Pres. Severini – Est. Atzeni
Ministero dell’Ambiente (Avv. Gen Stato) c/ Laviosa Chimica Mineraria Spa (Avv.ti P. Berardinis, V. Mozzi), Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa Spa (Avv. N. Marotta)

sulla non impugnabilità del verbale della conferenza di servizi

Giustizia amministrativa – Conferenza dei servizi – Verbale – Natura – Atto impugnabile – Inconfigurabilità

Il verbale della conferenza dei servizi cui non ha fatto seguito alcun atto di recepimento non ha natura decisoria, ma ha valore di atto endoprocedimentale e come tale non è impugnabile in quanto inidoneo ad incidere sugli interessi della parte anche qualora imponga ad alcune parti gravosi adempimenti.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5119 del 2010, proposto da:

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dello sviluppo economico, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

Laviosa Chimica Mineraria s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Paolo De Berardinis, Vincenzo Mozzi, con domicilio eletto presso l’avv. Paolo De Berardinis in Roma, via Luigi Lilio n. 65;

sul ricorso in appello numero di registro generale 5924 del 2010, proposto da:

Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. (già Sviluppo Italia s.p.a.), rappresentata e difesa dall’avv. Nicola Marotta, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lima n. 48;

Laviosa Chimica Mineraria s.p.a., come sopra rappresentata e difesa;
Bentec s.p.a.;


Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dello sviluppo economico, come sopra rappresentati e difesi;

Regione Toscana;

della sentenza del Tribunale Amministrativo della Toscana, Sezione II, n. 00426/2010, resa tra le parti, concernente CONFERENZA DI SERVIZI RELATIVA ALLA BONIFICA DEL SITO DI INTERESSE NAZIONALE DI LIVORNO

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Laviosa Chimica Mineraria s.p.a. e del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministero della salute e di Ministero dello sviluppo economico;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2010 il Consigliere Manfredo Atzeni e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Guida e Mozzi nelle preliminari, Mozzi alla discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Toscana Laviosa Chimica Mineraria s.p.a. e Bentec s.p.a. in persona del legale rappresentante impugnavano il verbale della Conferenza dei servizi decisoria tenutasi in data 22 dicembre 2005, trasmesso con nota del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio prot. 26685/QdV/VII-VIII in data 29 dicembre 2005, con il quale era stato conferito l’incarico di redazione dello studio di fattibilità per la messa in sicurezza della falda acquifera del sito di interesse nazionale di Livorno mediante intervento coordinato, stabilendo che i soggetti interessati a procedere in maniera congiunta all’intervento avrebbero dovuto comunicare la loro adesione, con impegno ad accollarsi i conseguenti oneri, entro trenta giorni dalla consegna dell’elaborato progettuale; mentre i soggetti determinati a procedere in via autonoma avrebbero dovuto, entro lo stesso termine, presentare gli elaborati progettuali relativi all’intervento per le aree di loro proprietà o in concessione, precisando che l’inosservanza dei termini prefissati avrebbe comportato l’intervento sostitutivo in danno.

I ricorrenti lamentavano violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, violazione della normativa in materia di affidamento dei pubblici servizi ed eccesso di potere sui presupposti di fatto e di diritto, chiedendo quindi l’annullamento del provvedimento impugnato.

Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo della Toscana, Sezione I, accoglieva il ricorso, per l’effetto annullando l’impugnato verbale.

Avverso la predetta sentenza insorgono, con separati appelli, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, il Ministero della salute ed il Ministero dello sviluppo economico (già Ministero delle attività produttive) in persona dei rispettivi Ministri in carica e l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa (già Sviluppo Italia s.p.a.) in persona del rappresentante legale contestando gli argomenti che ne costituiscono il presupposto e chiedendo la sua riforma e la declaratoria dell’inammissibilità ovvero il rigetto del ricorso di primo grado.

Si è costituita in giudizio Laviosa Chimica Mineraria s.p.a., che ha incorporato Bentec s.p.a., in persona del legale rappresentante, chiedendo il rigetto degli appelli.

Questi ultimi sono stati assunti in decisione alla pubblica udienza del 12 ottobre 2010.

DIRITTO

1. Gli appelli in epigrafe possono essere riuniti onde definirli con unica sentenza essendo rivolti avverso la stessa pronuncia di primo grado ed affidati a questioni comuni.

2. Deve essere respinta l’eccezione con la quale l’appellata sostiene l’inammissibilità del gravame dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa non essendo stato indicato il codice fiscale, in quanto la mancanza, nel ricorso, degli elementi previsti dall’art. 163, n. 2, del Codice di procedura civile comporta l’inammissibilità dell’atto solo qualora provochi incertezza sull’identità della parte (in termini Cassazione Civile, II, 29 marzo 2007, n. 7700).

Giova inoltre ricordare considerare (per quanto il principio tempus regit actus la renda non conferente), che nemmeno la normativa sopravvenuta depone in contrario: l’art. 40 del Codice del processo amministrativo, approvato con d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104, prescrive invero che il ricorso deve contenere “gli elementi identificativi del ricorrente, del suo difensore e delle parti nei cui confronti il ricorso è proposto” senza ulteriori specificazioni concernenti un siffatto contestato profilo, la cui valenza – ieri come oggi – è del resto piuttosto tributaria che strettamente processuale, non essendo orientata né al contraddittorio né alla identificazione della parte rispetto al giudice e alle altre parti.

3. La controversia ha per oggetto il verbale della conferenza dei servizi decisoria in data 22 dicembre 2005 con la quale è stato deliberato il conferimento dell’incarico di redazione dello studio di fattibilità per la messa in sicurezza della falda acquifera del sito di interesse nazionale di Livorno mediante intervento coordinato, stabilendo che i soggetti interessati a procedere in maniera congiunta all’intervento avrebbero dovuto comunicare la loro adesione, con impegno ad accollarsi i conseguenti oneri, entro trenta giorni dalla consegna dell’elaborato progettuale mentre i soggetti determinati a procedere in via autonoma avrebbero dovuto, entro lo stesso termine, presentare gli elaborati progettuali relativi all’intervento per le aree di loro proprietà o in concessione, precisando che l’inosservanza dei termini prefissati avrebbe comportato l’intervento sostitutivo in danno.

L’appellata sostiene la diretta ed immediata lesività del suddetto verbale, vale a dire della deliberazione della conferenza, in relazione ai gravosi adempimenti dei quali viene onerata, sostenendo anche il suo interesse differenziato all’individuazione del soggetto chiamato a predisporre l’elaborato di cui sopra.

La sua tesi è stata condivisa dal primo giudice che ha riconosciuto siffatta autonoma lesività del provvedimento impugnato, l’esistenza dell’interesse a ricorrere della parte attrice e la fondatezza dell’impugnazione proposta, accogliendo quindi il ricorso.

Gli appellanti contestano invece la natura provvedimentale del verbale impugnato, e conseguentemente l’ammissibilità del ricorso di primo grado, sostenendo che l’eventuale effetto lesivo si sarebbe formato solo a seguito del recepimento delle sue risultanze da parte dell’autorità procedente ai sensi dell’art. 14 ter, comma sesto bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Nella specie, il verbale impugnato non è stato recepito per cui, allo stato, l’appellata non ha interesse al suo annullamento.

L’appellata dubita della legittimazioni delle appellanti a sollevare la questione perché non dedotta in primo grado, ma l’osservazione – ritiene la Sezione – deve essere disattesa in quanto il problema della lesività dell’atto oggetto dell’impugnazione deve essere affrontato d’ufficio dal giudice in sede di accertamento dei presupposti processuali, per cui a buon titolo processuale gli appellanti contestano qui la sentenza di primo grado che, dopo avere impostato, doverosamente, la relativa disamina l’ha conclusa in senso favorevole per la parte ricorrente.

Gli appelli devono, in conclusione, essere integralmente ammessi in rito.

4. Nel merito, osserva il Collegio che la questione della natura delle deliberazioni della conferenza dei servizi decisoria di cui all’art. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, è già stata affrontata da questo Consiglio di Stato con la decisione della stessa Sesta Sezione 11 novembre 2008, n. 5620.

In quell’occasione si affermò che specie “all’indomani della novella normativa del 2000 appare maggiormente persuasiva la tesi secondo cui sussista ancora uno iato sistematico fra la determinazione conclusiva della Conferenza (anche se di tipo decisorio) ed il successivo provvedimento finale, nonché la tesi secondo cui solo al secondo di tali atti possa essere riconosciuta una valenza effettivamente determinativa della fattispecie (con conseguente sorgere dell’onere di immediata impugnativa), mentre alla determinazione conclusiva deve essere riconosciuto un carattere meramente endoprocedimentale.”

Il Consiglio giunse a tale affermazione su tali basi:

a) la previsione normativa (comma 2 dell’art. 14-quater) circa il carattere immediatamente esecutivo della determinazione conclusiva dei lavori della conferenza è stato espressamente abrogato con la novella del 2000 (legge 24 novembre 2000, n. 340);

b) la legge 11 febbraio 2005, n. 15, ha espressamente abrogato la previsione normativa (comma 7 dell’art. 14-ter) che consentiva alle Amministrazioni dissenzienti di impugnare direttamente ed immediatamente la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi;

c) se da un lato appare innegabile che il sistema introdotto nel 2005 sia ispirato dall’intento di anticipare già al momento della conclusione dei lavori della Conferenza la palese espressione delle volontà da parte delle Amministrazioni partecipanti (in particolare, abrogando il meccanismo del c.d. ‘dissenso postumo’ e la possibilità con esso connessa di ribaltamenti di posizioni fra il momento della determinazione conclusiva e quello del provvedimento finale), dall’altro lato ciò non può indurre a ritenere che le medesime esigenze di semplificazione e concentrazione comportino anche la dequotazione sistematica delle ragioni sottese alla distinzione fra il momento conclusivo dei lavori della Conferenza ed il successivo momento provvedimentale.

d) la scelta di mantenere un provvedimento espresso come momento conclusivo della complessiva vicenda appare ispirato dalla volontà di lasciare inalterato il complessivo sistema di garanzie trasfuso nel nuovo Capo IV-bis della legge n. 241 del 1990, con particolare riguardo all’onere di comunicazione, all’acquisto di efficacia e – sussistendone le condizioni – al carattere di esecutorietà del provvedimento.

Il Collegio, considerando anche la necesaria concentrazione dell’imputazione di responsabilità che nasce dall’assunzione della decisione amministrativa consequenziale alla determinazione collegiale (tale che non può che far capo ad un plesso distinto tra quelli partecipanti alla conferenza, vale a dire a quello che è responsabile del procedimento) condivide l’orientamento appena riassunto, osservando solo come le considerazioni svolte appaiano particolarmente pertinenti al caso che ora occupa.

E’ vero, infatti, che il verbale impugnato, vale a dire la determinazione della conferenza, ha un dispositivo particolarmente complesso.

A questo, peraltro, non ha fatto seguito alcun intervento attuativo, per cui tali circostanziate previsioni non hanno, nei fatti, avuto alcun seguito provvedimentale.

Il Collegio si rappresenta l’opinione secondo la quale anche un atto al quale in astratto non può essere riconosciuta la natura di provvedimento può, in talune circostanze, dover essere così qualificato, qualora l’Amministrazione con il suo complessivo comportamento gli attribuisca l’efficacia propria dell’atto conclusivo del procedimento.

Peraltro, tale avviso non può trovare qui applicazione perché, come sottolineato, l’Amministrazione ha attribuito al verbale impugnato valore endoprocedimentale, omettendo perciò – coerentemente – di darvi esecuzione in mancanza dell’atto di recepimento.

5. Alla luce di tali circostanze, si deve concludere che questo giudizio ha per oggetto un atto non provvedimentale, inidoneo ad incidere sugli interessi della parte appellata.

Gli appelli devono, conseguentemente, essere accolti e, per l’effetto, dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.

Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

riunisce gli appelli in epigrafe; definitivamente pronunciando li accoglie e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Condanna la parte soccombente al pagamento di spese ed onorari del giudizio, che liquida in complessivi € 10.000,00 (diecimila/00), ovvero € 5.000,00 (cinquemila/00) ciascuno, oltre agli accessori di legge, in favore di ciascuna delle parti appellanti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Roberto Garofoli, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2010

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