Aldo Ravalli – Presidente, Giovanni Palatiello – Estensore
T.M.C. s.r.l. (avv. G.Coda) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato), Scuola Addestramento Reclute Aeronautica militare di Taranto (Avv. Stato)

sull’interpretazione dell’art. 27 comma 6, l. n. 488 del 1999 e dell’art. 6 comma 2, l. n. 537 del 1993

1. Contratti della pubblica amministrazione – Contratti di fornitura – Art. 27 comma 6, l. n. 488 del 1999 – Interpretazione.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Contratti di fornitura – Art. 6 comma 2, l. n. 537 del 1993 – Interpretazione.

1. L’art.27 comma 6, l. 23 dicembre 1999 n.488 (oggi, peraltro, abrogato dall’art.3 comma 166, l. 24 dicembre 2003 n.350) ha natura prettamente transitoria ed è volta a salvaguardare, per un verso, gli interessi finanziari dell’amministrazione e, dall’altro, l’interesse pubblico alla continuità dei contratti di fornitura di beni e servizi in atto, rimettendo alle singole amministrazioni la valutazione discrezionale circa l’opportunità di proseguire i rapporti contrattuali in corso, rinnovandoli per non più di due anni e previa riduzione di almeno il 3% della spesa attuale.

2. L’art. 6 comma 2, l. 24 dicembre 1993 n.537, come sostituito dall’art.44 comma 1, l. 23 dicembre 1994 n.724 -a mente del quale “entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”-, va interpretato nel senso che il termine di tre mesi ivi contemplato va inteso come successivo alla scadenza del contratto, sia per l’inequivocabile tenore letterale della norma, sia per evidenti ragioni logico giuridiche, atteso che trattasi di un’ipotesi di rinnovo (di un contratto che ha già esaurito i propri effetti) e non di proroga (che, in base ai noti principi generali, deve necessariamente intervenire prima della scadenza del termine di efficacia del contratto da prorogare), ragione per cui detto termine non può intendersi riferito al momento anteriore alla scadenza del contratto in corso.

sull’interpretazione dell’art. 27 comma 6, l. n. 488 del 1999 e dell’art. 6 comma 2, l. n. 537 del 1993

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Sentenze: 8392/04
Registro Generale: 1352/2002

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
LECCE – PRIMA SEZIONE

nelle persone dei Signori: ALDO RAVALLI Presidente;
ENRICO D’ARPE Cons.;
GIOVANNI PALATIELLO Ref., relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella Camera di Consiglio del 24 Novembre 2004

Visto il ricorso 1352/2002 proposto da:

T.M.C. s.r.l. rappresentato e difeso da:
CODA GIUSEPPEcon domicilio eletto in LECCEVIA ZANARDELLI N. 7presso
VANTAGGIATO ANGELO

Contro

MINISTERO DELLA DIFESA e SCUOLA ADDESTRAMENTO RECLUTE AERONAUTICA MILITARE DI TARANTOentrambi rappresentati e difesi da:
AVVOCATURA DISTRETTUALE DELLO STATOcon domicilio eletto in LECCEVIA F.RUBICHI 23presso la sua sede;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento emesso dalla Scuola Addestramento Reclute Aeronautica Militare (S.A.R.A.M.) di Taranto il 22 febbraio 2002, con il quale veniva comunicato il mancato rinnovo, per l’anno 2002, del contratto n. 49 Rep. del 16 marzo 2001, nonché di ogni altro atto presupposto, e connesso e consequenziale, ivi compreso, ove occorra, il bando di gara indetta con lettera del 1 marzo 2002 prot. n. TAS – 600/954 ed il relativo provvedimento di aggiudicazione di data e contenuto ignoti ;
e per la condanna
dell’Amministrazione della Difesa al risarcimento dei danni.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
MINISTERO DELLA DIFESA e SCUOLA ADDESTRAMENTO RECLUTE AERONAUTICA MILITARE di TARANTO
Viste le memorie conclusive depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti di causa
Udito il relatore Ref. GIOVANNI PALATIELLO e uditi, altresì, per le parti l’Avv. Angelo Vantaggiato in sostituzione dell’Avv. Giuseppe Coda e l’Avv. dello Stato Ferdinando Musio;
Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto

Con contratto del 16 marzo 2001 n. 49 Rep., la società ricorrente, aggiudicataria della licitazione privata esperita dall’amministrazione resistente con lettera TAS 600/560 del 31.1.2001, si obbligava ad eseguire lavori di conduzione e manutenzione ordinaria degli impianti termici per riscaldamento, produzione di acqua sanitaria e vapore (lotto n. 1) e conduzione e manutenzione ordinaria impianti di condizionamento (lotto n. 2) in favore della Scuola Addestramento Reclute dell’Aeronautica Militare di Taranto (d’ora in poi S.A.R.A.M.)..
La scadenza del contratto veniva fissata al 31 dicembre 2001 e l’amministrazione (art 3 del convenzione) si riservava la facoltà di prorogare il contratto per un periodo non superiore a tre mesi oltre la scadenza e di rinnovarlo per un periodo di due anni oltre quello di validità dello stesso, nei termini ed alle condizioni di legge, previa ulteriore riduzione percentuale del prezzo dell’appalto come previsto dalle vigenti normative; la richiesta di proroga e/o di rinnovo sarebbero dovute giungere al manutentore degli impianti con un preavviso di almeno 15 giorni.
Con raccomandata a.r. del 13 settembre 2001, la S.A.R.A.M. invitava la ricorrente a comunicare, entro il 30 settembre successivo, la volontà di rinnovare il contratto, previa applicazione della riduzione del 3% dell’importo contrattuale in applicazione dell’art. 27, comma 6, della L. 23 dicembre 1999 n. 488.
Con nota del 25 settembre 2001, la società ricorrente manifestava la volontà di rinnovare il contratto in essere, accettando contestualmente la riduzione percentuale del corrispettivo contrattuale normativamente prevista.
A distanza di cinque mesi, con nota prot . n. TAS – 600/ 822 del 22 febbraio 2002 , la S.A.R.A.M., adducendo “indispensabili ed improcrastinabili variazioni del capitolato”, comunicava la sua intenzione di non procedere al rinnovo del contratto.
Sulla scorta di tali premesse in punto di fatto, la T.M.C. s.r.l. impugna (unitamente agli atti indicati in epigrafe) quest’ultima nota della S.A.R.A.M. in data 22.2.2002, deducendo un unico, articolato, motivo di diritto rubricato:”Violazione di legge. Falsa ed omessa applicazione della L. 23 dicembre 1999 n. 488. Sviamento ed eccesso di potere sotto il profilo della violazione dei canoni di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione della L. n. 241/1990 sotto i medesimi profili. Difetto di motivazione.
Si sostiene che, a seguito della comunicazione della S.A.R.A.M. del 13.9.2001, riscontrata dalla ricorrente con nota del 25.9.2001, il rinnovo del contratto si era già perfezionato, come dimostrato dal fatto che i dipendenti della società hanno continuato a svolgere il servizio di manutenzione presso i locali della Scuola Militare fino al gennaio/febbrario 2002; di qui l’illegittimità del diniego espresso di rinnovo del 22 febbraio del 2002, che si porrebbe in netto contrasto con le precedenti determinazioni della stessa P.A..
In ogni caso, ad avviso della ricorrente, non sussisterebbe quella profonda diversità tra l’oggetto del nuovo capitolato ed il precedente contratto, che sola avrebbe giustificato il diniego di rinnovo e l’indizione di una nuova gara per il 2002 .
Il Ministero della Difesa e la S.A.R.A.M. si sono costituiti in giudizio controdeducendo diffusamente nel merito e concludendo per la reiezione del gravame.
Alla Camera di Consiglio del 19 giugno 2002, la Sezione, con ordinanza n. 592/2002, rigettava la domanda cautelare proposta dalla ricorrente.
All’udienza del 24 novembre 2004 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.
Ed invero, il contratto del 16 marzo 2001 n. 49 Rep., di cui si lamenta il mancato rinnovo, all’art. 3, riservava all’Amministrazione della Difesa la facoltà (tra l’altro) di rinnovare la convenzione per un periodo di due anni oltre quello di validità della stessa, “nei termini ed alle condizioni di legge, previo sconto ulteriore previsto dalle vigenti normative”.
Si precisava poi che le eventuali richieste di rinnovo dovessero pervenire alla ditta contraente con un preavviso di almeno 15 giorni..
Ai fini della corretta interpretazione di tali clausole contrattuali vengono in considerazione l’art. 27, comma 6, L.23 dicembre 1999 e l’art. 6, comma 2, L. 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall’art. 44, comma 1, della L. n. 724/1994.
La norma contenuta nel comma 6 dell’art. 27 della Legge n. 488/1999 (oggi, peraltro, abrogata dall’art. 3, comma 166, della Legge 24 dicembre 2003, n. 350) ha natura prettamente transitoria ed è volta a salvaguardare, per un verso, gli interessi finanziari dell’amministrazione (in relazione ai possibili ritardi nella concreta attuazione del comma primo dell’art. 26 della Legge citata che, al fine di razionalizzare la spesa pubblica, ha introdotto il sistema dei “contratti quadro” per la fornitura di beni e servizi delle amministrazioni dello Stato, stipulati dal Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, ed ai quali può fare ricorso ciascuna amministrazione con apposito ordinativo di spesa ) e,dall’altro, l’interesse pubblico alla continuità dei contratti di fornitura di beni e servizi in atto (e cioè in scadenza nel triennio 2000 – 2002), rimettendo alle singole amministrazioni la valutazione discrezionale circa l’opportunità di proseguire i rapporti contrattuali in corso, rinnovandoli per non più di due anni e previa riduzione di almeno il 3% della spesa attuale (cfr. C.d.S., Sez. IV, 2 novembre 2004, n. 7068).
L’iter procedimentale per addivenire al rinnovo è disciplinato dall’art. 6, comma 2, della L. n. 537/1993. come sostituito dall’art. 44, comma 1, della L. n. 724/1994, a mente del quale “entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”.
Con riguardo al corretto significato da attribuirsi a tale disposizione normativa, è’ stato condivisibilmente chiarito che il termine di tre mesi ivi contemplato va inteso come successivo alla scadenza del contratto; e ciò sia per l’inequivocabile tenore letterale della norma, sia per evidenti ragioni logico giuridiche, atteso che trattasi di un’ipotesi di rinnovo (di un contratto che ha già esaurito i propri effetti) e non di proroga (che, in base ai noti principi generali, deve necessariamente intervenire prima della scadenza del termine di efficacia del contratto da prorogare), ragione per cui detto termine non può intendersi riferito al momento anteriore alla scadenza del contratto in corso (cfr. C.d.S., Sez. V, 31 dicembre 2003, n.9302).
Tanto premesso in ordine al contesto normativo di riferimento, ritiene il Collegio che la raccomandata A/R prot. n° TAS –600/4211 in data 13 settembre 2001 della S.A.R.A.M., interpretata alla luce del suo complessivo contenuto secondo i canoni della buona fede, benché in oggetto rechi la seguente dicitura “Rinnovo del contratto n. 49 di repertorio del 16 marzo 2001”, non integri gli estremi di una proposta contrattuale di rinnovo della convenzione in scadenza il 31 dicembre 2001 (a cui sarebbe, poi, seguita, secondo la prospettazione di cui in ricorso, la conforme accettazione in data 25.9.2001 della T.M.C. s.r.l., con il conseguente perfezionamento della pattuizione di rinnovo), ma costituisca, semmai, un mero atto prenegoziale (avente sostanzialmente la natura di invito ad offrire) finalizzato ad acquisire la disponibilità della società ricorrente all’eventuale rinnovo per il 2002 del contratto stipulato il 16.3.2001, alle condizioni di cui all’art. 27, comma 6, della L. n. 488/1999, e cioè con l’applicazione della riduzione del 3% dell’importo contrattuale; e ciò in funzione dell’avvio del procedimento (previsto dalla legge) di valutazione della sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per il rinnovo del contratto de quo per altri due anni; procedimento di valutazione che, nella fattispecie, è concretamente iniziato alla fine di settembre del 2001, quando è pervenuta all’amministrazione appaltante la nota in data 25.9.2001 dell’odierna ricorrente, con la quale la stessa confermava la propria “volontà al rinnovo” del contratto “con l’applicazione della riduzione del 3% dell’importo contrattuale in applicazione della Legge 23.12.1999 n° 488, comma 6°”, in tal modo rimettendosi alle definite determinazioni discrezionali dell’amministrazione in ordine all’opportunità di addivenire al rinnovo; determinazioni, poi, concretamente intervenute con il diniego del 22 febbraio del 2002, adottato entro il termine di legge (e cioè tre mesi dal 31.12.2001, data di scadenza del contratto n. 49 Rep. del 16.3.2001), all’esito di una ponderata comparazione dei capitolati tecnici del 2001 e del 2002.
Né, ad avviso del Collegio, è possibile annettere valenza di comportamento negoziale concludente (in termini di rinnovo tacito) al fatto che, nei mesi di gennaio e di febbraio del 2002, i dipendenti della ditta abbiano continuato a fare ingresso nei locali della S.A.R.A.M.; e ciò in quanto (a parte il divieto inderogabile stabilito in proposito dall’art. 6, comma 1, L. n. 537/1993 e succ. modd., nonché il rilievo, di per sé dirimente, che nell’ambito dell’attività contrattuale della P.A. le manifestazioni tacite di volontà non sono, di regola, ammissibili : cfr., ex multis TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 2 febbraio 2004, n. 832; Cass., Sez. II, 30 luglio 2004, n. 14570; Cass. Sez. I, 27 luglio 2004, n. 14099), tale accesso, come puntualmente documentato dall’Avvocatura dello Stato, avvenne ai soli fini della chiusura della pratica contrattuale del 2001, mediante la redazione del certificato di regolare esecuzione lavori e del definitivo verbale di compimento dei lavori (v. docc. 4 e 5 della P.A.); e comunque, in tale bimestre, non è stato emesso alcun ordinativo di spesa e non risulta essere stata effettuata la consegna dei lavori per l’anno 2002.
La motivazione del diniego di rinnovo (disposto a seguito di “indispensabili quanto improcrastinabili variazioni del capitolato del contratto che modificano sostanzialmente il contenuto della gara TAS – 600/560 del 31.1.2001”) oltre ad essere congrua in relazione al tipo di atto in contestazione (atteso che l’espletamento di una gara costituisce, per principio generale, il modo di procedere ordinario dell’amministrazione, ragione per cui il mancato rinnovo del contratto già stipulato con il precedente aggiudicatario non postula un particolare apparato motivazionale: cfr., ex multis, TAR Marche, 28 maggio 1999, n. 692) è anche conforme a legge (ove si consideri che l’art. 27, comma 6, L. n. 488 del 1999 subordina il rinnovo alla condizione che, al di là della riduzione del corrispettivo di almeno il 3%, “il rimanente contenuto del contratto” rimanga fermo, cioè immutato).
Ed in effetti, dal raffronto tra le due gare (quella del 2001 aggiudicata alla società odierna ricorrente) e quella indetta con lettera di invito del 1 marzo 2002 prot. n. TAS – 600/954, risulta una consistente variazione delle prestazioni contrattuali, rispondente ad insindacabili scelte tecniche dell’amministrazione, tale da rendere del tutto inopportuno l’eventuale rinnovo del contratto n. 49 Rep. del 16.3.2001: in particolare, quanto agli impianti di riscaldamento, in luogo degli interventi di manutenzione mensile previsti nel 2001, il capitolato del 2002 prevede l’accorpamento dei vari interventi di manutenzione e controllo in un’unica prestazione c.d. di primo avviamento stagionale, in conformità al D.P.R. n. 412/1993; inoltre è prevista la manutenzione dei termoaccomulatori non contemplata in precedenza, nonché l’analisi della combustione da effettuare con cadenza semestrale per impianti termici di potenza superiore a 200.000 Kcal.
Per quanto riguarda gli impianti di condizionamento, per il 2002 è stata introdotta la previsione del primo avviamento stagionale di n. 87 condizionatori di tipo “split” a fronte dei 79 previsti nel 2001; oltre a ciò è stato espressamente previsto l’avviamento stagionale di 2 impianti di condizionamento aria/acqua di elevata potenza (superiore a 200.000 frigorie), insieme all’onere di conduzione e manutenzione degli stessi con cadenza settimanale, per un periodo di quattro mesi.
Stante la legittimità dell’impugnato diniego di rinnovo del contratto n. 49 Rep. del 16.3.2001 (e della conseguente indizione di una nuova gara per l’affidamento del servizio per l’anno 2002), va disattesa anche la connessa domanda risarcitoria commisurata all’interesse positivo, cioè all’utile che la società ricorrente avrebbe conseguito dall’esecuzione della manutenzione anche per il 2002.
La società ricorrente chiede, altresì, che l’amministrazione venga condannata a rifonderle i costi sostenuti per il mantenimento di un’ organizzazione aziendale adeguata alla necessità di prestare il servizio di manutenzione anche nel 20002.
Orbene, tale ulteriore domanda risarcitoria si fonda su una presunta responsabilità precontrattuale ex artt. 1337 e 1338 cod. civ. dell’amministrazione che, consentendo l’ingresso degli addetti alla manutenzione nei locali della S.A.R.A.M. anche per il bimestre gennaio/febbraio 2002, avrebbe ingenerato nella ricorrente un affidamento giuridicamente tutelabile in ordine all’intervenuto rinnovo del contratto anche per il 2002, affidamento che sarebbe stato poi inaspettatamente disatteso attraverso l’adozione del diniego del 22 febbraio del 2002.
Anche tale pretesa è priva di pregio.
Al riguardo, a parte il rilievo (già svolto in precedenza) che il personale della società, nel corso del primo bimestre del 2002, fu ammesso nei locali della S.A.R.A.M. solo ed esclusivamente per la chiusura della pratica contrattuale del 2001 e che non fu mai effettuata alcuna consegna dei lavori per il 2002 (onde alcuna aspettativa di rinnovo poteva ragionevolmente sorgere in capo all’odierna ricorrente), giova, altresì, evidenziare che la T.M.C. s.r.l. ha solo dedotto, ma non ha provato in alcun modo di aver sopportato costi ulteriori (rispetto a quelli già incontrati nel 2001) per l’apprestamento del servizio di manutenzione anche per l’anno 2002.
In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso è infondato e va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1352/2002 indicato in epigrafe, lo respinge.
Condanna la società ricorrente a rifondere all’Amministrazione le spese del presente giudizio che si liquidano in complessivi Euro 2.000,00 = (duemila,00), oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 24 novembre 2004.

Pubblicata mediante deposito
in Segreteria il 2 dicembre 2004

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