S. Guadagno – Presidente, D. Zonno – Estensore

sulla modificabilità delle giustificazioni in sede di verifica dell’anomalia delle offerte

1. Contratti della p.a. – Offerte di gara – Offerte anomale – Giustificazioni – Modificabilità – Limiti.

2. Contratti della p.a. – Offerte di gara – Offerte anomale – Giustificazioni – Novità o difformità rispetto alle prime giustificazioni – Offerta originaria – Inammissibile modifica – Esclusione.

3. Contratti della p.a. – Offerte di gara – Offerte anomale – Costo della manodopera – Tabelle ministeriali – Parametri indicati – Scostamento – Congruità dell’offerta – Può essere dichiarata.

1. In tema di affidamento di appalti pubblici, mentre l’offerta economica è immodificabile da parte dei concorrenti, modificabili sono invece le giustificazioni; pertanto, sono senz’altro ammesse giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, così come non può vietarsi un limitato rimaneggiamento di taluni elementi delle giustificazioni stesse, purché l’offerta contrattuale non risulti alterata e venga ritenuta nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione.

2. In tema di anomalia delle offerte, la presenza, nella fase del contraddittorio con l’impresa aggiudicataria, di eventuali significativi elementi di novità o difformità rispetto alle prime giustificazioni (anche in correzione di precedenti errori presenti nella documentazione), non comporta di per sé un’inammissibile modifica dell’offerta originaria, né consente alla stazione appaltante di disporre l’esclusione senza considerare l’effettiva e concreta inattendibilità del ribasso proposto.

3. In tema di anomalia delle offerte, la stazione appaltante ben può dichiarare la congruità di un’offerta che indichi uno scostamento rispetto ai parametri indicati nelle tabelle ministeriali per il costo della manodopera, purché tale scostamento non sia eccessivo, salvaguardando le retribuzioni dei lavoratori, e risulti debitamente motivato.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12 del 2013, proposto dalla Ariete Soc. Coop., in proprio e quale capogruppo della A.T.I. con Leader Service s.c.a r.l., e dalla Leader Service s.c.a r.l., rappresentate e difese dagli avv.ti Enzo Augusto e Roberto D’Addabbo, con domicilio eletto in Bari, via Abate Gimma, 147;

A.D.I.S.U. Puglia – Agenzia per il diritto allo studio universitario, rappresentata e difesa dall’avv. Brigida Mulinelli, con domicilio presso la Segreteria T.A.R. Puglia in Bari, piazza Massari;

Atlantis Consorzio Servizi, rappresentato e difeso dagli avv.ti Massimo Cammarota e Donato De Carlo, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo Navach in Bari, via De Rossi n. 102;

a) della delibera del consiglio di amministrazione della ADISU Puglia n. 61 del 28.11.2012 – comunicata alle ricorrenti con nota/racc.prot. n. 802 del 29.11.2012 – con cui l’appalto per l’affidamento dei servizi di portierato, accoglienza ospiti e centralino delle residenze studentesche della ADISU Puglia, ex sede di Bari Università, è stato definitivamente aggiudicato al Consorzio Atlantis;

b) dei verbali di gara n. 7 del 17.10.2012, n. 8 del 26.10.2012, n. 9 del 6.11.2012, n. 10 del 12.11.2012, nella parte in cui la commissione, nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta del Consorzio Atlantis, non l’ha esclusa per incongruità ed ha, invece, ritenuto attendibile gli elementi giustificativi prodotti dalla predetta ditta, giudicando l’offerta valida e coerente;

c) del verbale, i cui estremi non sono noti, con cui la commissione ha sancito l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto in favore del Consorzio Atlantis;

d) di ogni altro atto, antecedente e/o susseguente, comunque connesso, ancorché non conosciuto;

per la declaratoria d’inefficacia

del contratto d’appalto, ove stipulato, ai sensi dell’art. 121, comma I, lett. c), o comunque dell’art. 122 del D. Lgs. n. 104/2010,

nonché per la condanna

della ADISU Puglia a risarcire alle ricorrenti tutti i danni subiti e subendi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della A.D.I.S.U. Puglia e di Atlantis Consorzio Servizi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2013 il cons. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv.ti Roberto D’Addabbo, Brigida Mulinelli e Donato De Carlo;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

1. La società cooperativa Ariete, con la Leader Service s.c. a r.l., impugna la deliberazione del consiglio di amministrazione dell’Azienda per il diritto allo studio universitario- A.DI.S.U. Puglia 28 novembre 2012 n. 61, con cui è stata aggiudicato al consorzio Atlantis il servizio di portierato, accoglienza ospiti e centralino delle residenze studentesche in Bari, e chiede la declaratoria di efficacia del contratto ex articoli 121 e 122 del decreto legislativo n. 104/2010, nonché il risarcimento dei danni.

L’esito della gara è stato comunicato alla ricorrente con nota del 29 novembre 2012, ai sensi dell’articolo 79 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 (codice dei contratti pubblici).

La suddetta selezione consisteva in una procedura aperta d’aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Alla valutazione complessiva dell’offerta sarebbero state ammesse solo le ditte a cui fosse stato attribuito un punteggio superiore a 30 per l’offerta tecnica.

Di fatto, la cooperativa Ariete ha ottenuto 50 punti per l’offerta tecnica e 32,44 per quella economica (riparimetrati con il metodo aggregativo-compensatore, di cui all’allegato P del d.p.r. n. 270/2010), collocandosi al secondo posto della graduatoria.

Non risulta agli atti il preavviso di ricorso, di cui all’articolo 243-bis, primo comma, del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, introdotto dall’articolo 6 del decreto legislativo 20 marzo 2010 n. 53.

In definitiva la ricorrente denuncia che, dopo una serie di richieste di chiarimenti in ordine alla congruità dell’offerta del consorzio Atlantis, sospettata di anomalia ai sensi dell’articolo 86 del codice degli appalti, la A.DI.S.U. abbia infine accettato le giustificazioni e perciò aggiudicato l’appalto, nonostante tutte le discrasie presenti nell’iter procedimentale e nelle stesse dichiarazioni dell’impresa.

In sintesi, secondo la prospettazione attorea, il consorzio Atlantis nelle giustificazioni avrebbe modificato il numero di unità del personale (già non univocamente risultante dal confronto tra offerta tecnica ed economica) rispetto all’offerta economica e avrebbe previsto un costo della manodopera inferiore ai valori minimi tabellari, avente funzioni di parametro legale, ai sensi dell’articolo 86, comma 3 bis, del decreto legislativo n. 163 del 2006.

Si sono costituiti l’Azienda per il diritto allo studio universitario e il consorzio Atlantis, eccependo l’inammissibilità del ricorso e contestando le tesi avverse.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza della Sezione 17 gennaio 2013 n. 34, per i seguenti motivi:

“Visto che, in sintesi, secondo la prospettazione attorea, il consorzio Atlantis avrebbe modificato, con le giustificazioni, l’offerta originariamente presentata e valutata dalla commissione, nonché, in particolare, avrebbe previsto un costo della manodopera inferiore ai valori minimi tabellari, aventi funzione di parametro legale, ai sensi dell’articolo 87, comma 3 bis, del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163;

considerato che, di fronte alle censure mosse, la A.DI.S.U. riconosce di aver prioritariamente prestato attenzione al costo del personale;

considerato che tale modus operandi appare prima facie collidente con l’articolo 87, primo comma (“la stazione appaltante richiede all’offerente le giustificazioni relative alle voci di prezzo che concorrono a formare l’importo complessivo posto a base di gara, nonché, in caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, relative agli altri elementi di valutazione dell’offerta”);

considerato che tale norma, definendo l’ambito delle giustificazioni, delinea anche quello della verifica da parte della Stazione appaltante;

considerato che essa assume particolare rilievo in una fattispecie in cui è incontestata la circostanza che il costo per gli addetti risulti inferiore ai valori minimi tabellari (CCNL Multiservizi), mentre la ricorrente denuncia che il consorzio Atlantis avrebbe tagliato alcuni costi (come quelli per la polizza definitiva e per la registrazione del contratto) e ne avrebbe imputato altri (per le ore dedicate alla formazione del personale, specificamente prevista nell’offerta tecnica) al costo relativo alla sicurezza;

considerato che su tali congiunti punti, oltre che su quelli riguardanti la stima delle ore non lavorate (che si riferiscono, in definitiva, secondo quanto ipotizzato dallo stesso consorzio, a lavoratori provenienti da altra ditta o di nuova assunzione) non sembra essere stata compiuta una valutazione coordinata e complessiva, tenendo peraltro conto del disposto dell’articolo 87, quarto comma, secondo periodo, per il quale “Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta” [secondo i parametri indicati nel primo periodo] “e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture”;

visti gli artt. 55, 120 e 119 del codice del processo amministrativo;

considerato pertanto che si rinvengono i presupposti per disporre le opportune misure cautelari, ai sensi dell’articolo 119, quarto comma, del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104 e ai fini del riesame delle giustificazioni dell’aggiudicatario”.

L’esito è stato confermato in appello dal Consiglio di Stato, Sezione Sesta, con ordinanza 19 marzo 2013 n. 977, “Ritenuto che:

sebbene i motivi formulati dall’odierno appellante sollevino questioni che, ad un primo sommario esame proprio della fase cautelare, appaiono meritevoli di positivo apprezzamento, tuttavia, allo stato – considerata sia l’imminente udienza di discussione del merito innanzi al Tribunale amministrativo regionale (fissata per il 26 marzo 2013), sia la circostanza che l’Ariete soc. coop. gestisce attualmente il servizio conteso – non sussistono i presupposti per accogliere l’appello cautelare”.

Successivamente, senza che la A.DI.S.U. abbia riesaminato le giustificazioni dell’aggiudicatario, in ossequio all’ordinanza del T.A.R., sulle conclusioni delle parti, sviluppate anche in memoria, la causa è stata riservata per la decisione all’udienza del 26 marzo 2013”.

2. Il nucleo delle contestazioni della cooperativa Ariete riguarda la modifica, nelle varie fasi del procedimento selettivo, dell’indicazione delle unità del personale operata dal consorzio Atlantis e il costo della manodopera che si collocherebbe ad un livello inferiore ai valori minimi tabellari, in contrasto con l’articolo 86, comma 3 bis, del decreto legislativo n. 163 del 2006.

In particolare, secondo la tesi attorea, il Consorzio Atlantis

-in ognuna delle note di giustificazione, avrebbe prodotto una diversa tabella di costo del lavoro;

-nel corso della vicenda, avrebbe fatto riferimento ad un numero inferiore di ore relative al personale già in servizio;

-nel corso della vicenda, avrebbe riferito di voler utilizzare la mobilità quale assunzione agevolata per poi passare alla dichiarazione di voler usufruire dell’agevolazione della legge n. 407/1990, senza chiarire per quanti e quali dipendenti;

-ha ridotto le ore non lavorate (per malattie, infortuni e maternità) senza fornire univoci dati a giustificazione;

-ha azzerato le ore di formazione del personale, specificamente prevista invece l’offerta tecnica, imputando il relativo costo alla sicurezza;

-ha azzerato le ore per il diritto allo studio;

-non ha computato i costi per la polizza definitiva e per la registrazione del contratto, precedentemente stimati dalla stessa controinteressata in € 15.000.

Ciò premesso, occorre innanzi tutto esaminare le eccezioni d’inammissibilità del ricorso per respingerle.

Il rilievo delle parti, secondo le quali la Cooperativa Ariete domanderebbe in definitiva la sostituzione di una valutazione di merito da parte del giudice a quella effettuata dall’Amministrazione, invero non ha pregio.

L’istante si è infatti limitata a chiedere sostanzialmente la verifica, da un lato, della coincidenza dell’offerta rimodulata a seguito delle giustificazioni con quella originariamente presentata e considerata dalla commissione aggiudicatrice e, dall’altro, la rispondenza della proposta contrattuale ai parametri di legge.

Nel merito si deve osservare che nella dialettica processuale sono stati chiariti molti aspetti della vicenda con il risultato sostanzialmente di ridimensionare l’incidenza sia della formazione del personale (poiché il personale destinatario era in maggioranza già addestrato ed esperto, in quanto in servizio presso la precedente ditta, ovvero la stessa Ariete, e si è scelto di aggregare i corsi professionalizzanti a quelli relativi alla sicurezza le cui spese sono ampiamente coperte dall’importo per gli oneri relativi alla sicurezza) sia dei costi per la polizza definitiva (perché in realtà la cauzione è stata versata in contanti) e per la registrazione del contratto.

Occorre osservare altresì che l’esistenza di alcune variazioni e discrasie nei dati offerti dal consorzio nei chiarimenti via via forniti (per lo più ricollegabili alla tardiva consapevolezza dell’estensione di alcuni benefici di legge), non essendo stato dimostrato che esse rappresentino una modifica essenziale dell’offerta nel suo complesso, non incide in sé sulla legittimità del giudizio espresso dalla commissione; ciò è ancor più vero se si considera l’avvenuta abrogazione dell’articolo del comma quinto dell’articolo 86 del T.U. dei contratti pubblici, ad opera dell’articolo 4-quater del decreto legge n. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009, che ha così eliminato un possibile strumento (appunto le giustificazioni preventive) che assicurava la simultaneità della formulazione dell’offerta e dell’analisi dei costi rilevante per la verifica dell’offerta anomala.

È stato infatti in generale chiarito che mentre l’offerta economica è immodificabile da parte dei concorrenti, modificabili sono invece le giustificazioni; sono quindi senz’altro ammesse giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, così come non può vietarsi un limitato rimaneggiamento di taluni elementi delle giustificazioni stesse, purché l’offerta contrattuale non risulti alterata e venga ritenuta nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione (così, di recente, Cons. Stato, Sez. VI, 24 agosto 2011 n. 4801; Sez. VI, 21 maggio 2009 n. 3146; Sez. VI, 7 marzo 2008 n. 1007).

Dunque, la presenza, nella fase del contraddittorio con l’impresa aggiudicataria, di eventuali significativi elementi di novità o difformità rispetto alle prime giustificazioni (anche in correzione di precedenti errori presenti nella documentazione), non comporta di per sé un’inammissibile modifica dell’offerta originaria, né consente alla stazione appaltante di disporre l’esclusione senza considerare l’effettiva e concreta inattendibilità del ribasso proposto.

I dubbi quindi si concentrano in definitiva sulla stima del costo del lavoro (che rappresenta la voce di maggior rilievo nel servizio), anche per la parte in cui esso discende dalla riduzione delle ore non lavorate per malattie, infortuni e maternità (rispetto all’ammontare medio calcolato nelle tabelle ministeriali) e dall’azzeramento delle ore di studio. I rilievi si appuntano quindi, in sostanza, sul nucleo della valutazione sul costo orario di euro 11,83 (che pure si discosta per difetto dal costo medio come riportato nelle tabelle ministeriali e, in particolare, in quelle approvate con decreto ministeriale del 23 maggio 2012), operata dalla commissione che ha ritenuto comunque accettabile la proposta contrattuale, poiché essa soddisfa l’obiettivo di conseguire un servizio adeguato al prezzo più conveniente tra quelli proposti, garantendo peraltro anche un profitto alla ditta, seppur modesto.

Tale ultimo elemento peraltro non è decisivo per giudizio di anomalia, non potendo essere individuata, a tal fine, una soglia rigida di utile al di sotto della quale l’offerta debba considerarsi sempre incongrua, dovendosi invece avere riguardo alla serietà della proposta contrattuale globalmente considerata, fermo restando che soltanto il totale azzeramento dell’utile non è giustificabile (Cons. Stato, Sez. VI, 16 gennaio 2009 n. 215).

Più in generale, non è inutile ricordare il principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza in tema di anomalia dell’offerta negli appalti pubblici, secondo il quale il giudizio della stazione appaltante costituisce esplicazione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso d’illogicità manifesta o di erroneità fattuale, la cui manifestazione non abbisogna di una motivazione analitica nel caso di esito positivo della verifica di anomalia (tra molte, Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2011 n. 1090).

La verifica inoltre non deve assumere quale oggetto esclusivo la ricerca di specifiche inesattezze dell’offerta economica o delle giustificazioni, ma deve tendere alla formulazione di un giudizio globale e sintetico sulla serietà ed affidabilità dell’offerta nel suo insieme (Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2010 n. 1414; Sez. VI, 24 agosto 2011 n. 4801).

La commissione in definitiva ha preso in considerazione le circostanze evidenziate dall’aggiudicataria, che giustificavano il livello di retribuzione. In particolare, il consorzio aveva sottolineato alcuni dati: l’articolazione del servizio in 45 settimane annuale, considerata la chiusura dei collegi universitari nel periodo estivo e natalizio, le modalità del lavoro notturno affidato esclusivamente ai neo-assunti, l’applicabilità dei benefici di cui alla legge n. 407/1990 estesi a tutto il personale (cioè non solo ai 4 neoassunti ma anche agli 11 dipendenti provenienti dalla Ariete, in quanto il caso di passaggio è equiparato alla nuova assunzione, il che porta a risparmi anche nel calcolo dell’anzianità), l’utilizzo dei lavoratori nel turno notturno e la tariffa del premio INAIL derivante dalla certificazione di qualità.

Si deve pertanto ritenere che il giudizio favorevole espresso sul ribasso della controinteressata che non presenti profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento e costituisca legittima espressione della discrezionalità riservata alla stazione appaltante (Cons. Stato, Sez. V, 18 aprile 2012 n. 1513; Sez. V, 20 giugno 2011 n. 3675; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 8 marzo 2012 n. 506; 6 dicembre 2012 n. 2072). Ciò anche in relazione alla funzione delle tabelle ministeriali, poste a parametro, che hanno un valore meramente ricognitivo del costo del lavoro e non possono pregiudicare la partecipazione alle gare di operatori economici che, per particolari ragioni giuridico-economiche, valutate dalla stazione appaltante in sede di accertamento della congruità dell’offerta, possano presentare offerte più vantaggiose, come hanno chiarito sia l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (pareri nn.178/2008, 259/2008, 172/2010, 87/2011) sia la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale “il mancato rispetto dei minimi tabellari, o, in mancanza, dei valori indicati dalla contrattazione collettiva non determina l’automatica esclusione dalla gara, ma costituisce un importante indice di anomalia dell’offerta che dovrà essere poi verificata attraverso un giudizio complessivo di remuneratività”, nel rispetto dell’insopprimibile esigenza di contraddittorio, sottolineata anche dalla Corte di giustizia sin dalla sentenza 27 novembre 2001, cause C-285/99 e C-286/99, Soc. Lombardini: Nel complesso, quindi, la stazione appaltante ben può dichiarare la congruità di un’offerta che indichi uno scostamento rispetto ai parametri indicati nelle dette tabelle, purché tale scostamento non sia eccessivo, salvaguardando le retribuzioni dei lavoratori, e risulti debitamente motivato (Cons. di Stato, Sez. VI, 21 luglio 2010 n. 4783; Sez. V, 7 ottobre 2008, n.4847; Sez. VI, 3 maggio 2002 n. 2334; 5 agosto 2005 n. 4196).

Alle stesse conclusioni deve giungersi per la stima delle ore annue mediamente lavorate dal personale: è vero che, trattandosi di un dato che presuppone eventi imprevedibili (malattie, infortuni, maternità, etc.), i quali non rientrano nella disponibilità dell’impresa e non dipendono dalla capacità gestionale ed organizzativa e che quindi, per definizione, postulano previsioni particolarmente prudenziali, l’offerta basata su un numero di assenze inferiore rispetto a quello assunto a livello statistico, su campione rappresentativo, dalle tabelle ministeriali, per essere accettata come plausibile, dev’essere accompagnata da significativi ed univoci dati probatori (Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2009 n. 1451; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 7 giugno 2010 n. 2257; 22 settembre 2011 n. 1374; 8 marzo 2012 n. 506). Tuttavia, in concreto, nella fattispecie esaminata, il consorzio Atlantis ha evidenziato, soprattutto nelle giustificazioni datate 3 novembre 2012, che, per il calcolo di 795 ore di eventuale morbilità, si è tenuto conto, da un lato, della bassa incidenza delle patologie professionali, “in quanto la particolare prestazione lavorativa è contrattualmente e legalmente qualificata quale lavoro discontinuo e di semplice attesa”; dall’altro, della modesta percentuale di assenza dovuta a malattie generiche, testimoniata non solo dai dati storici aziendali ma anche da quanto riferito dal sindacato rappresentativo delle maestranze, il quale avrebbe attestato che nessuna ora di lavoro è stata imputata a malattia nell’ultimo triennio nel corso dell’appalto per il medesimo servizio. Un ragionamento simile è stato anche sviluppato nei confronti delle ore concedibili per garantire il diritto lo studio.

In concreto, si deve ritenere che il raggruppamento primo classificato abbia offerto con ciò elementi convincenti, in ordine ai costi da sostenere nel triennio per far fronte alle assenze. Infatti, alla plausibilità in sé della giustificazione si accompagna il fatto che l’odierna ricorrente, essendo la precedente titolare del servizio, ancora gestito in proroga, e quindi datrice di lavoro degli 11 dipendenti destinati a passare alla nuova aggiudicataria, era perfettamente in grado di contestare specificamente questi dati, ove li avesse ritenuti non veri o comunque esorbitanti.

In conclusione, il ricorso dev’essere respinto, sia nella sua parte demolitoria sia per quanto riguarda la domanda risarcitoria (non essendo stata riscontrata alcun’ingiustizia nel danno lamentato, eventualmente subito).

La compensazione delle spese di lite è giustificata dallo svolgersi dell’intera vicenda.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nelle camere di consiglio dei giorni 26 marzo e 16 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente

Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore

Desirèe Zonno, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/05/2013

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Sentenza – 23/5/2013 n.819 proviene da Giustamm.

Pres. Orciuolo – Est. Landi
A. M. (Avv. L. Parillo) c/ Ministero della Difesa (avv. Stato)

sulla non riconoscibilità agli equipaggi fissi di volo della c.d. indennità di aereosoccorso

Pubblico impiego – Retribuzione – Indennità di aereosoccorso – Per equipaggi fissi di volo – Riconoscibilità – Esclusione – Ragioni

In materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 9, II comma, L. n. 78/83, l’indennità di aereosoccorso non può essere attribuita anche ai componenti degli equipaggi fissi di volo, i quali non hanno mansioni di aerosoccorritori, e non rilevando la mancanza di una disciplina che vieti il cumulo tra le due indennità, stante la palese differenza nelle circostanze e nei presupposti per beneficiarne.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12387 del 2002, proposto da:

Moretti Angelo, rappresentato e difeso dall’avv. Luca Parillo, con domicilio eletto presso Luigi Parillo Luca C/ Comito in Roma, via F. di Donato, 10;

Ministero della Difesa, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

del provvedimento adottato dal Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare – IV Reparto – 12^ Divisione – Trattamento Economico Eventuale, recante diniego alla corresponsione dell’indennità di aerosoccorso prevista dall’art. 9, secondo comma, della L. n. 78/83.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2010 il dott. Domenico Landi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato il 5 novembre 2002, depositato nei termini, il Maresciallo 1ª classe Moretti Angelo ha proposto gravame avverso il provvedimento meglio specificato in epigrafe, recante diniego alla corresponsione dell’indennità di aerosoccorso prevista dall’art. 9, secondo comma, della legge n. 78/83, nonché per la condanna dell’Amministrazione convenuta al pagamento della suddetta indennità limitatamente ai giorni di effettiva partecipazione ad operazioni ed esercitazioni, con le ulteriori maggiorazioni dovuta ex lege.

A sostegno del gravame il ricorrente deduce la seguente censura:

Violazione e falsa applicazione dell’art.9, secondo comma, della legge n. 78/83. Violazione dell’art. 36 Costituzione. Eccesso di potere per sviamento e travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta. Disparità di trattamento.

Il ricorrente sostiene di aver diritto alla corresponsione della richiesta indennità in quanto ha prestato servizio presso il centro operativo per l’aerosoccorso, per cui l’indennità supplementare in parola deve essere riconosciuta in capo al ricorrente, limitatamente ai giorni di effettiva partecipazione ad operazioni ed esercitazioni.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, la quale ha contestato le ragioni dell’impugnativa ed ha insistito per il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 9 giugno 2010 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Con il presente gravame il ricorrente, sottufficiale dell’Aeronautica Militare facente parte degli Equipaggi Fissi di Volo (E.F.V.), ha chiesto che questo Tribunale riconosca il suo diritto a beneficiare della cd. indennità di aerosoccorso, limitatamente ai giorni di partecipazione ad operazioni ed esercitazioni, ai sensi dell’art. 9, secondo comma, della legge n. 78/83, con tutte le conseguenze anche di ordine patrimoniale indicate in ricorso.

Il gravame non si appalesa fondato.

Il Collegio, sulla scorta anche di una recente giurisprudenza da cui non rinviene alcuna valida ragione per discostarsi (T.A.R. LAZIO – LATINA – n. 428 del 2005, confermata da CONS. STATO – SEZ. IV – n. 175/2007) ritiene che la tesi su cui si fonda il ricorso, ossia che l’indennità in contestazione possa essere attribuita anche ai componenti degli equipaggi fissi di volo che non hanno mansioni di aerosoccorritori, non possa essere condivisa.

La disposizione dell’art. 9, secondo comma, della legge n. 78 disciplina infatti l’erogazione di un’indennità che ha come suo fondamentale presupposto lo svolgimento di attività di aerosoccorritore presso uno dei reparti che istituzionalmente svolgono tale funzione. Essa distingue al riguardo due fattispecie. La prima, normale, ricorre allorchè l’attività in questione sia svolta da personale munito del relativo brevetto; a tale personale l’indennità spetta in misura fissa mensile. La seconda fattispecie ricorre invece quando l’attività di aerosoccorritore sia svolta da personale non munito del relativo brevetto (evidentemente nelle more dello svolgimento della relativa attività addestrativa preordinata al suo conseguimento ovvero nelle more del perfezionamento dell’iter di rilascio del brevetto); in questo caso, la disposizione in esame riconosce il diritto all’indennità limitatamente ai giorni di partecipazione all’attività addestrativa o operativa.

In questo quadro normativo ritiene il Collegio che al ricorrente non possa essere riconosciuto l’emolumento in contestazione dato che egli incontestatamente non svolge attività di aerosoccorritore ma di componente degli equipaggi fissi di volo (come dimostra la circostanza della percezione dell’indennità di aeronavigazione).

Né rilevanza alcuna può essere riconosciuta alla circostanza – pure evidenziata dal ricorrente – che l’art. 17 della legge n. 78 – nel disciplinare corresponsione e cumulabilità delle varie indennità da essa previste – non sancisce un divieto di cumulo tra indennità di aeronavigazione e indennità di aerosoccorso.

La mancanza di disciplina del cumulo – o meglio la mancanza di una norma che espressamente lo vieti – non ha il significato di rendere cumulabili le due indennità ma dipende dalla circostanza che i presupposti del riconoscimento delle due indennità e le loro funzioni sono talmente diverse da escludere in radice la possibilità del cumulo.

Ed infatti l’indennità di aeronavigazione è un emolumento spettante al personale adibito alla conduzione degli aeromobili (con funzioni di pilota, di operatore di sistema etc….) e al personale “paracadutista”, svolgente la funzione di compensare i particolari rischi e responsabilità connessi a tali compiti, mentre l’indennità di aerosoccorso è un’indennità spettante ai componenti degli equipaggi fissi di volo che svolgono funzioni di aerosoccorritore ed ha la funzione di compensare gli specifici rischi tipici di tale attività (recupero di un naufrago calandosi con il verricello ovvero immergendosi nelle acque).

In altri termini, nel sistema della legge n. 78 a ciascun particolare compito o impiego operativo è riconosciuta la corresponsione di una particolare indennità; in questa situazione, quindi, la possibilità di un cumulo – nella fattispecie in cui il relativo problema non è oggetto di una specifica normativa – deve essere ammessa solo nei casi in cui vi sia una sicura compatibilità tra le due indennità; nel caso in esame il Collegio ritiene che i compiti svolti e i rischi e i disagi sopportati dai componenti degli equipaggi fissi di volo siano già compensati dal riconoscimento in loro favore della (specifica) indennità di aeronavigazione; il riconoscimento in aggiunta dell’indennità spettante al personale con mansioni di aerosoccorritore determinerebbe dunque una inammissibile moltiplicazione di emolumenti per la medesima attività.

Del resto questo ragionamento – portato alle estreme conseguenze – implicherebbe l’attribuzione dell’indennità di aerosoccorso a ogni componente dell’equipaggio fisso di volo, indipendentemente dalle specifiche mansioni svolte; se però questo fosse il significato della norma, quest’ultima sarebbe stata verosimilmente formulata in modo diverso, nel senso che avrebbe fatto generico riferimento ai componenti degli equipaggi degli aeromobili impiegati nell’attività addestrativa e di aerosoccorso.

In realtà proprio l’inciso “ma non in possesso del brevetto di incursore o di subacqueo o di aerosoccorritore” impiegato dalla norma conferma l’interpretazione restrittiva proposta, nel senso che esso sottintende, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente che intende tale inciso come conferma della propria interpretazione, che il percettore dell’indennità giornaliera di aerosoccorso debba essere comunque un militare svolgente i tipici compiti dell’aerosoccorritore; in altri termini, se fosse corretta la tesi del ricorrente secondo cui l’indennità giornaliera in contestazione spetta a ogni componente dell’equipaggio fisso di volo coinvolto in operazioni o esercitazioni di aerosoccorso, l’inciso in questione sarebbe del tutto superfluo.

Conclusivamente il ricorso va respinto, mentre le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale – Sezione Prima Bis -respinge il ricorso meglio specificato in epigrafe.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore dell’Amministrazione resistente, delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi Euro 2.000,00 (duemila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Elia Orciuolo, Presidente

Domenico Landi, Consigliere, Estensore

Roberto Proietti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/01/2011

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I bis – Sentenza – 28/1/2011 n.819 proviene da Giustamm.

P. G. Lignani – Presidente ed estensore
P. G. (avv. M. P. Castellani, L. Panfili e M. Bigi) c/ Comune di Gubbio (avv.ti
C. Rosimini e M. Minciaroni) e nei confronti di Comune di Gubbio – Ufficio del
Dirigente Lavori Pubblici

revoca di un’asta pubblica per la vendita di immobile comunale e tutela dell’offerente

1. Processo amministrativo – Controinteressato – In tema di impugnazione di un provvedimento di diniego aggiudicazione definitiva di un immobile di proprietà comunale – Affittuario – Non è tale

2. Giustizia amministrativa – Interesse al ricorso – In materia di contratti pubblici attivi – In caso di revoca del bando e diniego di aggiudicazione definitiva – Sussiste

1. Nel giudizio di impugnazione del provvedimento di diniego di aggiudicazione definitiva di un bene immobile di proprietà comunale, il soggetto che tiene in affitto dal Comune il bene non è qualificabile controinteressato

2. Il soggetto che ha presentato offerta nella procedura per asta pubblica relativa alla vendita di un immobile di proprietà comunale vanta una posizione tutelabile di fronte al provvedimento di revoca della procedura di alienazione

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 168 del 2008, proposto da:

P. G., rappresentato e difeso dagli avv. M. P. Castellani, L. Panfili, con domicilio eletto presso l’avv. M. Bigi in Perugia, via Bonazzi, 35;

contro

Comune di Gubbio in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. C. Rosimini, con domicilio eletto presso l’avv. M. Minciaroni in Perugia, via Palermo, 106;

nei confronti di

Comune di Gubbio-Ufficio del Dirigente Lavori Pubblici;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della determinazione dirigenziale 30.1.08 n. 73 e atti connessi (mancata aggiudicazione definitiva del lotto n. 7 proprieta’ comunale venduta per asta pubblica).

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Gubbio in persona del Sindaco pro tempore;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2009 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia trae origine dalla procedura di alienazione di alcuni beni immobili, avviata dal Comune di Gubbio con apposito bando.

Fra i beni messi in vendita vi era anche l’immobile segnato al catasto al foglio 126, particella 106, e cioè un terreno di poco meno di 1000 mq, con sovrastante fabbricato in condizioni di fatiscenza.

La base d’asta era di euro 20.000. L’offerta dell’attuale ricorrente (l’unica pervenuta) è stata di euro 35.000.

Tuttavia, con gli atti impugnati il Comune ha deciso di non dare corso all’aggiudicazione ed al contratto, ed ha annullato (o revocato) il bando di vendita, limitatamente all’immobile in questione.

2. L’interessato ricorre contro le nuove determinazioni del Comune, a tutela della propria aspettativa legittima a stipulare il contratto e a conseguire la proprietà dell’immobile.

Il Comune resiste al ricorso.

3. Si deve preliminarmente prendere in esame l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa del Comune con riferimento alla mancata notifica ad un (supposto) controinteressato. Quest’ultimo sarebbe da identificare nel soggetto che tiene in affitto dal Comune l’immobile posto in vendita.

Il Collegio osserva che l’affittuario non ha, nella fattispecie, la posizione di controinteressato né in senso sostanziale né in senso formale.

Va premesso che si tratta di un mero affitto di cosa immobile, vale a dire non di uno di quei rapporti soggetti a disciplina speciale, quali l’affitto a coltivatore diretto ovvero l’affitto agrario, o quello della casa di abitazione o, ancora, di un locale a scopo commerciale. E’ dunque escluso, per esempio, che l’affittuario abbia un diritto di prelazione nel caso di vendita dell’immobile.

La posizione dell’affittuario, invece, è regolata dall’art. 1599 del codice civile, a norma del quale la vendita dell’immobile locato comporta che il nuovo proprietario subentra di diritto nel contratto (“emptio non tollit locatum”). Ne consegue che l’affittuario non ha titolo né interesse ad opporsi alla vendita, in quanto questa non incide sui suoi diritti. Quand’anche costui ritenesse preferibile avere come controparte contrattuale un soggetto piuttosto che un altro, si tratterebbe di un interesse di mero fatto, non rilevante giuridicamente e non idoneo a conferirgli la qualità di controinteressato in una controversia come la presente.

Sin qui si è visto il problema sotto il profilo sostanziale. A conclusioni analoghe si deve giungere sotto il profilo formale, perché il Comune non ha motivato la revoca del bando con l’intento (legittimo o illegittimo che fosse) di tutelare la posizione dell’affittuario contro quella dell’acquirente.

Concludendo sul punto, l’eccezione d’inammissibilità va respinta.

4. Conviene innanzi tutto verificare, anche d’ufficio, l’ammissibilità del ricorso sotto il profilo dell’esistenza di una posizione giuridicamente tutelata, e sotto il profilo della giurisdizione.

4.1 Il problema si pone perché si potrebbe sostenere che in questa vicenda il Comune di Gubbio abbia agito “uti privatus” e “iure privatorum”, offrendo in vendita beni patrimoniali disponibili (ossia goduti in regime di diritto privato) e facendo ciò unicamente per ragioni convenienza economica.

Da un punto di vista meramente privatistico, si direbbe dunque che il Comune ha esercitato la propria autonomia negoziale offrendo in vendita il bene come previsto dall’art. 1336 cod. civ., e poi l’ha esercitata nuovamente revocando l’offerta. Ci si chiederebbe quindi se l’offerta fosse revocabile o irrevocabile, e si risponderebbe che la revoca era consentita da un’apposita clausola del bando che anzi qualificava come “insindacabile” una eventuale decisione in tal senso. Si concluderebbe dunque per l’infondatezza della pretesa dell’offerente di concludere il contratto, salvo discutere semmai di una (dubbia) ipotesi di azione risarcitoria basata sull’art. 1337 cod. civ. (responsabilità precontrattuale).

4.2. Questo Collegio però ritiene che la fattispecie non si possa inquadrare unicamente negli schemi privatistici. Ed invero il Comune è un ente pubblico che anche quando agisce iure privatorum è tenuto a rispettare i canoni fondamentali dell’azione amministrativa, quali ad esempio l’imparzialità e il “buon andamento” inteso quest’ultimo come il perseguimento dell’obiettivo interesse pubblico. A questi princìpi generali si aggiungono le norme in materia di contabilità e di procedimento amministrativo, i regolamenti interni e gli atti d’indirizzo dell’ente, e infine la “lex specialis” rappresentata dal bando.

Questo insieme di regole poste su diversi livelli tutela primariamente l’ente pubblico, nel senso che ha la funzione di garantire che ogni scelta sia orientata all’obiettivo interesse pubblico (e non, ad es., a interessi privati confliggenti), ma secondariamente tutela anche le controparti negoziali. Queste ultime acquisiscono aspettative legittime, fondate sulla previsione che l’ente procederà secondo le regole che lo governano. Pertanto, mentre nelle trattative fra privati hanno rilievo solo i diritti soggettivi, e dove non vi è un diritto non vi è tutela, quando una delle parti è la p.a. alla tutela dei diritti soggettivi (azionabile davanti al giudice civile) si aggiunge quella delle aspettative legittime (azionabile davanti al giudice amministrativo).

La tutela delle aspettative legittime non cancella l’autonomia negoziale dell’ente (incluso lo ius poenitendi, ove previsto dal bando, come in questo caso) ma consiste nel diritto di provocare il sindacato di legittimità da parte del giudice amministrativo. In altre parole, la revoca dell’offerta contrattuale è ammissibile, se prevista dal bando, ma è legittima solo se la relativa decisione è presa nel rispetto delle regole generali e speciali.

Donde la possibilità di impugnare l’atto di revoca dell’offerta, al fine di ottenerne, dandosene il caso l’annullamento: esito non ipotizzabile in una controversia fra privati.

4.3. Non rileva in contrario il fatto che nel bando l’eventuale revoca dell’offerta venga qualificata come “insindacabile”.

Anche questa clausola, infatti, va interpretata secondo diritto. Essa sarebbe illegittima se fosse da interpretare nel senso che l’ente vuole attribuirsi la potestà di compiere (anche) atti illegittimi. Pertanto l’aggettivo “insindacabile” va interpretato restrittivamente, ossia come riferito alla insindacabilità del “merito” e non anche come esclusione del sindacato di legittimità.

4.4. Concludendo sul punto, il presente ricorso, basato su motivi di legittimità, è ammissibile e rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

5. Le censure proposte dal ricorrente riguardano, nel loro insieme, la congruità e la ragionevolezza della motivazione. Conviene pertanto affrontare le varie questioni basandosi sulle motivazioni esternate dal Comune.

5.1. A questo proposito, si nota innanzi tutto che la revoca del bando sarebbe stata verosimilmente legittima, qualora nelle more della procedura fossero sopravvenuti, ad es., nuovi indirizzi di pianificazione territoriale che prevedessero una diversa destinazione pubblicistica dell’immobile; oppure una nuova e diversa valutazione della convenienza economica della vendita.

Ma il Comune non ha addotto giustificazioni di questo genere. E, in effetti, non ricorre nessuna di queste ipotesi, perché è pacifico che per l’immobile in questione non vi è, allo stato, nessuna previsione di utilizzazione diretta da parte del Comune o di altra destinazione pubblicistica. L’immobile risulta dato in affitto ad un soggetto privato, e a quanto pare il Comune intende mantenere questo rapporto.

Dal punto di vista della convenienza economica, poi, basti considerare che la base d’asta – conforme alla perizia giurata di stima – era di 20.000 euro, che il ricorrente ne offre 35.000, e che (stando ai documenti prodotti) il contratto di affitto in corso prevede un canone annuo di euro 70. Ciò significa che il prezzo offerto dall’attuale ricorrente è pari a 500 annualità dell’affitto, senza contare che quel canone riguarda non solo l’immobile in questione, ma anche taluni appezzamenti contigui .

5.2. La prima motivazione con la quale si è inteso giustificare la revoca del bando è la seguente: il consiglio comunale aveva, bensì deliberato di mettere in vendita l’immobile di cui al foglio 126, particella 106, ma aveva indicato una superficie di mq 5.500, mentre la superficie della particella 106 è di mq 980. Si tratterebbe dunque di un immobile “diverso”.

Questa motivazione non appare congrua.

Va premesso che il bando identifica in modo preciso e non equivoco il bene messo in vendita, e cioè la particella 106, e ne indica anche la superficie esatta (mq 980). Del resto il bene era minuziosamente descritto anche nella “perizia giurata” sulla base della quale è stato compilato il bando ed è stato fissato il prezzo base. Era pertanto escluso ogni rischio di future controversie in merito all’esatta individuazione dell’oggetto.

Peraltro, anche nella delibera del consiglio comunale il bene era esattamente identificato, e corrisponde a quello indicato nel bando, grazie anche al toponimo “Castellocchio”. Pertanto non si può dire che il bando abbia messo in vendita un bene non contemplato nella delibera del consiglio comunale.

E’ vero, semmai, che la delibera consiliare parlava di una superficie di circa 5.500 mq, il che lascia intendere che il consiglio abbia previsto la vendita non solo della particella 106 (la cui estensione è di mq 980) ma anche degli appezzamenti contigui, verosimilmente quelli stessi che sono già compresi nel suddetto contratto d’affitto. Quindi il difetto del bando non consisterebbe nell’aver messo in vendita un bene “diverso” da quello deliberato dal consiglio, ma, al più, nel non aver incluso nella vendita altri beni che invece il consiglio aveva previsto di vendere.

Questa sarebbe stata una buona ragione per revocare il bando (o meglio integrarlo) “prima” dell’esperimento dell’asta, ma non lo era più una volta che si era acquisita l’offerta dell’attuale ricorrente e quest’ultimo aveva maturato la legittima aspettativa a concludere il contratto. Infatti il compito del consiglio comunale è quello di individuare, con un atto d’indirizzo, i beni da porre in vendita, ma la scelta dei modi, dei tempi, del prezzo, etc., appartiene agli organi di gestione.

Pertanto la discrepanza fra il bando e l’atto d’indirizzo non si configura come un vizio di legittimità e avrebbe potuto giustificare la revoca del bando solo qualora si fosse dimostrato, in concreto, che mettendo in vendita l’intero compendio pari a circa 5.500 mq si sarebbe potuto realizzare un ricavo sensibilmente maggiore di quello ottenibile mediante la vendita separata delle due porzioni. Ipotesi, peraltro, assai dubbia, se non altro perché l’attuale ricorrente ha offerto, per la sola particella 106, un rialzo del 75% sulla base d’asta (il che semmai lascerebbe intendere che quest’ultima era stata sottovalutata; ma questo è un problema estraneo alla controversia).

5.3. La seconda motivazione con la quale si è inteso giustificare la revoca del bando è il fatto che nel bando stesso si era mancato di menzionare che il bene era gravato di un contratto d’affitto.

Ad avviso del Collegio neppure questa era una ragione sufficiente per revocare il bando una volta acquisita l’offerta e individuato il contraente.

Si è visto sopra che quella omissione non pregiudicava in alcun modo i diritti dell’affittuario, comunque protetti dall’art. 1599 cod. civ.. Non pregiudicava neppure i diritti del Comune. Il pregiudizio, semmai, era per l’acquirente, e questi avrebbe potuto chiedere di revocare l’offerta denunciando di essere stato male informato sulla situazione giuridica del bene. Ma in concreto l’interessato non ha mosso alcuna contestazione, anzi dichiara di essere sempre stato a conoscenza di quel rapporto d’affitto, e che così fosse era ben noto al Comune, a motivo di precedenti atti negoziali inter partes dei quali è stata data ampia dimostrazione anche nel presente giudizio.

La motivazione in esame appare dunque meramente pretestuosa.

6. In conclusione, il ricorso va accolto.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale accoglie il ricorso. Condanna il Comune di Gubbio al pagamento delle spese legali in favore del ricorrente, liquidandole in euro 1.500 oltre agli accessori di legge (incluso fra questi il rimborso del contributo unificato) e alle spese successive che occorrano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente, Estensore

Annibale Ferrari, Consigliere

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/12/2009

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 23/12/2009 n.819 proviene da Giustamm.

Pres.Tulkens, Est. Karakas

l’esposizione obbligatoria di un simbolo di una data confessione in luoghi che sono utilizzati dalle autorità pubbliche, e specialmente in classe, limita il diritto dei genitori di educare i loro figli in conformità con le proprie convinzioni e il diritto dei bambini di credere o non credere

Istruzione pubblica e privata – Esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche – Diritto all’istruzione – Libertà religiosa – Principio di laicità dello Stato – Violazione dell’art. 2 del prot. n° 1 congiuntamente all’art. 9 C.e.d.u.

AFFAIRE LAUTSI c. ITALIE

(Requête no 30814/06)

ARRÊT

STRASBOURG

3 novembre 2009

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Lautsi c. Italie,

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

Françoise Tulkens, présidente,

Ireneu Cabral Barreto,

Vladimiro Zagrebelsky,

Danutė Jočienė,

Dragoljub Popović,

András Sajó,

Işıl Karakaş, juges,

et de Sally Dollé, greffière de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 13 octobre 2009,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 30814/06) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme Soile Lautsi (« la requérante »), a saisi la Cour le 27 juillet 2006 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »). Elle agit en son nom ainsi qu’au nom de ses deux enfants, Dataico et Sami Albertin.

2. La requérante est représentée par Me N. Paoletti, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Spatafora et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

3. La requérante alléguait que l’exposition de la croix dans les salles de classe de l’école publique fréquentée par ses enfants était une ingérence incompatible avec la liberté de conviction et de religion ainsi qu’avec le droit à une éducation et un enseignement conformes à ses convictions religieuses et philosophiques.

4. Le 1er juillet 2008, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

5. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

6. La requérante réside à Abano Terme et a deux enfants, Dataico et Sami Albertin. Ces derniers, âgés respectivement de onze et treize ans, fréquentèrent en 2001-2002 l’école publique « Istituto comprensivo statale Vittorino da Feltre », à Abano Terme.

7. Les salles de classe avaient toutes un crucifix, ce que la requérante estimait contraire au principe de laïcité selon lequel elle souhaitait éduquer ses enfants. Elle souleva cette question au cours d’une réunion organisée le 22 avril 2002 par l’école et fit valoir que, selon la Cour de cassation (arrêt

no 4273 du 1er mars 2000), la présence d’un crucifix dans les salles de vote préparées pour les élections politiques avait déjà été jugée contraire au principe de laïcité de l’Etat.

8. Le 27 mai 2002, la direction de l’école décida de laisser les crucifix dans les salles de cours.

9. Le 23 juillet 2002, la requérante attaqua cette décision devant le tribunal administratif de la région de Vénétie. S’appuyant sur les articles 3 et 19 de la Constitution italienne et sur l’article 9 de la Convention, elle alléguait la violation du principe de laïcité. En outre, elle dénonçait la violation du principe d’impartialité de l’administration publique (article 97 de la Constitution). Ainsi, elle demandait au tribunal de saisir la Cour constitutionnelle de la question de constitutionnalité.

10. Le 3 octobre 2007, le ministère de l’Instruction publique adopta la directive no 2666 qui recommandait aux directeurs d’écoles d’exposer le crucifix. Il se constitua partie dans la procédure, et soutint que la situation critiquée se fondait sur l’article 118 du décret royal no 965 du 30 avril 1924 et l’article 119 du décret royal no 1297 du 26 avril 1928 (dispositions antérieures à la Constitution et aux accords entre l’Italie et le Saint-Siège).

11. Le 14 janvier 2004, le tribunal administratif de Vénétie estima, compte tenu du principe de laïcité (articles 2, 3, 7, 8, 9, 19 et 20 de la Constitution) que la question de constitutionnalité n’était pas manifestement mal fondée et dès lors saisit la Cour constitutionnelle. En outre, vu la liberté d’enseignement et l’obligation d’aller à l’école, la présence du crucifix était imposée aux élèves, aux parents d’élèves et aux professeurs et favorisait la religion chrétienne au détriment d’autres religions. La requérante se constitua partie dans la procédure devant la Cour constitutionnelle. Le Gouvernement soutint que la présence du crucifix dans les salles de classe était un « fait naturel », au motif qu’il n’était pas seulement un symbole religieux mais aussi le « drapeau de l’Eglise catholique », qui était la seule Eglise nommée dans la Constitution (article 7). Il fallait donc considérer que le crucifix était un symbole de l’Etat italien.

12. Par une ordonnance du 15 décembre 2004 no 389, la Cour constitutionnelle s’estima incompétente étant donné que les dispositions litigieuses n’étaient pas incluses dans une loi mais dans des règlements, qui n’avaient pas force de loi (paragraphe 26 ci-dessous).

13. La procédure devant le tribunal administratif reprit. Par un jugement du 17 mars 2005 no 1110, le tribunal administratif rejeta le recours de la requérante. Il estimait que le crucifix était à la fois le symbole de l’histoire et de la culture italiennes, et par conséquent de l’identité italienne, et le symbole des principes d’égalité, de liberté et de tolérance ainsi que de la laïcité de l’Etat.

14. La requérante introduisit un recours devant le Conseil d’Etat.

15. Par un arrêt du 13 février 2006, le Conseil d’Etat rejeta le recours, au motif que la croix était devenue une des valeurs laïques de la Constitution italienne et représentait les valeurs de la vie civile.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

16. L’obligation d’exposer le crucifix dans les salles de classe remonte à une époque antérieure à l’unité de l’Italie. En effet, aux termes de l’article 140 du décret royal no 4336 du 15 septembre 1860 du Royaume de Piémont-Sardaigne, « chaque école devra[it] sans faute être pourvue (…) d’un crucifix ».

17. En 1861, année de naissance de l’Etat italien, le Statut du Royaume de Piémont-Sardaigne de 1848 devint le Statut italien. Il énonçait que « la religion catholique apostolique et romaine [était] la seule religion de l’Etat. Les autres cultes existants [étaient] tolérés en conformité avec la loi ».

18. La prise de Rome par l’armée italienne, le 20 septembre 1870, à la suite de laquelle Rome fut annexée et proclamée capitale du nouveau Royaume d’Italie, provoqua une crise des relations entre l’Etat et l’Eglise catholique. Par la loi no 214 du 13 mai 1871, l’Etat italien réglementa unilatéralement les relations avec l’Eglise et accorda au Pape un certain nombre de privilèges pour le déroulement régulier de l’activité religieuse.

19. Lors de l’avènement du fascisme, l’Etat adopta une série de circulaires visant à faire respecter l’obligation d’exposer le crucifix dans les salles de classe.

La circulaire du ministère de l’Instruction publique no 68 du 22 novembre 1922 disait ceci : « Ces dernières années, dans beaucoup d’écoles primaires du Royaume l’image du Christ et le portrait du Roi ont été enlevés. Cela constitue une violation manifeste et non tolérable d’une disposition réglementaire et surtout une atteinte à la religion dominante de l’Etat ainsi qu’à l’unité de la Nation. Nous intimons alors à toutes les administrations municipales du Royaume l’ordre de rétablir dans les écoles qui en sont dépourvues les deux symboles sacrés de la foi et du sentiment national. »

La circulaire du ministère de l’Instruction publique no 2134-1867 du 26 mai 1926 affirmait : « Le symbole de notre religion, sacré pour la foi ainsi que pour le sentiment national, exhorte et inspire la jeunesse studieuse, qui dans les universités et autres établissements d’enseignement supérieur aiguise son esprit et son intelligence en vue des hautes charges auxquelles elle est destinée. »

20. L’article 118 du décret royal no 965 du 30 avril 1924 (Règlement intérieur des établissements scolaires secondaires du Royaume) est ainsi libellé : « Chaque établissement scolaire doit avoir le drapeau national, chaque salle de classe l’image du crucifix et le portrait du roi ».

L’article 119 du décret royal no 1297 du 26 avril 1928 (approbation du règlement général des services d’enseignement primaire) compte le crucifix parmi les « équipements et matériels nécessaires aux salles de classe des écoles ».

Les juridictions nationales ont considéré que ces deux dispositions étaient toujours en vigueur et applicables au cas d’espèce.

21. Les Pactes du Latran, signés le 11 février 1929, marquèrent la « Conciliation » de l’Etat italien et de l’Eglise catholique. Le catholicisme fut confirmé comme la religion officielle de l’Etat italien. L’article 1 du Traité était ainsi libellé : « L’Italie reconnaît et réaffirme le principe consacré par l’article 1 du Statut Albertin du Royaume du 4 mars 1848, selon lequel la religion catholique, apostolique et romaine est la seule religion de l’Etat. »

22. En 1948, l’Etat italien adopta sa Constitution républicaine.

L’article 7 de celle-ci reconnaît explicitement que l’Etat et l’Eglise catholique sont, chacun dans son ordre, indépendants et souverains. Les rapports entre l’Etat et l’Eglise catholique sont réglementés par les Pactes du Latran et les modifications de ceux-ci acceptées par les deux parties n’exigent pas de procédure de révision constitutionnelle.

L’article 8 énonce que les confessions religieuses autres que la catholique « ont le droit de s’organiser selon leurs propres statuts, en tant qu’elles ne s’opposent pas à l’ordre juridique italien ». Les rapports entre l’Etat et ces autres confessions « sont fixés par la loi sur la base d’ententes avec leurs représentants respectifs ».

23. La religion catholique a changé de statut à la suite de la ratification, par la loi no 121 du 25 mars 1985, de la première disposition du protocole additionnel au nouveau Concordat avec le Vatican du 18 février 1984, modifiant les Pactes du Latran de 1929. Selon cette disposition, le principe, proclamé à l’origine par les Pactes du Latran, de la religion catholique comme la seule religion de l’Etat italien est considéré comme n’étant plus en vigueur.

24. La Cour constitutionnelle italienne dans son arrêt no 508 du

20 novembre 2000 a ainsi résumé sa jurisprudence en affirmant que des principes fondamentaux d’égalité de tous les citoyens sans distinction de religion (article 3 de la Constitution) et d’égale liberté de toutes les religions devant la loi (article 8) découle en fait que l’attitude de l’Etat doit être marquée par l’équidistance et l’impartialité, sans attacher d’importance au nombre d’adhérents d’une religion ou d’une autre (voir arrêts no 925/88 ; 440/95 ; 329/97) ou à l’ampleur des réactions sociales à la violation des droits de l’une ou de l’autre (voir arrêt no 329/97). L’égale protection de la conscience de chaque personne qui adhère à une religion est indépendante de la religion choisie (voir arrêt no 440/95), ce qui n’est pas en contradiction avec la possibilité d’une différente régulation des rapports entre l’Etat et les différentes religions au sens des articles 7 et 8 de la Constitution. Une telle position d’équidistance et d’impartialité est le reflet du principe de laïcité que la Cour constitutionnelle a tiré des normes de la Constitution et qui a nature de « principe suprême » (voir arrêt no 203/89 ; 259/90 ; 195/93 ; 329/97), qui caractérise l’Etat dans le sens du pluralisme. Les croyances, cultures et traditions différentes doivent vivre ensemble dans l’égalité et la liberté (voir arrêt no 440/95).

25. Dans son arrêt no 203 de 1989, la Cour constitutionnelle a examiné la question du caractère non obligatoire de l’enseignement de la religion catholique dans les écoles publiques. A cette occasion, elle a affirmé que la Constitution contenait le principe de laïcité (articles 2, 3, 7, 8, 9, 19 et 20) et que le caractère confessionnel de l’Etat avait explicitement été abandonné en 1985, en vertu du Protocole additionnel aux nouveaux Accords avec le Saint-Siège.

26. La Cour constitutionnelle, appelée à se prononcer sur l’obligation d’exposer le crucifix dans les écoles publiques, a rendu l’ordonnance

du 15 décembre 2004 no 389 (paragraphe 12 ci-dessus). Sans statuer sur le fond, elle a déclaré manifestement irrecevable la question soulevée car elle avait pour objet des dispositions réglementaires, dépourvues de force de loi, qui par conséquent échappaient à sa juridiction.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 2 DU PROTOCOLE No 1 EXAMINÉ CONJOINTEMENT AVEC L’ARTICLE 9 DE LA CONVENTION

27. La requérante allègue en son nom et au nom de ses enfants que l’exposition de la croix dans l’école publique fréquentée par ceux-ci a constitué une ingérence incompatible avec son droit de leur assurer une éducation et un enseignement conformes à ses convictions religieuses et philosophiques au sens de l’article 2 du Protocole no 1, disposition qui est libellée comme suit :

« Nul ne peut se voir refuser le droit à l’instruction. L’Etat, dans l’exercice des fonctions qu’il assumera dans le domaine de l’éducation et de l’enseignement, respectera le droit des parents d’assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques. »

Par ailleurs, la requérante allègue que l’exposition de la croix a méconnu également sa liberté de conviction et de religion protégée par l’article 9 de la Convention, qui énonce :

« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.

2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

28. Le Gouvernement conteste cette thèse.

A. Sur la recevabilité

29. La Cour constate que les griefs formulés par la requérante ne sont pas manifestement mal fondés au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’ils ne se heurtent à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de les déclarer recevables.

B. Sur le fond

1. Arguments des parties

a) La requérante

30. La requérante a fourni l’historique des dispositions pertinentes. Elle observe que l’exposition du crucifix se fonde, selon les juridictions nationales, sur des dispositions de 1924 et 1928 qui sont considérées comme étant toujours en vigueur, bien qu’antérieures à la Constitution italienne ainsi qu’aux accords de 1984 avec le Saint-Siège et au protocole additionnel à ceux-ci. Or, les dispositions litigieuses ont échappé au contrôle de constitutionnalité, car la Cour constitutionnelle n’aurait pu se prononcer sur leur compatibilité avec les principes fondamentaux de l’ordre juridique italien en raison de leur nature réglementaire.

Les dispositions en cause sont l’héritage d’une conception confessionnelle de l’Etat qui se heurte aujourd’hui au devoir de laïcité de celui-ci et méconnaît les droits protégés par la Convention. Il existe une « question religieuse » en Italie, car, en faisant obligation d’exposer le crucifix dans les salles de classe, l’Etat accorde à la religion catholique une position privilégiée qui se traduirait par une ingérence étatique dans le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion de la requérante et de ses enfants et dans le droit de la requérante d’éduquer ses enfants conformément à ses convictions morales et religieuses, ainsi que par une forme de discrimination à l’égard des non-catholiques.

31. Selon la requérante, le crucifix a en réalité, surtout et avant tout, une connotation religieuse. Le fait que la croix ait d’autres « clés de lecture » n’entraîne pas la perte de sa principale connotation, qui est religieuse.

Privilégier une religion par l’exposition d’un symbole donne le sentiment aux élèves des écoles publiques – et notamment aux enfants de la requérante – que l’Etat adhère à une croyance religieuse déterminée. Alors que, dans un Etat de droit, nul ne devrait percevoir l’Etat comme étant plus proche d’une confession religieuse que d’une autre, et surtout pas les personnes qui sont plus vulnérables en raison de leur jeune âge.

32. Pour la requérante, cette situation a entre autres pour répercussions une pression indiscutable sur les mineurs et donne le sentiment que l’Etat est loin de ceux qui ne se reconnaissent pas dans cette confession. La notion de laïcité signifie que l’Etat doit être neutre et faire preuve d’équidistance vis-à-vis des religions, car il ne devrait pas être perçu comme étant plus proche de certains citoyens que d’autres.

L’Etat devrait garantir à tous les citoyens la liberté de conscience, en commençant par une instruction publique apte à forger l’autonomie et la liberté de pensée de la personne, dans le respect des droits garantis par la Convention.

33. Quant au point de savoir si un enseignant serait libre d’exposer d’autres symboles religieux dans une salle de classe, la réponse serait négative, vu l’absence de dispositions le permettant.

b) Le Gouvernement

34. Le Gouvernement observe d’emblée que la question soulevée par la présente requête sort du cadre proprement juridique pour empiéter sur le terrain de la philosophie. Il s’agit en effet de déterminer si la présence d’un symbole qui a une origine et une signification religieuses est en soi une circonstance de nature à influer sur les libertés individuelles d’une manière incompatible avec la Convention.

35. Si la croix est certainement un symbole religieux, elle revêt d’autres significations. Elle aurait également une signification éthique, compréhensible et appréciable indépendamment de l’adhésion à la tradition religieuse ou historique car elle évoque des principes pouvant être partagés en dehors de la foi chrétienne (non-violence, égale dignité de tous les être humains, justice et partage, primauté de l’individu sur le groupe et importance de sa liberté de choix, séparation du politique du religieux, amour du prochain allant jusqu’au pardon des ennemis). Certes, les valeurs qui fondent aujourd’hui les sociétés démocratiques ont aussi leur origine immédiate dans la pensée d’auteurs non croyants, voire opposés au christianisme. Cependant, la pensée de ces auteurs serait nourrie de philosophie chrétienne, ne serait-ce qu’en raison de leur éducation et du milieu culturel dans lequel ils ont été formés et ils vivent. En conclusion, les valeurs démocratiques d’aujourd’hui plongeraient leurs racines dans un passé plus lointain, celui du message évangélique. Le message de la croix serait donc un message humaniste, pouvant être lu de manière indépendante de sa dimension religieuse, constitué d’un ensemble de principes et de valeurs formant la base de nos démocraties.

La croix renvoyant à ce message, elle serait parfaitement compatible avec la laïcité et accessible à des non-chrétiens et des non-croyants, qui pourraient l’accepter dans la mesure où elle évoquerait l’origine lointaine de ces principes et de ces valeurs. En conclusion, le symbole de la croix pouvant être perçu comme dépourvu de signification religieuse, son exposition dans un lieu public ne constituerait pas en soi une atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention.

36. Selon le Gouvernement, cette conclusion serait confortée par l’analyse de la jurisprudence de la Cour qui exige une ingérence beaucoup plus active que la simple exposition d’un symbole pour constater une atteinte aux droits et libertés. Ainsi, c’est une ingérence active qui a entraîné la violation de l’article 2 du Protocole no 1 dans l’affaire Folgerø (Folgerø et autres c. Norvège, [GC], no 15472/02, CEDH 2007-VIII).

En l’espèce, ce n’est pas la liberté d’adhérer ou non à une religion qui est en jeu, car en Italie cette liberté est pleinement garantie. Il ne s’agit pas non plus de la liberté de pratiquer une religion ou de n’en pratiquer aucune ; le crucifix est en effet exposé dans les salles de classe mais il n’est nullement demandé aux enseignants ou aux élèves de lui adresser le moindre signe de salut, de révérence ou de simple reconnaissance, et encore moins de réciter des prières en classe. En fait, il ne leur est même pas demandé de prêter une quelconque attention au crucifix.

Enfin, la liberté d’éduquer les enfants conformément aux convictions des parents n’est pas en cause : l’enseignement en Italie est totalement laïc et pluraliste, les programmes scolaires ne contiennent aucune allusion à une religion particulière et l’instruction religieuse est facultative.

37. Se référant à l’arrêt Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen, (7 décembre 1976, série A no 23), où la Cour n’a pas constaté de violation, le Gouvernement soutient que, quelle qu’en soit la force évocatrice, une image n’est pas comparable à l’impact d’un comportement actif, quotidien et prolongé dans le temps tel que l’enseignement. En outre, il serait possible de faire éduquer ses enfants à l’école privée ou à la maison par des précepteurs.

38. Les autorités nationales jouissent d’une grande marge d’appréciation pour des questions aussi complexes et délicates, étroitement liées à la culture et à l’histoire. L’exposition d’un symbole religieux dans des lieux publics n’excéderait pas la marge d’appréciation laissée aux Etats.

39. Cela serait d’autant plus vrai qu’en Europe il existe une variété d’attitudes en la matière. A titre d’exemple, en Grèce toutes les cérémonies civiles et militaires prévoient la présence et la participation active d’un ministre du culte orthodoxe ; en outre, le Vendredi Saint, le deuil national serait proclamé et tous les bureaux et commerces seraient fermés, tout comme en Alsace.

40. Selon le Gouvernement, l’exposition de la croix ne met pas en cause la laïcité de l’Etat, principe qui est inscrit dans la Constitution et dans les accords avec le Saint-Siège. Elle ne serait pas non plus le signe d’une préférence pour une religion, puisqu’elle rappellerait une tradition culturelle et des valeurs humanistes partagées par d’autres personnes que les chrétiens. En conclusion, l’exposition de la croix ne méconnaîtrait pas le devoir d’impartialité et de neutralité de l’Etat.

41. Au demeurant, il n’y a pas de consensus européen sur la manière d’interpréter concrètement la notion de laïcité, si bien que les Etats auraient une plus ample marge d’appréciation en la matière. Plus précisément, s’il existe un consensus européen sur le principe de la laïcité de l’Etat, il n’y en aurait pas sur ses implications concrètes et sur sa mise en œuvre. Le Gouvernement demande à la Cour de faire preuve de prudence et retenue et de s’abstenir par conséquent de donner un contenu précis allant jusqu’à interdire la simple exposition de symboles. Sinon, elle donnerait un contenu matériel prédéterminé au principe de laïcité, ce qui irait à l’encontre de la légitime diversité des approches nationales et conduirait à des conséquences imprévisibles.

42. Le Gouvernement ne soutient pas qu’il soit nécessaire, opportun ou souhaitable de maintenir le crucifix dans les salles de classe, mais le choix de l’y maintenir ou non relèverait du politique et répondrait donc à des critères d’opportunité, et non pas de légalité. Dans l’évolution historique du droit interne esquissée par l’intéressée, que le Gouvernement ne conteste pas, il faudrait comprendre que la République italienne, bien que laïque, a décidé librement de garder le crucifix dans les salles de classe pour différents motifs, dont la nécessité de trouver un compromis avec les partis d’inspiration chrétienne représentant une part essentielle de la population et le sentiment religieux de celle-ci.

43. Quant à savoir si un enseignant serait libre d’exposer d’autres symboles religieux dans une salle de classe, aucune disposition ne l’interdirait.

44. En conclusion, le Gouvernement demande à la Cour de rejeter la requête.

c) Le tiers intervenant

45. Le Greek Helsinki Monitor (« le GHM ») conteste les thèses du Gouvernement défendeur.

La croix, et plus encore le crucifix, ne peuvent qu’être perçus comme des symboles religieux. Le GHM conteste aussi l’affirmation selon laquelle il faut voir dans la croix autre chose que le symbole religieux et que la croix est porteuse de valeurs humanistes ; il estime que pareille position est offensante pour l’Eglise. En outre, le Gouvernement italien n’aurait pas même indiqué un seul non-chrétien qui serait d’accord avec cette théorie. Enfin, d’autres religions ne verraient dans la croix qu’un symbole religieux.

46. Si l’on suit l’argument du Gouvernement selon lequel l’exposition du crucifix ne demande ni salut, ni attention, il y aurait lieu de se demander alors pourquoi le crucifix est exposé. L’exposition d’un tel symbole pourrait être perçue comme la vénération institutionnelle de celui-ci.

A cet égard, le GHM observe que, selon les principes directeurs de Tolède sur l’enseignement relatif aux religions et convictions dans les écoles publiques (Conseil d’experts sur la liberté de religion et de conviction de l’organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (« OSCE »)), la présence d’un tel symbole dans une école publique peut constituer une forme d’enseignement implicite d’une religion, par exemple en donnant l’impression que cette religion particulière est favorisée par rapport à d’autres. Si la Cour, dans l’affaire Folgerø, a affirmé que la participation à des activités religieuses peut avoir une influence sur des enfants, alors, selon le GHM, l’exposition de symboles religieux peut elle aussi en avoir une. Il faut également penser à des situations où les enfants ou leurs parents pourraient avoir peur de représailles s’ils décidaient de protester.

3. Appréciation de la Cour

d) Principes généraux

47. En ce qui concerne l’interprétation de l’article 2 du Protocole no 1, dans l’exercice des fonctions que l’Etat assume dans le domaine de l’éducation et de l’enseignement, la Cour a dégagé dans sa jurisprudence les principes rappelés ci-dessous qui sont pertinents dans la présente affaire (voir, en particulier, Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen c. Danemark, arrêt du 7 décembre 1976, série A no 23, pp. 24-28, §§ 50-54, Campbell et Cosans c. Royaume-Uni, arrêt du 25 février 1982, série A no 48, pp. 16-18, §§ 36-37, Valsamis c. Grèce, arrêt du 18 décembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996 VI, pp. 2323-2324, §§ 25-28, et Folgerø et autres c. Norvège [GC], 15472/02, CEDH 2007-VIII, § 84).

(a) Il faut lire les deux phrases de l’article 2 du Protocole no 1 à la lumière non seulement l’une de l’autre, mais aussi, notamment, des articles 8, 9 et 10 de la Convention.

(b) C’est sur le droit fondamental à l’instruction que se greffe le droit des parents au respect de leurs convictions religieuses et philosophiques et la première phrase ne distingue, pas plus que la seconde, entre l’enseignement public et l’enseignement privé. La seconde phrase de l’article 2 du Protocole no 1 vise à sauvegarder la possibilité d’un pluralisme éducatif, essentiel à la préservation de la « société démocratique » telle que la conçoit la Convention. En raison de la puissance de l’Etat moderne, c’est surtout par l’enseignement public que doit se réaliser cet objectif.

(c) Le respect des convictions des parents doit être possible dans le cadre d’une éducation capable d’assurer un environnement scolaire ouvert et favorisant l’inclusion plutôt que l’exclusion, indépendamment de l’origine sociale des élèves, des croyances religieuses ou de l’origine ethnique. L’école ne devrait pas être le théâtre d’activités missionnaires ou de prêche ; elle devrait être un lieu de rencontre de différentes religions et convictions philosophiques, où les élèves peuvent acquérir des connaissances sur leurs pensées et traditions respectives.

(d) La seconde phrase de l’article 2 du Protocole no 1 implique que l’Etat, en s’acquittant des fonctions assumées par lui en matière d’éducation et d’enseignement, veille à ce que les informations ou connaissances figurant dans les programmes soient diffusées de manière objective, critique et pluraliste. Elle lui interdit de poursuivre un but d’endoctrinement qui puisse être considéré comme ne respectant pas les convictions religieuses et philosophiques des parents. Là se place la limite à ne pas dépasser.

(e) Le respect des convictions religieuses des parents et des croyances des enfants implique le droit de croire en une religion ou de ne croire en aucune religion. La liberté de croire et la liberté de ne pas croire (la liberté négative) sont toutes les deux protégées par l’article 9 de la Convention (voir, sous l’angle de l’article 11, Young, James et Webster c. Royaume-Uni, 13 août 1981, §§ 52-57, série A no 44).

Le devoir de neutralité et d’impartialité de l’Etat est incompatible avec un quelconque pouvoir d’appréciation de la part de celui-ci quant à la légitimité des convictions religieuses ou des modalités d’expression de celles-ci. Dans le contexte de l’enseignement, la neutralité devrait garantir le pluralisme (Folgero, précité, § 84).

b) Application de ces principes

48. Pour la Cour, ces considérations conduisent à l’obligation pour l’Etat de s’abstenir d’imposer, même indirectement, des croyances, dans les lieux où les personnes sont dépendantes de lui ou encore dans les endroits où elles sont particulièrement vulnérables. La scolarisation des enfants représente un secteur particulièrement sensible car, dans ce cas, le pouvoir contraignant de l’Etat est imposé à des esprits qui manquent encore (selon le niveau de maturité de l’enfant) de la capacité critique permettant de prendre distance par rapport au message découlant d’un choix préférentiel manifesté par l’Etat en matière religieuse.

49. En appliquant les principes ci-dessus à la présente affaire, la Cour doit examiner la question de savoir si l’Etat défendeur, en imposant l’exposition du crucifix dans les salles de classe, a veillé dans l’exercice de ses fonctions d’éducation et d’enseignement à ce que les connaissances soient diffusées de manière objective, critique et pluraliste et a respecté les convictions religieuses et philosophiques des parents, conformément à l’article 2 du Protocole no 1.

50. Pour examiner cette question, la Cour prendra notamment en compte la nature du symbole religieux et son impact sur des élèves d’un jeune âge, en particulier les enfants de la requérante. En effet, dans les pays où la grande majorité de la population adhère à une religion précise, la manifestation des rites et des symboles de cette religion, sans restriction de lieu et de forme, peut constituer une pression sur les élèves qui ne pratiquent pas ladite religion ou sur ceux qui adhèrent à une autre religion (Karaduman c. Turquie, décision de la Commission du 3 mai 1993).

51. Le Gouvernement (paragraphes 34-44 ci-dessus) justifie l’obligation (ou le fait) d’exposer le crucifix en se rapportant au message moral positif de la foi chrétienne, qui transcende les valeurs constitutionnelles laïques, au rôle de la religion dans l’histoire italienne ainsi qu’à l’enracinement de celle-ci dans la tradition du pays. Il attribue au crucifix une signification neutre et laïque en référence à l’histoire et à la tradition italiennes, intimement liées au christianisme. Le Gouvernement soutient que le crucifix est un symbole religieux mais qu’il peut également représenter d’autres valeurs (voir tribunal administratif de Vénétie, no 1110 du 17 mars 2005, § 16, paragraphe 13 ci-dessus).

De l’avis de la Cour, le symbole du crucifix a une pluralité de significations parmi lesquelles la signification religieuse est prédominante.

52. La Cour considère que la présence du crucifix dans les salles de classe va au-delà de l’usage de symboles dans des contextes historiques spécifiques. Elle a d’ailleurs estimé que le caractère traditionnel, dans le sens social et historique, d’un texte utilisé par les parlementaires pour prêter serment ne privait pas le serment de sa nature religieuse (Buscarini et autres c. Saint-Marin [GC], no 24645/94, CEDH 1999 I).

53. La requérante allègue que le symbole heurte ses convictions et viole le droit de ses enfants de ne pas professer la religion catholique. Ses convictions atteignent un degré de sérieux et de cohérence suffisant pour que la présence obligatoire du crucifix puisse être raisonnablement comprise par elle comme étant en conflit avec celles-ci. L’intéressée voit dans l’exposition du crucifix le signe que l’Etat se range du côté de la religion catholique. Telle est la signification officiellement retenue dans l’Eglise catholique, qui attribue au crucifix un message fondamental. Dès lors, l’appréhension de la requérante n’est pas arbitraire.

54. Les convictions de Mme Lautsi concernent aussi l’impact de l’exposition du crucifix sur ses enfants (paragraphe 32 ci-dessus), âgés à l’époque de onze et treize ans. La Cour reconnaît que, comme il est exposé, il est impossible de ne pas remarquer le crucifix dans les salles de classe. Dans le contexte de l’éducation publique, il est nécessairement perçu comme partie intégrante du milieu scolaire et peut dès lors être considéré comme un « signe extérieur fort » (Dahlab c. Suisse (déc.), no 42393/98, CEDH 2001 V).

55. La présence du crucifix peut aisément être interprétée par des élèves de tous âges comme un signe religieux et ils se sentiront éduqués dans un environnement scolaire marqué par une religion donnée. Ce qui peut être encourageant pour certains élèves religieux, peut être perturbant émotionnellement pour des élèves d’autres religions ou ceux qui ne professent aucune religion. Ce risque est particulièrement présent chez les élèves appartenant à des minorités religieuses. La liberté négative n’est pas limitée à l’absence de services religieux ou d’enseignement religieux. Elle s’étend aux pratiques et aux symboles exprimant, en particulier ou en général, une croyance, une religion ou l’athéisme. Ce droit négatif mérite une protection particulière si c’est l’Etat qui exprime une croyance et si la personne est placée dans une situation dont elle ne peut se dégager ou seulement en consentant des efforts et un sacrifice disproportionnés.

56. L’exposition d’un ou plusieurs symboles religieux ne peut se justifier ni par la demande d’autres parents qui souhaitent une éducation religieuse conforme à leurs convictions, ni, comme le Gouvernement le soutient, par la nécessité d’un compromis nécessaire avec les partis politiques d’inspiration chrétienne. Le respect des convictions de parents en matière d’éducation doit prendre en compte le respect des convictions des autres parents. L’Etat est tenu à la neutralité confessionnelle dans le cadre de l’éducation publique obligatoire où la présence aux cours est requise sans considération de religion et qui doit chercher à inculquer aux élèves une pensée critique.

La Cour ne voit pas comment l’exposition, dans des salles de classe des écoles publiques, d’un symbole qu’il est raisonnable d’associer au catholicisme (la religion majoritaire en Italie) pourrait servir le pluralisme éducatif qui est essentiel à la préservation d’une « société démocratique » telle que la conçoit la Convention, pluralisme qui a été reconnu par la Cour constitutionnelle en droit interne (voir paragraphe 24).

57. La Cour estime que l’exposition obligatoire d’un symbole d’une confession donnée dans l’exercice de la fonction publique relativement à des situations spécifiques relevant du contrôle gouvernemental, en particulier dans les salles de classe, restreint le droit des parents d’éduquer leurs enfants selon leurs convictions ainsi que le droit des enfants scolarisés de croire ou de ne pas croire. La Cour considère que cette mesure emporte violation de ces droits car les restrictions sont incompatibles avec le devoir incombant à l’Etat de respecter la neutralité dans l’exercice de la fonction publique, en particulier dans le domaine de l’éducation.

58. Partant, il y a eu violation de l’article 2 du Protocole no 1 conjointement avec l’article 9 de la Convention.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION

59. La requérante soutient que l’ingérence qu’elle a dénoncée sous l’angle de l’article 9 de la Convention et de l’article 2 du Protocole no 1 méconnaît également le principe de non-discrimination, consacré par l’article 14 de la Convention.

60. Le Gouvernement combat cette thèse.

61. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

62. Toutefois, eu égard aux circonstances de la présente affaire et au raisonnement qui l’a conduite à constater une violation de l’article 2 du Protocole no 1 combiné avec l’article 9 de la Convention (paragraphe 58

ci-dessus), la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner l’affaire de surcroît sous l’angle de l’article 14, pris isolément ou combiné avec les dispositions ci-dessus.

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

63. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A. Dommage

64. La requérante sollicite le versement d’une somme d’au moins 10 000 EUR pour préjudice moral.

65. Le Gouvernement estime qu’un constat de violation serait suffisant. Subsidiairement, il considère que la somme réclamée est excessive et non étayée et en demande le rejet ou la réduction en équité.

66. Etant donné que le Gouvernement n’a pas déclaré être prêt à revoir les dispositions régissant la présence du crucifix dans les salles de classe, la Cour estime qu’à la différence de ce qui fut le cas dans l’affaire Folgerø et autres (arrêt précité, § 109), le constat de violation ne saurait suffire en l’espèce. En conséquence, statuant en équité, elle accorde 5 000 EUR au titre du préjudice moral.

B. Frais et dépens

67. La requérante demande 5 000 EUR pour les frais et dépens engagés dans la procédure à Strasbourg.

68. Le Gouvernement observe que la requérante n’a pas étayé sa demande, et suggère le rejet de celle-ci.

69. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce, la requérante n’a produit aucune pièce justificative à l’appui de sa demande de remboursement. La Cour décide par conséquent de rejeter celle-ci.

C. Intérêts moratoires

70. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.

PAR CES MOTIFS, LA COUR À L’UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 2 du Protocole no 1 examiné conjointement avec l’article 9 de la Convention ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 14 pris isolément ou combiné avec l’article 9 de la Convention et l’article 2 du Protocole no 1 ;

4. Dit

a) que l’Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, 5 000 EUR (cinq mille euros), pour dommage moral, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ;

b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 3 novembre 2009, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Sally Dollé Françoise Tulkens

Greffière Présidente

L'articolo Corte Europea dei Diritti dell’uomo – Sezione II – Sentenza – 3/11/2009 n.819 proviene da Giustamm.

Pres. ed Est. P.G. Lignani D. C. M. (avv. M. Misiti e R. Tiberi) c/ Istituto Zooprofilattico
Sperimentale dell’Umbria e delle Marche (avv. M. Rampini)

Competenza e giurisdizione – Procedure per la stabilizzazione del personale precario – Art. 1, comma 566, L. 27 dicembre 2006 n. 296 – Controversie – Giurisdizione ordinaria

Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla procedura di stabilizzazione, ex art. 1, comma 566, L. 27 dicembre 2006, n. 296, dei dipendenti precari impiegati presso gli Istituti Zooprofilattici sperimentali. ¹

_________________________________

¹ In argomento, v. T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE II BIS – Sentenza 3 dicembre 2008 n. 10976, in questa rivista, con ampi riferimenti giurisprudenziali, che ha ritenuto che “Il procedimento volto alla formazione delle graduatorie per la stabilizzazione del personale precario non costituisce una procedura concorsuale in senso proprio in quanto è del tutto assente qualsiasi giudizio comparativo tra gli aspiranti e qualsivoglia discrezionalità nella valutazione dei titoli di ammissione, sicché deve concludersi che la procedura in questione esula dall’ambito del concorso o della procedura selettiva, essendo al contrario attinente alla fase della assunzione ovvero della conseguente instaurazione del rapporto di lavoro che, notoriamente, rientra nell’ambito della giurisdizione ordinaria.”. (A. Faccon)