Pres. A. Di Mario/ Est. A. De Vita

Pubblicato il 17/04/2019

N. 00866/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00240/2011 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 240 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da
– Auchan S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Marco Sica ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Milano, Via della Guastalla n. 2;

contro

– il Comune di Nerviano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Mario Viviani ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso in Milano, Corso di Porta Vittoria n. 17;
– la Provincia di Milano, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti

– Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Emanuela Conti ed elettivamente domiciliata in Milano, Via Durini n. 24, presso lo studio dell’Avv. Davide Conti;

per l’annullamento

sia con riguardo al ricorso introduttivo che al ricorso per motivi aggiunti:

– della deliberazione del Consiglio comunale di Nerviano n. 37 del 6 aprile 2010, pubblicata sul B.U.R.L., Serie Inserzioni, n. 27, del 7 luglio 2010, con la quale è stato definitivamente approvato il Piano di Governo del Territorio;

– della deliberazione del Consiglio comunale n. 73 del 23 settembre 2009, di adozione del Piano di Governo del Territorio;

– del decreto del 23 marzo 2010, a firma del Sindaco, quale Autorità  procedente, e del Responsabile del Servizio Ambiente/Ecologia, quale Autorità  competente V.A.S., con il quale è stato stabilito “di confermare (…) il parere motivato positivo finale circa la compatibilità  ambienta/e del Documento di Piano del P. G. T del Comune di Nerviano (MI)”;

– di tutti gli elaborati di cui il P.G.T. è composto, costituiti da Documento di Piano, Piano delle Regole e Piano dei Servizi, nonchè dalle Norme di Attuazione (N1) comuni alle tre sezioni del P.G.T.;

– del decreto del 16 settembre 2009 di espressione del Parere motivato V.A.S., richiamato nel parere motivato finale del 23 marzo 2010;

– della deliberazione n. 124 della Giunta comunale del 18 ottobre 2007, con la quale è stato deliberato l’avvio del procedimento di V.A.S., individuando quale autorità  competente il responsabile del Servizio Ambiente ed Ecologia;

– dell’avviso del 25 ottobre 2007 e dell’atto di integrazione del 4 giugno 2008 con l’individuazione dei soggetti competenti;

– dei verbali della prima conferenza V.A.S. in data 7 luglio 2008, convocata il 18 giugno 2008 e della conferenza conclusiva della V.A.S. in data 30 giugno 2009, convocata il 13 maggio 2009;

– del parere della Commissione per il Paesaggio datato 2 luglio 2009;

– del parere della Commissione Consiliare III – Ambiente e Territorio nella seduta del 30 luglio 2009;

– del Rapporto Ambientale e della Sintesi non tecnica elaborati nel corso della procedura V.A.S.;

– del parere di regolarità  tecnica espresso in relazione alle deliberazioni del Consiglio comunale di adozione ed approvazione del P.G.T.;

– di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Nerviano e di Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l.;

Vista l’ordinanza presidenziale n. 746/2012 con cui è stato ordinato all’Amministrazione di depositare in giudizio tutti gli atti della procedura attinente alla V.A.S. e al P.G.T.;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;

Uditi, all’udienza di smaltimento del 13 marzo 2019, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso depositato in giudizio in data 25 gennaio 2011, a seguito di trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la società  ricorrente ha impugnato, tra l’altro, le deliberazioni del Consiglio comunale di Nerviano n. 37 del 6 aprile 2010, con la quale è stato definitivamente approvato il Piano di Governo del Territorio, e n. 73 del 23 settembre 2009, di adozione del Piano di Governo del Territorio, unitamente al decreto del 23 marzo 2010, a firma del Sindaco, quale Autorità  procedente, e del Responsabile del Servizio Ambiente/Ecologia, quale Autorità  competente V.A.S., con il quale è stato stabilito “di confermare (…) il parere motivato positivo finale circa la compatibilità  ambientale del Documento di Piano del P. G. T del Comune di Nerviano (MI)”.

La ricorrente è proprietaria di alcune aree situate nel Comune di Nerviano e identificate nel N.C.T. al Foglio 9, mappali 249, 580, 311, 570, 535, 578, 579, 161 e 591, aventi estensione complessiva pari a mq. 39.206; una parte del compendio, per una superficie di 12.000 mq e con una capacità  edificatoria propria di 4.200 mq di s.l.p., risultava classificata dal previgente strumento urbanistico con destinazione commerciale per l’insediamento di grandi strutture di vendita, all’interno di un ambito attuativo che comprende il centro commerciale esistente su area confinante, di proprietà  della società  Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l., mentre la restante parte (mq 27.206) era classificata come agricola, esterna al perimetro attuativo predetto. In fase di adozione del nuovo P.G.T., la ricorrente ha chiesto che si tenesse conto del carattere unitario (per morfologia e destinazione) del compendio complessivamente considerato e fosse assegnata anche alla parte classificata agricola la destinazione commerciale. In sede di approvazione del P.G.T., la richiesta della ricorrente non è stata accolta, se non per alcuni aspetti marginali, e anche la parte di area avente una capacità  edificatoria, inserita nell’A.R.U. 26, è stata qualificata come ecoperequata, con la conseguenza che la stessa potrà  utilizzata, in futuro, solo subordinatamente all’acquisizione di aree ecoperequate per un’estensione pari a mq 28.000, appartenenti ad altri soggetti.

Assumendo l’illegittimità  della predetta disciplina pianificatoria, la ricorrente ne ha chiesto l’annullamento per violazione e falsa applicazione della direttiva 2001/42/CE, dell’art. 3 del Trattato U.E. e degli artt. 5, 7, 11, 12, 13, 14 e 15 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e per invalidità  derivata.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione degli artt. 7, 10, 12 e 13 della legge regionale n. 12 del 2005, l’eccesso di potere per illogicità  e contraddittorietà , la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per difetto di istruttoria e di motivazione e l’eccesso di potere per sviamento.

Infine, sono stati dedotti la violazione degli artt. 7, 10, 12 e 13 della legge regionale n. 12 del 2005, sotto ulteriori profili, la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per contrasto con le risultanze dell’istruttoria e difetto di motivazione, l’eccesso di potere per illogicità , la contraddittorietà  e lo sviamento sotto altri profili.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Nerviano e Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l., che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 25 luglio 2011 e depositato il 2 agosto successivo, la ricorrente ha dedotto una ulteriore censura avverso gli atti impugnati, ossia la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7, 11 e 16 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 117 della Costituzione, oltre all’invalidità  derivata.

Con l’ordinanza presidenziale n. 746/2012 è stato ordinato all’Amministrazione di depositare in giudizio tutti gli atti della procedura attinente alla V.A.S. e al P.G.T.; in data 24 aprile 2012, è stata depositata in giudizio la documentazione oggetto della citata ordinanza.

In prossimità  dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare, la difesa del Comune ha eccepito l’inammissibilità  del motivo relativo alla violazione del procedimento di V.A.S., contenuto sia nel ricorso introduttivo che in quello per motivi aggiunti, e insistito per il rigetto dei restanti motivi; la difesa della ricorrente ha replicato, chiedendo il rigetto dell’eccezione e, quindi, l’accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza del 13 marzo 3019, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la controversia è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, da trattare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione, non sono meritevoli di accoglimento.

2. Con la prima censura del ricorso introduttivo e con l’unica censura di quello per motivi aggiunti, da trattare congiuntamente in quanto relative alla medesima questione, si deduce l’illegittimità  del procedimento di V.A.S., attesa la mancata separazione tra l’Autorità  competente e l’Autorità  procedente, entrambe rappresentate da appartenenti della stessa Amministrazione comunale e quindi non in posizione di reciproca indipendenza, e si censura la nomina dell’Autorità  competente avvenuta in relazione allo specifico procedimento e non stabilita in via preventiva e generale.

2.1. La doglianza è inammissibile.

Va evidenziato che, secondo una consolidata giurisprudenza, le censure inerenti al procedimento di valutazione ambientale strategica (V.A.S.) sono ammissibili nei limiti in cui la parte istante specifichi quale concreta lesione alla sua proprietà  sia derivata dall’inosservanza delle norme sul procedimento, essendo al contrario inammissibile una doglianza meramente “strumentale”, visto che il generico interesse ad un nuovo esercizio del potere pianificatorio dell’Amministrazione è insufficiente a distinguere la posizione del ricorrente da quella del quisque de populo (cfr., in termini, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 4 aprile 2019, n. 751; 26 novembre 2018, n. 2676; 15 dicembre 2017, n. 2394; 26 maggio 2016, n. 1097).

2.2. Da ciù² discende l’inammissibilità  sia del primo motivo del ricorso introduttivo, sia dell’unica censura contenuta nel ricorso per motivi aggiunti.

3. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo si assume l’illegittimità  della qualificazione come Ambito di Riqualificazione Urbana (A.R.U.) dell’area di proprietà  della ricorrente, non trattandosi di area dismessa o sottoutilizzata, nè di ambito con funzioni non coerenti con il contesto, nè di comparto che necessiti di interventi di trasformazione finalizzati alla riqualificazione; sarebbe inoltre illegittima anche la scelta di subordinare la realizzazione della residua capacità  edificatoria all’acquisizione di aree equoperequate.

3.1. La doglianza è infondata.

La motivazione posta a base della qualificazione del comparto di proprietà  della ricorrente è contenuta nella controdeduzione all’osservazione proposta rispetto al Piano adottato: si è specificato difatti che “il ricorso alla predisposizione di un piano attuativo risulta indispensabile se si valuta le opportunità  offerte dalla specifica disciplina d’ambito. Il PGT, anche al fine di garantire il consolidamento dell’attività  in essere, consente una molteplicità  di interventi, fino alla riorganizzazione complessiva del comparto. In quest’ultimo caso ci si troverebbe di fronte ad un intervento di trasformazione urbanistica e, nel rispetto dei disposti normativi nazionali e regionali, il medesimo intervento deve necessariamente essere sottoposto a pianificazione esecutiva preventiva. Resta inteso che, ai sensi dell’art. 19 delle norme di PGT, in assenza di piano attuativo, sono fatte salve le attività  in essere e, sugli edifici esistenti, sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. In merito alla realizzazione di una stazione di distribuzione del carburante, il PGT non intende in alcun modo interferire con atti o sentenze o pregiudicarne gli effetti” (all. 7 al ricorso).

Come evidenziato dalla difesa comunale, l’art. 49 delle N.d.A. del P.d.R. qualifica come A.R.U. anche i “comparti che necessitano di interventi di trasformazione funzionale ed edilizia finalizzati alla loro riattivazione in senso urbano e al potenziamento delle infrastrutture e dei servizi”, con la conseguenza che non è necessario trovarsi al cospetto di aree degradate o dimesse, ma apparendo sufficiente il ricorrere della necessità  o dell’opportunità  di valorizzare e consolidare, attraverso un loro potenziamento, una parte del territorio comunale al fine di migliorarne le condizioni di vivibilità  e l’assetto complessivo.

Inoltre, la previsione del Piano attuativo è legata alle possibilità  di sviluppo del comparto che, a giudizio del Comune, richiedono una valutazione contestuale e unitaria, anche al fine di comprendere l’impatto complessivo degli interventi sul tessuto esistente, indipendentemente dall’assetto giù  raggiunto (cfr. la destinazione integrativa contenuta nella scheda A.R.U. 26 Via De Gasperi: all. 4 al ricorso).

Ne deriva la non illogicità  della determinazione comunale, in linea con la consolidata giurisprudenza, secondo la quale le scelte riguardanti la classificazione dei suoli sono sorrette da ampia discrezionalità  e in tale ambito la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà  o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, nel caso non sussistenti (Consiglio di Stato, IV, 12 maggio 2016, n. 1907; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 4 aprile 2019, n. 751).

3.2. La più¹ recente evoluzione giurisprudenziale ha, oltretutto, evidenziato che all’interno della pianificazione urbanistica devono trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità  di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi (così, Consiglio di Stato, IV, 21 dicembre 2012, n. 6656). E ciù² in quanto l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’art. 9 della Costituzione (cfr. Consiglio di Stato, IV, 10 maggio 2012, n. 2710; altresì, 22 febbraio 2017, n. 821; 13 ottobre 2015, n. 4716; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 22 gennaio 2019, n. 122; 18 giugno 2018, n. 1534).

3.3. Quanto alla contestazione del meccanismo perequativo, deve sottolinearsi come la discrezionalità  dell’Amministrazione in ambito pianificatorio sia talmente ampia da non poter essere sindacata nè nel merito, nè con riguardo a supposte disparità  di trattamento tra aree contigue.

Del resto, in assenza di una perfetta omogeneità  delle zone poste in comparazione, affatto dimostrata nel presente giudizio, non è possibile invocare pretese finalizzate ad ottenere una parità  di trattamento, tanto meno in relazione all’assetto urbanistico del territorio, dove l’Amministrazione dispone della più¹ ampia discrezionalità , non rilevando affatto la specifica collocazione delle diverse aree. Le scelte di pianificazione territoriale, in quanto espressione di tale ampia discrezionalità , sono sindacabili dal giudice amministrativo entro limiti alquanto ristretti: a tale riguardo le scelte urbanistiche compiute dalle autorità  preposte alla pianificazione territoriale costituiscono scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo salvo che non siano inficiate da arbitrarietà  o irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, con la conseguenza che non è configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità  di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa ad immobili adiacenti (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 22 gennaio 2019, n. 122; 27 febbraio 2018, n. 567; si veda pure Consiglio di Stato, IV, 16 gennaio 2012, n. 119).

In ordine, poi, all’avvenuta compressione delle capacità  edificatorie del comparto di proprietà  della ricorrente, rispetto alle previsioni contenute nel previgente strumento urbanistico, deve richiamarsi la costante giurisprudenza secondo la quale, in materia urbanistica, non opera il principio del divieto di reformatio in peius, in quanto in tale materia l’Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità  nell’effettuazione delle proprie scelte, che relega l’interesse dei privati alla conferma della previgente disciplina ad interesse di mero fatto, non tutelabile in sede giurisdizionale (Consiglio di Stato, IV, 24 marzo 2017, n. 1326; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 27 febbraio 2018, n. 566; 15 dicembre 2017, n. 2393).

3.4. Ciù² determina il rigetto della suesposta censura.

4. Con il terzo motivo di ricorso si deduce l’illegittima destinazione a zona agricola di una parte delle aree di proprietà  della ricorrente, pur essendo le stesse collocate in prossimità  del centro commerciale ed essendo omogenee a quelle ricomprese nell’ambito di riqualificazione.

4.1. La doglianza è infondata.

La parte ricorrente, in sede di presentazione delle osservazioni, ha chiesto il cambio di destinazione relativamente alla parte dell’area di sua proprietà  classificata come agricola, ritenendo più¹ corretta una destinazione commerciale, quale “lotto di ecoperequazione” (all. 6 al ricorso).

In sede di controdeduzioni, l’Amministrazione ha evidenziato che “l’area in oggetto risulta di fatto esterna ad un margine urbano consolidato, rappresentato dall’ideale prolungamento della via Lombardia. Seppur per un piccolo tratto adiacente all’ARU 26, l’area si trova all’interno di un comparto agricolo compatto posto tra gli abitati di Nerviano e di Garbatola. A tale proposito si faccia riferimento alla Relazione del Piano delle Regole al capitolo 3.2 e alla Relazione del Documento di Piano al capitolo 12. Sulla base dei contenuti strategici richiamati, la previsione risulta pertanto in contrasto con alcuni principi fondamentali. Il primo riguarda il contenimento del consumo di suolo che impone una quantificazione complessiva delle previsioni al fine di rimanere al di sotto di parametri ritenuti sostenibili sia a livello sovracomunale sia all’interno della disciplina urbanistica. Seppur il PGT ha espresso la volontà  di garantire il consolidamento delle attività  (anche economiche) insediate, la previsione di ulteriori 28.000 mq risulta oltremodo non proporzionale con l’ambito commerciale esistente adiacente (ARU 26). Il secondo riguarda gli effetti indotti sul sistema della mobilità . Si tratta di un’area posta lungo una strada provinciale e in prossimità  dell’asse del Sempione. L’accoglimento della richiesta produrrebbe indubbiamente un ulteriore carico di flussi veicolari su una viabilità  che giù  oggi presenta forti criticità . La previsione della rotatoria indicata nell’ARU 26 è infatti una risposta improcrastinabile data la condizione attuale di congestionamento indotto dall’intersezione semaforica. La realizzazione di nuovi poli attrattori e generatori di traffico renderebbe inutile qualsiasi intervento migliorativo sulla viabilità . Il terzo principio riguarda la localizzazione dell’area oggetto di richiesta. La trasformazione da agricolo verso funzioni urbane costituirebbe un ulteriore passo verso la conurbazione dei nuclei di Nerviano e Garbatola, fenomeno da impedire in quanto in contrasto con le normali prassi di governo del territorio. Inoltre, la trasformazione indotta determinerebbe una cesura irreversibile tra le aree agricole comprese tra il canale Villoresi e via Lombardia e quelle poste ad est della SP 109” (all. 7 al ricorso).

La parte ricorrente ha tuttavia contestato l’effettività  della collocazione dell’area in ambito esterno al margine urbano, sottolineando l’interclusione della stessa per tre lati (da un ambito di trasformazione e dal tessuto consolidato posto all’interno dell’ideale prolungamento della Via Lombardia) e negando la sua connessione con altre zone agricole, da cui sarebbe separata da viabilità  di primaria importanza.

A prescindere dalla circostanza che le affermazioni della ricorrente non risultano idonee a smentire in modo evidente il dato fattuale posto in rilievo dall’Amministrazione, ossia la collocazione dell’area in posizione esterna al margine urbano e la presenza di un intorno agricolo (cfr. le risultanze di cui agli all. 3 e 14 del Comune), sebbene in parte limitato dalla prossimità  ad altri ambiti urbanizzati, si devono altresì richiamare anche gli obiettivi perseguiti in sede di pianificazione, ovvero gli obiettivi di contenimento del consumo di suolo e la necessità  di limitare il sovraccarico che si verrebbe a creare in una zona giù  fortemente congestionata dalla presenza di flussi veicolari, con riguardo ad una viabilità  giù  fortemente segnata da criticità  (cfr. il contenuto della controdeduzione riportata in precedenza).

Nel ribadire l’ampia discrezionalità  dell’Amministrazione nel perseguimento degli obiettivi legati ad un armonico e ordinato sviluppo del territorio, va pure sottolineato che la destinazione di un’area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell’ordinato governo del territorio, quale la necessità  di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità , assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, IV, 12 febbraio 2013, n. 830; 16 novembre 2011, n. 6049; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 22 gennaio 2019, n. 122; 27 febbraio 2017, n. 451).

4.2. Quanto alla natura di lotto (pressochè) intercluso dell’area di proprietà  della ricorrente, va rimarcato come in tema di pianificazione urbanistica la nozione di lotto intercluso ha una sua valenza quando non si rinviene spazio giuridico per un’ulteriore pianificazione, mentre non è applicabile nei casi di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Consiglio di Stato, IV, 20 luglio 2016, n. 3293; 21 dicembre 2012, n. 6656); nella fattispecie de qua non risulta affatto sussistere un lotto intercluso, come dimostrato dalle cartografie di Piano (cfr. all. 3 e 14 del Comune), essendo edificata soltanto una parte del confine del lotto, mentre un lato è delimitato da una strada (SP109) e l’altro da un’area agricola.

La ragionevolezza delle determinazioni assunte in ordine all’azzonamento del comparto, impongono la reiezione anche delle richieste, poste in via subordinata, di riconoscere una vocazione insediativa almeno per la parte dell’area ubicata all’interno del margine urbano consolidato, oppure di destinare la restante proprietà  Auchan a lotto di ecoperequazione per circa 28.000 mq, utilizzandola ai fini della realizzazione della capacità  edificatoria ecoperequata prevista dall’A.R.U. 26.

4.3. Ciù² determina il rigetto anche della predetta doglianza.

5. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato in parte inammissibile e in parte deve essere respinto, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile.

6. In relazione alle peculiarità  della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

– dichiara in parte inammissibile e in parte respinge il ricorso introduttivo;

– dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione II – Sentenza – 17/4/2019 n.866 proviene da Giustamm.

Pres. A. Di Mario/ Est. A. De Vita

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N. 00866/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00240/2011 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 240 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da
– Auchan S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Marco Sica ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Milano, Via della Guastalla n. 2;

contro

– il Comune di Nerviano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Mario Viviani ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso in Milano, Corso di Porta Vittoria n. 17;
– la Provincia di Milano, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti

– Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Emanuela Conti ed elettivamente domiciliata in Milano, Via Durini n. 24, presso lo studio dell’Avv. Davide Conti;

per l’annullamento

sia con riguardo al ricorso introduttivo che al ricorso per motivi aggiunti:

– della deliberazione del Consiglio comunale di Nerviano n. 37 del 6 aprile 2010, pubblicata sul B.U.R.L., Serie Inserzioni, n. 27, del 7 luglio 2010, con la quale è stato definitivamente approvato il Piano di Governo del Territorio;

– della deliberazione del Consiglio comunale n. 73 del 23 settembre 2009, di adozione del Piano di Governo del Territorio;

– del decreto del 23 marzo 2010, a firma del Sindaco, quale Autorità  procedente, e del Responsabile del Servizio Ambiente/Ecologia, quale Autorità  competente V.A.S., con il quale è stato stabilito “di confermare (…) il parere motivato positivo finale circa la compatibilità  ambienta/e del Documento di Piano del P. G. T del Comune di Nerviano (MI)”;

– di tutti gli elaborati di cui il P.G.T. è composto, costituiti da Documento di Piano, Piano delle Regole e Piano dei Servizi, nonchè dalle Norme di Attuazione (N1) comuni alle tre sezioni del P.G.T.;

– del decreto del 16 settembre 2009 di espressione del Parere motivato V.A.S., richiamato nel parere motivato finale del 23 marzo 2010;

– della deliberazione n. 124 della Giunta comunale del 18 ottobre 2007, con la quale è stato deliberato l’avvio del procedimento di V.A.S., individuando quale autorità  competente il responsabile del Servizio Ambiente ed Ecologia;

– dell’avviso del 25 ottobre 2007 e dell’atto di integrazione del 4 giugno 2008 con l’individuazione dei soggetti competenti;

– dei verbali della prima conferenza V.A.S. in data 7 luglio 2008, convocata il 18 giugno 2008 e della conferenza conclusiva della V.A.S. in data 30 giugno 2009, convocata il 13 maggio 2009;

– del parere della Commissione per il Paesaggio datato 2 luglio 2009;

– del parere della Commissione Consiliare III – Ambiente e Territorio nella seduta del 30 luglio 2009;

– del Rapporto Ambientale e della Sintesi non tecnica elaborati nel corso della procedura V.A.S.;

– del parere di regolarità  tecnica espresso in relazione alle deliberazioni del Consiglio comunale di adozione ed approvazione del P.G.T.;

– di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Nerviano e di Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l.;

Vista l’ordinanza presidenziale n. 746/2012 con cui è stato ordinato all’Amministrazione di depositare in giudizio tutti gli atti della procedura attinente alla V.A.S. e al P.G.T.;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;

Uditi, all’udienza di smaltimento del 13 marzo 2019, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso depositato in giudizio in data 25 gennaio 2011, a seguito di trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la società  ricorrente ha impugnato, tra l’altro, le deliberazioni del Consiglio comunale di Nerviano n. 37 del 6 aprile 2010, con la quale è stato definitivamente approvato il Piano di Governo del Territorio, e n. 73 del 23 settembre 2009, di adozione del Piano di Governo del Territorio, unitamente al decreto del 23 marzo 2010, a firma del Sindaco, quale Autorità  procedente, e del Responsabile del Servizio Ambiente/Ecologia, quale Autorità  competente V.A.S., con il quale è stato stabilito “di confermare (…) il parere motivato positivo finale circa la compatibilità  ambientale del Documento di Piano del P. G. T del Comune di Nerviano (MI)”.

La ricorrente è proprietaria di alcune aree situate nel Comune di Nerviano e identificate nel N.C.T. al Foglio 9, mappali 249, 580, 311, 570, 535, 578, 579, 161 e 591, aventi estensione complessiva pari a mq. 39.206; una parte del compendio, per una superficie di 12.000 mq e con una capacità  edificatoria propria di 4.200 mq di s.l.p., risultava classificata dal previgente strumento urbanistico con destinazione commerciale per l’insediamento di grandi strutture di vendita, all’interno di un ambito attuativo che comprende il centro commerciale esistente su area confinante, di proprietà  della società  Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l., mentre la restante parte (mq 27.206) era classificata come agricola, esterna al perimetro attuativo predetto. In fase di adozione del nuovo P.G.T., la ricorrente ha chiesto che si tenesse conto del carattere unitario (per morfologia e destinazione) del compendio complessivamente considerato e fosse assegnata anche alla parte classificata agricola la destinazione commerciale. In sede di approvazione del P.G.T., la richiesta della ricorrente non è stata accolta, se non per alcuni aspetti marginali, e anche la parte di area avente una capacità  edificatoria, inserita nell’A.R.U. 26, è stata qualificata come ecoperequata, con la conseguenza che la stessa potrà  utilizzata, in futuro, solo subordinatamente all’acquisizione di aree ecoperequate per un’estensione pari a mq 28.000, appartenenti ad altri soggetti.

Assumendo l’illegittimità  della predetta disciplina pianificatoria, la ricorrente ne ha chiesto l’annullamento per violazione e falsa applicazione della direttiva 2001/42/CE, dell’art. 3 del Trattato U.E. e degli artt. 5, 7, 11, 12, 13, 14 e 15 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e per invalidità  derivata.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione degli artt. 7, 10, 12 e 13 della legge regionale n. 12 del 2005, l’eccesso di potere per illogicità  e contraddittorietà , la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per difetto di istruttoria e di motivazione e l’eccesso di potere per sviamento.

Infine, sono stati dedotti la violazione degli artt. 7, 10, 12 e 13 della legge regionale n. 12 del 2005, sotto ulteriori profili, la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per contrasto con le risultanze dell’istruttoria e difetto di motivazione, l’eccesso di potere per illogicità , la contraddittorietà  e lo sviamento sotto altri profili.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Nerviano e Riqualificazione Grande Distribuzione S.r.l., che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 25 luglio 2011 e depositato il 2 agosto successivo, la ricorrente ha dedotto una ulteriore censura avverso gli atti impugnati, ossia la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7, 11 e 16 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 117 della Costituzione, oltre all’invalidità  derivata.

Con l’ordinanza presidenziale n. 746/2012 è stato ordinato all’Amministrazione di depositare in giudizio tutti gli atti della procedura attinente alla V.A.S. e al P.G.T.; in data 24 aprile 2012, è stata depositata in giudizio la documentazione oggetto della citata ordinanza.

In prossimità  dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare, la difesa del Comune ha eccepito l’inammissibilità  del motivo relativo alla violazione del procedimento di V.A.S., contenuto sia nel ricorso introduttivo che in quello per motivi aggiunti, e insistito per il rigetto dei restanti motivi; la difesa della ricorrente ha replicato, chiedendo il rigetto dell’eccezione e, quindi, l’accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza del 13 marzo 3019, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la controversia è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, da trattare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione, non sono meritevoli di accoglimento.

2. Con la prima censura del ricorso introduttivo e con l’unica censura di quello per motivi aggiunti, da trattare congiuntamente in quanto relative alla medesima questione, si deduce l’illegittimità  del procedimento di V.A.S., attesa la mancata separazione tra l’Autorità  competente e l’Autorità  procedente, entrambe rappresentate da appartenenti della stessa Amministrazione comunale e quindi non in posizione di reciproca indipendenza, e si censura la nomina dell’Autorità  competente avvenuta in relazione allo specifico procedimento e non stabilita in via preventiva e generale.

2.1. La doglianza è inammissibile.

Va evidenziato che, secondo una consolidata giurisprudenza, le censure inerenti al procedimento di valutazione ambientale strategica (V.A.S.) sono ammissibili nei limiti in cui la parte istante specifichi quale concreta lesione alla sua proprietà  sia derivata dall’inosservanza delle norme sul procedimento, essendo al contrario inammissibile una doglianza meramente “strumentale”, visto che il generico interesse ad un nuovo esercizio del potere pianificatorio dell’Amministrazione è insufficiente a distinguere la posizione del ricorrente da quella del quisque de populo (cfr., in termini, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 4 aprile 2019, n. 751; 26 novembre 2018, n. 2676; 15 dicembre 2017, n. 2394; 26 maggio 2016, n. 1097).

2.2. Da ciù² discende l’inammissibilità  sia del primo motivo del ricorso introduttivo, sia dell’unica censura contenuta nel ricorso per motivi aggiunti.

3. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo si assume l’illegittimità  della qualificazione come Ambito di Riqualificazione Urbana (A.R.U.) dell’area di proprietà  della ricorrente, non trattandosi di area dismessa o sottoutilizzata, nè di ambito con funzioni non coerenti con il contesto, nè di comparto che necessiti di interventi di trasformazione finalizzati alla riqualificazione; sarebbe inoltre illegittima anche la scelta di subordinare la realizzazione della residua capacità  edificatoria all’acquisizione di aree equoperequate.

3.1. La doglianza è infondata.

La motivazione posta a base della qualificazione del comparto di proprietà  della ricorrente è contenuta nella controdeduzione all’osservazione proposta rispetto al Piano adottato: si è specificato difatti che “il ricorso alla predisposizione di un piano attuativo risulta indispensabile se si valuta le opportunità  offerte dalla specifica disciplina d’ambito. Il PGT, anche al fine di garantire il consolidamento dell’attività  in essere, consente una molteplicità  di interventi, fino alla riorganizzazione complessiva del comparto. In quest’ultimo caso ci si troverebbe di fronte ad un intervento di trasformazione urbanistica e, nel rispetto dei disposti normativi nazionali e regionali, il medesimo intervento deve necessariamente essere sottoposto a pianificazione esecutiva preventiva. Resta inteso che, ai sensi dell’art. 19 delle norme di PGT, in assenza di piano attuativo, sono fatte salve le attività  in essere e, sugli edifici esistenti, sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. In merito alla realizzazione di una stazione di distribuzione del carburante, il PGT non intende in alcun modo interferire con atti o sentenze o pregiudicarne gli effetti” (all. 7 al ricorso).

Come evidenziato dalla difesa comunale, l’art. 49 delle N.d.A. del P.d.R. qualifica come A.R.U. anche i “comparti che necessitano di interventi di trasformazione funzionale ed edilizia finalizzati alla loro riattivazione in senso urbano e al potenziamento delle infrastrutture e dei servizi”, con la conseguenza che non è necessario trovarsi al cospetto di aree degradate o dimesse, ma apparendo sufficiente il ricorrere della necessità  o dell’opportunità  di valorizzare e consolidare, attraverso un loro potenziamento, una parte del territorio comunale al fine di migliorarne le condizioni di vivibilità  e l’assetto complessivo.

Inoltre, la previsione del Piano attuativo è legata alle possibilità  di sviluppo del comparto che, a giudizio del Comune, richiedono una valutazione contestuale e unitaria, anche al fine di comprendere l’impatto complessivo degli interventi sul tessuto esistente, indipendentemente dall’assetto giù  raggiunto (cfr. la destinazione integrativa contenuta nella scheda A.R.U. 26 Via De Gasperi: all. 4 al ricorso).

Ne deriva la non illogicità  della determinazione comunale, in linea con la consolidata giurisprudenza, secondo la quale le scelte riguardanti la classificazione dei suoli sono sorrette da ampia discrezionalità  e in tale ambito la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà  o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, nel caso non sussistenti (Consiglio di Stato, IV, 12 maggio 2016, n. 1907; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 4 aprile 2019, n. 751).

3.2. La più¹ recente evoluzione giurisprudenziale ha, oltretutto, evidenziato che all’interno della pianificazione urbanistica devono trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità  di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi (così, Consiglio di Stato, IV, 21 dicembre 2012, n. 6656). E ciù² in quanto l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’art. 9 della Costituzione (cfr. Consiglio di Stato, IV, 10 maggio 2012, n. 2710; altresì, 22 febbraio 2017, n. 821; 13 ottobre 2015, n. 4716; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 22 gennaio 2019, n. 122; 18 giugno 2018, n. 1534).

3.3. Quanto alla contestazione del meccanismo perequativo, deve sottolinearsi come la discrezionalità  dell’Amministrazione in ambito pianificatorio sia talmente ampia da non poter essere sindacata nè nel merito, nè con riguardo a supposte disparità  di trattamento tra aree contigue.

Del resto, in assenza di una perfetta omogeneità  delle zone poste in comparazione, affatto dimostrata nel presente giudizio, non è possibile invocare pretese finalizzate ad ottenere una parità  di trattamento, tanto meno in relazione all’assetto urbanistico del territorio, dove l’Amministrazione dispone della più¹ ampia discrezionalità , non rilevando affatto la specifica collocazione delle diverse aree. Le scelte di pianificazione territoriale, in quanto espressione di tale ampia discrezionalità , sono sindacabili dal giudice amministrativo entro limiti alquanto ristretti: a tale riguardo le scelte urbanistiche compiute dalle autorità  preposte alla pianificazione territoriale costituiscono scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo salvo che non siano inficiate da arbitrarietà  o irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, con la conseguenza che non è configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità  di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa ad immobili adiacenti (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 22 gennaio 2019, n. 122; 27 febbraio 2018, n. 567; si veda pure Consiglio di Stato, IV, 16 gennaio 2012, n. 119).

In ordine, poi, all’avvenuta compressione delle capacità  edificatorie del comparto di proprietà  della ricorrente, rispetto alle previsioni contenute nel previgente strumento urbanistico, deve richiamarsi la costante giurisprudenza secondo la quale, in materia urbanistica, non opera il principio del divieto di reformatio in peius, in quanto in tale materia l’Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità  nell’effettuazione delle proprie scelte, che relega l’interesse dei privati alla conferma della previgente disciplina ad interesse di mero fatto, non tutelabile in sede giurisdizionale (Consiglio di Stato, IV, 24 marzo 2017, n. 1326; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 27 febbraio 2018, n. 566; 15 dicembre 2017, n. 2393).

3.4. Ciù² determina il rigetto della suesposta censura.

4. Con il terzo motivo di ricorso si deduce l’illegittima destinazione a zona agricola di una parte delle aree di proprietà  della ricorrente, pur essendo le stesse collocate in prossimità  del centro commerciale ed essendo omogenee a quelle ricomprese nell’ambito di riqualificazione.

4.1. La doglianza è infondata.

La parte ricorrente, in sede di presentazione delle osservazioni, ha chiesto il cambio di destinazione relativamente alla parte dell’area di sua proprietà  classificata come agricola, ritenendo più¹ corretta una destinazione commerciale, quale “lotto di ecoperequazione” (all. 6 al ricorso).

In sede di controdeduzioni, l’Amministrazione ha evidenziato che “l’area in oggetto risulta di fatto esterna ad un margine urbano consolidato, rappresentato dall’ideale prolungamento della via Lombardia. Seppur per un piccolo tratto adiacente all’ARU 26, l’area si trova all’interno di un comparto agricolo compatto posto tra gli abitati di Nerviano e di Garbatola. A tale proposito si faccia riferimento alla Relazione del Piano delle Regole al capitolo 3.2 e alla Relazione del Documento di Piano al capitolo 12. Sulla base dei contenuti strategici richiamati, la previsione risulta pertanto in contrasto con alcuni principi fondamentali. Il primo riguarda il contenimento del consumo di suolo che impone una quantificazione complessiva delle previsioni al fine di rimanere al di sotto di parametri ritenuti sostenibili sia a livello sovracomunale sia all’interno della disciplina urbanistica. Seppur il PGT ha espresso la volontà  di garantire il consolidamento delle attività  (anche economiche) insediate, la previsione di ulteriori 28.000 mq risulta oltremodo non proporzionale con l’ambito commerciale esistente adiacente (ARU 26). Il secondo riguarda gli effetti indotti sul sistema della mobilità . Si tratta di un’area posta lungo una strada provinciale e in prossimità  dell’asse del Sempione. L’accoglimento della richiesta produrrebbe indubbiamente un ulteriore carico di flussi veicolari su una viabilità  che giù  oggi presenta forti criticità . La previsione della rotatoria indicata nell’ARU 26 è infatti una risposta improcrastinabile data la condizione attuale di congestionamento indotto dall’intersezione semaforica. La realizzazione di nuovi poli attrattori e generatori di traffico renderebbe inutile qualsiasi intervento migliorativo sulla viabilità . Il terzo principio riguarda la localizzazione dell’area oggetto di richiesta. La trasformazione da agricolo verso funzioni urbane costituirebbe un ulteriore passo verso la conurbazione dei nuclei di Nerviano e Garbatola, fenomeno da impedire in quanto in contrasto con le normali prassi di governo del territorio. Inoltre, la trasformazione indotta determinerebbe una cesura irreversibile tra le aree agricole comprese tra il canale Villoresi e via Lombardia e quelle poste ad est della SP 109” (all. 7 al ricorso).

La parte ricorrente ha tuttavia contestato l’effettività  della collocazione dell’area in ambito esterno al margine urbano, sottolineando l’interclusione della stessa per tre lati (da un ambito di trasformazione e dal tessuto consolidato posto all’interno dell’ideale prolungamento della Via Lombardia) e negando la sua connessione con altre zone agricole, da cui sarebbe separata da viabilità  di primaria importanza.

A prescindere dalla circostanza che le affermazioni della ricorrente non risultano idonee a smentire in modo evidente il dato fattuale posto in rilievo dall’Amministrazione, ossia la collocazione dell’area in posizione esterna al margine urbano e la presenza di un intorno agricolo (cfr. le risultanze di cui agli all. 3 e 14 del Comune), sebbene in parte limitato dalla prossimità  ad altri ambiti urbanizzati, si devono altresì richiamare anche gli obiettivi perseguiti in sede di pianificazione, ovvero gli obiettivi di contenimento del consumo di suolo e la necessità  di limitare il sovraccarico che si verrebbe a creare in una zona giù  fortemente congestionata dalla presenza di flussi veicolari, con riguardo ad una viabilità  giù  fortemente segnata da criticità  (cfr. il contenuto della controdeduzione riportata in precedenza).

Nel ribadire l’ampia discrezionalità  dell’Amministrazione nel perseguimento degli obiettivi legati ad un armonico e ordinato sviluppo del territorio, va pure sottolineato che la destinazione di un’area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell’ordinato governo del territorio, quale la necessità  di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità , assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, IV, 12 febbraio 2013, n. 830; 16 novembre 2011, n. 6049; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 22 gennaio 2019, n. 122; 27 febbraio 2017, n. 451).

4.2. Quanto alla natura di lotto (pressochè) intercluso dell’area di proprietà  della ricorrente, va rimarcato come in tema di pianificazione urbanistica la nozione di lotto intercluso ha una sua valenza quando non si rinviene spazio giuridico per un’ulteriore pianificazione, mentre non è applicabile nei casi di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Consiglio di Stato, IV, 20 luglio 2016, n. 3293; 21 dicembre 2012, n. 6656); nella fattispecie de qua non risulta affatto sussistere un lotto intercluso, come dimostrato dalle cartografie di Piano (cfr. all. 3 e 14 del Comune), essendo edificata soltanto una parte del confine del lotto, mentre un lato è delimitato da una strada (SP109) e l’altro da un’area agricola.

La ragionevolezza delle determinazioni assunte in ordine all’azzonamento del comparto, impongono la reiezione anche delle richieste, poste in via subordinata, di riconoscere una vocazione insediativa almeno per la parte dell’area ubicata all’interno del margine urbano consolidato, oppure di destinare la restante proprietà  Auchan a lotto di ecoperequazione per circa 28.000 mq, utilizzandola ai fini della realizzazione della capacità  edificatoria ecoperequata prevista dall’A.R.U. 26.

4.3. Ciù² determina il rigetto anche della predetta doglianza.

5. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato in parte inammissibile e in parte deve essere respinto, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile.

6. In relazione alle peculiarità  della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

– dichiara in parte inammissibile e in parte respinge il ricorso introduttivo;

– dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione II – Sentenza – 17/4/2019 n.866 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio – Est. Mastrandrea
Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato) c/ G. Piraino, G. Montesano (Avv. G. Rubino), Cooperativa sociale “Azione sociale” a r.l. ONLUS (Avv.ti G. Pitruzzella, S. Palazzotto)

sulla irrilevanza dell’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento in caso di adozione del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale per condizionamento di tipo mafioso

Enti locali – Consiglio comunale – Condizionamento di tipo mafioso – Scioglimento –Avvio del procedimento – Omissione della comunicazione – Irrilevanza – Ragioni – Urgenza

In caso di scioglimento del consiglio comunale, conseguente a fenomeni di condizionamento della criminalità organizzata ai sensi dell’art. 143 T.U. EE. LL., l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento non integra il vizio di violazione di legge, stante il carattere intrinsecamente urgente che connota l’adozione del provvedimento di scioglimento e la formale riservatezza degli elementi documentali e indiziari su cui si basa necessariamente il provvedimento stesso.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 18/2011, proposto da



PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’INTERNO e PREFETTURA – UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI CALTANISSETTA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato e per legge domiciliati presso gli uffici della stessa in Palermo, via A. De Gasperi n. 81;

contro

PIRAINO GIUSEPPE e MONTESANO GIUSEPPE, in proprio e nella qualità, rispettivamente, di vice Sindaco uscente e Sindaco uscente del Comune di Vallelunga Pratameno, rappresentati e difesi dall’avv. Girolamo Rubino, ed elettivamente domiciliati in Palermo, via G. Oberdan n. 5, presso lo studio dello stesso;

e nei confronti di

COMUNE DI VALLELUNGA PRATAMENO, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;

COOPERATIVA SOCIALE “AZIONE SOCIALE” a r.l. ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Pitruzzella e Stefano Polizzotto, ed elettivamente domiciliata in Palermo, via Nunzio Morello n. 40, presso lo studio degli stessi;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – sede di Palermo, sez. I – 7 dicembre 2010, n. n. 14261, in tema di scioglimento di consiglio comunale per condizionamento della criminalità organizzata.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’avv. G. Rubino per Piraino Giuseppe e Montesano Giuseppe e degli avv.ti G. Pitruzzella e S. Polizzotto per la Cooperativa Sociale appellata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista l’ordinanza n. 159/11 in data 4 febbraio 2011, con cui è stata motivatamente respinta l’istanza di sospensione dell’esecuzione della sentenza di primo grado;

Visti gli atti tutti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 9 giugno 2011, il Consigliere Gerardo Mastrandrea;

Uditi, altresì, l’avv. dello Stato Rubino per le amministrazioni appellanti, l’avv. G. Rubino per gli appellati e l’avv. S. Polizzotto, anche su delega dell’avv. G. Pitruzzella per la Cooperativa appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con la sentenza in forma semplificata impugnata, in epigrafe indicata ed adottata in esito alla camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, è stato accolto il ricorso proposto dagli odierni appellati, Sindaco e Vice Sindaco uscenti, avverso il Decreto del Presidente della Repubblica del 27 luglio 2009, con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio comunale di Vallelunga Pratameno per la durata di 18 mesi, ai sensi dell’art. 143 del D. L.vo 18.8.00 n. 267, causa l’accertato condizionamento da parte della criminalità organizzata, unitamente agli atti presupposti e connessi.
Il Tribunale amministrativo palermitano, pur non ignorando l’esistenza di orientamento giurisprudenziale significativo che, in subiecta materia, ritiene non necessaria la comunicazione dell’avvio del procedimento, ha ritenuto nondimeno degno di accoglimento il ricorso proprio sotto l’assorbente profilo (formale) della violazione di legge per omessa comunicazione agli interessati dell’avvio del procedimento.

Di qui il responso di accoglimento, l’annullamento degli atti impugnati, fatti salvi gli eventuali ulteriori atti di competenza dell’Amministrazione.

2. Le competenti Amministrazioni dello Stato hanno interposto l’appello in trattazione avverso la predetta pronunzia, lamentando che la sentenza di prime cure era fondata su una pronunzia del Consiglio di Stato rimasta isolata nel panorama giurisprudenziale (Cons. Stato, V, 4 ottobre 2007, n. 5146).
3. Gli appellati si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello, di cui hanno eccepito anche l’inammissibilità, ed hanno espressamente riproposto le censure, contenute nel ricorso di primo grado, che sono state dichiarate assorbite dai primi Giudici.
4. Si è costituita in giudizio, per resistere all’appello, anche la Cooperativa Sociale a r.l. “Azione Sociale” ONLUS, che era intervenuta nel giudizio di primo grado a sostegno delle ragioni articolate dai ricorrenti originari con il terzo motivo del ricorso introduttivo, al punto III, pag. 42, con particolare riguardo alle presunte irregolarità riscontrate dalla Commissione d’accesso in ordine al contratto di appalto per l’affidamento del servizio di gestione della casa protetta per anziani stipulato tra il Comune di Vallelunga Pratameno e l’originaria interveniente.
Le parti appellate hanno depositato memoria.

5. Con ordinanza n. 159/11 del 4 febbraio 2011, è stata rigettata l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza di primo grado, alla stregua del venir meno di ogni possibile pregiudizio grave ed irreparabile (considerato che Sindaco e maggioranza del Consiglio comunale si sono dimessi volontariamente, con conseguente svolgimento di nuove elezioni, appena dopo il reinsediamento nelle cariche a seguito della sentenza oggi impugnata).
Alla pubblica udienza del 9 giugno 2011 il ricorso in appello è stato introitato per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello merita di essere accolto.
Il gravame è, anzitutto, ammissibile, atteso che il succedersi repentino degli accadimenti (scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazione mafiosa, ricorso al TAR, sentenza di accoglimento, re-insediamento di Sindaco e Consiglieri comunali, dimissioni volontarie dei medesimi, indizione e svolgimento di nuove elezioni, che hanno registrato, peraltro, un esito schiacciante in favore della medesima compagine), seppur incidente di sicuro in ordine alla fase cautelare concernente l’esecutività della sentenza impugnata, non può rilevare totalmente sull’interesse a veder definitivamente valutata, ad ogni fine, la legittimità dell’azione amministrativa portata avanti, al tempo, dagli Organi di Governo dello Stato.

2. Ciò premesso, venendo alla pronunzia impugnata, con ricorso ritualmente notificato alle Amministrazioni resistenti e depositato innanzi al T.A.R. Lazio, i ricorrenti originari, dott. Montesano (eletto Sindaco del Comune di Vallelunga Pratameno nel maggio 2007) e prof. Piraino (nominato dal primo Vice Sindaco), venuti a conoscenza che il Consiglio dei Ministri nella seduta del 24 luglio 2009 aveva “deliberato, su proposta del Ministro dell’Interno, lo scioglimento dei Consigli comunali di Fabrizia (Vibo Valentia) e Vallelunga Pratameno (Caltanissetta) nei quali erano state accertate infiltrazioni della criminalità organizzata … mentre la decisione per il Comune di Fondi (Latina) è stata rinviata alla prossima riunione”; che tale provvedimento era stato adottato senza consentire agli interessati alcuna forma di partecipazione al procedimento e senza la comunicazione di avvio dello stesso; che il Consiglio dei Ministri nella seduta del 29 luglio 2009 aveva poi deliberato di riconsiderare la proposta di scioglimento del Consiglio comunale di Fondi sulla base di una nuova relazione da proporsi alla luce delle modifiche introdotte dalla legge 15 luglio 2009 n. 94, prossima ad entrare in vigore; che, pertanto, i provvedimenti impugnati erano affetti anche da ingiustificata disparità di trattamento; che il decreto di scioglimento, inoltre, era stato adottato sulla scorta di elementi non univoci e convergenti nella rappresentazione di un pericolo di infiltrazione e condizionamento mafiosi, procedevano all’im-pugnazione del decreto di scioglimento di cui in premessa e degli atti connessi.
Proposto dall’Avvocatura dello Stato regolamento di competenza, a cui aderivano gli originari ricorrenti, il giudizio veniva incardinato presso il TAR della Sicilia, Palermo, il quale, ritenendo condivisibili, come accennato, le considerazioni, riportate per esteso, svolte nella pronunzia n. 5146 del 4 ottobre 2007 dalla quinta sezione del Consiglio di Stato, affermava la non superabilità degli argomenti portati a sostegno della tesi della cogenza dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazione mafiosa, argomenti riassumibili nella mancanza di una espressa previsione di un caso di urgenza tipizzata, nella natura discrezionale del provvedimento incidente su interessi costituzionalmente garantiti, nella espressa previsione di un separato e differente procedimento cautelare (di sospensione delle cariche) da attivarsi in caso di urgenza apprezzata in concreto.

Il Tribunale ha ritenuto, altresì, che il mancato esame procedimentale delle corpose ed analitiche deduzioni, in fatto ed in diritto, svolte dai ricorrenti poteva indurre l’Amministrazione, anche solo sul piano motivazionale, a valutare diversamente i diversi elementi ritenuti indiziari della sussistenza di un’infiltrazione mafiosa nella gestione dell’amministrazione locale, sicché è apparso rispondente a ragioni di economia processuale e di rispetto della sfera di determinazione discrezionale dell’Amministrazione disporre l’assorbimento degli altri motivi di censura.

3. Il Collegio, non ritenendo, invece, di doversi discostare dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, anche del Giudice di appello, giudica convincenti le considerazioni delle Amministrazioni appellanti circa la non necessità di comunicazione di avvio procedimentale, alla stregua del carattere intrinsecamente urgente che connota l’adozione di un provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 143 T.U. EE.LL. (quando un provvedimento di mera sospensione prefettizia delle cariche non risulta sufficiente alle esigenze di interesse pubblico), provvedimento estremo che costituisce, dunque, “la reazione (ineludibile ed inevitabile) dell’ordinamento alle ipotesi di attentato all’ordine ed alla sicurezza pubblica”.
Non mancano, pertanto, i presupposti per giustificare, sistematicamente, pur in mancanza di una previsione espressa, un’eccezione alla regola espressa dalla l. 241/90.

Senza contare che giungono a corroborare ulteriormente le conclusioni del Collegio le indiscutibili esigenze di celerità (cfr. Cons. Stato, VI, 13 maggio 2010 n. 2957) e, non da ultimo, contrariamente a quanto affermato dal TAR, la difficile ipotizzabilità di un apporto sostanziale valido della collaborazione procedimentale preclusa, considerata anche la formale riservatezza degli elementi documentali e indiziari su cui si basa necessariamente il provvedimento di scioglimento.

4. Ciò posto, anche i motivi del ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal TAR sono privi del necessario fondamento giuridico.
Per quanto in questa sede sindacabile, infatti, lo scioglimento dell’organo assembleare elettivo del Comune di Vallelunga Pratameno è stato disposto, motivatamente, sulla base di elementi istruttori sufficienti e concordanti, acquisiti nel corso dell’accesso, elementi che in effetti, nonostante il profluvio di approfondite contestazioni sui fatti concreti rilasciate dagli appellati (e per quanto di interesse dall’origi-naria interveniente), hanno comprovato il condizionamento persistente e invasivo della gestione amministrativa dell’Ente locale, senza soluzione di continuità, in tutto l’arco temporale oggetto della verifica, in modo che sono stati integrati i necessari presupposti di legge di cui all’art. 143 T.U. EE.LL.

E questo anche se, in effetti, la posizione dei singoli amministratori non risultava gravata da procedimenti di indagine o penali in corso attinenti alla fattispecie, essendo stata valutata l’attività amministrativa dell’Ente nel suo complesso (oltre che le varie frequentazioni, ed il sostegno elettorale, riferiti ai singoli protagonisti).

Né, nella fattispecie, può validamente invocarsi la disparità di trattamento con altre situazioni (v. Comune di Fondi), attesa l’assoluta specificità di ogni situazione valutata.

5. Alla stregua delle considerazioni che precedono, l’appello interposto va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve respingersi il ricorso di primo grado.
Ritiene, altresì, il Collegio che ogni altro motivo od eccezione di rito e di merito possano essere assorbiti in quanto ininfluenti ed irrilevanti ai fini della decisione.

Data la peculiarità e complessità della vertenza, sussistono, nondimeno, i presupposti per la compensazione tra le parti delle spese di lite relative ad entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in appello in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese di entrambi i gradi di giudizio compensate tra le parti costituite.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 9 giugno 2011, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Antonino Anastasi, Gerardo Mastrandrea, estensore, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, componenti.

Depositata in Segreteria

il 21 novembre 2011

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 21/11/2011 n.866 proviene da Giustamm.

vanno sospesi, con ordine di riesame entro 90 giorni, sia l’ingiunzione comunale di presentare entro 20 giorni dalla notifica una proposta d’intervento per il ripristino ambientale e delle condizioni di sicurezza di un compendio immobiliare di proprietà del fallimento; sia il provvedimento del Comune recante sostanziale diniego comunale ad intervenire d’ufficio per la messa in sicurezza dell’area, come da richiesta del fallimento ricorrente inoltrata in data 15.04.2011. Infatti, il provvedimento del Comune richiedeva, per la sua adozione, la preventiva comunicazione di avvio del procedimento; inoltre, l’esecuzione d’ufficio del provvedimenti amministrativi, nel caso in cui non possano essere eseguiti dal privato per cause di forza maggiore, compete, salvo disposizioni speciali, all’amministrazione che li ha emessi (art. 21 ter L. 241/90). (G.S.)

N. 00866/2011 REG.PROV.CAU.

N. 01339/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1339 del 2011, proposto da:
Fallimento Conceria Ambrosiana di Mario Pastori & C. S.a.s., rappresentato e difeso dall’avv. Umberto Grella, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti, 21;

contro

Comune di Turbigo in Persona del Sindaco P.T., non costituito;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento del Comune di Turbigo prot. 5664 del 15.04.2011, con cui viene ingiunto di presentare entro 20 giorni dalla notifica una proposta d’intervento per il riprisitino ambientale e delle condizioni di sicurezza di un compendio immobiliare di proprietà del fallimento; del provvedimento del Comune di Turbigo prot. 5876 del 19.04.2011, recante sostanziale diniego comunale ad intervenire d’ufficio per la messa in sicurezza dell’area, come da richiesta del fallimento ricorrente inoltrata in data 15.04.2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2011 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che la domanda di annullamento del provvedimento impugnato ad una prima sommaria delibazione appare assistita dal necessario fumus boni iuris, in quanto

– il provvedimento del Comune di Turbigo prot. 5664 del 15.04.2011 richiedeva, per la sua adozione, la preventiva comunicazione di avvio del procedimento;

– l’esecuzione d’ufficio del provvedimenti amministrativi, nel caso in cui non possano essere eseguiti dal privato per cause di forza maggiore, compete, salvo disposizioni speciali, all’amministrazione che li ha emessi (art. 21 ter L. 241/90);

Ritenuto quindi che sussistano i presupposti per la concessione della misura cautelare richiesta;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), accoglie l’istanza cautelare e per l’effetto:

a) sospende i provvedimenti impugnati e ne dispone il riesame entro 90 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso la prima udienza pubblica di gennaio 2013.

Condanna il Comune al pagamento delle spese della presente fase cautelare, che liquida in euro 1.500,00 oltre IVA e CPA se dovuti.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Adriano Leo, Presidente

Elena Quadri, Consigliere

Alberto Di Mario, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/05/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione IV – Ordinanza sospensiva – 25/5/2011 n.866 proviene da Giustamm.

Qualora sia chiesta la sospensiva di un diniego di accertamento di conformità relativo ad opere edilizie consistenti in una piattaforma con cordoli di cemento e nell’inversione di posizionamento di ancoraggi per le tensostrutture rispetto a quanto previsto nel progetto allegato all’autorizzazione edilizia, in mancanza di autorizzazione paesaggistica e per opere non amovibili, appare necessario acquisire relazione di chiarimenti da parte dell’ amministrazione comunale riguardante il procedimento di accertamento di conformità delle opere nonché il parere di compatibilità paesaggistica eventualmente emesso. (G.S.)

vedi anche: T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI, SEZ. II – Ordinanza sospensiva del 30 agosto 2007 n. 359

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Ordinanza sospensiva – 19/2/2008 n.866 proviene da Giustamm.

Va sospesa una graduatoria ad esaurimento per il personale docente di terza fascia, se vi e’ un’errata valutazione dei “corsi di perfezionamento universitario”. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza sospensiva del 18 marzo 2008 n. 1500

L'articolo T.A.R. Lazio – Latina – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 10/12/2007 n.866 proviene da Giustamm.

G. Vacirca Pres. S. Romano Est.
M. Brancoli Pantera (Avv. R. Camero) contro il Ministero delle Attivita’ Produttive (Avvocatura dello Stato), il Ministero delle Politiche Agricole d Forestali (non costituito) ed il Consorzio Agrario Interprovinciale di Lucca e Massa Carrara (non costituito) e nei confronti di L. Belli (non costituito)

sulla natura di atto di “alta amministrazione” della rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa e sulla conseguente soggezione ai principi della L. 241/90 nonché sulla non risarcibilità del supposto danno

1. Atto amministrativo – Rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa – Natura di atto di alta amministrazione – Soggezione alla legge 7 agosto 1990 n. 241 – Sussistenza

2. Atto amministrativo – Illegittima sostituzione di un liquidatore di un consorzio agrario in liquidazione coatta amministrativa – Risarcimento del danno – Colpa della P.A. – Insussistenza – Mancata prova dei danni – Non può essere accordato il risarcimento

1. L’atto di rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa è soggetto alla legge 7 agosto 1990 n. 241, anche se riguarda la funzione di vertice all’interno dell’ente. Difatti ancorché possa essere qualificato come “atto di alta amministrazione”, esso non si sottrae all’obbligo di manifestare la propria ratio motivazionale ed a quello, connesso, di sufficienza, logicità e legittimità di tale motivazione, avuto riguardo ai presupposti normativi di cui l’atto è applicazione (fattispecie in cui l’atto è stato ritenuto illegittimo in quanto assistito da motivazione meramente tautologica poiché si limitava ad esprimere la ratio legis della norma ivi richiamata, senza indicare, neanche sommariamente, gli elementi concreti che davano conto dell’esigenza di rieterminare la composizione dell’organo commissariale e senza esporre le ragioni per le quali l’esigenza di rafforzare ed accelerare il procedimento di liquidazione dell’ente comportava la necessità di sostituire il commissario in carica)

2. Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento in sede giurisdizionale dell’atto amministrativo impugnato, ma richiede la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge (danno ingiusto, nesso di causalità e dolo o colpa). Nella fattispecie, relativa alla illegittima sostituzione di un liquidatore di un consorzio agrario in liquidazione coatta amministrativa, anche in relazione alla natura del provvedimento censurato e al particolare profilo di illegittimità rilevato (violazione L. 241/90), non si ravvisano gli estremi della “colpa” dell’amministrazione, elemento necessario a configurare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione. Né il ricorrente ha provato quali siano i danni subiti derivanti direttamente dal provvedimento impugnato. Essi non possono essere individuati nel mancato introito corrispondente all’indennità di carica, non essendovi automatismo tra l’accoglimento del ricorso, per il motivo esposto, ed il diritto a percepire il compenso connesso allo svolgimento dell’incarico.

sulla natura di atto di “alta amministrazione” della rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa e sulla conseguente soggezione ai principi della L. 241/90 nonché sulla non risarcibilità del supposto danno

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

N. 866 REG. SENT.
ANNO 2007
n. 935 Reg. Ric.
Anno 2006

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 935/2006 proposto da
BRANCOLI PANTERA MARCO, rappresentato e difeso dall’ avv. Roberto Camero del foro di Lucca ed elettivamente domiciliato in Firenze, via Cosseria n. 14 (presso studio dell’avv. M. Tamma);

c o n t r o

MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE, in persona del Ministro pro-tempore, ex lege dall’avvocatura distrettuale dello Stato con domicilio in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI, in persona del Ministro pro-tempore, non costituitosi in giudizio;

CONSORZIO AGRARIO INTERPROVINCIALE DI LUCCA E MASSA CARRARA in liquidazione, in persona del suo Commissario liquidatore e legale rappresentante, non costituitosi in giudizio;

e nei confronti di

BELLI LUCIANO, non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento
del decreto 7 aprile 2006 n. 136/06, con il quale è stata rideterminata la composizione dell’organo commissariale del Consorzio agrario interprovinciale di Lucca e Massa Carrara con la nomina a commissario liquidatore del dott. Luciano Belli in sostituzione del dott. Marco Brancoli Pantera;
nonché per il risarcimento dei danni patiti e patiendi dal ricorrente;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 28 marzo 2007, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Uditi, altresì, per le parti l’avv. R.Camero e l’avv.dello Stato U.Casali;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

Il dott. Marco Brancoli Pantera, già nominato commissario liquidatore del consorzio agrario interprovinciale di Lucca e Massa Carrara, ha impugnato il provvedimento di nomina del nuovo commissario liquidatore, con il quale il Ministro delle Attività produttive, di concerto con il Ministro delle Politiche agricole, lo ha sostituito nella carica affidatagli.
Con il ricorso proposto, il ricorrente ha dedotto che, ancorché voglia qualificarsi come atto di alta amministrazione, l’atto impugnato è soggetto alla legge n. 241 del 1990 e pertanto avrebbe dovuto essere adeguatamente motivato; la motivazione ivi apposta, invece, ha natura tautologica, non risultando alcuna ragione che possa giustificare la sostituzione del ricorrente nell’incarico ricoperto.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha chiesto la reiezione del ricorso siccome infondato.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

D I R I T T O

1 – Oggetto del ricorso proposto è il decreto interministeriale con il quale, visto l’art. 27 del decreto legge 30.12.2005 n. 273, convertito con modificazioni in legge 22.3.2006 n. 51, relativo alla rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa, ritenuto che detta rideterminazione “sia funzionale all’esigenza di rafforzamento dell’organo stesso e di accelerare lo svolgimento degli adempimenti finalizzati alla soluzione delle questioni pendenti e alla concretizzazione di ipotesi di sblocco della procedura”, la composizione dell’organo commissariale del consorzio in questione è stata rideterminata con la nomina a commissario liquidatore del dott. Luciano Belli, in sostituzione del dott. Marco Brancoli Pantera.
Deduce il ricorrente: l’atto è soggetto alla legge 7 agosto 1990 n. 241, anche se riguarda la funzione di vertice all’interno dell’ente; ancorché possa essere qualificato come “atto di alta amministrazione”, esso non si sottrae all’obbligo di manifestare la propria ratio motivazionale ed a quello, connesso, di sufficienza, logicità e legittimità di tale motivazione, avuto riguardo ai presupposti normativi di cui l’atto è applicazione (Tar Lazio, II, 28.5.2004 n. 5076; Cons. St., IV, 25.5.2005 n. 2706); la motivazione contenuta nell’atto è meramente tautologica, limitandosi ad esprimere la ratio legis della norma richiamata, senza indicare neanche sommariamente gli elementi concreti che diano conto dell’esigenza di rieterminare la composizione dell’organo commissariale e senza esporre le ragioni per le quali l’esigenza di rafforzare ed accelerare il procedimento di liquidazione dell’ente comporti la necessità di sostituire il ricorrente.
Il ricorso appare fondato.
Dal provvedimento impugnato, il quale non richiama alcuno specifico atto istruttorio né rinvia ad altra documentazione, non emerge alcun elemento di valutazione dell’operato svolto dal ricorrente, in qualità di commissario liquidatore dell’ente.
In particolare, non si ravvisa alcuna valutazione riferita al ricorrente, né soggettiva, in ordine ai titoli o alle qualità professionali posseduti, né oggettiva, in ordine ai criteri o agli obiettivi della gestione; né una qualsivoglia attività valutativa appare volta a giustificare la nomina del nuovo commissario, in sostituzione del ricorrente.
Per quanto riguarda lo stato della procedura di liquidazione dell’ente, il provvedimento è totalmente privo di indicazioni, anche sommarie, come totalmente assenti sono le ragioni che giustificherebbero la sostituzione del commissario liquidatore in carica al fine di rafforzare l’organo commissariale e di “accelerare lo svolgimento degli adempimenti finalizzati alla soluzione delle questioni pendenti”.
La natura meramente tautologica della motivazione contenuta nell’atto censurato appare manifesta e incontestabile.
L’assenza di adeguata motivazione del provvedimento impugnato non appare trovare giustificazione né alla luce della norma primaria applicata (art. 27, comma 1, del d.l. n. 273/2005, convertito nella legge n. 51/06, che aggiunge un periodo al comma 4 dall’art. 5 della legge n. 410/99), né nella lettera – circolare inviata ai commissari liquidatori dei consorzi agrari, secondo la quale la procedura di rideterminazione della composizione degli organi si riferisce solo alla necessità di operare un rafforzamento degli stessi, “senza alcun riferimento a caratteristiche sanzionatorie dell’eventuale provvedimento, svincolato quindi da ogni significato di decadenza degli organi e da ogni valutazione sulla qualità del loro operato”.
Peraltro, la comunicazione di avvio del procedimento per la determinazione dell’organo commissariale, inviata al ricorrente (cfr. all. 5 prodotto dall’amministrazione) depone nel senso dell’applicabilità al provvedimento di che trattasi dei principi sanciti dalla legge n. 241 del 1990 (richiamata fin nell’oggetto della nota citata), e in particolare dell’obbligo di adeguata motivazione che costituisce uno dei principi – base affermati dalla legge, oltre che dalla giurisprudenza con riferimento all’attività amministrativa in generale.
Né la sottrazione dell’atto impugnato all’obbligo di motivazione sancito dalla legge n. 241/90 potrebbe sostenersi sulla base della natura politica del provvedimento.
Hanno, difatti, natura politica solo gli atti che sono riferibili a organi costituzionali dello Stato, collegati immediatamente e direttamente alla Costituzione e alle leggi costituzionali, nei quali si estrinsecano l’attività di direzione suprema della cosa pubblica e l’attività di coordinamento e controllo delle singole manifestazioni in cui la direzione stessa si esprime nel rispetto degli interessi del regime politico canonizzati nella Costituzione.
All’opposto, il fondo politico della scelta del Governo attraverso gli atti in questa sede impugnati costituisce solo il motivo dell’esercizio di questo nuovo potere, che, come verrà spiegato, non persegue “interessi politici”, cioè interessi di parte, ma l’interesse pubblico, che è collegato al diritto (anzi, al dovere) del Governo di realizzare il proprio programma politico attraverso un apparato amministrativo imparziale e rispettoso delle regole del buon andamento.
Il provvedimento in questa sede impugnato (di sostanziale revoca e di nomina dell’organo di vertice di ente pubblico) rientra, pertanto, nella distinta categoria degli atti di “alta amministrazione”, i quali costituiscono il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico del Governo in campo amministrativo.
Gli incarichi conferiti ai supremi organi di direzione della pubblica amministrazione, pure assolvendo a una funzione del tutto peculiare (in quanto segnano il raccordo tra la funzione di governo e la funzione amministrativa) pur sempre ineriscono all’attività amministrativa dell’esecutivo e sono soggetti al regime giuridico proprio degli atti amministrativi.
Essi scaturiscono da un normale procedimento amministrativo, sia pure estremamente semplificato in considerazione dell’ampia discrezionalità che dà carattere al provvedimento che lo conclude.
L’atto impugnato è, quindi, sottoposto al sindacato del giudice amministrativo non diversamente da tutti gli atti amministrativi che coinvolgono posizioni di interesse legittimo (art. 113 della Costituzione) e, diversamente dagli atti politici, non sono liberi nella scelta dei fini, ma sono legati, pure nell’ampia discrezionalità che caratterizza l’alta amministrazione, ai fini segnati dall’ordinamento giuridico.
Ulteriore conseguenza consiste nella applicabilità al provvedimento de quo della normativa sul procedimento amministrativo, in particolare della legge n. 241 del 1990.

2 – In ordine alla domanda di risarcimento del danno, essa non appare fondata.
Secondo giurisprudenza costante (Cons. St., V, 19.4.2005 n. 1792), il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento in sede giurisdizionale dell’atto amministrativo impugnato, ma richiede la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge (danno ingiusto, nesso di causalità e dolo o colpa).
Nella fattispecie, anche in relazione alla natura del provvedimento censurato e al particolare profilo di illegittimità denunciato, non si ravvisano gli estremi della “colpa” dell’amministrazione, elemento necessario a configurare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.
Né il ricorrente ha provato quali siano i danni subiti derivanti direttamente dal provvedimento impugnato.
Essi non possono essere individuati nel mancato introito corrispondente all’indennità di carica, non essendovi automatismo tra l’accoglimento del ricorso, per il motivo esposto, ed il diritto a percepire il compenso connesso allo svolgimento dell’incarico.

3 – Nei sensi indicati, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.
Spese ed onorari di giudizio, sussistendone giusti motivi, possono essere compensati tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato; compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 28 marzo 2007, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente

Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, est.

Dott. Bernardo MASSARI #NOME?

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 GIUGNO 2007
Firenze, lì 13 GIUGNO 2007

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 13/6/2007 n.866 proviene da Giustamm.

Pres. Giallombardo – Est. Veneziano.
Fabrizio Triolo e Dario Triolo (Avv. F. Tinaglia) c. Comune di Corleone (Avv. F. Lo Voi).

è illegittimo il provvedimento di reiezione del piano di lottizzazione adottato senza congrua motivazione

Urbanistica ed edilizia – P.R.G. adottato ma non ancora approvato – istanza di approvazione di un P.d.L. – Obbligo del Comune di motivare sul concreto contrasto tra P.d.L. e il nuovo strumento urbanistico – sussiste.

Il Comune non può rigettare l’istanza di approvazione di un Piano di Lottizzazione senza motivare in ordine alle ragioni di concreto contrasto tra il P.d.L. e il P.R.G. adottato e non ancora approvato.

E’ illegittimo il provvedimento di reiezione del piano di lottizzazione adottato senza congrua motivazione.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 866-04 Reg. Sent.
N. 1744 Reg. Gen. ANNO 1997

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia
Sezione Prima

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1744/1997 proposto
dai sigg.ri Fabrizia e Dario TRIOLO, elettivamente dom.ti in Palermo, Via Santuario di Cruillas n. 8, presso lo studio dell’avv.to Francesco Tinaglia, che lo rappresenta e difende per mandato a margine del ricorso;

contro

il Comune di Corleone, in persona del Sindaco pro-tempore, elett.te dom.to in Palermo, Via M. Stabile n. 142, presso lo studio dell’avv.to Ferdinando Lo Voi, che lo rappresenta e difende per mandato in calce alla copia notificata del ricorso;

per l’annullamento
della deliberazione del consiglio comunale di Corleone n. 22 del 21.02.1997, con la quale è stato dichiarato non approvato il piano di lottizzazione proposto dai ricorrenti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’avv.to F. Lo Voi per l’amm.ne comunale intimata;
Designato relatore alla pubblica udienza del 16.03.2004 il Consigliere Avv.to Salvatore Veneziano;
Uditi l’avv.to F. Lo Voi per l’Amm.ne intimata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato i dì 6./7.05.1997, e depositato il successivo 13.05., i ricorrenti impugnano il provvedimento in epigrafe, con il quale è stato dichiarato non approvato il piano di lottizzazione proposto dagli stessi, nonostante esso avesse conseguito tutti i prescritti pareri favorevoli; deducono le seguenti censure:
1) Violazione degli artt. 30 e 58 l.r. n. 9/1986.
La deliberazione sarebbe illegittima in quanto assunta in mancanza del prescritto numero legale.
2) Violazione dei principi generali in tema di deliberazioni degli organi collegiali; violazione dell’art. 84 del Regolamento di esecuzione dell’O.R.E.L.; eccesso di potere per erroneità dei presupposti.
In realtà il piano di lottizzazione dovrebbe intendersi approvato, avendo conseguito a favore la maggioranza dei voti espressi.
3) Violazione dell’art. 3 l.r. n. 10/1991 ed eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità.
In realtà la motivazione addotta dai consiglieri astenutisi è errata e contraddittoria con il suo asserito presupposto.
L’amm.ne comunale intimata si è costituita in giudizio deducendo l’infondatezza del gravame.
Alla camera di consiglio del 29.05.1997 l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato è stata rinviata per la trattazione congiunta con il merito, e non più riproposta.
Alla pubblica udienza del 16.03.2004 il procuratore dell’amm.ne ha insistito nelle proprie conclusioni e chiesto porsi il ricorso in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento.
Con la prima censura i ricorrenti deducono la illegittimità della delibera impugnata per mancanza del numero legale al momento della votazione; la deduzione è, però, smentita in punto di fatto dalla documentazione prodotta dalla difesa dell’amm.ne comunale, la quale dimostra che la seduta consiliare del 21.02.1997 costituiva prosecuzione della seduta del giorno precedente, differita all’indomani proprio per mancanza di numero legale ex art. 9 l.r. n. 9/1986, nella quale era sufficiente la presenza dei due quinti dei consiglieri in carica.
Con la seconda censura i ricorrenti deducono che il piano di lottizzazione sarebbe stato, in realtà, approvato, avendo conseguito a favore tutti i voti espressi; assume, invece, la difesa dell’amm.ne comunale che la maggioranza dei consiglieri comunali presenti si sarebbe espressa in senso negativo, attraverso l’astensione.
Il Collegio ritiene che la censura dedotta dai ricorrenti sia infondata.
Osserva, infatti, il Collegio che risultavano presenti alla seduta di prosecuzione del 21.02.1997 dieci consiglieri comunali, dei quali quattro hanno votato a favore della proposta di approvazione del piano di lottizzazione, mentre gli altri sei si sono astenuti dalla votazione, con motivazione di contrarietà all’approvazione.
Al di là delle motivazioni manifestate dagli astenuti, rileva il Collegio che ai sensi dell’art. 84 del D.P.Reg. 29.10.1957 n. 3, recante l’approvazione del regolamento per l’esecuzione del D.Lgs.P.Reg. 29 ottobre 1955, n. 6, concernente l’ordinamento degli enti locali della Regione Siciliana, “I componenti dei collegi che dichiarano di astenersi dal votare si computano nel numero necessario a rendere legale l’adunanza, ma non nel numero dei votanti”.
Risulta evidente, quindi, che gli unici quattro votanti che hanno espresso voto favorevole all’approvazione del piano di lottizzazione non sono sufficienti a raggiungere la “maggioranza assoluta dei presenti”, necessaria ai sensi del co. 2 dell’art. 184 O.R.E.L. affinché la deliberazione possa essere adottata dal consiglio comunale.
Con la terza censura i ricorrenti lamentano la mancanza, o la illogicità e contraddittorietà della motivazione di reiezione della proposta di approvazione del proprio piano di lottizzazione.
La censura è fondata nei sensi di seguito spiegati.
Sotto un profilo più strettamente formale, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che “è illegittimo il provvedimento di reiezione del piano di lottizzazione assunto sulla base delle semplici opinioni dei consiglieri comunali, senza che la deliberazione adottata contenga una congrua motivazione” (TAR Campania, Napoli, sez. I n. 1374 del 16 maggio 2000) non potendo essa essere desunta dai singoli interventi del dibattito assembleare, inidonei di per sé a rilevare l’iter formativo della volontà complessiva dell’organo espresso attraverso la votazione finale (TAR Lombardia, Milano, sez. II, n. 2030 del 29 novembre 1997 e n. 416 del 30 marzo 1996).
E ciò tanto più in una ipotesi nella quale la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che “il provvedimento negativo dell’approvazione di un piano di lottizzazione deve essere congruamente istruito e motivato quanto ai singoli profili considerati ed all’iter logico giuridico seguito” (Cons. Stato, sez. IV, n. 202/1997 e Sez II consultiva n. 938/1996).
Né può essere ritenuto sufficiente il rinvio ad una motivazione di astensione manifestata in occasione di altra votazione, in quanto tale estranea al processo formativo della deliberazione impugnata.
Sotto un profilo più strettamente sostanziale, osserva il Collegio che devono essere considerati illegittimi i dinieghi di approvazione di piani di lottizzazione motivati con riferimento alla futura adozione di un nuovo P.R.G, in considerazione del fatto che gli strumenti urbanistici in itinere (già adottati e trasmessi all’Assessorato reg.le per la prescritta approvazione) sono sorretti da misure di salvaguardia, con impossibilità di modifica, medio tempore, della situazione in atto, solo nei riguardi delle concessioni edilizie (TAR Sicilia, Palermo, sez. I n. 2505/2002 e TAR Sicilia, Catania, n. 38/2000).
Né tale orientamento risulta in contrasto con le recente pronunzia n. 1078/2003 di questa sezione, con la quale si è ritenuta illegittima l’approvazione di un piano di lottizzazione in concreto contrastante con le previsioni del nuovo P.R:G. in corso di adozione.
Detta pronunzia ha, infatti, evidenziato come l’insussistenza di previsioni normative ostative all’approvazione di un P.d.L. in pendenza di approvazione di un nuovo strumento urbanistico generale non escluda che il potere di pianificazione urbanistica del comune debba essere esercitato in modo coerente e non contraddittorio, pervenendo all’annullamento del P.d.L. sotto il profilo del cattivo e contraddittorio uso del potere di pianificazione urbanistica.
Conclusivamente, con specifico riferimento alla presente fattispecie, il Collegio ritiene che la deliberazione impugnata sia affetta dai denunziati profili di vizio di motivazione per la mancanza della specifica motivazione in ordine all’eventuale sussistenza di un concreto contrasto tra il P.d.L. ed il nuovo strumento urbanistico in itinere, avuto anche riguardo all’effettivo stato del relativo procedimento (non ben chiarito in atti).
All’accoglimento di tale censura consegue l’annullamento della delibera impugnata, salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti di competenza dell’amm.ne comunale.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione prima, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Dispone la compensazione tra le parti delle spese del giudizio
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa

Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 13 marzo 2004, con l’intervento dei Sigg.ri Magistrati:
– Giorgio Giallombardo – Presidente
– Salvatore Veneziano – Consigliere Estensore
– Fabio Taormina – Referendario
Angelo Pirrone, Segretario.

Depositata in Segreteria il 20/05/2004

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