIPATE – Sull’obbligo motivazionale incombente sugli Enti tenuti alla predisposizione del Piano di razionalizzazione ai sensi dell’art. 1, commi 611 e 612, della legge n. 190 del 2014

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, sulla base dell’esame del Piano di razionalizzazione delle società partecipate, approvato dai Comuni di Airuno, Brivio, Calco, La Valletta Brianza, Olgiate Molgora, Santa Maria Hoè e Valgreghentino, e della successiva attività istruttoria, in riferimento all’Organismo partecipato Adda Acque S.r.l. in liquidazione, prende atto dei singoli piani di razionalizzazione, e rileva criticità circa la mancata indicazione di modalità concrete per procedere alla chiusura della fase di liquidazione in atto dal 2012, anche alla luce della conclusione dell’iter di affidamento del SII

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Deliberazione – 17/3/2016 n.87 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Mazzella

Pubblico impiego – Finanza pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali) – Disposizioni in materia di assunzioni di progetto nei cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale.

Pubblico impiego – Finanza pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) – Disposizioni in tema di assunzioni nei progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della legge della Regione autonoma Sardegna 20 aprile 2000, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2000), sostitutivo dell’art. 36 della legge della Regione automa Sardegna 29 gennaio 1994, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 1994) – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale in via consequenziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), nel testo sia originario, sia come sostituito dall’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale);

E’ costituzionalmente illegittimo in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, depositato in cancelleria il 24 aprile 2013 ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna.

1.– Con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, dell’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali).
1.1.– Ad avviso del Governo, l’impugnato art. 2 sarebbe illegittimo per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., segnatamente per violazione del principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica» di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122. La Regione autonoma Sardegna avrebbe, in tal modo, travalicato i limiti della sua competenza concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», ad essa estesa dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), quale forma di autonomia più ampia.
Ritiene, a tal proposito, il ricorrente non potersi nutrire dubbio alcuno sul contrasto della norma in esame con l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, di cui più volte questa Corte ha rimarcato la natura di principio di coordinamento della finanza pubblica, non derogabile dalla legge regionale. Peraltro, la disposizione regionale censurata non sarebbe riconducibile ad alcuna delle eccezioni introdotte dall’art. 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, con il quale il legislatore statale ha consentito agli enti locali, a decorrere dal 2013, di superare il limite previsto dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, posto che il superamento del limite è previsto per i soli casi di «assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale».
1.2.– La norma regionale in esame, inoltre, non prevedendo i mezzi finanziari necessari a coprire le spese di assunzione del personale, contrasterebbe con l’art. 81, quarto comma, Cost.
2.– Si è costituita la Regione autonoma Sardegna e nella sua memoria ha preliminarmente osservato che l’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 è stato interamente sostituito dall’art. l della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale).
2.1.– La difesa regionale assume che l’articolo specificamente impugnato è stato vigente per un brevissimo lasso temporale (dato che la legge reg. n. 9 del 2013 è seguita a meno di due mesi dalla legge reg. n. 4 del 2013 ed è stata approvata addirittura prima della notificazione del ricorso da parte dell’Avvocatura generale dello Stato) e che di tale circostanza questa Corte ha sempre tenuto conto ai fini della cessazione della materia del contendere.
2.2.– La resistente eccepisce, in ogni caso, l’inammissibilità del gravame, anzi la sua irricevibilità per difetto di rituale notificazione dell’atto introduttivo del presente giudizio. Essa è stata effettuata dall’Avvocatura generale dello Stato «in proprio» ai sensi dell’art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), che, secondo la difesa regionale, non sarebbe applicabile nel caso in esame.
2.3.– L’impugnazione sarebbe, inoltre, inammissibile per difetto di una completa identificazione dei parametri di legittimità costituzionale. È all’uopo richiamata una giurisprudenza, asseritamente consolidata, di questa Corte per cui sarebbe onere del ricorrente dimostrare che l’atto impugnato esorbita dalle competenze della Regione (o della Provincia autonoma), dando espressamente conto delle fonti che ne tutelano l’autonomia speciale.
2.4.– Sarebbe, poi, specificamente inammissibile il secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente denuncia una presunta violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. senza preoccuparsi di dimostrare che la disposizione in oggetto preveda effettivamente una spendita di risorse nuove o maggiori da parte della Regione Sardegna (ciò che, secondo la resistente sarebbe, invece, da escludere).
2.5.– Nel merito, la difesa regionale deduce la non fondatezza delle censure del Governo.
2.5.1.– Priva di fondamento sarebbe, anzitutto, quella di violazione del principio fondamentale della materia «coordinamento della finanza pubblica» di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. E ciò perché, secondo la resistente, le risorse umane impiegate nei cosiddetti «cantieri comunali» non sono al diretto servizio degli enti locali e non possono essere qualificate come «personale» da calcolare nel limite di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. Tanto risulterebbe dal comma 2-bis dell’art. 5 della legge della Regione autonoma Sardegna 15 marzo 2012, n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2012), ove si prevede, con una formula inequivoca, che i cantieri comunali devono essere avviati in ogni caso «evitando forme di impiego che costituiscano presupposti per la creazione di nuovo precariato».
Ritiene, comunque, la difesa regionale che, quand’anche i lavoratori dei cantieri comunali fossero da computare nel personale dell’ente locale, non per questo la disposizione impugnata sarebbe illegittima.
I cantieri comunali sono stati istituiti dal legislatore regionale nel lontano 1988, come strumento di intervento nel settore sociale, incentivante l’occupazione mediante progetti finalizzati alla realizzazione, riattamento, manutenzione e gestione di opere o attività pubbliche o di pubblica utilità.
La difesa regionale ne desume che – come già ritenuto da questa Corte nella sentenza n. 10 del 2010, a proposito della cosiddetta “social card” – l’intervento in esame è finalizzato «ad alleviare una situazione di estremo bisogno e di difficoltà nella quale versano talune persone, mediante l’erogazione di una prestazione che non è compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, ma costituisce un intervento di politica sociale», peraltro, «attinente all’ambito materiale dell’assistenza e dei servizi sociali, oggetto di una competenza residuale regionale» ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. La finalità sociale dei cantieri comunali sarebbe stata confermata dalla nuova formulazione dell’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2013, come novellata dall’art. l della legge reg. n. 9 del 2013, là dove prevede che i progetti e le assunzioni di lavoratori sono preordinati a «garantire l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale», rendendo così esplicito un dato che era comunque evidente anche nella originaria formulazione della disposizione impugnata e che si poteva ricavare dall’intero ordinamento dei cosiddetti «cantieri comunali» o «progetti comunali finalizzati all’occupazione».
Pertanto, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la disposizione in oggetto rientrerebbe a pieno titolo nella deroga prevista per gli interventi nel «settore sociale» proprio dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, limitatamente alle assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni, tra le altre, nel campo “sociale”.
2.5.2.– Infondato sarebbe pure il secondo motivo di ricorso, con cui si censura la violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. presupponendo che il legislatore regionale non abbia individuato le risorse necessarie a coprire le nuove spese.
In verità, secondo la difesa regionale, la disposizione in esame si limiterebbe a qualificare gli interventi di sviluppo sociale posti in essere dai Comuni, senza per questo determinare nuovi o maggiori oneri in capo all’Amministrazione regionale. In particolare, la norma impugnata non farebbe altro che definire i cantieri comunali come «progetti speciali» che «non hanno carattere permanente», di guisa che essi possano dar luogo soltanto ad assunzioni «di progetto». E ciò senza alcuna previsione di spesa, che resterebbe, dunque, regolata dalla disciplina previgente, estranea al presente giudizio. In buona sostanza, il finanziamento dei cantieri comunali sarebbe assicurato dalle singole leggi di spesa che attribuiscono ai Comuni i fondi per la realizzazione dei progetti e che disciplinano le modalità di utilizzo di quegli stessi fondi.
3.– Con memorie depositate in prossimità dell’udienza le parti hanno argomentato ulteriormente le proprie posizioni, ribadendo le conclusioni già rassegnate nei rispettivi atti iniziali del giudizio.
3.1. – In particolare, la difesa della Regione ha insistito nella richiesta di dichiarazione della cessazione della materia del contendere alla luce delle ulteriori modificazioni del quadro normativo rilevante. Quanto alla mancata applicazione della legge impugnata, la difesa regionale ha rilevato che: a) l’articolo censurato è stato vigente per un brevissimo lasso di tempo (meno di due mesi); b) 1’Amministrazione regionale, con nota prot. n. 4938/I.7.1 del 3 febbraio 2014, ha attestato che i finanziamenti in contestazione sono stati disposti, per il 2012, in applicazione della legge reg. n. 6 del 2012 e, per il 2013, anche in applicazione delle leggi regionali, di modifica della prima, n. 9 del 2013 e 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) (è richiamata la delibera della Giunta regionale n. 47/19 del 14 novembre 2013), di tal che la legge impugnata non avrebbe avuto concreta attuazione da parte della Regione Sardegna.
3.2. – Con la dedotta cessazione della materia del contendere la difesa dello Stato non ha concordato affatto, denunciando la sostanziale invarianza del contenuto precettivo della disposizione impugnata. Con la conseguenza che, a suo avviso, sarebbero rimaste valide ed attuali le censure proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 23-29 aprile 2013 e depositato in cancelleria il 24 aprile 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), deducendone il contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione.
La disposizione regionale censurata prevede che «I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali, non hanno carattere permanente e pertanto le assunzioni di progetto in essi previste non costituiscono presupposto per l’applicazione dei limiti di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modifiche ed integrazioni».
Le censure sono articolate su un duplice ordine di motivi.
Con il primo motivo il Governo denuncia la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., perché non sarebbe stato rispettato il principio di coordinamento di finanza pubblica di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, in base al quale «A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 […]».
Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto, a suo avviso, la legge regionale in esame non avrebbe previsto i mezzi finanziari necessari a coprire le spese di assunzione del personale.
2.– La difesa della Regione autonoma Sardegna ha chiesto la dichiarazione di cessazione della materia del contendere alla luce dello ius superveniens di seguito indicato ed ha, comunque, eccepito l’inammissibilità del ricorso e dedotto la sua infondatezza.
3.– Per stabilire se la materia del contendere sia cessata o meno, occorre premettere che il testo originario della disposizione regionale censurata, oggetto d’impugnazione da parte del Governo, è stato interamente sostituito dall’art. l della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale), non impugnata.
Detta modifica, giusta l’art. 2 della stessa legge reg. n. 9 del 2013, è entrata in vigore il giorno della pubblicazione della legge nel Bollettino ufficiale della Regione, ossia il 26 aprile 2013 (a circa due mesi di distanza dall’entrata in vigore della legge reg. n. 4 del 2013). Nella formulazione vigente, l’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 prevede quanto segue: «I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali le cui assunzioni risultano strettamente necessarie a garantire l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale. L’onere finanziario è interamente a carico di risorse regionali e le assunzioni di progetto in essi previste sono riconducibili alle deroghe introdotte dall’articolo 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito con legge 26 aprile 2012, n. 44, con il quale il legislatore statale ha consentito agli enti locali, a decorrere dal 2013, di superare il limite previsto dall’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo l, comma l, della legge 30 luglio 2010, n. 122, nei soli casi di assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale».
Infine, la disciplina in esame è stata ulteriormente definita (pur senza novellare testualmente le fonti previgenti) dall’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) – esso pure non censurato direttamente –, ove si è stabilito che «I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi, il cui onere è finanziato con risorse regionali, costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali miranti a fronteggiare l’emergenza socio-economica. I comuni attuano gli interventi ai sensi dell’articolo 94 della legge regionale 4 giugno 1988, n. 11 (legge finanziaria 1988), [e s.m.i.], e le relative spese sono classificate quali spese di investimento; qualora i progetti speciali siano attuati ai sensi dell’articolo 24 della legge regionale 20 aprile 2000, n. 4 (legge finanziaria 2000), per le assunzioni in essi previste si applicano le disposizioni di cui all’articolo l della legge regionale 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale)».
4.– Alla luce del sopra riportato ius superveniens, che non ha formato oggetto di alcuna impugnazione da parte del Governo, la Regione autonoma Sardegna ritiene che sia cessata la materia del contendere. La difesa dello Stato non concorda con tale conclusione, sottolineando, in particolare, la sostanziale omogeneità del testo novellato della disposizione in esame con quello originario specificamente censurato.
In buona sostanza, mentre la disposizione regionale escludeva le assunzioni di progetto previste nei cantieri comunali dall’ambito di applicazione dei limiti di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 (50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nel 2009), la novella di cui all’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 le ha ascritte al novero delle deroghe di cui all’art. 4-ter, comma 12, del d.l. n. 16 del 2012. Con quest’ultima disposizione si è consentito agli enti locali, a partire dal 2013, di superare il limite anzidetto «nei soli casi di assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale». L’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 è stata poi confermata dall’art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013 relativamente alle assunzioni nei progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della legge della Regione autonoma Sardegna 20 aprile 2000, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2000), sostitutivo dell’art. 36 della legge della Regione automa Sardegna 29 gennaio 1994, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 1994). Lo stesso art. 3 ha, invece, classificato come «spese di investimento» tutte quelle relative agli interventi attuati dai Comuni ai sensi dell’art. 94 della legge della Regione autonoma Sardegna 4 giugno 1988, n. 11 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale della Regione – legge finanziaria 1988).
Orbene, questa Corte ha ripetutamente affermato che le condizioni richieste «perché debba essere dichiarata la cessazione della materia del contendere» sono «a) sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso; b) mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n. 193 del 2012; n. 32 del 2012; n. 325 del 2011)» (sentenza n. 300 del 2012).
Alla luce di siffatte enunciazioni, è da ritenere che nella specie non sussiste alcuno dei requisiti enucleati dalla giurisprudenza costituzionale per pervenire alla declaratoria di cessazione della materia del contendere» (al riguardo, sentenze n. 246, n. 228, n. 218 e n. 187 del 2013).
In particolare, quanto al carattere satisfattivo della modifica normativa sopravvenuta, la nuova formulazione della disposizione regionale impugnata, sancendo che le assunzioni di progetto nei cosiddetti cantieri comunali «risultano strettamente necessarie a garantire l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale […] e […] sono riconducibili alle deroghe introdotte dall’articolo 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16», non assicura, per la genericità della sua formulazione, la riconduzione delle fattispecie da essa previste nell’ambito settoriale e ben circoscritto delle ipotesi derogatorie individuate dal legislatore statale. Sicché, come condivisibilmente ha osservato la difesa dello Stato opponendosi alla dedotta cessazione della materia del contendere, il contenuto e la ratio della disposizione in vigore sono rimasti fondamentalmente identici a quelli della versione precedente (con la sottrazione delle anzidette assunzioni alla disciplina di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010), essendo mutata solo ed unicamente la “giustificazione” della non applicabilità alla fattispecie in esame dei limiti posti dal legislatore statale (prima la “specialità” e il “carattere non permanente” dei progetti, ora anche la espressa riconduzione delle assunzioni de quibus alle eccezioni di cui all’art. 4-ter, comma 12, del d.l. n. 16 del 2012).
Allo stesso modo, il successivo art. 3 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2013 ha confermato l’impianto della normativa previgente. Da un lato, esso ha, infatti, stabilito che le disposizioni di cui all’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 si applicano alle assunzioni previste nei «cantieri comunali per l’occupazione» e «verdi» costituenti progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della legge reg. n. 4 del 2000. Dall’altro, ha classificato come «spese di investimento» quelle relative agli interventi attuati dai Comuni ai sensi dell’art. 94 della legge reg. n. 11 del 1988, e successive modifiche ed integrazioni, con ciò sottraendo i costi imputabili ai lavoratori ivi utilizzati al tetto di spesa invocato dal Governo a motivo del denunciato contrasto della norma impugnata con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
Sotto l’altro profilo, militano contro la mancata applicazione medio tempore della norma censurata, sia la sua efficacia (potenzialmente) immediata, non potendosi escludere che «assunzioni di progetto» possano essersi verificate alla stregua della disposizione novellata durante il suo, ancorché contenuto, periodo di vigenza (circa due mesi), sia il mancato riscontro – nel corpo della delibera della Giunta regionale n. 47/19 del 14 novembre 2013, richiamata dall’attestazione rilasciata dalla Regione Sardegna ai propri difensori – che i finanziamenti per il 2013 sarebbero stati assegnati anche in applicazione delle modificazioni apportate all’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 dalle successive leggi regionali n. 9 e n. 21 del 2013.
Una volta escluso che la disposizione regionale censurata sia stata modificata in termini satisfattivi delle censure e non abbia avuto alcuna concreta applicazione, si deve procedere senz’altro allo scrutinio della sua legittimità costituzionale.
Inoltre, attesa la sopravvivenza del nucleo precettivo contestato nella versione riformata della norma impugnata, la questione dev’essere trasferita, altresì, alla nuova formulazione di essa, avendo questa Corte anche di recente ribadito il proprio consolidato orientamento secondo cui «nell’ipotesi in cui le modifiche normative non siano satisfattive rispetto alle censure, la questione di costituzionalità [deve essere] trasferita sulla nuova disposizione, salvo che quest’ultima appaia dotata di un contenuto radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria (ex plurimis, sentenze n. 193 del 2012 e n. 30 del 2012)» (sentenza n. 219 del 2013).
In definitiva, la ravvisata continuità normativa tra il disposto originario specificamente censurato e le sue successive modificazioni e integrazioni impone l’ampliamento del giudizio di legittimità nei confronti di tutte quelle norme che, come quella sostitutiva dell’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013, hanno modellato la disciplina delle risorse umane impiegate nei cosiddetti «cantieri comunali» in termini tali da sottrarla parimenti all’applicazione dei limiti di spesa stabiliti dal legislatore statale sub art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Questa Corte ha, infatti, affermato, con giurisprudenza costante, «che, in forza del principio di effettività della tutela delle parti nei giudizi in via di azione, s’impone il trasferimento della questione alla norma che, sebbene portata da un atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive immutata nel suo contenuto precettivo (sentenze numeri 449 del 2006, 424 del 2004 e 533 del 2002)» (sentenza n. 162 del 2007).
Tale estensione del sindacato di costituzionalità risponde, del resto, a quanto implicitamente sostenuto nella memoria depositata in prossimità dell’udienza dalla difesa dello Stato, la quale, pur senza invocare espressamente il trasferimento della questione, dimostra di darla per scontata, là dove rileva «che il contenuto precettivo è rimasto sostanzialmente invariato».
5.– Ciò premesso, la Regione autonoma Sardegna eccepisce l’inammissibilità del ricorso sotto tre profili, tutti privi di fondamento.
5.1.– L’irricevibilità del ricorso perché notificato “in proprio”, in quanto non è ravvisabile alcun serio motivo per discostarsi dalla giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto ammissibile tale forma di notificazione nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale (sentenze n. 277 del 2013 e n. 310 del 2011).
5.2.– L’omessa o incompleta identificazione dei parametri statutari, perché il ricorrente, ancorché stringatamente, ha espressamente dedotto che l’autonomia speciale della Sardegna, invero non ascrivibile a materia di competenza legislativa regionale di fonte statutaria, non esime l’anzidetta Regione dal rispetto dell’art. 117, terzo comma, Cost., mostrando con ciò, «evidentemente, di ritenere quest’ultimo parametro idoneo ad attribuire alla Regione stessa un’autonomia più ampia nella materia del coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 277 del 2013, citata, ove si è esclusa la pretermissione dei parametri statutari denunciata dalla resistente, anche in quel caso, Regione autonoma Sardegna).
5.3.– Anche l’eccepita carenza di motivazione della violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. dev’essere disattesa, perché, sia pure in modo succinto, il Governo ha argomentato adeguatamente al riguardo.
6.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 promossa dal Governo per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. è fondata.
6.1.– Questa Corte ha reiteratamente affermato, dalla sentenza n. 173 del 2012, che l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, indicato dal Presidente del Consiglio dei ministri come norma interposta, costituisce, in effetti, un principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 289 e n. 18 del 2013 e n. 262 del 2012) e l’ha ritenuto applicabile, più di una volta, alla stessa Regione autonoma Sardegna (sentenze n. 277 del 2013 e n. 212 del 2012), come altre disposizioni statali ponenti vincoli stringenti in subiecta materia ad altre Regioni a statuto speciale (ex plurimis, sentenze n. 3 del 2013 e n. 217 del 2012).
6.2.– I lavoratori impiegati nei cantieri comunali sono perfettamente assimilabili al personale di cui si occupa la succitata norma statale di contenimento della spesa pubblica: essi non sono attinti per l’esercizio di funzioni specifiche del settore sociale, sicché non rientrano nelle ipotesi eccezionali d’immunità dai limiti di spesa in esame riservate alle assunzioni degli enti locali per talune specifiche finalità come quelle suindicate.
Le ambiguità lessicali della normativa regionale in materia di cantieri comunali non consentono di escludere, infatti, che le forme di utilizzazione riflettano moduli prettamente lavoristici. Tant’è che si parla, per richiamare la dizione specificamente adoperata nella disposizione censurata, di «assunzioni di progetto».
In ogni caso, l’ambito di applicazione della norma statale di contingentamento di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 è talmente ampio da ricondurvi anche una fattispecie, come quella dei lavori socialmente utili evocata dalla norma in questione, che pure è contrassegnata da tratti di specialità.
In buona sostanza, l’utilizzo di prestazioni lavorative per il tramite di «cantieri di lavoro» ricade de plano nell’ambito della disciplina di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, poiché rappresenta, comunque, una forma di lavoro temporaneo del quale l’Amministrazione si avvale, anche indirettamente, per la realizzazione di opere o attività di interesse pubblico locale.
Peraltro, che gli oneri finanziari sostenuti per la stipula dei rapporti di lavoro socialmente utili vadano conteggiati ai fini del rispetto del limite di spesa per le tipologie di lavoro flessibile, fissato dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, è avvalorato dall’esplicito differimento dell’applicazione della norma in questione ai lavoratori socialmente utili in corso di stabilizzazione, introdotto dall’art. 1, comma 6-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n. 14. Vi si prevede, in particolare, che «Le disposizioni dell’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, [e s.m.], si applicano […] ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi di stabilizzazione già avviati ai sensi dell’articolo 1, comma 1156, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse già disponibili nel bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a decorrere dall’anno 2013».
Dall’introduzione di una specifica disposizione transitoria si trae, così, la conferma che, in linea di principio, anche le forme di lavoro temporaneo caratterizzate da finalità sociale sono immediatamente soggette alle limitazioni di carattere generale all’uso del lavoro temporaneo.
6.3.– La disposizione censurata non rientra neppure nella deroga prevista per gli interventi nel settore sociale dallo stesso art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Dall’esame del complesso normativo in tema di cosiddetti «cantieri comunali» si ricava che la loro destinazione, lungi dall’essere circoscritta alle funzioni del settore sociale riconosciute agli enti locali, ricomprende tutta una serie di opere e attività in nessun modo riconducibili alla deroga sopra richiamata. Ne fanno parte, infatti, in base all’art. 94 della legge reg. Sardegna n. 11 del 1988, «progetti [da finanziare ai Comuni al fine di incentivare l’occupazione] finalizzati alla realizzazione, riattamento, manutenzione e gestione di opere o attività pubbliche o di pubblica utilità e alla promozione o sostegno di progetti occupazionali connessi al migliore utilizzo delle risorse locali»; secondo l’art. 24 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2000, si tratta di interventi straordinari di lavoro articolato in tutti i Comuni della Sardegna e prioritariamente rivolti: «a) alla qualificazione dei servizi degli enti locali; b) alla salvaguardia, valorizzazione nonché gestione ottimale dei beni culturali, archeologi e storici; c) al sostegno di progetti produttivi di itinerari culturali di archeologia industriale e mineraria; d) alla cura ed estensione del verde urbano nonché del patrimonio boschivo comunale».
La stessa norma impugnata si riferisce, in termini generali, a «cantieri comunali per l’occupazione» e a «cantieri verdi». L’asserita funzione sociale di essi travalica, dunque, i confini della deroga invocata dalla difesa regionale. La “stretta necessità” di assicurare l’esercizio di ben specificate e rigorosamente delimitate funzioni degli enti comunali (polizia locale, istruzione pubblica e, appunto, settore sociale) non può offrire “copertura” a qualunque pur commendevole iniziativa di spesa ispirata a fini sociali per la realizzazione di progetti speciali diretti all’attuazione di competenze e politiche regionali.
6.3.1.– La denunciata violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. sussiste anche per l’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013, che ha sostituito il testo della disposizione regionale impugnata sancendo a priori l’inerenza al settore sociale dei «progetti speciali» in esame e delle «assunzioni» ivi previste. Il dettato del suddetto art. 1, cui poi fa rinvio ulteriormente l’art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013, è, infatti, troppo generico, anche alla luce del quadro normativo complessivo in tema di «cantieri comunali», per contenere le «assunzioni di progetto» di cui si controverte nell’alveo ristretto delle assunzioni eccezionalmente concesse agli enti locali fuori dai limiti di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 solo perché assolutamente indispensabili per lo svolgimento di peculiari funzioni, come quelle, per quanto qui rileva, del settore sociale.
6.3.2.– Neppure il citato art. 3 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2013 sfugge alla censura di denunciata violazione dell’anzidetto principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica. E ciò, per un verso, perché esso richiama per le assunzioni previste nei progetti speciali attuati ai sensi dell’art. 24 della sopra citata legge reg. n. 4 del 2000 le già ritenute illegittime disposizioni di cui all’art. 1 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2013. Per altro verso, perché, distinguendo immotivatamente gli interventi omogenei regolati dall’art. 94 della legge reg. n. 11 del 1988 (e successive modifiche e integrazioni), qualifica genericamente «di investimento» tutte le relative spese. In tal modo, la disposizione regionale in oggetto classifica, dunque, come tali anche i costi delle risorse umane coinvolte nei progetti in esame, finendo per aggirare il limite invalicabile di spesa puntualmente evocato dal Governo a parametro interposto.
6.4.– Dev’essere, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2013, nel testo sia originario, sia quale risulta sostituito dall’art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013, nonché, in via consequenziale, l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013.
7.– La questione di legittimità costituzionale della disposizione impugnata (e delle suddette disposizioni modificative ed integrative) per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., a questo punto, è assorbita dalla riscontrata lesione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), nel testo sia originario, sia come sostituito dall’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 10/4/2014 n.87 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti; Est. P. Amovilli
S. D. R. (avv.ti M. Di Paolo e A. Coaccioli) c/ Ministero della Pubblica Istruzione, Ufficio Scolastico Provinciale di Terni (Avv. Distr. St.); Provveditorato Studi di Terni

1. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – Termine prescrizionale quinquennale – Decorrenza – Dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento

2. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – Mancata o ritardata assunzione – Onere della prova – Estremi

3. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – Mancata o ritardata assunzione – A seguito di illegittimo espletamento di procedura concorsuale – Danno – Elemento soggettivo

4. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – Mancata o ritardata assunzione – A seguito di illegittimo espletamento di procedura concorsuale – Danno – Elemento soggettivo

5. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – Mancata o ritardata assunzione – A seguito di illegittimo espletamento di procedura concorsuale – Danno – Quantificazione – Compensatio lucri cum damno e riduzione forfettaria del 50 % sugli emolumenti non corrisposti – Vanno disposte

1. Deve ritenersi ricevibile l’azione risarcitoria proposta entro il quinquennio dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento del provvedimento illegittimo che si assume dannoso, in conformità alla regola della pregiudizialità costantemente affermata dalla giurisprudenza amministrativa al momento della proposizione della domanda giudiziale; deve, infatti, escludersi l’applicabilità della innovativa regola della autonomia tra tutela demolitoria e risarcitoria di cui agli artt. 30 c. 1 e 3 e 34 c. 2 e 3 c.p.a. anche alle azioni risarcitorie pendenti all’entrata in vigore del Codice e promosse a seguito di giudicato di annullamento dei provvedimenti illegittimi produttivi di danno

2. Ai sensi dell’art. 2697 c.c., la parte che chiede il risarcimento dei danni asseritamente provocati dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo, è tenuta a fornire in modo rigoroso la prova degli elementi costitutivi del danno, tra cui la prova del nesso eziologico, l’entità del danno oltre che della c.d. spettanza del bene della vita; nel caso di danno da ritardata assunzione, la spettanza del bene della vita si identifica nella certezza dell’assunzione in assenza dell’attività illegittima dell’Amministrazione scolastica, ovvero, quantomeno, la ragionevole probabilità di conseguirla secondo un criterio di normalità (c.d. danno da perdita di chance)

3. Il danno derivante dalla mancata o ritardata assunzione – in ragione di un provvedimento di illegittima esclusione da una procedura concorsuale per l’effettuazione di supplenze in scuole ed istituti di istruzione secondaria – deve ritenersi sussistente, sotto il profilo soggettivo, laddove l’amministrazione, sia in sede procedimentale che nel giudizio di annullamento che infine nel presente giudizio risarcitorio, non abbia indicato plausibili ragioni ostative all’inserimento del ricorrente nella graduatoria, così evidenziando la complessiva grave negligenza e la violazione delle regole di imparzialità e correttezza da parte dell’Amministrazione

4. Il danno derivante dalla mancata o ritardata assunzione – in ragione di un provvedimento di illegittima esclusione da una procedura concorsuale per l’effettuazione di supplenze in scuole ed istituti di istruzione secondaria – deve ritenersi sussistente, sotto il profilo oggettivo, laddove il ricorrente dimostri, anche facendo ricorso a presunzioni, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, l’esistenza dei concreti presupposti per la realizzazione del risultato sperato, ossia la probabilità che avrebbe avuto di conseguire non solo un utile collocazione nella graduatoria ma anche di effettuare le ambite supplenze.

5. In sede di quantificazione del danno derivante dalla mancata o ritardata assunzione – in ragione di un provvedimento di illegittima esclusione da una procedura concorsuale per l’effettuazione di supplenze in scuole ed istituti di istruzione secondaria – deve applicarsi il principio della “compensatio lucri cum damno”, in forza del quale il risarcimento non deve costituire fonte di lucro per il danneggiato, occorrendo tener conto dei vantaggi patrimoniali conseguiti nel periodo considerato a seguito della mancata assunzione, sottraendoli al risarcimento spettante; inoltre, nella valutazione equitativa del danno da lesione della chance, deve altresì tenersi conto oltre che delle somme percepite per altre attività lavorative, anche del fatto che il danneggiato “non ha concretamente impegnato le proprie energie lavorative a favore dell’Amministrazione” al fine di evitare indebite locupletazioni, con ulteriore riduzione del risarcimento in misura pari al 50 % (il Collegio ha, in forza di tali principi, riconosciuto in capo alla ricorrente il diritto al risarcimento del danno per effetto della lesione della chance ad essere assunta quale supplente negli anni scolastici 1999/2000 – 2000/2001, avuto riguardo al trattamento economico percepito dai dipendenti in ruolo di pari qualifica (C.C.N.L. 26 maggio 1999), diminuito della retribuzione corrisposta negli intervalli sopra precisati e di un ulteriore 50 %)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 323 del 2007, proposto da:
S. D. R., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Di Paolo, con domicilio eletto presso Antonio Coaccioli, in Perugia, piazza Alfani, 4;

contro

Ministero della Pubblica Istruzione, Ufficio Scolastico Provinciale di Terni, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;
Provveditorato Studi di Terni;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni subiti per effetto della sua inclusione nella graduatoria degli esclusi dalle supplenze in scuole ed istituti di istruzione secondaria della Provincia di Terni, e della graduatoria medesima, affissa all’Albo in data 20 luglio 1999, nonché di qualsiasi altro provvedimento per effetto del quale è stata disposta l’esclusione della ricorrente, annullati con sentenza del T.A.R. Umbria n. 384/2006 del 25 luglio 2006, passata in giudicato;
nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento della somma corrispondente alla retribuzione, comprensiva della quota di trattamento di fine rapporto, che sarebbe maturata a favore della ricorrente se fosse stata regolarmente assunta in qualità di supplente, dal dì del dovuto fino all’effettivo soddisfo, oltre al valore delle contribuzioni previdenziali obbligatorie che in relazione alla retribuzione l’Amministrazione avrebbe dovuto versare, oltre rivalutazione monetaria e gli interessi, dalle singole scadenze sino al soddisfo;
in via subordinata al risarcimento dei danni patiti dalla ricorrente per perdita di chance, da determinarsi del giudice in via equitativa, consistente nella perdita della possibilità di ottenere, a causa del comportamento tenuto dall’Amministrazione, supplenze in conversazione in lingua straniera e tenuto conto altresì del fatto che la stessa avrebbe potuto essere inserita nella prima fascia delle suddette graduatorie, e comunque, avrebbe potuto ottenere 12 punti in più (6 punti per ogni anno di insegnamento).

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Pubblica Istruzione e dell’ Ufficio Scolastico Provinciale di Terni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2013 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Espone l’odierna ricorrente, di origine spagnola e divenuta cittadina italiana, di aver fatto domanda il 25 giugno 1999 per l’ inclusione nella graduatoria provinciale degli aspiranti alle supplenze d’insegnamento tecnico pratico in “conversazione di lingua straniera – spagnolo” in scuole ed istituti di istruzione secondaria della Provincia di Terni.
A fronte dell’esclusione dalla graduatoria disposta il 20 luglio 1999 per imprecisato difetto di uno o più requisiti, la ricorrente ha adito questo Tribunale, che con sentenza n. 384 del 25 luglio 2006 ha accolto il ricorso ed annullato la disposta esclusione.
L’odierna istante domanda la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subiti per effetto del suddetto provvedimento illegittimo, consistenti nella mancata percezione delle retribuzioni che avrebbe percepito qualora regolarmente assunta in qualità di supplente, comprensiva degli oneri previdenziali ed assistenziali, unitamente ad interessi e rivalutazione. In subordine chiede il risarcimento dei danni patiti a titolo di perdita di chance, da determinarsi dal giudice in via equitativa, consistente nella perdita della possibilità di ottenere, a causa del comportamento tenuto dall’Amministrazione, supplenze in conversazione in lingua straniera e tenuto conto altresì del fatto che la stessa avrebbe potuto essere inserita nella prima fascia delle suddette graduatorie, e comunque, avrebbe potuto ottenere 12 punti in più ovvero 6 punti per ogni anno di insegnamento.
A sostegno dell’azione di condanna, la difesa della ricorrente deduce le seguenti considerazioni in fatto ed in diritto, così riassumibili:
– l’evidente negligenza dell’operato dell’Amministrazione, desumibile da una pluralità di elementi, non avendo né in sede procedimentale né in sede di giudizio di annullamento chiarito quali fossero i titoli che la ricorrente avrebbe dovuto possedere per
– la sussistenza del danno patrimoniale pari alla mancata retribuzione percepita, coincidente con quanto corrisposto ad altra insegnante negli anni scolastici 1999/2000 e 2000/2001;
Si è costituito il Ministero dell’Istruzione, chiedendo il rigetto del gravame, stante l’infondatezza di tutte le argomentazioni ex adverso dedotte, in sintesi evidenziando:
– l’intervenuta estinzione per prescrizione della pretesa risarcitoria, essendo abbondantemente decorso il termine quinquennale di cui all’art. 2043 c.c. decorrente non già dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, come vorrebbe la ricorr
– il giudicato amministrativo di annullamento sarebbe meramente “formale”, per difetto di motivazione, senza alcun accertamento sostanziale in merito alla spettanza da parte della sig.ra Saco Dulanto del bene della vita, ragion per cui l’Amministrazione p
– nella domanda di partecipazione alla graduatoria, la ricorrente non avrebbe indicato i titoli professionali richiesti;
– la mancanza del rapporto di causalità tra i danni lamentati e l’esclusione dalla graduatoria, essendosi verificata nei due anni scolastici interessati una disponibilità particolarmente esigua di ore;
– la non dimostrazione del danno quanto alla relativa quantificazione, non avendo allegato il mancato svolgimento di altre attività lavorative nel periodo di riferimento.
Con successive memorie, la ricorrente ha provveduto mediante accesso agli atti, a quantificare la retribuzione corrisposta ad altra insegnante in 29.807,332 euro, pur non avendo ricevuto copia della suddetta documentazione; ha altresì documentato la percezione di propri proventi derivanti da alcune supplenze mensili solo a partire dal 2003.
Con memoria di replica, la difesa della ricorrente ha inoltre ampiamente controdedotto all’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa erariale, evidenziando come all’epoca della presentazione del ricorso (2007) l’orientamento giurisprudenziale pro tempore seguito dal g.a. avrebbe impedito l’ottenimento del risarcimento del danno senza aver coltivato la pregiudiziale azione di annullamento, così che sarebbe “clamorosamente ingiusto” oggi opinare nel senso della estinzione della pretesa risarcitoria per non aver atteso la conclusione del giudizio di annullamento diligentemente promosso. Insiste pertanto nell’accoglimento del ricorso, evidenziando il carattere anche sostanziale del giudicato derivante dalla sentenza 384/2006, ed evidenziando comunque il possesso in capo alla dott.sa Saco Dulanto di tutti i titoli richiesti per l’inserimento in graduatoria, senza alcun spazio per valutazioni discrezionali da parte dell’Amministrazione.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 19 dicembre 2013, nella quale la causa è passata in decisione.
2. E’materia del contendere l’azione risarcitoria promossa con ricorso notificato il 14 settembre 2007 per i danni patrimoniali lamentati dalla ricorrente per effetto dell’illegittima esclusione dalla graduatoria provinciale degli aspiranti alle supplenze d’insegnamento tecnico pratico in “conversazione di lingua straniera – spagnolo” relativamente agli anni scolastici 1999/2000 e 2000/2001, come accertato interpartes dalla sentenza 384/2006 dell’adito Tribunale, passata in giudicato.
3. Preliminarmente, deve essere affrontata l’eccezione di prescrizione sollevata dall’Avvocatura dello Stato.
Secondo l’Avvocatura, l’azione risarcitoria in esame, conseguente a provvedimento illegittimo emanato nel 1999, avrebbe dovuto essere proposta nel quinquennio decorrente da tal momento, qualificando anche tali azioni proposte prima dell’entrata in vigore del Codice del Processo amministrativo, pienamente autonome rispetto al giudizio di annullamento, richiamandosi espressamente all’orientamento espresso dalle Sezioni Unite della Cassazione (ord. 13 giugno 2006, nn. 13659 e 13660; id. sent. 8 aprile 2008, n.9040).
Come noto, con riferimento alle azioni risarcitorie promosse dopo l’entrata in vigore del Codice del Processo amministrativo, l’art. 30 c. 3 del Codice ha introdotto un termine di decadenza di 120 giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo, sancendo la regola dell’autonomia del giudizio risarcitorio rispetto a quello di annullamento, pur se temperata mediante l’espresso richiamo ai principi desumibili dall’art. 1227 c.c. in tema di concorso causale del danneggiato al prodursi del danno, tra cui rientra il mancato esercizio dell’azione demolitoria.
Sulla individuazione del dies a quo per la decorrenza del termine quinquennale di cui all’art. 2043 c.c. relativamente alle azioni risarcitorie promosse nel periodo previgente l’entrata in vigore del Codice, sussiste un obiettivo contrasto giurisprudenziale.
Infatti, secondo la tesi invero decisamente dominante, il dies a quo coinciderebbe con la data del provvedimento lesivo anche laddove emanato prima dell’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, considerando che il principio della autonomia della tutela risarcitoria da quella demolitoria, ivi affermato, sarebbe ricognitivo di principi ricavabili anche nel quadro normativo previgente (così ex multis Consiglio Stato Adunanza Plenaria, 23 marzo 2011, n. 3; T.A.R. Calabria – Catanzaro sez. I, 23 maggio 2012, n. 510; T.A.R. Lazio – Roma sez. I, 1 giugno 2012, n. 5004; C.G.A.S. sez. giurisd. 30 marzo 2011, n. 291; T.A.R. Puglia – Bari sez. I, 15 settembre 2011, n.1333).
Secondo altra opzione ermeneutica, invero minoritaria (T.A.R. Lazio Roma sez. II, 1 luglio 2013, n.6495) il dies a quo per la decorrenza del termine quinquennale di cui all’art. 2043 c.c., trattandosi di azione comunque proposta prima dell’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, andrebbe individuato nel passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, in quanto, in tale contesto, la regola della pregiudizialità assurgeva a regola di “diritto vivente” riconoscendo alla domanda di annullamento effetto interruttivo della prescrizione dell’azione risarcitoria sino a tutta la durata del giudizio di annullamento.
E’chiaro che aderendo alla tesi fatta propria anche dall’Adunanza Plenaria, la domanda risarcitoria di cui ricorso in epigrafe, proposta per la prima volta il 14 settembre 2007, sarebbe successiva al maturarsi del quinquennio dopo l’adozione (20 luglio 1999) dell’atto lesivo, quindi prescritta. Viceversa, aderendo alla tesi minoritaria, l’azione qui esercitata sarebbe sicuramente tempestiva, in quanto proposta abbondantemente entro il quinquennio decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza 384/2006 per mancata proposizione dell’appello.
Ritiene il Collegio condivisibili le argomentazioni della ricorrente, risultando la tesi sin qui maggioritaria del tutto inaccettabile sul piano della giustizia sostanziale e dei principi costituzionali (artt. 3, 24, 97, 103 e 113 Cost.), oltre che in contrasto con l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (diritto ad un processo equo) così come interpretato dalla Corte di Strasburgo, finendo per creare a vantaggio della P.A. una ingiustificata “zona franca” in tema di responsabilità aquiliana in danno di coloro che potevano vantare un vero e proprio affidamento processuale sulla base della prassi interpretativa consolidatasi al momento della domanda giudiziale (2007).
Quanto al primo profilo, va senz’altro evidenziato come nel periodo antecedente l’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, la regola della c.d. pregiudizialità amministrativa era stata del tutto sconfessata dalle Sezioni Unite della Cassazione, a partire dalle storiche ordinanze “gemelle”(ord. 13 giugno 2006, nn. 13659 e 13660, contra Sez. Un. ord. 23 gennaio 2006, n.1207). Al contempo però, ben diversa era stata la posizione della giurisprudenza amministrativa sia di prime cure che d’appello, assolutamente prevalente nel senso del fermo rapporto di pregiudizialità tra le due azioni (vedi ex multis Consiglio di Stato Adunanza Plenaria, 26 marzo 2003, n.4; id. 22 ottobre 2007 n.12; id. sez. V, 3 novembre 2010, n. 7766; id. sez. IV, 31 marzo 2009, n.1917; id. sez. V, 22 febbraio 2011, n. 1094; T.A.R. Abruzzo L’Aquila 2 maggio 2008, n.579; T.A.R. Piemonte sez. I, 13 novembre 2006; T.A.R. Lazio Roma sez. I, 4 aprile 2006 n. 2375).
In tal contesto, è fuor di dubbio come l’azione risarcitoria per lesione di interesse legittimo proposta senza la preventiva impugnazione del provvedimento lesivo fosse da ritenersi inammissibile o infondata, con il precipitato dell’affidamento degli interessati a poter promuovere l’azione risarcitoria entro il termine di prescrizione decorrente dal giudicato di annullamento, o al limite dalla emanazione della sentenza di primo grado ancorché non definitiva (T.A.R. Marche 16 maggio 2006, n.321). Sussisteva pertanto in subiecta materia un innegabile affidamento processuale della parte ricorrente, anche sulla base del principio tempus regit actum di valenza generale anche nel processo amministrativo (Consiglio di Stato sez.VI, 10 giugno 2013, n. 3207; T.A.R. Umbria 10 aprile 2013, n.221).
Ritiene il Collegio del tutto irragionevole e lesivo del diritto alla tutela giurisdizionale costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.) l’affermazione del superamento del rapporto di pregiudizialità anche per il periodo pre- Codice, poiché costituiva regola di diritto vivente la possibilità di chiedere la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno anziché contestualmente all’azione demolitoria, mediante separato giudizio da proporre entro il quinquennio dalla definizione del giudizio di annullamento. Vi era pertanto un vero e proprio impedimento legale ex art. 2935 c.c. all’esercizio del diritto al risarcimento del danno, sino alla conclusione del giudizio caducatorio, si che la domanda di annullamento interrompeva il termine quinquennale, desumibile dall’art. 2043 c.c., in tema di risarcimento danni da fatto o atto illecito.
La tesi pur autorevolmente sostenuta dall’Adunanza Plenaria, rischia di tradursi in buona sostanza nell’applicazione (pur parziale) senza alcun supporto normativo e con effetto retroattivo, dell’innovativa disposizione del Codice del processo amministrativo anche ai giudizi risarcitori pendenti, con grave pregiudizio del diritto costituzionalmente garantito alla tutela anche risarcitoria nei confronti dell’attività autoritativa illegittima.
La reciproca autonomia processuale tra la tutela caducatoria e quella risarcitoria introdotta nella disciplina codicistica (artt. 30 commi 1 e 3, e 34 commi 2 e 3 cod. proc. amm.) non presenta infatti carattere interpretativo, per la inequivocabile mancanza di una precedente normativa da interpretare, non avendo il legislatore mai prima disciplinato la materia, ma risponde all’esigenza, semmai, di risolvere l’esaminato contrasto giurisprudenziale tra g.o. e g.a.
D’altronde, aver promosso rituale azione di annullamento nei confronti del provvedimento lesivo è comportamento conforme (pur se non esclusivo) sul versante sostanziale ex 1227 c.c. al parametro di diligenza richiesto al danneggiato proprio dall’art. 30 c. 3 del Codice del Processo amministrativo, al fine di escludere la risarcibilità dei danni che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di tempestiva impugnazione del provvedimento potenzialmente dannoso (Consiglio Stato Ad. Pl., 23 marzo 2011, n. 3).
Tale applicazione di fatto retroattiva delle nuovi regole in tema di rapporto tra tutela demolitoria e risarcitoria, inoltre, pare porsi in contrasto con l’art. 6 della C.E.D.U. (diritto ad un processo equo) così come interpretato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sotto il profilo delle difficoltà di accesso alla giustizia (Geouffre de la Pradelle c/o France, 16 dicembre 1992) nonché di “default sécurité juridique” (Broniowski c/o Poland 1996 n. 31443) ovvero di certezza del diritto. Anche volendo assegnare alla disciplina del Codice del Processo Amministrativo – per ipotesi – valenza interpretativa, vi sarebbe parimenti un contrasto con la CEDU, dal momento che una norma qualificata dal legislatore come interpretativa, per essere ritenuta conforme all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, così come affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 311 del 2009, deve rispettare i principi enunciati dalla fondamentale sentenza della Corte di Strasburgo, sez. IV, Zielinski c. Francia, 28 ottobre 1999, secondo cui risulta rispettato l’art. 6 della Convenzione solo se la norma sia supportata da «motivi imperativi di interesse generale», configurabili quando: a) la norma interpretativa corrisponda all’originario contenuto di quella interpretata; b) risolva oscillazioni giurisprudenziali; c) si applichi ai giudizi pendenti, rispettando i diritti acquisiti con decisioni irrevocabili (vedi Consiglio di Stato sez. IV, 18 ottobre 2010, n.7571).
Senza contare poi che secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, la nozione di “legge” non ha rilievo solo formale ma abbraccia anche le regole derivanti da precedenti giudiziari consolidati (Corte EDU 22 ottobre 1981 Dudgeon c. Regno Unito) capaci di ingenerare la convinzione della titolarità di una situazione tutelata dall’ordinamento (Corte EDU 29 gennaio 2008 Balan c. Moldova).
La disciplina sovranazionale contenuta nella C.E.D.U., anche a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1 dicembre 2009), diversamente dalla Carta di Nizza, pur non avendo assunto forza di diritto comunitario (secondo tesi pur sostenuta, vedi Consiglio di Stato sez IV, 2 marzo 2010, n.1220; T.A.R. Lazio Roma sez II-bis, 18 maggio 2010, n.11984 che opinano in termini di disapplicazione) bensì di “norma costituzionale interposta” ex art 117 c. 1 Cost. (Corte Costituzionale 11 marzo 2011, n.80, id. 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349) impone al giudice l’interpretazione delle norme interne primarie conformemente, ove possibile, alla C.E.D.U. quale parametro di legittimità costituzionale interposto (art. 117 c. 1 Cost.) ed in caso di insanabile contrasto, di sollevare la questione di legittimità costituzionale.
Ritiene il Collegio agevolmente possibile risolvere il conflitto in via interpretativa, nel senso di escludere l’applicabilità della innovativa regola della autonomia tra tutela demolitoria e risarcitoria di cui agli artt. 30 c. 1 e 3 e 34 c. 2 e 3 cod. proc. amm. anche alle azioni risarcitorie pendenti all’entrata in vigore del Codice e promosse a seguito di giudicato di annullamento dei provvedimenti illegittimi produttivi di danno.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l’eccezione di prescrizione va respinta, essendo l’azione risarcitoria di cui al ricorso in epigrafe proposta ampiamente entro il quinquennio dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento del provvedimento illegittimo che si assume dannoso, secondo la regola della pregiudizialità costantemente affermata dalla giurisprudenza amministrativa al momento della proposizione della domanda giudiziale.
4. Nel merito, la domanda di condanna al risarcimento danni è parzialmente fondata e va accolta, nei seguenti limiti.
Occorre premettere che il giudicato di annullamento di cui alla sentenza n. 384/2006, lungi dall’attribuire direttamente la spettanza del bene della vita richiesto, ha si accolto le sole doglianze “formali” di difetto di motivazione ma ha altresì rilevato in parte motiva come non risultasse affatto comprovata dall’Amministrazione, nemmeno in giudizio, il mancato possesso dei titoli professionali di cui al D.M. 24 novembre 1994 n. 334, ostativi all’inserimento in graduatoria; come chiaramente ivi enunciato, anzi, viene esclusa la necessità nella fattispecie di ulteriori titoli professionali necessari, avendo la ricorrente dimostrato il possesso di un titolo di studio superiore conseguito nel Paese in cui si parla la lingua oggetto dell’insegnamento, ed essendo del tutto irrilevanti i titoli di servizio.
Il giudicato ha pertanto conformato in modo significativo il riesercizio del potere, tenendo presente che in tema di inserimento in una graduatoria scolastica per titoli di studio inerente l’insegnamento negli istituti scolastici secondari, l’attività dell’Amministrazione è prevalentemente vincolata, con la conseguenza che l’Amministrazione avrebbe dovuto orientare la propria attività nell’ambito e negli stretti limiti della prospettiva giuridica sostanziale già tracciata dalla decisione.
Ne consegue che l’Amministrazione, a seguito del giudicato, avrebbe dovuto adottare un provvedimento di cura dell’interesse pubblico, non contrastante o elusivo della sentenza in discussione; i principi emergenti dal decisum non potevano essere valutati come semplici “obiter dicta“, poiché la loro funzione è quella di contribuire complessivamente alla concreta individuazione della regola giuridica assunta dalla decisione da eseguire (Consiglio di Stato sez. IV 22 gennaio 2013, n.369).
Delle suesposte considerazioni può d’altronde trarsi rilevante conferma dalla stessa successiva inclusione della ricorrente nelle graduatorie per gli anni scolastici successivi.
Può dunque trarsi la conclusione del positivo accertamento in capo alla ricorrente del necessario elemento, in chiave risarcitoria, della c.d. spettanza del bene della vita, vale a dire della fondatezza sostanziale della pretesa all’inclusione nella graduatoria in esame, non residuando in capo all’Amministrazione apprezzamenti discrezionali bensì un potere oramai del tutto vincolato da esercitarsi entro i confini stabiliti in sentenza, pur non essendo altresì certi i termini e le modalità delle successive nomine in servizio quale supplente.
Tanto premesso, può procedersi all’esame della domanda di risarcimento del danno ingiusto subito, da commisurarsi al lucro cessante dovuto alla mancata percezione della retribuzione negli anni scolastici 1999/2000 e 2000/2001, avuto riguardo al trattamento economico percepito dai dipendenti di pari qualifica, non comportando l’ottenuto annullamento una tutela piena ed effettiva dell’interesse pretensivo leso, subordinatamente all’accertamento del nesso di causalità oltre che della colpevolezza dell’apparato amministrativo quale negligenza e imperizia nell’assunzione del provvedimento viziato.
Ai sensi di quanto disposto dall’art. 2697 c.c., infatti, la parte che chiede il risarcimento dei danni asseritamente provocati dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo, è tenuta a fornire in modo rigoroso la prova degli elementi costitutivi del danno, tra cui la prova del nesso eziologico, l’entità del danno (ex multis Consiglio di Stato sez V, 11 maggio 2010, n. 2819; id. sez. IV, 15 dicembre 2011, n. 6598) oltre che della c.d. spettanza del bene della vita, vale a dire, nella fattispecie, della certezza dell’assunzione in assenza dell’attività illegittima dell’Amministrazione scolastica, ovvero, quantomeno, la ragionevole probabilità di conseguirla secondo un criterio di normalità (c.d. danno da perdita di chance).
Il danno derivante dalla mancata o ritardata assunzione – in ragione di un provvedimento di illegittima esclusione da una procedura concorsuale – appare dunque in prima approssimazione sussistente, ove si ponga mente alla circostanza che l’Amministrazione, sia in sede procedimentale che nel giudizio di annullamento che infine nel presente giudizio risarcitorio, non ha indicato plausibili ragioni ostative all’inserimento della dott.sa Saco Dulanto nella graduatoria; ciò evidenzia la complessiva grave negligenza e la violazione delle regole di imparzialità e correttezza da parte dell’Amministrazione, non avendo peraltro la difesa erariale addotto al riguardo, come suo onere (ex plurimis Consiglio di Stato sez. V, 9 ottobre 2013, n.4968; id. sez. IV, 26 novembre 2013, n.5624) alcun errore scusabile, stante il quadro fattuale e giuridico nel caso di specie obiettivamente tutt’altro che complesso. Va pertanto positivamente rilevato l’elemento soggettivo della colpa dell’Amministrazione scolastica.
Quanto all’elemento oggettivo, il pregiudizio del quale la ricorrente chiede il ristoro si configura come mera perdita di chance per la quale ha l’onere di provare, anche facendo ricorso a presunzioni, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, l’esistenza dei concreti presupposti per la realizzazione del risultato sperato, ossia la probabilità che avrebbe avuto di conseguire non solo un utile collocazione nella graduatoria (T.A.R. Campania – Napoli, sez. IV, 14 novembre 2006, n. 9517) ma anche di effettuare le ambite supplenze.
La lesione di tale chance, quale entità patrimoniale a sé stante (Cassazione Sez. Unite, 26 gennaio 2009, n.1850, Consiglio di Stato sez. VI, 14 settembre 2006, n.5323), costituisce danno risarcibile sempre che la possibilità di conseguire il risultato utile sia “seria ed apprezzabile”, ovvero che secondo un giudizio ex ante secondo l’id quod plerumque accidit sulla base degli elementi di fatto forniti dal danneggiato, risulti che il pericolo di non verificazione dell’evento favorevole, indipendentemente dalla condotta illecita, sarebbe stato inferiore al cinquanta per cento (Consiglio di Stato sez. VI 7 febbraio 2002 n.686); parametro tuttavia privo di valore assoluto (Consiglio di Stato sez. VI 14 settembre 2006, n.5323) dovendosi il giudizio di probabilità determinarsi caso per caso, sulla base del concreto assetto della situazione esaminata.
Nel caso di specie, infatti, il danno non si presenta come un fatto certo, atteso che l’effettiva assunzione per le supplenze dipende da fattori incerti, quali la concreta disponibilità di ore e le esigenze di servizio dell’Amministrazione. Sul punto, la ricorrente allega la circostanza della corresponsione in favore di altra docente assunta in sostituzione, di una retribuzione annuale di 29.807,332 euro, oltre alla percezione in proprio favore di poche centinaia di euro a titolo di supplenze effettuate negli anni 2002 e 2003, depositando copia delle buste paga.
Secondo orientamento pacifico consolidatosi in subiecta materia deve applicarsi il principio della “compensatio lucri cum damno”, in forza del quale il risarcimento non deve costituire fonte di lucro per il danneggiato, occorrendo tener conto dei vantaggi patrimoniali conseguiti nel periodo considerato a seguito della mancata assunzione, sottraendoli al risarcimento spettante (T.A.R. Toscana sez. I, 5 giugno 2008, n. 1570; T.A.R. Lazio – Latina, 12 aprile 2008, n. 378; T.A.R. Campania Napoli sez. VII, 13 gennaio 2012, n.144).
Ritiene il Collegio che nella valutazione equitativa del danno da lesione della chance, debba altresì tenersi conto oltre che delle somme percepite per altre attività lavorative, anche del fatto che il danneggiato “non ha concretamente impegnato le proprie energie lavorative a favore dell’Amministrazione” al fine di evitare indebite locupletazioni (T.A.R. Lazio – Latina, 12 aprile 2008, n. 378; C.G.A.S, 20 aprile 2007, n. 361) con ulteriore riduzione del risarcimento in misura pari al 50 %.
Conseguentemente alla ricorrente spetta il risarcimento del danno per effetto della lesione della chance ad essere assunta quale supplente negli anni scolastici 1999/2000 – 2000/2001, avuto riguardo al trattamento economico percepito dai dipendenti in ruolo di pari qualifica (C.C.N.L. 26 maggio 1999), diminuito della retribuzione corrisposta negli intervalli sopra precisati e di un ulteriore 50 %.
Tenuto altresì conto che la percezione dello stipendio da parte di altre supplenti è stata allegata ma non documentata, può equitativamente determinarsi il danno da lesione della chance di assunzione in complessivi 5.000,00 euro, unitamente alle contribuzioni previdenziali ed assistenziali obbligatorie che l’Amministrazione avrebbe dovuto versare.
5. Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere parzialmente accolto con la condanna dell’Amministrazione al pagamento in favore della ricorrente delle somme sopra determinate, maggiorate della rivalutazione monetaria e degli interessi legali fino alla data dell’effettivo saldo.
Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto condanna il Ministero della Pubblica Istruzione al risarcimento del danno in favore della ricorrente, nella misura di 5.000,00 euro (cinquemila/00) unitamente alle contribuzioni previdenziali ed assistenziali dovute, oltre rivalutazione ed interessi legali come da motivazione.
Condanna il Ministero della Pubblica Istruzione alla refusione delle spese di lite in favore della ricorrente, in misura di 2.500,00 euro, oltre agli accessori di legge
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/01/2014

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 30/1/2014 n.87 proviene da Giustamm.

Non va sospesa la deliberazione di un consiglio comunale trentino avente ad oggetto “limitazioni alla collocazione di apparecchi da gioco lecito (tali qualificati dalle disposizioni di cui all’art. 110 del R.D. 18-6-1931 n. 773 ) ai sensi dell’art. 13 bis della l.p. 9/2000”, essendo alcune doglianze non assistite da fumus, avendo l’amministrazione inteso perseguire il dichiarato scopo di tutelare le categorie di persone più vulnerabili dai fenomeni ( devastanti sul piano familiare, sociale ed economico) di smisurata diffusione di attività di “ gioco “ oggettivamente e pericolosamente aleatorio seppur lecito, mentre altre doglianze meritano maggiore considerazione nel merito, data sino alla quale l’amministrazione ben potrà disporre una più completa attività istruttoria per individuare con maggior dettaglio e minore espansività i luoghi sensibili frequentati specificatamente dalle fasce giovanili ed anziane della popolazione. Poiche’ il danno si presenta nella forma del “lucro captando“, cioè del maggior guadagno da acquisire e non delle perdite da evitare, come riconosciuto nello stesso ricorso, ove si parla di “ sviluppo dell’attività imprenditoriale “, si ritiene che il principio di libertà d’impresa e di tutela della concorrenza, di cui a norme di rango comunitario, costituzionale e primario, appaia recessivo a fronte del contrapposto interesse, anch’esso di pari – se non superiore – rango costituzionale, alla tutela della famiglia, della salute, della dignità personale. Sotto il profilo del danno, la delibera comunale si riferisce infine solo agli apparecchi da gioco “ da installare ”, facendo dunque evidentemente salvi quelli già installati, di cui, altrettanto evidentemente, è consentita anche la sostituzione, come previsto dalla legge provinciale e secondo un’interpretazione dell’avversato provvedimento teleologica, sistematica e di buona fede oggettiva. (G.S.)

N. 00087/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00177/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 177 del 2012, proposto da:

Euromatic S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Michele Busetti ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Trento, via Belenzani, n. 46;

contro

Comune di Mezzocorona in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Gianpiero Luongo, con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, via Serafini n. 9;

Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Silvano Doliana e Maurizio Dalla Serra ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante, n. 15;

Istituto Comprensivo di Mezzocorona, non costituito;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della deliberazione del consiglio comunale di Mezzocorona n. 29 di data 29 marzo 2012 avente ad oggetto “limitazioni alla collocazione di apparecchi da gioco sul territorio comunale ai sensi dell’art. 13 bis della l.p. 9/2000 e s.m.”, nonché degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e, comunque, connessi al procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mezzocorona e della Provincia autonoma di Trento;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012 il cons. Fiorenzo Tomaselli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che:

– la società ricorrente impugna la delibera comunale indicata in epigrafe, con la quale, in applicazione dell’art. 13 bis della LP n. 9/2000 e s.m., l’amministrazione comunale ha inteso limitare sul proprio territorio la collocazione di “ apparecchi e con
– avverso il predetto provvedimento sono dedotti 11 motivi di ricorso, tra cui la q.l.c. del citato art. 13 bis della LP n. 9/2000;

– dei predetti motivi, taluni, afferenti profili di eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento ed illogicità, non appaiono, seppure ad una prima sommaria delibazione, assistiti da sufficienti elementi di fumus, avendo l’amministrazione inteso
– anche se altri profili di doglianza – e, in particolare, quello di cui al motivo n. 6-A ( pag. 29 – 31 del ricorso ) – meritano maggiore considerazione e valutazione, essi potranno essere vagliati nella fase del merito, sino alla quale l’amministrazione
– sotto il profilo del danno, quest’ultimo si presenta nella forma del “lucro captando “ , cioè del maggior guadagno da acquisire e non delle perdite da evitare, come riconosciuto nello stesso ricorso, ove si parla di “ sviluppo dell’attività imprenditori
– ancora sotto il profilo del danno, il ripetutamente invocato principio di libertà d’impresa e di tutela della concorrenza, di cui alle norme di rango comunitario, costituzionale e primario richiamate in ricorso appare recessivo a fronte del contrapposto
– sempre sotto il profilo del danno, la delibera comunale impugnata si riferisce solo agli apparecchi da gioco “ da installare ”, facendo dunque evidentemente salvi quelli già installati, di cui, altrettanto evidentemente, è consentita anche la sostituzio
– detto orientamento – già espresso da questo Tribunale Amministrativo in precedenti ordinanze cautelari (nn. 77 e 78 dell’8 giugno e 136 del 22 giugno 2012), aventi analogo oggetto, alle cui ulteriori argomentazioni e motivazioni si rinvia per ragioni di

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

respinge la suindicata domanda incidentale di misura cautelare.

Compensa le spese della presente fase di giudizio.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Fiorenzo Tomaselli, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/07/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Ordinanza sospensiva – 13/7/2012 n.87 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Tesauro

sul conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto in seguito all’apertura delle indagini ed alla successiva richiesta di giudizio immediato del 9 febbraio 2011 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano ed al decreto di giudizio immediato del 15 febbraio 2011 emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, promosso dalla Camera dei deputati, con ricorso notificato il 1° agosto 2011, depositato in cancelleria il 2 agosto 2011, ed iscritto al n. 7 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2011, fase di merito

Conflitto di attribuzione promosso dalla Camera dei deputati – Apertura della fase delle indagini e successiva richiesta di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri – Reato ritenuto non commesso nell’esercizio delle funzioni – Lamentata assenza della trasmissione degli atti al Collegio per i reati ministeriali – Ricorso respinto

1) spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano avviare, esperire indagini e procedere alla richiesta di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica per un’ipotesi di reato ritenuto non commesso nell’esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;
2) spettava al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano proseguire nelle forme comuni ed emettere il decreto di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, per un’ipotesi di reato ritenuto non commesso nell’esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perché ne fosse investito il Collegio previsto dall’art. 7 di detta legge;
3) spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano ed al Giudice per le indagini preliminari di detto Tribunale esercitare le proprie attribuzioni, omettendo di informare la Camera dei deputati della pendenza del procedimento penale nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica.

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/4/2012 n.87 proviene da Giustamm.

Va sospeso il bando di gara per l’affidamento della concessione del servizio di illuminazione votiva in un cimitero comunale; disciplinare di gara, capitolato speciale d’appalto, provvedimento di aggiudicazione definitiva, considerato, prima facie, che il ricorso incidentale sembra infondato, tenuto conto che l’art. 30 del D.Lgs. 163/2006 esclude – salvo che non sia espressamente richiamato nel capitolato di gara – le procedure di affidamento in concessione dall’onere di indicare, nelle offerte, i costi per la sicurezza; appare, invece, fondato il ricorso principale, là dove la società ricorrente lamenta l’apertura delle offerte in seduta riservata anziché pubblica. (G.S.)

N. 00087/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00032/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 32 del 2012, proposto da:

Alfano Illuminazione Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Soprano, Maria Grazia Ingrosso, con domicilio eletto presso Enrico Avv. Soprano in Latina, c/o Avv. Spinosa via G.B. Vico 35;

contro

Comune di Gaeta, rappresentato e difeso dall’avv. Daniela Piccolo, con domicilio eletto presso Tar Lazio Sez. Di Latina Ex Lege in Latina, via A. Doria, 4;

nei confronti di

Saie Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Maurizio Zoppolato, Marco Napoli, Fabio Baglivo, con domicilio eletto presso Tar Lazio Sez. Di Latina Ex Lege in Latina, via A. Doria, 4; I.L.V.C. Srl;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,
del bando di gara pubblicato sulla G.U.R.I. n.039/2011 in data 01 aprile 2011 per l’affidamento della concessione del servizio di illuminazione votiva nel cimitero comunale;del relativo disciplinare di gara; del capitolato speciale d’appalto; dei verbali della commissione di gara del 10 e 24 maggio 2011; del verbale relativo alle sedute di gara del 2-9-10 agosto 2011 e 6-20 settembre 2011; della nota prot. n.60734/2011; del provvedimento di aggiudicazione definitiva prot. n.432/VI del 23 novembre 2011;ricorso incidentale depositato il 7 febbraio 2012;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Gaeta e di Saie Srl;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2012 il dott. Antonio Massimo Marra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato, prima facie, che il ricorso incidentale sembra infondato, tenuto conto che l’art. 30 del d.lgs 163/2006 esclude – salvo che non sia espressamente richiamato nel capitolato di gara – le procedure di affidamento in concessione dall’onere di indicare, nelle offerte, i costi per la sicurezza, che appare , invece, fondato il ricorso principale, là dove la società ricorrente lamenta l’apertura delle offerte in seduta riservata anziché pubblica (Ad Plen n. 13/2011).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

Accoglie e per l’effetto:

sospende gli atti impugnati

fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 7 giugno 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Corsaro, Presidente

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Roberto Maria Bucchi, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Latina – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 8/3/2012 n.87 proviene da Giustamm.

va sospeso, su istanza di un liceo, il provvedimento del dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale che ha decretato la trasformazione degli Istituti Tecnici Industriali, aventi corsi di scienze applicate, in Istituti di Istruzione Superiore, in quanto il danno lamentato dall’Istituto scolastico ricorrente e’ grave ed irreparabile. (G.S.)

N. 00087/2011 REG.PROV.CAU.

N. 00160/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 160 del 2011, proposto da:

Liceo Scientifico Statale “F. Masci”, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Bucci, con domicilio eletto presso Manuel De Monte in Pescara, via delle Caserme, 85;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in L’Aquila, via Buccio di Ranallo C/ S.Domenico;

nei confronti di

I.T.I. “Luigi di Savoia” Chieti;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento n. 160 del 10 gennaio 2011, nella parte in cui il dirigente f.f. dell’Ufficio Scolastico Regionale ha decretato la trasformazione degli Istituti Tecnici Industriali, aventi corsi di scienze applicate, in Istituti di Istruzione Superiore ed, in particolare, ha istituito l’I.T.I. “L. Di Savoia di Chieti; del provvedimento di cui alle note del 13.01.2011 e del 25.01.2011 con cui l’Ambito Territoriale per la Provincia di Chieti dell’Ufficio Scolastico Regionale ha comunicato a tutti i dirigenti scolastici dei vari ITIS dislocati nella propria provincia i codici meccanografici derivanti dalla suddetta trasformazione; nonchè di tutti i provvedimenti prodromici, connessi, coordinati e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2011 il dott. Michele Eliantonio e uditi l’avv. Bucci Angela per la parte ricorrente e l’avv. distrettuale dello Stato Buscemi Anna per il Ministero resistente;

Ritenuto, ad un sommario esame proprio della fase cautelare e rinviando al merito la soluzione delle questioni di rito, che il ricorso sia assistito dal prescritto fumus e che il danno lamentato dall’Istituto scolastico ricorrente sia grave ed irreparabile;

Ritenuto, pertanto, di dover sospendere l’esecuzione dell’atto impugnato che appare inficiato dai vizi denunciati;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

Accoglie l’istanza cautelare e per l’effetto:

a) sospende l’atto impugnato;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 3 novembre 2011.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2011 con l’intervento dei magistrati:

Umberto Zuballi, Presidente

Michele Eliantonio, Consigliere, Estensore

Dino Nazzaro, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/04/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Ordinanza sospensiva – 21/4/2011 n.87 proviene da Giustamm.

Pres.ff A. Maggio; Est. G. Manca
F. P. (avv.ti R. Ghironi, G. Mameli e T. Tegas) c/
il Comune di Lanusei (avv. M. Mura)

in tema di giurisdizione in materia di incentivi per la progettazione interna

Giurisdizione e competenza – Pubblico impiego – Controversie in materia di incentivi per la progettazione interna alle stazioni appaltanti – Giurisdizione g.a. – Non sussiste

La disciplina degli incentivi per la progettazione interna alle stazioni appaltanti coinvolge istituti che attengono al trattamento economico accessorio del dipendente pubblico, e quindi a profili del rapporto di lavoro esclusi, ex art. 63, D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, dalla cognizione del giudice amministrativo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
Sul ricorso numero di registro generale 884 del 2009, proposto da

F. P., rappresentato e difeso dagli avvocati Rosalino Ghironi e Giuseppina Mameli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tonino Tegas in Cagliari, via Pessina n. 9;

contro

il Comune di Lanusei, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Matilde Mura, con domicilio eletto presso il suo studio legale in Cagliari, via Ancona N.3;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

1) della delibera G.M. n. 101 del 10 giugno 2009 avente ad oggetto “art. 92 del D. Lgs 163/2006-interpretazione autentica ed indirizzi agli uffici per l’erogazione dei compensi incentivanti” pubblicata

all’ Albo Pretorio del Comune di Lanusei il 17 giugno 2009;

2) della determinazione n. 534 del 12 giugno 2009 del responsabile dell’ Ufficio Tecnico del Comune di Lanusei;

3) d’ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale e connesso, comprese le relazioni

del 12 e 13 maggio 2009 del Responsabile dell’Area degli Affari Giuridici ed Economici del Comune di Lanusei.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lanusei;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2009 il dott. Giorgio Manca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21 decimo comma della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205/2000;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Ritenuto

che con il ricorso in epigrafe, il geom. Pisano, dipendente del Comune di Lanusei, domanda l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale e della determinazione del responsabile del servizio tecnico comunale con le quali è stato modificato il regime per la corresponsione degli incentivi per la esecuzione della progettazione di lavori pubblici da parte di professionisti appartenenti all’ufficio tecnico, secondo quanto previsto, dapprima, dall’art. 18 della legge n. 109 del 1994, e attualmente dall’art 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163;

che si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale intimata, chiedendo preliminarmente che il ricorso sia dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

che alla camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare, previo avviso alle parti in ordine alla possibile definizione del giudizio con sentenza semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.

Considerato, in diritto,

che il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

che, infatti, ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, sono “devolute al giudice amministrativo le sole controversie aventi per oggetto le procedure concorsuali volte alla assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nonché, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all’articolo 3”;

che la disciplina degli incentivi per la progettazione interna alle stazioni appaltanti coinvolge istituti che attengono al trattamento economico accessorio del dipendente pubblico, e quindi a profili del rapporto di lavoro esclusi, per il citato art. 63, dalla cognizione del giudice amministrativo;

che, pertanto, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

che l’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, ha introdotto una nuova disciplina della translatio judicii, ai sensi della quale la riassunzione della domanda davanti al giudice indicato come competente deve avvenire (pena l’estinzione del processo) entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia che declina la giurisdizione;

che, quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio, considerata la peculiarità della questione giuridica affrontata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per la Sardegna, Sezione Prima, pronunciando definitivamente sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Grazia Flaim, Consigliere

Giorgio Manca, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/01/2010

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 26/1/2010 n.87 proviene da Giustamm.

P. Turco Pres. – M. Filippi Est.
A. M. Scaramuzza ed altro (Avv. P. Carnelli) contro il Comune di Chambave (Avv. G. Santilli) e nei confronti di E. Gevroz (Avv. A. Quagliolo)

sulla legittimità della norma del regolamento edilizio che consente una limitata sistemazione del terreno oggetto di un intervento edilizio seppur ricadente in zona a rischio idrogeologico

Edilizia ed urbanistica – Norma del regolamento edilizio che consente una limitata sistemazione del terreno oggetto di intervento edilizio – Zona a rischio idrogeologico – Legittimità – Titolo edilizio con cui viene assentito un progetto che consente l’elevazione del piano di campagna – Legittimità

Non è irragionevole la norma del regolamento edilizio (del Comune di Chambave) che consente la sistemazione del terreno oggetto di intervento edilizio, se interpretata con il limite implicito della coerenza del movimento di terra rispetto ad effettive esigenze funzionali (nella specie, il rischio geologico). E’ quindi legittimo il titolo edilizio con cui – entro il limite anzidetto – viene assentito un progetto che consente l’elevazione del piano di campagna (vedi Cons. St., Sez. V, 27 febbraio 1986, n. 147).

ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 90 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Anna Maria Scaramuzza e Elio Plinio Mandriota, rappresentati e difesi dall’avv. Piercarlo Carnelli, presso il cui studio in Aosta, via Losanna, 17, hanno eletto domicilio;

Comune di Chambave, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Giorgio Santilli, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale, in Aosta, piazza Accademia S. Anselmo n. 2;

Ezio Gevroz, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Quagliolo, presso il cui studio in Aosta, via Festaz, 52, ha eletto domicilio;

– della concessione edilizia n. 5/2006, rilasciata al Sig. Gevroz, con la quale il Sindaco di Chambave ha assentito il progetto per la realizzazione di un fabbricato da destinarsi a civile abitazione;
– in parte qua, in via di subordine e nei limiti di cui in ricorso, del Regolamento Edilizio vigente, segnatamente con riferimento agli articoli 40, 42 e 39;
nonché, come da atto di motivi aggiunti ritualmente notificato alle parti e depositato in segreteria il 22 agosto 2007, per l’annullamento:
– della concessione edilizia in sanatoria n. 1/2007, concernente la “realizzazione di opere in assenza di titolo abilitativo sul costruendo fabbricato da destinarsi a civile abitazione”, rilasciata al Sig. Gevroz in data 23 febbraio 2007;
– della concessione edilizia n. 4/2007, rilasciata in data 23 aprile 2007, in variante alla concessione edilizia n. 5/2006;
nonché, come da ulteriore atto di motivi aggiunti, ritualmente notificato alle parti e depositato in Segreteria il 23 novembre 2007, per l’annullamento:
– della concessione edilizia n. 11/2007, rilasciata in data 15 ottobre 2007, in variante alla concessione edilizia n. 5/2006;
– di tutti gli atti comunque connessi agli atti impugnati, compresi i pareri endoprocedimentali obbligatori e/o vincolanti;

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Chambave;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ezio Gevroz;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2008 il cons. Maddalena Filippi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. – Con il ricorso introduttivo i signori Anna Maria Scaramuzza e Elio Plinio Mandriota – in qualità di comproprietari del fondo sito nel Comune di Chambave, in Frazione Croux (censito a catasto al Foglio 2, mappale 548), ove hanno edificato la propria casa – impugnano la concessione edilizia n. 5/2006, del 20 giugno 2006, rilasciata al signor Gevroz per la realizzazione, sui fondi confinanti (censiti ai mappali 545,986 e 987 del medesimo Foglio 2), di un fabbricato da destinarsi a civile abitazione.
Con i motivi di ricorso si sostiene che il progetto sia stato assentito in violazione della normativa urbanistico-edilizia con riguardo ai diversi profili del rapporto di copertura, dell’altezza fuori terra, della volumetria, del numero dei piani fuori terra, della sistemazione del terreno adiacente il fabbricato, del volume di terra movimentato, dei di muri di contenimento.
In via subordinata – per l’ipotesi che l’intervento sia ritenuto conforme alla disciplina urbanistico-edilizia vigente – i ricorrenti impugnano gli articoli 40, 42 e 39 del Regolamento edilizio.
2. Il Comune di Chambave e il controinteressato signor Gevroz si sono costituiti in giudizio sostenendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Con ordinanza n. 5/2007 del 13 marzo 2007 questo Tribunale ha disposto una verificazione al fine di:
a) verificare quota, andamento e morfologia dei fondi edificati dal Signor Gevroz, quali si presentavano in fatto prima del rilascio della concessione edilizia 5/06 e quali si presentano attualmente, e quali vengono rappresentati nelle tavole progettuali assentite dal Comune di Chambave, operando il relativo raffronto;
b) quantificare il volume del movimento terra sviluppato dal Signor Gevroz a titolo di sistemazione del terreno circostante il fabbricato;
c) verificare se i terreni oggetto dell’intervento assentito dal Comune erano, in base a norme o provvedimenti vigenti al momento del rilascio di detta concessione, a rischio di esondazione, e qualora affermativo, in base a quale cadenza statistica, e con quale intensità ed andamento del flusso;
d) verificare se, per contenere detto rischio, il movimento terra di cui al punto 2), nel suo volume e nella sistemazione disposta dal Signor Gevroz e assentita dal Comune, risulta congruo e giustificato, ovvero se è eccessivo, ovvero ancora se si sarebbe potuto adottare altra, diversa e più efficace soluzione;
e) accertare se l’intervento per cui è causa rientra nella consuetudine costruttiva in ordine alla sistemazione funzionale del terreno sul territorio regionale.
Alla camera di consiglio del 20 dicembre 2006 l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato – presentata dai ricorrenti – è stata rinviata al merito su richiesta delle parti.
Con decreto presidenziale n. 15/2007 dell’11 aprile 2007 – tenuto conto che l’edificio contestato risultava già completo di pilastri e tetto, per cui il maggior danno (ingombro visivo per i ricorrenti) si era ormai verificato – è stata respinta l’istanza di misure cautelari urgenti.
Alla successiva camera di consiglio del 17 maggio 2007, con ordinanza n. 23, la domanda cautelare è stata respinta sulla base della medesima considerazione.
3. – Con atto di motivi aggiunti – notificato alle parti e depositato in segreteria il 22 agosto 2007 – i ricorrenti hanno impugnato la concessione edilizia in sanatoria n. 1/2007, rilasciata in data 23 febbraio 2007 e concernente l’intervento di cui trattasi, nonché la concessione n. 4/2007, rilasciata in data 23 aprile 2007 in variante alla concessione impugnata con il ricorso introduttivo.
Con ulteriore atto di motivi aggiunti – notificato alle parti e depositato in segreteria il 23 novembre 2007 – i ricorrenti hanno impugnato una seconda variante assentita con concessione n. 11/2007, rilasciata in data 15 ottobre 2007.
4. – In data 2 ottobre 2007 il Coordinatore del Dipartimento Territorio Ambiente e Risorse Idriche dell’Assessorato Territorio e Ambiente e opere pubbliche della Regione Valle d’Aosta – incaricato della verificazione – ha depositato la relazione.
All’udienza del 13 marzo 2008 il Collegio – in accoglimento dell’istanza dei ricorrenti – ha disposto una integrazione della relazione, chiedendo che venissero indicate “le differenze di quota, sui vari fronti del fabbricato, rispetto alla originaria situazione del terreno, e rispetto al livello della strada prospiciente, sul pendio già considerato nella relazione, alla tavola di cui all’allegato 2”.
In data 18 giugno 2008 è stata depositata la relazione integrativa.
5. – All’udienza del 16 ottobre 2008 la causa – ulteriormente discussa – è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. – La controversia riguarda tutti i titoli edilizi – concessione e relative varianti, nonché concessione in sanatoria – rilasciati dal Comune di Chambave per la realizzazione di un edificio residenziale sul terreno confinante con quello di proprietà dei ricorrenti.

2. – Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di irricevibilità dell’atto introduttivo – dedotta dal controinteressato, peraltro in modo generico – in quanto il ricorso è infondato.

3. – Con la censura centrale si sostiene che il progetto assentito con i titoli impugnati prevede una sistemazione del terreno non consentita dalla normativa urbanistico-edilizia, che comporta un fittizio interramento di parte del fabbricato, con conseguente violazione delle disposizioni del Regolamento edilizio in punto di altezze, volumi e numero dei piani.
3.a – Il dato normativo di riferimento è il combinato degli articoli 39 e 42 del Regolamento edilizio.
La prima disposizione prevede che “il volume da conteggiare è tutto quello emergente dal suolo a sistemazione avvenuta” (art. 39, primo comma), precisando che “la sistemazione del terreno, quando comporti modifiche al piano di campagna, deve essere prevista in progetto” (art. 39, terzo comma).
La seconda prevede che “i piani da conteggiare sono quelli emergenti in tutto o in parte dal terreno a sistemazione avvenuta salvo il piano seminterrato emergente su tutto o parte del perimetro del fabbricato per un’altezza massima non superiore a cm. 80” (art. 42, primo comma); prevede che “i riporti di terra sono ammessi ove comportino il livellamento funzionale di tutta l’area di pertinenza del fabbricato e ove non costituiscano pregiudizio per l’eventuale utilizzazione edilizia dei terreni limitrofi o per fabbricati esistenti nelle adiacenze” (art. 42, quarto comma); aggiunge che “i muri di contenimento delle terre non possono presentare una altezza superiore a mt. 2 e 50 cm. rispetto al terreno naturale” (art. 42, quinto comma).
Il Regolamento edilizio stabilisce dunque che – nel caso il progetto preveda modifiche al piano di campagna – il computo di volumi e numero dei piani deve essere effettuato avendo come riferimento la “sistemazione avvenuta”.
3.b – Secondo la tesi dei ricorrenti queste disposizioni consentono solo modesti livellamenti, contenuti entro i limiti della effettiva rispondenza delle modifiche ad esigenze funzionali: il movimento di terra autorizzato con i titoli impugnati sarebbe invece di imponente entità e comporterebbe una alterazione del terreno eccedente la sua sistemazione funzionale.
3.c – Sul punto – e tenuto conto che le richiamate disposizioni non indicano entro quali limiti è consentito il livellamento del terreno – il Collegio, come già anticipato, ha ritenuto di disporre una verificazione al fine di accertare se la sistemazione prevista dal progetto all’esame risponda effettivamente ad esigenze funzionali.
Il consulente tecnico ha così risposto ai diversi quesiti formulati nell’ordinanza di incarico:
a) con riguardo alla verificazione di quota, andamento e morfologia dei fondi edificati dal controinteressato, i relativi dati sono stati rappresentati nelle tavole allegate alla relazione, ove è stata riportata la situazione del terreno prima del rilascio della concessione edilizia e dopo la realizzazione dell’intervento;
b) con riguardo alla quantificazione del volume del movimento di terra, sviluppato a titolo di sistemazione del terreno circostante il fabbricato, esso è stato stimato in circa 200 metri cubi;
c) quanto al rischio di esondazione sulla base di norme o provvedimenti vigenti al momento del rilascio della concessione impugnata, è stata illustrata la disciplina regionale (art. 38 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 e deliberazione della Giunta regionale n. 422 del 15 febbraio 1999), anche alla luce dello studio del bacino del torrente Cretaz (svolto da consulenti della Regione e consegnato nel 2007): con riguardo all’incidenza del fenomeno franoso, l’area oggetto dell’intervento edilizio risulta inserita parte in fascia F2 e parte in fascia F3; con riguardo invece all’incidenza dei fenomeni alluvionali, l’intera area risulta inserita nella “fascia C di esondazione e a bassa pericolosità per fenomeni di debris flow”. Quanto alla cadenza statistica del rischio, alla sua intensità e all’andamento del flusso, nella relazione si precisa che “l’area può essere interessata solo da acque che vengono convogliate lungo gli assi viari con tempi di ritorno pluricentennali o comunque a bassa probabilità di accadimento e che l’intensità del flusso non è tale da costituire pericolo sia per l’incolumità delle persone e sia per la stabilità delle abitazioni e delle infrastrutture”; si aggiunge poi che, “in caso di esondazione eccezionale del torrente Cretaz un eventuale flusso fluido dovrebbe primariamente scorrere lungo la strada comunale sul lato sud con un’altezza variabile tra una e due decine di centimetri”;
d) quanto alla congruità – rispetto al rischio così stimato – del movimento di terra previsto dal progetto assentito, nella relazione si afferma che “questa impostazione permette di mantenere una quota maggiore di quella della strada e quindi di garantire un buon livello di sicurezza rispetto ai flussi di inondazione che dovrebbero svilupparsi prioritariamente lungo la strada stessa. Solo in corrispondenza della rampa di accesso all’interrato la quota corrisponde a quella della strada: l’interrato può quindi essere protetto occludendo opportunamente l’ingresso in prossimità della strada stessa. Con questa impostazione architettonica si ottiene un elevato livello di difesa delle piene che potrebbero svilupparsi lungo la strada, difendendo opportunamente il punto di accesso alla rampa. Un maggiore interramento del fabbricato rispetto alla quota di monte avrebbe aggravato la possibilità di raccordo anche con la strada comunale. Un maggiore innalzamento dell’intero fabbricato rispetto alla quota di monte sarebbe risultato del tutto ininfluente rispetto al periodo di inondazione, rendendo solo più facilmente difendibile l’interrato. La soluzione adottata, così come riscontrabile attualmente, presenta quindi elementi sufficienti di razionalità e di congruità rispetto alla sicurezza idrogeologica”;
e) da ultimo, quanto alla riconducibilità della sistemazione funzionale del terreno alla consuetudine costruttiva sul territorio regionale, nella relazione si precisa che “quanto potuto esaminare dagli elaborati progettuali non risulta incoerente con una buona e abituale tecnica costruttiva vista la conformazione e la forma del terreno disponibile”.
3.d – Le conclusioni cui perviene il consulente tecnico sono dunque nel senso che i movimenti di terra contestati dai ricorrenti rispondono ad effettive esigenze funzionali.
E’ senz’altro vero quanto si afferma nel ricorso con riguardo alla necessità di interpretare l’articolo 42 del Regolamento edilizio – certamente formulato in termini eccessivamente ampi – nel senso di escludere in ogni caso, dall’ambito di applicazione della norma, interventi che si traducano in soluzioni artificiose, volti ad un rimodellamento del terreno finalizzato esclusivamente alla creazione di innalzamenti che consentano la realizzazione di costruzioni fittiziamente interrate.
Va quindi condivisa la lettura sostenuta dai ricorrenti secondo cui il criterio della rispondenza della sistemazione del terreno ad effettive esigenze funzionali costituisce un limite implicito della disposizione regolamentare.
Non v’è dubbio però che le conclusioni della verificazione siano proprio nel senso che, nella specie, tale limite implicito è stato rispettato.
Nella relazione si attesta infatti che la sistemazione del terreno è funzionale al contenimento del rischio di esondazione in quanto garantisce un buon livello di sicurezza rispetto ai flussi di inondazione che – per quanto non pericolosi per l’incolumità delle persone e per la stabilità dei fabbricati – dovrebbero svilupparsi prioritariamente lungo la strada e potrebbero causare allagamenti delle abitazioni.
Anzi, il consulente tecnico specifica proprio che – mentre un maggiore innalzamento del terreno sarebbe stato ininfluente rispetto al rischio così come prospettato – un maggior interramento del fabbricato non avrebbe invece consentito un adeguato livello di difesa dalle piene che potrebbero svilupparsi lungo la strada.
I risultati della verificazione confermano del resto quanto già evidenziato nella relazione geologica prodotta dal controinteressato (redatta dal geologo Alessandro Bellini nel “febbraio 2006”, e dunque nel corso del procedimento di rilascio della concessione originaria) ove – tenuto conto della “possibile presenza lungo il tratto di strada comunale di acque di esondazione e materiale detritico in trasporto solido provenienti dal torrente de Cretaz” – si suggeriva di realizzare lungo la strada comunale una recinzione per contenere eventuali acque ed impedirne la divagazione verso l’edificio. Si sottolinea ancora nella stessa relazione che “per minimizzare ulteriormente questa eventualità si suggerisce di realizzare, in corrispondenza dell’area di sosta nella parte iniziale della rampa di accesso al seminterrato un piano leggermente inclinato verso la sede stradale con un dislivello di almeno 30 cm. In questo modo verrà impedito l’ingresso nei locali interrati del fabbricato in progetto di eventuali acque ruscellanti lungo la strada comunale … Questi modesti accorgimenti architettonici possono minimizzare le attuali condizioni di ‘… bassa pericolosità’ … evidenziate nella carta di sintesi”.
3.e – La perizia di parte prodotta dai ricorrenti lamenta invece la sproporzione della sistemazione del terreno prevista dal progetto, rispetto al rischio descritto dal consulente tecnico d’ufficio, rischio oltre a tutto ritenuto statisticamente improbabile.
Una tale sproporzione non risulta però provata.
E’ vero che il volume del movimento di terra complessivamente sviluppato a titolo di sistemazione è stato stimato in una quantità notevole (circa 200 metri cubi).
Ma – tenuto conto della intera estensione del lotto – ciò che rileva sono le differenze di quota, sui vari fronti del fabbricato, rispetto alla originaria situazione del terreno, e rispetto al livello della strada.
Il Collegio – alla luce dei chiarimenti forniti su questo specifico aspetto dal consulente tecnico d’ufficio – ritiene di condividere le conclusioni della verificazione secondo cui, come si è visto, “la soluzione adottata . . presenta . . . elementi sufficienti di razionalità e di congruità rispetto alla sicurezza idrogeologica” e “non risulta incoerente con una buona e abituale tecnica costruttiva vista la conformazione e la forma del terreno disponibile”.
Con riguardo a tale ultimo profilo le conclusioni della verificazione trovano del resto conferma nell’ampia documentazione fotografica depositata dal controinteressato in ordine alla “usualità progettuale nel territorio comunale” che evidenzia come sia consolidata, ormai da diversi decenni, la possibilità di “reinterrare i fabbricati rimodellando l’area del terreno progettuale anche con riporti importanti”.
3.f – Conclusivamente sul punto, deve ritenersi che la sistemazione del terreno – in quanto rispondente ad effettive esigenze funzionali – non è in contrasto con quanto stabilito dal Regolamento edilizio.

4. – E’ di conseguenza infondata la maggior parte delle censure formulate con il ricorso introduttivo e riproposte con i motivi aggiunti: esse muovono infatti dal presupposto che – attraverso una illegittima sistemazione del terreno – il progetto assentito realizzi una artificiosa sopraelevazione rispetto al piano di campagna.
In particolare, i motivi con cui si lamenta la violazione delle norme del Regolamento edilizio in ordine alla altezza fuori terra dell’edificio (art. 40), in ordine al numero dei piani fuori terra (art. 42), in ordine al volume massimo consentito (art. 39), in ordine infine al livellamento funzionale dell’area di pertinenza (art. 42) – motivi dedotti con le censure nn. II, III, IV e V del ricorso introduttivo, n. XII dei motivi aggiunti, n. 1 e 2 degli ultimi motivi aggiunti – si fondano sull’assunto che i relativi calcoli debbano essere effettuati senza tener conto del riporto del terreno.
Come appena evidenziato l’assunto da cui muovono i ricorrenti è infondato.
Né sono conferenti le censure – dedotte in via subordinata avverso le richiamate disposizioni del Regolamento edilizio – in quanto l’interpretazione che di tali norme propongono i ricorrenti non è diversa da quella seguita dall’amministrazione: ciò che diverge è solo l’individuazione di uno dei presupposti di fatto (la quota zero) assunto ai fini della loro applicazione.
Quanto invece alla pretesa irragionevolezza della norma del Regolamento edilizio che consente la sistemazione del terreno, si osserva che – se interpretata con il limite implicito della coerenza del movimento di terra rispetto al rischio idrogeologico – la disposizione non appare irragionevole.
D’altra parte, come ricorda il Comune, la giurisprudenza ha osservato che “il principio generale – secondo cui il computo del limite di altezza, entro il quale è consentita l’edificazione, va effettuato prendendo come parametro l’originario piano di campagna e non la quota del terreno sistemato – è derogabile da normative regolamentari espresse” (Cons. St., Sez. V, 27 febbraio 1986, n. 147).

5. – Con altra censura (I motivo del ricorso introduttivo) si sostiene che nel computo della superficie coperta è stata omessa quella relativa alla copertura a terrazzo della zona di accesso all’autorimessa.
Anche questa censura non è fondata.
Per superficie coperta – ai sensi dell’art. 41 del R.E. – si intende “la porzione di terreno interessata dalla proiezione verticale di tutti i volumi del fabbricato, nonchè i balconi, pensiline, terrazzi e copertura ove sporgano dai piani delimitanti detti volumi di una misura superiore a 1 metro e 20 cm.”.
Il volume da conteggiare – ai sensi dell’art. 39 del medesimo Regolamento – “è tutto quello emergente dal suolo a sistemazione avvenuta”.
Come risulta dall’esame della Tavola progettuale “prospetto-nord” e “prospetto-est”, la terrazza cui si riferisce la censura costituisce la copertura della autorimessa (oltre che della parte terminale della relativa rampa di accesso), il cui volume – in quanto non emergente dal suolo a sistemazione avvenuta – non è computabile ai fini del calcolo della superficie coperta.
Sicché – accertata la legittimità della sistemazione del terreno prevista dal progetto – va escluso che la copertura della rampa di accesso o della autorimessa possano concorrere alla determinazione della superficie coperta.

6. – Con altra censura (II motivo del ricorso introduttivo) si sostiene che la norma del Regolamento edilizio sulla altezza massima degli edifici (art. 40) sarebbe stata violata sotto un ulteriore profilo, in relazione alla mancata considerazione del piano di prospetto come “proiezione dell’intero edificio sul piano verticale”.
La censura non può essere condivisa.
L’articolo 40 stabilisce che “La verifica delle altezze dei fabbricati, quanto ai fini del rispetto delle distanze minime dai confini, dai fabbricati vicini e dalle strade, deve interessare l’intera superficie di ciascun prospetto ed essere estesa, in verticale, da ciascun punto della linea di intersezione del piano del prospetto con il piano del terreno o del marciapiede ai corrispondenti punti della linea di intersezione dello stesso piano del prospetto con il piano o i piani della copertura siano essi orizzontali o inclinati”.
La disposizione è chiara nel prevedere che – quando, come nella specie, il progetto prevede la realizzazione di distinti corpi di fabbrica – il calcolo dell’altezza massima è da effettuarsi con riferimento ai diversi prospetti dei singoli corpi di fabbrica.
Va poi aggiunto che, contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, la disposizione – così interpretata – è tutt’altro che irragionevole in quanto tiene conto dell’ipotesi, sicuramente frequente in Valle d’Aosta, in cui l’intervento edilizio sia realizzato su terreni in pendenza e sia costituito da diversi corpi di fabbrica tra loro collegati.

7. – Con altra censura (IV motivo del ricorso introduttivo) si lamenta una errata applicazione dell’articolo 39 del Regolamento edilizio, nella parte in cui consente di non computare il volume tecnico del tetto, nella misura prevista dalla disposizione.
Ad avviso dei ricorrenti questa norma – poiché fa riferimento, nell’indicazione del calcolo del volume non computabile, all’ipotesi in cui tra le falde ed il solaio venga interposto “un ‘trave’ o dormiente di altezza non superiore a cm. 40” – costituirebbe una disposizione di favore per i soli fabbricati con tetto in legno e dunque non sarebbe applicabile alla specie.
Ad escludere la fondatezza di questa interpretazione riduttiva, basta il rilievo che, come osserva il Comune, in termini tecnici per “trave” deve intendersi quella componente della costruzione – sia essa in legno o in cemento – che svolge la funzione statica di appoggio per la ripartizione dei carichi sulla lunghezza della muratura.

8. – Con altra censura (VI motivo del ricorso introduttivo e X motivo aggiunto) si lamenta la carenza istruttoria in relazione alle “manchevolezze” degli elaborati progettuali – incompleta indicazione delle quote altimetriche, mancata redazione dei profili longitudinali del terreno interessato dalla progettazione e di quelli limitrofi – che non avrebbero consentito all’amministrazione di valutare l’incidenza volumetrica del movimento di terra, realizzato a titolo di “livellamento funzionale”. Sul punto va osservato – ma sono gli stessi ricorrenti a dubitarne – che per tale genere di “manchevolezze” la disciplina urbanistica non prevede sanzioni.
In ogni caso, che l’amministrazione fosse ben consapevole dell’entità della sistemazione del terreno, si deduce con evidenza dai successivi provvedimenti (concessione in sanatoria e concessioni in variante) – tutti adottati quando già il ricorso avverso la concessione originaria era stato notificato al Comune – con i quali si conferma la legittimità della scelta progettuale di mantenere, lungo tutto il perimetro, una quota del piano di campagna più elevata rispetto a quella naturale.
Va poi aggiunto che il profilo della censura con cui si lamenta la mancata evidenziazione del movimento di terra viene formulato più chiaramente con il motivo aggiunto dedotto avverso la concessione in sanatoria: ma, come subito si vedrà, la relativa domanda non doveva essere accompagnata da documentazione illustrativa della quota di campagna prima dello scavo.

9. – Con altra censura (VIII motivo aggiunto) – dedotta avverso la concessione in sanatoria rilasciata a seguito dell’ordine di demolizione (n. 3184 del 12 luglio 2007) concernente alcune parziali difformità rilevate dal Comune (maggiore sporgenza della copertura di un tratto del porticato e una maggiore sporgenza di un balcone) – si sostiene che il volume del sottotetto, al pari di quanto è avvenuto in sede di rilascio della concessione originaria, non è stato computato pur non trattandosi di volumetria meramente tecnica.
La censura, come rilevano Comune e controinteressato, è tardiva perché diretta a contestare un profilo del progetto assentito – la volumetria del sottotetto – che doveva già essere dedotto con il ricorso introduttivo.
Come gli stessi ricorrenti riconoscono, la concessione in sanatoria “ha un contenuto pressoché irrilevante” rispetto alla concessione originaria e le modifiche apportate al solaio (diversa inclinazione e diversa modalità di realizzazione) “non hanno incidenza significativa”: il motivo di ricorso si limita a considerare “inverosimile” la realizzazione della prevista soletta del piano sottotetto – “valevole a suddividere il piano secondo del fabbricato dal sottotetto-vano tecnico” – ma non indica gli elementi di novità, sul punto, della concessione in sanatoria rispetto alla concessione originaria.

10. – Con altra censura (IX motivo aggiunto) si osserva che, nell’ambito degli interventi oggetto di concessione in sanatoria, è ricompresa anche una traslazione planimetrica, cioè un allontanamento di 25 cm. del fabbricato . . . dal confine con il fondo di proprietà dei ricorrenti”: si sostiene quindi che, in sede istruttoria, “la P.A. avrebbe potuto riscontrare l’alterazione del piano di campagna e l’incidenza del riporto di terreno stesso”.
Il motivo – come rileva la difesa del Comune – è inammissibile per carenza di interesse in quanto dedotto avverso un provvedimento che approva una soluzione prospettata come “migliorativa” dagli stessi ricorrenti.

11. – Con altra censura (XIII motivo aggiunto, dedotto contro la prima concessione in variante) i ricorrenti sostengono che il marciapiede che circonda il fabbricato ha una altezza di 85 cm., e dunque supera l’altezza massima consentita, pari a 80 cm.
Ad escludere la fondatezza della censura basta il rilievo che la misurazione ottenuta dai ricorrenti è riferita alla linea del terreno preesistente e non tiene conto della sistemazione approvata con la concessione originaria.
Non può quindi nemmeno ritenersi che il marciapiede sviluppi volume.
Tanto più che, come osserva il controinteressato, tale struttura non è soprastante ad area computabile ai fini volumetrici, e neppure sporge per un larghezza superiore a metri 1,20: sicché – ai sensi dei richiamati articoli 39 e 41 del Regolamento edilizio – il marciapiede non è computabile né ai fini delle distanze, né a fini volumetrici.

12. – E’ poi tardiva anche la censura (XIV motivo aggiunto, pure dedotto avverso la prima concessione in variante) con cui si contesta l’altezza (50 cm.) del muro di recinzione indicata negli elaborati progettuali e nella relazione tecnica.
Anche in questo caso infatti – tenuto conto che la variante impugnata non contiene modifiche sul punto – la censura avrebbe dovuto essere formulata avverso la concessione originaria.

13. – Come già anticipato, con gli ultimi motivi aggiunti – dedotti avverso la seconda concessione in variante (n. 11/2007) – i ricorrenti sostanzialmente ripropongono la questione centrale dell’impugnativa.
Si sostiene prima di tutto che il “riempimento artificiale” – ottenuto con l’intervento di sistemazione del terreno – “si trova entro i cinque metri dal confine con la proprietà”.
Come rileva il controinteressato, si tratta di censura tardiva perché dedotta solo in occasione dell’impugnazione della seconda variante, che sul punto non è innovativa: si legge infatti nella relazione tecnica illustrativa che “sia gli scavi sia i riporti sono sostanzialmente quelli previsti già nel progetto originale”, modificati solo dal punto di vista del miglior impatto visivo complessivo (v. doc. 23/2 dei ricorrenti).
Quanto invece alle lamentate irregolarità nei calcoli volumetrici – dedotte con riferimento al garage, alla rampa di accesso e ai tetti – nonché nella altezza dell’edificio, le censure muovono, ancora una volta, dal presupposto, come si è visto erroneo, che il volume edificabile non possa essere conteggiato avendo come riferimento la parte emergente dal terreno sistemato.
Altrettanto vale con riguardo alla censura con cui si lamenta il mancato computo del volume sottostante il camminamento che porta alla terrazza.
Con l’ultimo motivo aggiunto – concernente il mancato computo della superficie della terrazza – i ricorrenti si limitano a riproporre una censura già formulata con il ricorso introduttivo e già esaminata (n. 5).

14. – E’ poi infondata – da ultimo – anche la censura di illegittimità derivata dedotta avverso i provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti, in relazione alla ritenuta illegittimità della concessione originaria.

15. – Il ricorso va dunque respinto.
Considerata la non facile lettura della disciplina regolamentare sulla sistemazione del terreno, della quale è stata fatta applicazione con i provvedimenti impugnati, le spese e le competenze di lite, comprese quelle relative alle verificazioni, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale respinge il ricorso in epigrafe.
Compensa interamente tra le parti le spese e le competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2008 con l’intervento dei Magistrati:

Paolo Turco, Presidente
Maddalena Filippi, Consigliere, Estensore
Raffaele Prosperi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/11/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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