Pres. Gaviano – Est. Scali

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Marianna Scali   Nicola Gaviano

L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 3/3/2021 n.79 proviene da Giustamm.

Pres. U. Realfonzo; Est. A. G. Di Cesare.

1. Medici veterinari – Graduatorie – Giurisdizione – Dell’autorità  giudiziaria ordinaria – Fondamento.
 

 

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 26/2/2020 n.79 proviene da Giustamm.

Vincenzo Salamone, Presidente; Flavia Risso, Primo Referendario, Estensore PARTI: -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Mazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Candiollo, Eugenia Salsotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Torino, c.so Regina Margherita, n. 174;nei confronti -OMISSIS-non costituita in giudizio;

Accesso ai documenti amministrativi: le necessità  difensive debbano ritenersi prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, ma l’applicazione di tale principio va adeguatamente bilanciata allorchè vengano in considerazione dati sensibili.

N. 00079/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00816/2019 REG.RIC. 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 816 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Mazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Candiollo, Eugenia Salsotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Torino, c.so Regina Margherita, n. 174;

nei confronti

-OMISSIS-non costituita in giudizio;

per la declaratoria di illegittimità  e occorrendo il conseguente annullamento

del diniego d’accesso agli atti, richiesto dalla ricorrente con nota pec del -OMISSIS-, di cui alla nota della Regione Piemonte – Direzione Segretariato Generale – Settore A1003B Organizzazione e pianificazione delle risorse umane, prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, limitatamente al punto 6, ovvero “tutti gli atti afferenti le valutazioni psico-attitudinali dei candidati, compresi test e relazioni”;

e per la conseguente condanna

della Regione Piemonte ex art. 116, comma 4, del codice del processo amministrativo a consentire immediatamente alla ricorrente l’accesso a tutti i test e relazioni psico-attitudinali relative al procedimento di mobilità  volontaria esterna per l’attribuzione della posizione dirigenziale presso la Direzione -OMISSIS-, settore -OMISSIS-, presso la sede -OMISSIS-, indetto con determinazione dirigenziale del Segretariato generale della Regione Piemonte, codice -OMISSIS-, -OMISSIS-, pubblicata in Bollettino Ufficiale, -OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2019 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Regione Piemonte pubblicava sul Bollettino Ufficiale, -OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-, il bando di mobilità  volontaria esterna per la copertura, mediante passaggio diretto tra Pubbliche Amministrazioni ai sensi dell’art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e s.m.i., di n. 6 posizioni dirigenziali inerenti le strutture della Giunta regionale, tra le quali, anche quella per la Direzione -OMISSIS-, settore -OMISSIS-, sede -OMISSIS-.

Con determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-era stata approvata la graduatoria finale come segue: 1° -OMISSIS-, dirigente dipendente del Comune -OMISSIS-, con votazione complessiva di 48/60; 2° -OMISSIS-, dirigente dipendente del Comune -OMISSIS-, con votazione complessiva di 46/60.

La ricorrente nel gravame afferma di aver chiesto alla Regione Piemonte di poter accedere ai verbali della Commissione di valutazione relativi alle sedute del 13 e 18 dicembre 2018, rispettivamente verbale n. 1, verbale n. 2 e relativi allegati.

Con pec 24 aprile 2019, la Regione trasmetteva alla ricorrente la determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-e i verbali n. 1 e 2 della seduta della Commissione di valutazione n. 3.

La ricorrente nel gravame afferma che con successiva pec la stessa aveva chiesto alla Regione l’invio dell’allegato del verbale n. 2, contenente la tabella di valutazione del colloquio, in versione integrale, privo dunque di ogni occultamento in punto attitudini e capacità  riportate.

La ricorrente dichiara di aver proposto, pur non disponendo ancora di tutta la documentazione ma avendo interesse a tutelare celermente le proprie ragioni, in data -OMISSIS-, ricorso avanti al Tribunale del Lavoro -OMISSIS- (R.G. n. -OMISSIS-, udienza fissata al -OMISSIS-.

Interpellata l’avv. -OMISSIS-in qualità  di controinteressata, la Regione Piemonte, con pec in data 18 giugno 2019 trasmetteva il verbale n. 2 e l’allegato in versione integrale, ivi compresa la parte relativa alla valutazione delle attitudini e capacità  della controinteressata.

Con pec del -OMISSIS- la ricorrente formulava un’ulteriore richiesta di accesso “per integrare le ragioni di tutela dei miei diritti in relazione alla procedura selettiva in oggetto sono a richiedere l’accesso alla seguente documentazione: 1) tutti gli atti, compresi quelli preparatori ed istruttori, del procedimento di formazione del bando di gara; 2) atti di nomina dei membri della Commissione di Valutazione (diversi dal Presidente), compresi gli atti preparatori ed istruttori; 3) domande di partecipazione della ricorrente e -OMISSIS-con allegati; 4) corrispondenza intercorsa (e-mail comprese) tra la Regione Piemonte e i candidati, sia durante, sia dopo la procedura selettiva; 5) corrispondenza intercorsa (e-mail comprese) tra la Regione Piemonte e il Comune -OMISSIS- dopo l’espletamento della procedura selettiva (18 dicembre 2018); 6) tutti gli atti afferenti le valutazioni psico-attitudinali dei candidati, compresi test e relazioni”.

Con nota -OMISSIS- la Regione trasmetteva i documenti richiesti, fatta eccezione per “tutti gli atti afferenti le valutazioni psicoattitudinali dei candidati, compresi test e relazioni”, dichiarando che “le valutazioni psicoattitudinali sono già state fornite con le precedenti comunicazioni protocollo n. 9131/-OMISSIS- del 24.04.2019 e n. 12589/-OMISSIS- del 18.06.2019”, mentre “con riferimento ai test e relazioni si ritiene che tale documentazione sia esclusa dal diritto di accesso ai sensi dell’articolo 24, comma I, lettera d) della legge 241/1990”.

Con il gravame indicato in epigrafe, notificato e depositato nei termini di legge, la ricorrente ha chiesto a questo Tribunale la declaratoria di illegittimità  e, occorrendo, il conseguente annullamento del diniego d’accesso agli atti, richiesto dalla ricorrente con nota pec del -OMISSIS-, di cui alla nota della Regione Piemonte – Direzione Segretariato Generale – Settore A1003B Organizzazione e pianificazione delle risorse umane del -OMISSIS-, limitatamente al punto 6, ovvero “tutti gli atti afferenti le valutazioni psico-attitudinali dei candidati, compresi test e relazioni” nonchè la conseguente condanna della Regione Piemonte ex art. 116, comma 4, del codice del processo amministrativo a consentire immediatamente alla ricorrente l’accesso a tutti i test e relazioni psico-attitudinali relative al procedimento di mobilità  volontaria esterna per l’attribuzione della posizione dirigenziale presso la Direzione -OMISSIS-, settore -OMISSIS-, presso la sede -OMISSIS-, indetto con determinazione dirigenziale del Segretariato generale della Regione Piemonte, codice -OMISSIS-, -OMISSIS-, pubblicata in Bollettino Ufficiale, -OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-.

Per quanto riguarda la mancata ostensione dei documenti (test e relazioni) psico-attitudinali afferenti specificamente la ricorrente, è stata dedotta la violazione dell’art. 22, comma 3 e 24, comma 1, lett. d) della legge n. 241 del 1990.

Per quanto riguarda la mancata ostensione dei documenti (test e relazioni) psico-attitudinali afferenti specificamente la controinteressata, la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere, irragionevolezza, illogicità  e contraddittorietà  dell’atto, la violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione, la violazione dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, la violazione dell’art. 8, comma 5, lett. d), del d.P.R. n. 352/1992 e la violazione dell’art. 5, comma 1, d.P.R. n. 603 del 1996.

Alla camera di consiglio dell’11 dicembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Si precisa che l’oggetto del presente giudizio è il diniego all’accesso manifestato dalla Regione Piemonte con riferimento a “tutti gli atti afferenti le valutazioni psico-attitudinali dei candidati, compresi test e relazioni”, quindi sia con riferimento alla documentazione psico-attitudinale relativa alla ricorrente, sia con riferimento alla documentazione psico-attitudinale relativa alla controinteressata.

2. – In via preliminare deve essere valutata l’eccezione di carenza di interesse sollevata dalla Regione Piemonte nella memoria del 21 novembre 2019.

La Regione in sintesi sostiene che la ricorrente non avrebbe interesse ad accedere alla documentazione di che trattasi poichè i “test e relazioni” non erano oggetto di valutazione da parte della Commissione.

La Regione evidenzia che lo svolgimento del test da parte dei candidati era facoltativo e che si limitava a rappresentare, in via puramente astratta, la caratteristica personale del candidato che doveva essere verificata -in concreto- in sede di colloquio.

La Regione sostiene che solo il colloquio orale consentiva di valutare le caratteristiche psico-attitudinali del candidato e di sottoporre queste ultime a valutazione con conseguente attribuzione dei punteggi.

La Regione evidenzia altresì¬ che in sede di colloquio l’output del test era stato comunque rappresentato-restituito al candidato al fine di consentirgli di approfondire con l’ “assessor” i risultati emersi.

Il Collegio osserva che il bando, per quanto interessa in questa sede, prevede che “Il punteggio massimo attribuibile è di 30 punti, così¬ suddivisi: a) fino a 5 punti per i requisiti culturali (titoli di studio diversi da quello di accesso, qualificazioni, percorsi formativi strutturati, ecc.); b) fino a 25 punti per i requisiti professionali (competenze legate alla esperienza professionale concretamente maturata, anche in contesti privati qualora analoga a quella richiesta, correlata all’anzianità  professionale). I candidati che conseguono un punteggio minimo di 21 punti sono ammessi al successivo colloquio in numero comunque non superiore a 5. In caso di parità , vengono ammessi tutti i candidati con lo stesso punteggio. Il colloquio viene svolto per accertare competenze tecniche e specifiche, abilità , capacità  psico-attitudinali, motivazionali e di attitudine al ruolo da ricoprire e dà luogo ad una valutazione massima di 30 punti, così¬ suddivisi: a) fino a 5 punti rispetto alle conoscenze tecniche o specifiche (specialistiche, procedurali, informatiche, linguistiche, ecc.); b) fino a 25 punti in riferimento alle capacità  e competenze attitudinali, organizzative, gestionali e al grado di autonomia nell’esecuzione delle attività “.

Nel verbale n. 1 del 13 dicembre 2018 si legge “La Commissione prende atto che, come da indicazioni della dott.ssa -OMISSIS-, le fasi del processo di valutazione delle caratteristiche psico-attitudinali, motivazionali e di attitudine rispetto al ruolo sono le seguenti 1) Intervista semi strutturata ai direttori e responsabili di Settore per: individuare i contenuti del ruolo in termini di competenze personali/soft skills individuare il contesto di inserimento collocazione gerarchica e funzionale del ruolo (ie azioni ed interdipendenze) effettuare valutazione dei rischi ed opportunità  del ruolo 2) Valutazione tramite lo strumento OP032*. Ai candidati che supereranno lo screening curriculare, verrà  proposto di svolgere, da remoto, un test di personalità , predittivo del comportamento organizzativo. *SHLOccupational Personality Questionnaire, OPQ32, è una delle misurazioni pìù utilizzate e rispettate al mondo dello stile comportamentale sul posto di lavoro. Fissa uno standard elevato di eccellenza nella misurazione, fornendo ai professionisti delle risorse umane e ai manager d’azienda informazioni rilevanti e accurate per prendere decisioni rapide e ben ponderate sulle persone. OPO32 fornisce una struttura chiara per comprendere l’impatto della personalità  sulle prestazioni professionali. È riconosciuto a livello internazionale per la sua accuratezza di valutazione. Gli oltre 90 studi di validazione indipendenti condotti su OPQ in un periodo di 25 anni, in 20 Paesi e 40 settori, rappresentano una prova concreta della sua efficacia nel prevedere le prestazioni sul posto dì lavoro. 3) Stesura del profilo. Il valutatore visionerà  i profili elaborati dallo scoring automatico, stendendo una prima profilazione teorica del candidato ed in riferimento alla griglia elaborata in fase 1. Nessuna selezione verrà  fatta in questa fase. 4) Confronto motivazionale con il candidati e completamento valutazione psico-attitudinale: a. intervista semi-strutturata. L’intervista semi-strutturata sarà  un momento di confronto in cui il valutatore raccoglierà  le informazioni necessarie per verificare se le caratteristiche motivazionali del candidato sono in linea con il ruolo, in termini di aspettative e comportamento organizzativo (soft skills); b. restituzione del profilo scaturito dal test. In sede di colloquio, al candidato verrà  restituito il profilo emerso dalle risposte date al test di personalità . Il confronto con il candidato sarà  un momento fondamentale per la valutazione psico-attitudinale, in cui il valutatore rivedrà  i risultati del test, in relazione allo scambio personale. Dalla fase 4 emergerà  un profilo che verrà  valutato sulla base dell’aderenza alla griglia di riferimento elaborata in fase 1″.

Sempre nel verbale si legge “La Commissione di valutazione, in ordine allo svolgimento del colloquio, dà mandato al Segretario di convocare i candidati ammessi al colloquio, secondo le modalità  fissate dal punto 5 del bando, per il giorno -OMISSIS-alle ore 10,30 presso la sede regionale di -OMISSIS- Torino, comunicare ai candidati che sarà  loro proposto di svolgere, entro lunedì 17 dicembre p v alle ore 12,00, da remoto, un test psico-attitudinale predittivo del comportamento organizzativo (tramite lo strumento SHLOccupational Personality Questionnaire 0P032), nessuna selezione verrà  effettuata in questa fase, in sede di colloquio, ai candidati verrà  restituito il profilo emerso dal test; il test sarà  accessibile attraverso un link inviato tramite e-mail da “Regione Piemonte, commissione di valutazione” con oggetto “Test Psico-Attitudinale l bando mobilità  volontaria esterna”.

Nel verbale n. 2 del -OMISSIS-si legge “Il Presidente ricorda alla Commissione le fasi del processo di valutazione delle caratteristiche psico-attitudinali, motivazionali e di attitudine rispetto al ruolo, indicate nel verbale n 1. La dott. -OMISSIS- informa la Commissione di aver visionato i profili elaborati dallo scoring automatico, stendendo una prima profilazione teorica del candidato in riferimento alla griglia elaborata a seguito dell’intervista semi strutturata ai responsabili di Settore di cui al verbale n 1. Conferma che in questa fase non è stata fatta alcuna selezione. Il colloquio verterà  sul confronto motivazionale con i candidati e il completamento della valutazione plico-attitudinale. L’intervista semi-strutturata costituisce un momento di confronto in cui il valutatore raccoglie le informazioni necessarie per verificare se le caratteristiche motivazionali del candidato sono in linea con il ruolo, in termini di aspettative e comportamento organizzativo (soft skills). II confronto con il candidato è un momento fondamentale per la valutazione plico-attitudinale, in cui il valutatore rivede i risultati del test, in relazione allo scambio personale. Dalle fasi descritte sopra emergerà  un profilo che verrà  valutato sulla base dell’aderenza alla griglia di riferimento elaborata a seguito dell’intervista semi strutturata di cui al verbale n 1″.

Passando ai risultati della procedura di che trattasi si evidenzia che il punteggio finale ottenuto dalle due candidate (46 la ricorrente e 48 la controinteressata) corrisponde alla somma dei punteggi attribuiti alle due candidate e pìù nello specifico: 26 punti per la ricorrente e 25 punti per la controinteressata per la valutazione del curriculum (max 30 punti), 5 punti sia per la controinteressata sia per la ricorrente per le “conoscenze e competenze tecniche richieste” (max 5 punti), 15 punti alla ricorrente e 18 punti per la controinteressata per la “valutazione delle attitudini e capacità ” (max 25 punti).

Alla luce di tali elementi di fatto si possono trarre le seguenti conclusioni.

Dalla lettura del bando emerge innanzitutto che nella procedura in esame le capacità  e le competenze attitudinali, organizzative, gestionali avevano un peso, in termini di punteggio, assai elevato, pari a massimo 25 punti.

Dalla lettura dei verbali n. 1 del 13 dicembre 2018 e n. 2 del -OMISSIS-inoltre emerge che sebbene non sia stato assegnato un punteggio specifico per il test psico-attitudinale e che, come precisato, sulla base di esso non sia stata eseguita alcuna selezione, quest’ultimo ha costituito un elemento di partenza importante del colloquio.

Invero, nel verbale n. 1, per quanto riguarda la fase 4) si legge “b. restituzione del profilo scaturito dal test. In sede di colloquio, al candidato verrà  restituito il profilo emerso dalle risposte date al test di personalità . Il confronto con il candidato sarà  un momento fondamentale per la valutazione psico-attitudinale, in cui il valutatore rivedrà  i risultati del test, in relazione allo scambio personale”.

Mentre nel verbale n. 2 si precisa che la Commissione aveva visionato i profili elaborati dallo scoring automatico, stendendo una prima profilazione teorica del candidato in riferimento alla griglia elaborata a seguito dell’intervista semi strutturata ai responsabili di Settore di cui al verbale (confermando che in questa fase non era stata fatta alcuna selezione), evidenziando che il colloquio avrebbe avuto ad oggetto il confronto motivazionale con i candidati e il completamento della valutazione psico-attitudinale.

È dunque previsto che i risultati del test vengano “rivisti” dal valutatore e che la valutazione psico-attitudinale sarebbe stata “completata” durante il colloquio.

Se ne deve dedurre che i risultati dei test hanno costituito la base di partenza della valutazione psico-attitudinale, valutazione che in termini di punteggio pesava ben 25 punti.

Non rileva pertanto che il test di che trattasi per i candidati fosse stato presentato come facoltativo.

Ebbene, la controinteressata ha ottenuto un punteggio pìù elevato, proprio nell’ambito del criterio “valutazione delle attitudini e capacità ” e, nello specifico, per la voce “attitudine a coordinare un pool di avvocati e ad assumere decisioni organizzative della segreteria” (max 5 punti), voce per la quale la controinteressata ha ottenuto il punteggio di 3 contro il punteggio di 2 assegnato alla ricorrente, e per la voce “capacità  di ottimizzare e valorizzare le risorse umane e strumentali affidate” (max 5 punti), voce per la quale la controinteressata ha ottenuto il punteggio di 4 contro il punteggio di 2 assegnato alla ricorrente.

Nella tabella di valutazione del colloquio allegata al verbale n. 2 della Commissione di valutazione, (documento al quale la ricorrente ha potuto accedere), come motivazione sintetica della valutazione comparativa dei candidati in relazione alla ricorrente si legge “La candidata -OMISSIS- dimostra adeguate conoscenze e competenze tecniche; per quanto concerne le attitudini e capacità  mostra attitudine alla collaborazione ed all’assunzione di decisioni anche attraverso percorsi innovativi”, mentre in relazione alla controinteressata si legge “La candidata -OMISSIS-dimostra adeguate conoscenze e competenze tecniche; per quanto concerne le attitudini e capacità  mostra una buona capacità  di ottimizzazione e valorizzazione delle risorse umane e strumentali affidate ed una particolare attitudine al coordinamento del personale assegnato”.

Tenuto conto che la differenza di punteggio tra la ricorrente e la controinteressata è dipesa proprio dalla valutazione inerente alle capacità  e alle competenze attitudinali e che i test psico-attitudinali sono stati elementi di partenza del colloquio si ritiene che sussista l’interesse della ricorrente ad accedere alla documentazione inerente quest’ultimi.

3. – Ciò posto, per quanto riguarda la documentazione (test e relazione) psico-attitudinale afferente alla ricorrente il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Invero, l’art. 24, comma 1, lett. d) della legge n. 241 del 1990 secondo il quale l’accesso è inibito “nei procedimenti selettivi nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi” si applica solo con riferimento ai documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi e quindi non è applicabile in relazione alla documentazione afferente alla ricorrente.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente chiarito che “Rileva al riguardo l’art. 24 della legge n. 241 del 1990, il quale delimita tassativamente gli atti e i documenti sottratti alla regola generale della ostensibilità  e, al comma 7, dispone “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. Ciò comporta che del tutto correttamente la pronuncia impugnata ha rilevato la titolarità  del diritto d’accesso, in capo al candidato che abbia contestato in giudizio l’esito negativo di una procedura selettiva: egli può accedere al fascicolo che lo riguarda, anche in relazione agli atti con cui sono state espresse le valutazioni attitudinali (atti nella specie già acquisiti in primo grado iussu iudicis). Nessuna disposizione contraria emerge dall’art. 60 del Codice sulla protezione dei dati personali (approvato col decreto legislativo n. 196 del 2003), poichè esso limita l’ostensibilità  ad un richiedente dei dati sensibili riguardanti la salute e la vita sessuale di altri, ma non limita certo la pretesa del candidato ad una procedura selettiva di accedere a tutti gli atti che lo riguardano” (Cons. Stato, Sez. IV, 19 ottobre 2007, n. 5467).

Il ricorso pertanto sotto questo profilo deve essere accolto.

4. – Per quanto riguarda i “test e relazioni” psico-attitudinali inerenti alla controinteressata, la Regione Piemonte sostiene che l’accesso debba essere escluso ai sensi dell’articolo 24, comma 1, lett. d) della legge n. 241 del 1990 nonchè per mancanza del requisito dell’indispensabilità  di cui al comma 7 dell’art. 24 della legge n. 241 del 1990, necessario per giustificare la violazione del diritto alla riservatezza della vita privata e della privacy della controinteressata.

Secondo la Regione Piemonte mancherebbe l’effettività  utilità  della documentazione richiesta, alla stregua di una sorta di prova di resistenza.

L’art. 24, comma 1 della legge n. 241 del 1990, come già evidenziato, recita: “1. Il diritto di accesso è escluso:&d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi”.

La finalità  principale di tale norma è riconducibile all’esigenza di non consentire l’acquisizione di informazioni mediante le quali sia possibile delineare un profilo strettamente personale di soggetti terzi; viene quindi in rilievo la tutela della riservatezza.

Il successivo comma 7 recita: “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’ articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”.

L’art. 59 del decreto legislativo n. 196 del 30 giugno 2003, così¬ come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, recita: “Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 60, i presupposti, le modalità , i limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonchè dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati di cui agli articoli 9 e 10 del regolamento e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso” e il successivo articolo 60, così¬ come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, recita: “Quando il trattamento concerne dati genetici, relativi alla salute, alla vita sessuale o all’orientamento sessuale della persona, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi, è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità  o in un altro diritto o libertà  fondamentale”.

In generale, il Consiglio di Stato, sul rapporto tra diritto di accesso e diritto alla privacy ha affermato che “In tema di accesso ai documenti amministrativi le necessità  difensive, riconducibili alla effettività  della tutela di cui all’art. 24 Cost., debbano ritenersi, di regola, prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, ma l’applicazione di tale principio va adeguatamente bilanciata allorchè vengano in considerazione dati sensibili (origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, etc.) ovvero, come nella fattispecie, dati sensibilissimi, ossia i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute del soggetto interessato. In questi casi l’accesso è consentito a particolari condizioni, nello specifico disciplinate dall’art. 60 del decreto legislativo n. 196 del 2003 (Codice della Privacy). A norma del citato art. 60, comma 1, “Quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità  o in un altro diritto o libertà  fondamentale e inviolabile”. Tale disposizione, riguardante com’è noto il rapporto tra diritto di accesso e diritto alla riservatezza dei dati c.d. sensibilissimi, chiarisce in modo inequivoco che, in questi casi, il diritto di accesso può essere esercitato soltanto se, in seguito ad una delicata operazione di bilanciamento di interessi, la situazione giuridica rilevante sottesa al diritto di accesso viene considerata di rango almeno pari al diritto alla riservatezza riferito alla sfera della salute dell’interessato. Tale comparazione va effettuata in concreto, sulla base dei principi di proporzionalità , pertinenza e non eccedenza. Soccorre in questa direzione la norma di cui all’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 – complementare rispetto al citato art. 60 del Codice della privacy – secondo cui l’accesso è in tutti questi casi consentito qualora ciò risulti strettamente necessario e indispensabile per la difesa dei propri interessi giuridici” (Cons. Stato, sez. III, 21 dicembre 2017, n. 6011).

Pìù nello specifico, per quanto riguarda le informazioni psico-attitudinali, in giurisprudenza è stato affermato che “a) l’art. 24, primo comma, lett. d, esclude l’accesso, con riferimento ai procedimenti selettivi, soltanto nei confronti di documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relative a terzi; b) il citato art. 24, settimo comma, dispone che sia comunque garantito l’accesso a documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici, con la sola specificazione che, nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso deve essere consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale; c) da ciò consegue che l’interesse alla riservatezza, deve considerarsi recessivo nel caso in cui l’accesso stesso sia esercitato, come nella fattispecie in esame, per la difesa di un interesse giuridico, nei limiti in cui esso è necessario alla difesa di quell’interesse (Consiglio di Stato, VI, n. 2223 del 20 aprile 2006; Consiglio di Stato, VI, n. 3536 del 15 giugni 2006)” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 23 luglio 2009, n. 814; sul punto anche T.A.R. Liguria, Genova, sez. II, 10 aprile 2008, n. 526) e che “Secondo la disciplina generale dell’accesso ai documenti amministrativi, le necessità  difensive – riconducibili ai principi tutelati dall’art. 24 della Costituzione – sono ritenute prioritarie rispetto a quelle alla riservatezza dei soggetti terzi, ed in tal senso il dettato normativo richiede che l’accesso sia garantito “comunque” a chi debba acquisire la conoscenza di determinati atti per la cura dei propri interessi giuridicamente protetti (art. 24, comma 7, l. n. 241/90); la medesima norma, tuttavia, specifica con molta chiarezza come non bastano esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso, dovendo quest’ultimo corrispondere ad una effettiva necessità  di tutela di interessi che si assumano lesi ed ammettendosi solo nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” la conoscenza di documenti, contenenti “dati sensibili e giudiziari”. Secondo la consolidata e condivisibile giurisprudenza amministrativa, nel caso in cui l’interesse ostensivo dell’istante si contrapponga a quello alla riservatezza di soggetti terzi, vale la regola enunciata dall’art. 24 comma 7 l. n. 241 del 1990, che determina la prevalenza delle esigenze ostensive sulle esigenze di riservatezza di terzi ove le prime siano funzionali alla difesa in giudizio delle ragioni dell’istante; e tanto anche quando si tratti di esigenze di riservatezza afferenti dati sensibili o addirittura ultrasensibili della persona. Tuttavia, l’art. 24 comma 7 l. n. 241 del 1990, impone un’attenta valutazione – da effettuare caso per caso – circa la stretta funzionalità  dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così¬ imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa” (T.A.R. Abruzzo, sez. I, 16 aprile 2015, n. 288).

Il punto centrale da analizzare pertanto è se l’accesso ai test e relazioni psico-attitudinali afferenti alla controinteressata sia necessario alla ricorrente per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

La risposta alla suddetta domanda si trova già al punto 2 di questa sentenza laddove si è evidenziato che la differenza di punteggio che ha determinato l’esito della procedura in esame, che ha visto la ricorrente arrivare seconda con un punteggio di 46/60, è proprio inerente la valutazione circa le capacità  e le competenze attitudinali e che i test psico-attitudinali sono stati la base di partenza dei colloqui.

Dirimente, dunque, è che la documentazione psico-attitudinale, nel caso in esame, risulta essere necessaria alla ricorrente per curare o per difendere i propri interessi giuridici nel giudizio instaurato innanzi al Tribunale del Lavoro -OMISSIS-.

5. – Il ricorso, pertanto, è fondato e va accolto e, per l’effetto, va annullato l’atto impugnato nella parte in cui nega tout court l’accesso agli atti afferenti alle valutazioni psico-attitudinali della ricorrente e della controinteressata, con la conseguente condanna, ai sensi dell’art. 116, comma 4 del codice del processo amministrativo, della Regione Piemonte a consentire alla ricorrente l’accesso alla documentazione richiesta entro il termine di venti giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, fatta salva la possibilità  della Regione Piemonte di oscurare eventuali informazioni integranti dati relativi alla salute o alla vita sessuale o all’orientamento sessuale della persona, tenuto conto che questo Collegio non ritiene che l’accesso a tali tipi di informazioni sia strettamente indispensabile.

6. – Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza; nulla deve disporsi per la parte non costituita.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione e, per l’effetto:

– annulla l’atto impugnato nella parte in cui nega tout cout l’accesso agli atti afferenti alle valutazioni psico-attitudinali della ricorrente e della controinteressata;

– ordina alla Regione Piemonte di consentire alla ricorrente l’accesso alla documentazione richiesta nei limiti e termini di cui in motivazione;

– condanna la Regione Piemonte al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, liquidate in euro 800,00 (ottocento/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  di tutte le persone indicate in sentenza.

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 28/1/2020 n.79 proviene da Giustamm.

Nota a sentenza a T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE III – del 26 giugno 2019, n. 8341 a cura di Valeria Ciconte

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 10/9/2019 n.79 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., A. A. Barbera Red. PARTI: (Ordinanza del Tar del Lazio del 19 luglio 2019)

Il d.lgs. n. 178 del 2012, da ultimo, ha disposto la graduale trasformazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario.

1.- Funzione legislativa – Parlamento e Governo – art. 76 della Costituzione – delega legislativa – ambito e limiti.

2.- Croce Rossa Italiana (CRI) – evoluzione storica ed assetto attuale giuridico a norma del DLgs. 28 settembre 2012, n. 178.

3.- Decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183» – questioni di illegittimità  costituzionale – non sussistono.

1. La Costituzione, all’art. 76, pone una duplice direttiva normativa nei confronti di Parlamento e Governo, protagonisti del procedimento bifasico ivi disciplinato. Per un verso, il Parlamento è tenuto a circoscrivere i margini di azione dell’Esecutivo: l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine mirano infatti a «circoscrivere il campo della delega» al fine di «evitare che essa venga esercitata in modo divergente dalle finalità  che l’hanno determinata». La limitazione rigorosa dei poteri del legislatore delegato e la conseguente inammissibilità  di “deleghe in bianco” si giustificano proprio alla luce dell’assetto generale delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.): il ruolo centrale del Parlamento, nei processi di produzione normativa, impone allo stesso di non delegare l’esercizio della funzione legislativa se non con limiti precisi che non si devono ridurre a clausole di stile prive di adeguata efficacia precettiva. Per altro verso, le condizioni fissate dal delegante, ai sensi dell’art. 76 Cost., rappresentano un confine invalicabile per il Governo, che proprio nel contenuto della delega trova la misura della propria azione: soprattutto nel caso di deleghe destinate al riordino normativo, «al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità  per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante». In queste ipotesi, si impone una verifica rigorosa sui contenuti della decretazione legislativa, richiesta dall’essere la legislazione su delega una legislazione vincolata dai principi e criteri direttivi posti dal Parlamento.

2.La Croce Rossa Italiana (CRI) è organizzazione dai notevoli trascorsi storici fondata nel 1864 che inizialmente a base associativa, ha nel tempo mutato via via la sua natura giuridica. Il d.lgs. n. 178 del 2012, da ultimo, ha disposto la graduale trasformazione della CRI da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario. Detta persona giuridica, denominata «Associazione della Croce Rossa italiana», è iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, posta sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 1, comma 1) e abilitata ad operare nell’ambito della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2), nel contempo individuando le attività  svolte dalla Croce Rossa, anch’esse qualificate di «interesse pubblico» (art. 1, commi 4, 5 e 6).

3.Vanno dichiarate, in parte inammissibili, in parte non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», sollevate, in riferimento agli artt. 1, 3 e 76 Cost nonchè all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, nel procedimento vertente tra P. M. e altri e il Ministero della difesa e altri, con ordinanza del 19 luglio 2017, iscritta al n. 137 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti l’atto di costituzione di P. M. e altri, l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè gli atti di intervento ad adiuvandum di M. C. e altri (ivi compreso F. S.), di D. A. e altri e di L. S. e altri, questi ultimi due fuori termine;

udito nell’udienza pubblica del 5 marzo 2019 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;

uditi gli avvocati Paolo Leone per M. C. e altri, Salvatore Sfrecola per F. S., Vincenzo Gigante per L. S. e altri, Francesco Foggia per P. M. e altri e gli avvocati dello Stato Enrico De Giovanni e Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 19 luglio 2017 (reg. ord. n. 137 del 2017), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 8, nonchè, anche autonomamente, degli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», per violazione degli artt. 1 e 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nonchè per violazione degli artt. 3, 97 e 117 (recte: primo comma), Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Il giudice rimettente premette, in narrativa, che con due ricorsi successivamente riuniti (n. 8540 e n. 8541 del 2016), entrambi notificati il 21 luglio 2016, numerosi appartenenti al Corpo militare della Croce Rossa Italiana (da ora in poi: CRI) hanno impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 155 del 5 luglio 2016), recante «Criteri e modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento del personale giù  appartenente al corpo militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo determinato della associazione italiana della Croce Rossa», adottato nell’ambito della trasformazione della CRI da ente pubblico non economico ad associazione dotata di personalità  giuridica di diritto privato, la cui entrata in vigore ha rappresentato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, il dies a quo del collocamento in congedo del personale in questione. Nel giudizio principale sono stati altresì impugnati «”ogni atto presupposto [&] o comunque collegato”, ivi compresi i pareri del Ministero dell’economia (nota n. 7124 del 21 settembre 2015), del Ministero della difesa (nota n. 36224 del 23 settembre 2015) e della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica (note n. 54978 del 30 settembre 2015; note DICA 13536 del 23 giugno 2016 e 11614 del 31 maggio 2016)», nonchè i conseguenti provvedimenti individuali di congedo, i cui estremi, tuttavia, il rimettente ammette essere «ancora non conosciuti».

3.- I ricorrenti hanno contestato l’ultima fase della trasformazione della CRI, avviata con la legge n. 183 del 2010 e portata a compimento dal d.lgs. n. 178 del 2012 e dai successivi decreti attuativi, tra cui i provvedimenti di determinazione dei criteri di inquadramento del personale militare nel ruolo civile e di congedo del medesimo personale dal Corpo militare. I ricorrenti hanno prospettato, con riferimento a detti provvedimenti, ritenuti direttamente incidenti sul loro trattamento giuridico ed economico, varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere, proponendo altresì eccezioni di illegittimità  costituzionale del d.lgs. n. 178 del 2012, in accoglimento delle quali il giudice a quo ha sollevato le questioni dianzi indicate.

4.- In punto di rilevanza, il Collegio rimettente ritiene che il d.P.C.m. 25 marzo 2016, così come i provvedimenti presupposti e collegati, impugnati nel giudizio a quo, siano stati adottati in modo conforme all’iter procedurale tracciato dal d.lgs. n. 178 del 2012, con la conseguenza che l’eventuale declaratoria di illegittimità  del suddetto decreto legislativo condurrebbe, inevitabilmente, all’accoglimento del ricorso nel giudizio principale, mentre, al rigetto delle medesime questioni non potrebbe che seguire quello delle domande dei ricorrenti.

5.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente si sofferma anzitutto sulla denunciata violazione dell’art. 76 Cost. da parte del d.lgs. n. 178 del 2012, osservando che l’art. 2, comma 1, della legge n. 183 del 2010 avrebbe delegato il Governo «ad adottare […] uno o più¹ decreti legislativi, finalizzati alla riorganizzazione degli enti, istituti e società  vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute, nonchè alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, istituti e società , ferme restando […] le funzioni loro attribuite», secondo principi e criteri direttivi così riassunti dallo stesso rimettente: a) semplificazione e snellimento dell’organizzazione e della struttura amministrativa, in base ai principi di efficacia, efficienza ed economicità  dell’attività  amministrativa, «ferme restando le specifiche disposizioni vigenti per il [&] personale in servizio»; b) razionalizzazione e ottimizzazione delle spese; c) ridefinizione del rapporto di vigilanza, in base a indirizzi e direttive delle amministrazioni vigilanti; d) organizzazione del casellario centrale infortuni; e) obbligo degli enti e istituti vigilati di adeguare i propri statuti alle disposizioni dei decreti legislativi emanati in attuazione della medesima legge delega.

5.1.- Il giudice a quo sottolinea come, pur «a fronte di tali disposizioni – che non sembrano suggerire interventi totalmente innovativi, nè certamente soppressivi, degli enti da riorganizzare – il decreto legislativo n. 178 del 2012» operi, invece, «un’integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce Rossa Italiana».

Tale riorganizzazione comporta, in base all’art. 2 del medesimo d.lgs., che la CRI, dal 1° gennaio, assuma la denominazione di «Ente strumentale alla Croce Rossa italiana», mantenendo una personalità  giuridica di diritto pubblico e, in virt๠dell’art. 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, che, «a far data dal 1° gennaio 2018» detto Ente strumentale sia soppresso e posto in liquidazione, «con subentro in tutti i rapporti attivi e passivi di una neo-istituita “Associazione della Croce Rossa italiana”, promossa dai soci della C.R.I. e dotata di personalità  giuridica di diritto privato».

Tale Associazione privata opera come movimento volontario di soccorso, alla stregua di una onlus, ed è destinataria di una peculiare disciplina per quanto riguarda il Corpo militare ausiliario delle Forze armate. L’art. 5 del d.lgs. n. 178 del 2012 riduce, infatti, il Corpo militare della CRI da oltre 800 a 300 unità , distinguendo, da un lato, il Corpo militare volontario e, dall’altro, il preesistente Corpo delle infermiere volontarie della Croce Rossa, caratterizzati entrambi dalla presenza di personale esclusivamente volontario, sottratto ai codici penali militari e alle disposizioni in materia militare, fatta eccezione per la categoria del congedo.

5.2.- In base allo stesso art. 5, comma 5, il personale del pregresso Corpo militare della CRI, costituito da unità  giù  in servizio continuativo per effetto di provvedimenti di assegnazione a tempo indeterminato «transita [&] in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI e successivamente dell’Ente ed è collocato in congedo, nonchè iscritto a domanda nel ruolo» del Corpo militare volontario. «Resta ferma la non liquidazione del trattamento di fine servizio, in quanto il transito [&] interviene senza soluzione di continuità  nel rapporto di lavoro con la CRI ovvero con l’Ente. Al predetto personale continua ad essere corrisposta la differenza tra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello fondamentale ed accessorio avente natura fissa e continuativa, e il trattamento del corrispondente personale della CRI, come assegno ad personam riassorbibile in caso di adeguamenti retributivi [&]».

5.3.- Il successivo art. 6 del decreto legislativo censurato prevede, al comma 1, la fissazione di «criteri e [&] modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo indeterminato della CRI e quelli del personale di cui all’art. 5 giù  appartenente al Corpo militare, nonchè tra i livelli delle due predette categorie di personale e quelli previsti dai contratti collettivi dei diversi comparti della Pubblica Amministrazione», previa informativa alle organizzazioni sindacali; al comma 3 prevede, inoltre, per il personale «non impiegato nelle convenzioni ed eccedente l’organico dell’Associazione», l’applicazione delle «disposizioni vigenti sugli strumenti utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle pubbliche amministrazioni», tramite ricorso a procedure di mobilità , «anche con riferimento ad amministrazioni con sede in province diverse rispetto a quella di impiego».

5.4.- Secondo il giudice rimettente appare «evidente il profondo mutamento di status e di prospettive del personale militare, costretto ad una scelta obbligata, se impiegato nella precedente attività  [&], in quanto l’unica possibile permanenza nel ridotto ruolo militare è quella dell’opzione per un’attività  volontaria, da svolgere a titolo gratuito». Quanto «all’inevitabile [&] passaggio al ruolo civile, non vi è inoltre garanzia di progressione economica commisurata al grado rivestito (essendo previsto solo un assegno “ad personam”, destinato al riassorbimento nell’ambito del successivo sviluppo di carriera nel nuovo ruolo [&])» e, ugualmente, mancano garanzie di conservazione delle funzioni in precedenza attribuite.

5.5.- Tali aspetti vengono ritenuti contrari a quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lettera a), della legge delega n. 183 del 2010. Non sarebbe infatti riconducibile alla volontà  del legislatore delegante, più¹ che la disposta privatizzazione della CRI, l’assenza di concrete garanzie di continuità  rispetto all’assolvimento di compiti istituzionali tradizionalmente affidati alla stessa Croce Rossa e fatti espressamente salvi dalla legge di delega, proprio ai sensi del richiamato art. 2, comma 1.

5.6.- Secondo il rimettente, tale previsione, riferendosi ad una mera “riorganizzazione” di determinati enti, non potrebbe estendersi ad interventi di tipo soppressivo come quelli che, nel caso di specie, hanno invece portato alla liquidazione ed estinzione dell’ente pubblico della CRI, nonchè all’istituzione di una nuova entità  in forma associativa e di natura privata, dai compiti generalmente analoghi, senza, perà², alcuna garanzia di effettiva continuità  funzionale. La «smobilitazione delle risorse e di gran parte del personale» comprometterebbe – a detta del rimettente – la prosecuzione delle funzioni della CRI.

5.7.- Il TAR Lazio ritiene che il vizio dell’eccesso di delega riguardi l’intero impianto del d.lgs. n. 178 del 2012 (artt. da 1 a 6 e 8), ad eccezione dell’art. 7, poichè è sostanzialmente nella sua interezza che tale atto normativo non appare riconducibile alla volontà  del legislatore delegante, i cui obiettivi si limiterebbero al mero riordino del rapporto di vigilanza degli enti sottoposti al controllo dei ministeri sopra menzionati. A dimostrazione di ciù², il rimettente richiama alcune riorganizzazioni avvenute, sempre in forza del medesimo art. 2 della legge n. 183 del 2010, per altri e differenti enti ed istituti (tra cui, gli istituti zooprofilattici sperimentali, l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e la Lega italiana per la lotta contro i tumori), nonchè alcuni casi di privatizzazione per legge di Corpi militari (Agenti di custodia e Polizia di Stato), attraverso cui questi hanno sì mutato la propria natura giuridica, ma senza depotenziare o disperdere il personale e le relative strutture.

5.8.- A tale riguardo, il giudice a quo ritiene di non poco rilievo come la legge delega abbia predisposto l’assegnazione delle risorse finanziarie. Queste sono previste a carico del bilancio dello Stato, sulla base di criteri la cui determinazione è demandata ai Ministri della salute, dell’economia e delle finanze, e della difesa, senza il riferimento, perà², a precisi parametri che garantiscano, tramite la copertura finanziaria, l’effettivo espletamento delle funzioni riconducibili tanto all’Ente strumentale, quanto alla nuova Associazione privata della CRI. In tale ottica – secondo il rimettente – «appare ravvisabile una sostanziale, benchè parziale, sub-delega della funzione normativa affidata al Governo, in quanto risulta che quest’ultimo abbia demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina» (viene richiamata la sentenza n. 104 del 2017). E’ comunque ribadito come nessuna delle disposizioni in materia di assegnazione delle risorse sia ritenuta sufficiente e adeguata a far assolvere alla neoistituita Associazione le funzioni e le attività  di interesse pubblico, affidatele anche dall’art. 1 del d.lgs. n. 178 del 2012.

5.9.- Considerazioni analoghe vengono rivolte anche autonomamente agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, rispetto al trattamento del personale militare, le cui modalità  di smilitarizzazione e ridefinizione del trattamento economico risultano stabilite – senza alcuna previsione dettata dal legislatore delegante – in implicita deroga a puntuali disposizioni del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare) e, in particolare, agli artt. 622, 1757, 1759, 1760 e 1799. L’istituzione di un contingente militare ridotto e non retribuito, nonchè la mobilità  del restante personale passato al ruolo civile – senza alcun preciso riferimento alla professionalità  acquisita nel settore di appartenenza – appaiono al giudice a quo «apertamente confliggenti con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lasciava “ferme […] le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”».

5.10.- I citati artt. 5 e 6, così come gli artt. da 1 a 4 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012 sono, da ultimo, denunciati come contrari ad altre disposizioni costituzionali e, precisamente: all’art. 1 Cost., «per adozione, da parte del Governo, di iniziative di rilievo politico, non riconducibili al legislatore delegante»; agli artt. 3 e 97 Cost., «per l’irrazionalità  di scelte, destinate ad incidere su servizi di assoluta valenza per la salute, l’incolumità  e l’ordine pubblico, senza adeguato bilanciamento fra le esigenze sottostanti a tali servizi e le contrapposte ragioni di contenimento della spesa»; all’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1, paragrafo 1, Prot. addiz. CEDU, che garantisce «i beni delle persone fisiche e giuridiche in una accezione, giù  ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità  di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale, rientrante fra i parametri di costituzionalità  riconducibili [&] al citato art. 117, anche per quanto attiene alle modalità  di tutela dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro» (viene citata la sentenza n. 303 del 2011).

6.- Con atto depositato il 30 ottobre 2017, si sono costituiti P. M. e altri diciotto ricorrenti nel giudizio principale.

6.1.- In pari data, è stato depositato atto di intervento ad adiuvandum, dal contenuto pressochè identico, sottoscritto da otto ricorrenti nel giudizio a quo, nonchè da M. C. e altre ventiquattro persone, estranei ad esso.

Questi ultimi affermano di essere stati dipendenti a tempo indeterminato della CRI, prima, e dell’Ente strumentale alla CRI, poi, e che per effetto delle norme censurate sono cessati dal proprio impiego e transitati in mobilità  presso altre amministrazioni dello Stato. Vantano, in quest’accezione, un interesse qualificato per partecipare al giudizio di legittimità  instaurato dinanzi al giudice costituzionale.

6.2.- In entrambi questi atti, le parti e gli intervenienti «insistono per la conservazione del proprio status di militari in servizio attivo, nella pienezza dei diritti e delle posizioni sostanziali di carattere giuridico, economico e professionale collegate a tale tipologia di impiego, come disciplinate dal Codice dell’Ordinamento militare» e sostengono il contrasto del d.lgs. n. 178 del 2012 con i principi e le norme costituzionali. Oltre a riproporre le motivazioni giù  esposte nell’ordinanza di rimessione, aggiungono, poi, diverse e nuove argomentazioni a favore dell’incostituzionalità  della norma censurata.

6.3.- Quanto alla violazione dell’art. 76 Cost., con riferimento alla trasformazione dello statuto e della natura giuridica della CRI, i ricorrenti ritengono che dai lavori preparatori della legge delega n. 183 del 2010 si evinca l’assenza della volontà  del Parlamento di disporre la cessazione dell’ente pubblico della Croce Rossa; e che l’operazione posta in essere dal Governo non possa ritenersi un «coerente sviluppo ed un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante», nè tantomeno che «le scelte del legislatore delegato siano coerenti con gli indirizzi generali della delega e compatibili con la ratio di questa» (sono richiamate le sentenze n. 194 del 2015 e n. 182 del 2014). Le privatizzazioni avvenute sarebbero state «specificamente previste in testi di legge che hanno rubricato il relativo disegno con la chiara operazione di modificazione della natura giuridica degli enti coinvolti» (vengono indicati il caso del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante «Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica», relativo alla trasformazione in società  per azioni di IRI, ENI, INA, ENEL, Ferrovie dello Stato; e quello della legge 8 agosto 2002, n. 178, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, recante interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate», attinente alla trasformazione dell’ANAS in spa). In tali casi – affermano i ricorrenti – questa Corte avrebbe «confermato la legittimità  della decisione di sopprimere l’ente, proprio in quanto tale obbiettivo era specificamente previsto e fissato dal legislatore delegante» (viene citata la sentenza n. 237 del 2013).

6.4.- Sempre con riferimento alla violazione dell’art. 76 Cost., gli atti di costituzione e di intervento sottolineano, inoltre, come l’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 178 del 2012, prevedendo che «il Ministro delle salute e, per quanto di competenza, il Ministro della difesa, adottano atti di indirizzo ed esercitano la funzione di vigilanza sulla CRI e, successivamente sull’Ente», ometta qualsiasi riferimento ad ogni forma di vigilanza sulla neoistituita Associazione, benchè uno degli scopi essenziali della delega fosse proprio quello di rafforzare la sfera di controllo dello Stato sull’organizzazione e sulla gestione degli enti “riformati” ai sensi dell’art. 2, lettera c), della legge n. 183 del 2010. Parimenti, evocano il contrasto del d.lgs. n. 178 del 2012 con le norme del d.lgs. n. 66 del 2010 (d’ora in poi, anche: cod. ordinamento militare) e con le Convenzioni internazionali di Ginevra, ratificate e rese esecutive con legge 27 ottobre 1951, n. 1739, e, segnatamente, con la Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna.

In particolare, gli artt. 5 e 6 del censurato decreto legislativo, non assoggettando il Corpo militare volontario della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana alle disposizioni del cod. ordinamento militare, derogherebbero agli artt. 24 e 26 della citata Convenzione, i quali prevedono che il personale delle società  nazionali della Croce Rossa debba invece essere sottoposto a codici e regolamenti militari per l’espletamento dei peculiari compiti da svolgere in contesti di crisi internazionale.

6.5.- Le parti e gli intervenienti denunciano, poi, con particolare riferimento alla procedura di mobilità  che ha interessato il personale militare della CRI, la violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).

Le modifiche disposte dalla norma censurata non rappresenterebbero l’esito del tentativo di trovare, per il personale coinvolto, un impiego effettivamente in linea con la professionalità  maturata nel settore delle emergenze, del soccorso e dell’ausilio alle Forze armate.

A riprova di ciù², viene richiamato il contenuto del d.P.C.m. 26 marzo 2016, oggetto del giudizio principale, il quale avrebbe indicato in maniera del tutto tautologica il criterio per disporre l’equiparazione del personale della CRI ai livelli e alle qualifiche proprie della contrattazione collettiva di comparto.

6.6.- Gli atti di costituzione e intervento evocano, infine, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1 Prot. addiz. CEDU. La denuncia si concentra sul transito disposto per il personale del Corpo militare in ruoli e funzioni propri del personale civile, senza la previsione di precisi criteri di equipollenza volti ad evitare disparità  di trattamento.

Il d.lgs. n. 178 del 2012, e in particolare gli artt. 5 e 6, tramite il collocamento in congedo del personale militare e attraverso il processo di privatizzazione della CRI, avrebbero determinato un’ingerenza nei diritti concernenti il trattamento giuridico ed economico dei lavoratori coinvolti dalla riforma, che ricadrebbero nella nozione di «beni», tutelati dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sono citate, con riguardo ai crediti salariali nel pubblico impiego, Corte EDU, sentenze 7 maggio 2013, Koufaki e Adedy contro Grecia, 8 novembre 2005, Ketchko contro Ucraina; con riguardo a prestazioni previdenziali o assistenziali, Corte EDU, grande camera, sentenza 12 aprile 2006, Stec e altri contro Regno Unito, Corte EDU, decisione 30 settembre 2010, Hasani contro Croazia). In tal senso, la norma sovranazionale viene reputata lesa con riguardo all’ingerenza dello Stato nel godimento da parte del personale militare della CRI dei diritti a carattere patrimoniale e non patrimoniale, comunque di rilievo costituzionale.

7.- In data 12 dicembre 2017 hanno depositato, fuori termine, atto di intervento ad adiunvandum D. A. e altre centoquindici persone.

8.- Con atto depositato il 31 ottobre 2017, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o infondate.

8.1.- In merito all’ipotizzato eccesso di delega, che sarebbe limitata alla riorganizzazione e non alla soppressione degli enti vigilati, l’interveniente sostiene che il legislatore delegato abbia esercitato i propri poteri entro i limiti posti dal Parlamento.

Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, per comprendere la riforma attuata dal d.lgs. n. 178 del 2012 occorre muovere da una premessa, non richiamata dalle controparti. La CRI versa da decenni in una situazione di dissesto finanziario, che l’ha costretta ad un lungo periodo di commissariamento. Il legislatore delegato, nel provvedere a una riorganizzazione dell’ente, non poteva non considerare quest’aspetto. Più¹ specificamente, il Governo ha dovuto calare il nuovo assetto associativo della CRI in un contesto normativo e sociale radicalmente mutato rispetto a quello in cui nacque. Ciù², peraltro, non contrasta con la giurisprudenza costituzionale che, in più¹ occasioni, ha invitato ad una lettura sistematica della legge di delegazione, proprio «alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonchè della ratio e delle finalità  che la ispirano» (è richiamata la sentenza n. 104 del 2017). Lo scopo perseguito è stato quello di adeguare la struttura della CRI al rispetto dei principi di efficienza e razionalità  che sono a presidio dell’azione amministrativa, incaricando il Governo di individuare lo strumento organizzativo migliore per compiere tale riforma. Condivisa anche dal Parlamento l’inadeguatezza della veste giuridica dell’ente pubblico non economico, il legislatore delegato si è quindi orientato verso un modello organizzativo di tipo privatistico, peraltro giù  largamente utilizzato per l’assolvimento di funzioni pubblicistiche. Funzioni, queste, che – secondo il Presidente del Consiglio dei ministri – non sono messe in discussione dal legislatore delegato, stante il carattere prevalente della CRI, di associazione di volontari.

8.2.- L’Avvocatura generale contesta, altresì, il fatto che il d.lgs. n. 178 del 2012 non offrirebbe garanzie di continuità  per l’assolvimento delle funzioni tradizionalmente affidate alla Croce Rossa.

Il trasferimento alla neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana di tutti i beni mobili e immobili in proprietà  del soppresso ente; così come il subentro di essa in tutti i rapporti attivi e passivi pendenti; o, ancora, i contributi versati alla stessa da parte dello Stato, in conseguenza della avvenuta trasformazione, sono fattori che – secondo l’Avvocatura – dovrebbero consentire alla nuova Associazione, benchè privatizzata, di assolvere quelle attribuzioni di rilievo pubblico che, da sempre, caratterizzano la sua attività . Numerosi eventi smentirebbero, peraltro, quanto affermato dal giudice a quo e dai ricorrenti: la nuova Associazione privata, in più¹ occasioni (terremoti del 2016, valanga di Pescara del 2017, terremoto di Ischia del 2017), avrebbe svolto tali funzioni in modo più¹ che adeguato, a riprova «dell’assoluta ragionevolezza delle scelte operate» dal legislatore delegato.

8.3.- L’Avvocatura generale contesta altresì le affermazioni del TAR Lazio e della difesa dei ricorrenti, con riferimento all’ipotizzato eccesso di delega e alla asserita lesione degli artt. 3 e 117 Cost. (in riferimento all’art. 1 Prot. addiz. CEDU), per supposta reformatio in peius del trattamento giuridico ed economico del personale appartenente al Corpo militare della Croce Rossa.

Quanto alla modalità  di tutela dei lavoratori, la difesa dello Stato evidenzia il rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella legge n. 183 del 2010. L’art. 2, comma 1, lettere a) e b), di tale legge ha previsto la «riorganizzazione» degli enti e «la razionalizzazione e l’ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento». Tra questi obiettivi, rientrerebbe necessariamente anche la riorganizzazione del personale, essendo «impensabile che si possa procedere ad una nuova configurazione o assetto di un soggetto, e non importa se pubblico o privato, senza che il personale dipendente sia coinvolto in un simile meccanismo». L’Avvocatura evidenzia comunque che «la Croce Rossa Italiana ha sempre previsto, nella propria compagine associativa, la presenza di due Corpi ausiliari alle Forze armate, denominati, rispettivamente, Corpo delle infermiere volontarie e Corpo militare. [&] Sebbene assoggettato al codice militare, il personale del Corpo militare non ha alcun legame di appartenenza con le Forze armate e stante la prevista e delegata riorganizzazione dell’ente, la riduzione dell’organico del personale militare in servizio attivo ben può essere considerato rientrante appieno nell’esercizio di quei poteri che ben potevano essere esercitati anche in mancanza di una specifica previsione della legge di delegazione». In questo senso, viene precisato, inoltre, che la dotazione organica del personale del Corpo militare della CRI viene demandata dal cod. ordinamento militare (art. 1627, comma 4) ad uno strumento amministrativo, un decreto del Ministro della difesa adottato d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base di una relazione fornita dal Presidente dell’Associazione della CRI. Sarebbe perciù² evidente come la possibilità  di razionalizzare tale categoria di personale, non appartenente alle Forze armate («per il quale invece, ai sensi dell’articolo 792 del Codice dell’ordinamento militare, opera una riserva assoluta di legge»), prescinda da una preventiva disposizione del legislatore delegante.

Nell’ottica di una razionalizzazione delle spese, poi, il Governo ha previsto una sostanziale equiparazione del Corpo militare al Corpo delle infermiere volontarie, denominandolo Corpo militare volontario e disponendo la sopravvivenza degli appartenenti a questo organismo quale categoria in congedo che presta servizio volontariamente e gratuitamente. Ciù² non innoverebbe particolarmente la realtà  del Corpo militare, considerando che tale categoria di personale giù  esiste nella posizione del “congedo” e costituisce il bacino da cui la CRI da sempre attinge per i cosiddetti richiami temporanei in servizio (artt. 1668 e seguenti del d.lgs. n. 66 del 2010).

8.4.- Quanto alla pretesa deroga ad alcune norme del cod. ordinamento militare, l’Avvocatura generale ritiene che il giudice a quo abbia ricostruito erroneamente la vicenda relativa alla perdita dello status di militare da parte del personale del Corpo militare volontario in congedo. Con la trasformazione del Corpo militare in Corpo militare volontario, ai sensi degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, il personale in congedo, «all’atto del transito nei ruoli del personale civile dell’Associazione o di altra amministrazione», non è stato privato del grado che, per ciascun militare, al di fuori di specifici casi (di cui all’art. 622 del d.lgs. n. 66 del 2010) estranei a quello in esame, ha carattere permanente. Detto personale, nonostante il trasferimento «in altre amministrazioni», conserverebbe la qualità  di militare in congedo e, ai sensi dell’art. 1668 cod. ordinamento militare, potrebbe sempre essere richiamato in servizio, conservando il grado rivestito all’atto del collocamento in congedo e la possibilità  di avanzamento a gradi superiori. L’unica modifica derivante dalla riforma in esame sarebbe quindi attinente al rapporto di servizio attivo, che perderebbe il connotato “militare”, ma senza alcuna ricaduta sullo status del personale coinvolto. La censura sarebbe immotivata, secondo l’Avvocatura, anche rispetto al trattamento economico. Al personale del Corpo militare dipendente della CRI compete il trattamento di cui all’art. 1757, comma 3, cod. ordinamento militare, «ovvero quello determinato dalla presidenza dell’Associazione in analogia con quanto previsto per il personale militare e delle amministrazioni statali». La disciplina di cui al d.lgs. n. 178 del 2012 non avrebbe disatteso tale disposizione, ma, anzi, l’avrebbe confermata prevedendo, indipendentemente dal trattamento economico dell’amministrazione di destinazione, che il personale militare oggetto delle procedure di mobilità  mantenesse il trattamento in godimento mediante un assegno ad personam, riassorbibile solo in caso di adeguamenti retributivi. Contrariamente a quanto affermato nell’ordinanza di rimessione, nessun dipendente militare della CRI, al pari del personale civile, avrebbe subito nocumento sul piano economico o sarebbe costretto a fornire prestazioni professionali da lavoro dipendente a titolo gratuito.

Quanto alla lamentata assenza di «garanzia di progressione economica commisurata al grado», l’Avvocatura precisa che, alla data di adozione del d.lgs. n. 178 del 2012, la progressione economica era bloccata dall’art. 9, commi 1 e 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. In corrispondenza di tale blocco delle classi e degli scatti stipendiali, il legislatore delegato non avrebbe certamente potuto adottare misure maggiormente favorevoli per il personale della CRI, dovendo altresì considerarsi che non esiste, secondo la giurisprudenza amministrativa, un «vero e proprio obbligo in capo alla PA di avviare procedure d’avanzamento, così come non esiste – conseguentemente – un diritto soggettivo del dipendente alla valutazione atteso che “le promozioni dei pubblici dipendenti sono disposte nel prevalente interesse dell’Amministrazione alla migliore utilizzazione del personale e alla più¹ razionale organizzazione dei suoi uffici”».

8.5.- Quanto all’asserita mancanza di garanzie rispetto alle funzioni svolte precedentemente dal personale coinvolto dalla riforma, in riferimento ai criteri di equipollenza di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, l’Avvocatura generale evidenzia che le tabelle di equiparazione tengono conto dei dati oggettivi riferibili a ciascun dipendente militare. Tra questi, la suddivisione in gradi risponde ad un principio immanente ad ogni organizzazione militarmente ordinata, in quanto funzionale alla determinazione dell’ordine gerarchico, pur non individuando ambiti funzionali precisi assimilabili a quelli previsti per il personale civile. Non esisterebbe – secondo l’Avvocatura – una declinazione normativa o regolamentare delle mansioni che competono a ciascun grado o a ciascuna categoria, il che non renderebbe possibile nemmeno astrattamente l’individuazione di ambiti funzionali omogenei per il personale militare e civile dell’Associazione. Inoltre, nel corso dell’adozione del d.P.C.m. 26 marzo 2016 si è accertata l’impossibilità  di prendere in considerazione, quale criterio per l’equiparazione, le mansioni precedentemente svolte dal personale oggetto di riorganizzazione, a causa di una estrema diversità  e disomogeneità  dei servizi ai quali, nell’ambito delle numerose attività  riconducibili alla Croce Rossa, vengono adibiti militari di pari grado. Ciù² premesso, l’Avvocatura ricorda comunque che nell’ordinamento militare lo svolgimento di mansioni diverse o superiori rispetto a quelle previste per il grado rivestito non comporta nè il passaggio, nè l’automatica progressione al grado superiore, conseguendone che lo svolgimento di mansioni diverse da quelle astrattamente imposte ad un dato grado non assumerebbe alcuna rilevanza ai fini del collocamento effettuato al momento del transito.

9.- Con memoria depositata il 7 febbraio 2019, i ricorrenti del giudizio principale, riproponendo in parte argomenti giù  esposti, hanno inteso replicare all’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per la fondatezza delle questioni sollevate.

9.1.- Ad avviso delle parti, la consapevolezza del Parlamento circa la situazione di dissesto economico-finanziario della CRI non giustificherebbe l’intervento disposto dal Governo, bensì avvalorerebbe le ragioni dell’ordinanza di rimessione, sostenute dai ricorrenti. Afferma la difesa dei ricorrenti che, «qualora il Parlamento, conscio della difficile situazione economica dell’Associazione Italiana della Croce Rossa, avesse inteso disporre la privatizzazione dell’ente pubblico, [&] lo avrebbe chiaramente disposto con la legge di delega».

9.2.- Viene contestata, altresì, la fondatezza delle argomentazioni utilizzate dall’Avvocatura generale dello Stato per dimostrare la continuità , da parte della neoistituita Associazione di diritto privato, delle funzioni tradizionalmente attribuite alla CRI. I riferimenti ad una adeguata gestione delle calamità  che hanno colpito l’Italia negli ultimi anni non sarebbero – secondo la memoria – completi ed esaurienti. Fino all’ottobre del 2018, infatti, tali emergenze sono state gestite dall’Ente strumentale alla CRI (oggi in liquidazione coatta amministrativa), il quale avrebbe beneficiato di un contingente di 300 unità  formato dal personale del Corpo militare, che, perà², dal 1° ottobre 2018 ha cessato la sua esistenza per effetto del d.lgs. n. 178 del 2012. I componenti del Corpo militare sono quindi cessati dal servizio attivo e collocati in congedo, destinati all’impiego in altre amministrazioni pubbliche e non più¹ a disposizione per future situazioni emergenziali. Queste ultime, se nazionali, potranno comunque beneficiare di mezzi e personale della Protezione civile o dei Vigili del Fuoco; in campo internazionale, al contrario, resteranno del tutto senza ausilio le Forze armate.

10.- In data 12 febbraio 2019, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria, insistendo per l’inammissibilità  o comunque per l’infondatezza delle questioni sollevate.

10.1.- Preliminarmente, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce la tardività  dell’intervento ad adiuvandum, depositato in data 12 dicembre 2017 da D. A. e altre centoquindici persone. Osserva, inoltre, che l’intervento di M. C. e altri, depositato il 30 ottobre 2017, è parimenti inammissibile, considerato che nell’atto non si fa riferimento alla partecipazione di costoro al giudizio principale, nè appare sussistere un interesse qualificato che consenta loro di intervenire nel giudizio incidentale.

10.2.- Sempre in via preliminare, l’Avvocatura generale eccepisce la carenza della rilevanza in riferimento alla «questione di costituzionalità  dell’intero decreto legislativo» di riorganizzazione della Croce Rossa.

In particolare, osserva come l’ordinanza di rimessione impugni l’intero testo del d.lgs. n. 178 del 2012, tralasciando il contenuto dell’impugnativa del giudizio principale. Quest’ultimo, infatti, ha un oggetto circoscritto alla legittimità  dei criteri per l’equiparazione del personale (giù ) appartenente al Corpo militare a quello civile; a questi fini non assumerebbe quindi rilievo l’intero testo legislativo impugnato, nè, specificamente, rileverebbe la norma che dispone la privatizzazione della CRI. Il giudice a quo sarebbe chiamato a dare applicazione alle sole norme concernenti il personale dipendente e queste ultime, «pur essendo contenute nel medesimo testo legislativo, costituiscono [&] una componente concettualmente e giuridicamente autonoma e distinta».

In tal senso, l’Avvocatura esclude che il decreto legislativo, oggetto della censura, «presenti quell’omogeneità  di contenuto che, sola, consente, secondo la giurisprudenza [costituzionale], di sollevare questione di legittimità  costituzionale dell’intero corpus normativo».

10.3.- Un ulteriore profilo di inammissibilità  discenderebbe dal carattere perplesso della questione concernente la violazione dell’art. 76 Cost.: da un lato, infatti, il rimettente lamenta l’assenza di non meglio definite garanzie di continuità  per l’assolvimento dei compiti istituzionali; dall’altro lato, si duole della circostanza che la delega non potesse estendersi ad interventi di tipo soppressivo dell’Ente e all’istituzione di una nuova entità , in forma associativa e di natura privata.

10.4.- Nel merito delle questioni, l’Avvocatura generale dello Stato si sofferma, dapprima, sulle censure rivolte all’«intero» d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7), per affrontare, poi, le eccezioni di incostituzionalità  degli artt. 5 e 6 della medesima norma.

10.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene innanzitutto infondata la tesi – prospettata dal Tribunale rimettente – secondo cui il d.lgs. nella sua interezza avrebbe violato l’art. 76 Cost., in ragione dell’intervento soppressivo dell’ente pubblico. Analogamente al passato, la riforma in esame non avrebbe previsto alcuna soppressione dell’Associazione italiana della Croce Rossa, operante sin dal 1864: «ben diversamente – e molto più¹ semplicemente, – stato stabilito il solo venir meno della personalità  di diritto pubblico ed il contestuale acquisto di quella di diritto privato». E ciù² analogamente a quando, nel 1980, la stessa CRI fu oggetto di una trasformazione da associazione di diritto privato a «ente privato di diritto pubblico, sotto l’alto patrocinio del Presidente della Repubblica». In quell’occasione, «benchè i criteri direttivi della legge di delegazione 23 dicembre 1978, n. 833 [&] nulla specificassero al riguardo, il legislatore delegato si è [&] ritenuto autorizzato [&] a ritirare la personalità  di diritto pubblico e a riconoscere contestualmente l’ente come ente di diritto privato (art. 1 d.P.R. n. 613 del 1980)». Lo stesso sarebbe avvenuto anche in altri casi (su tutti, si richiama il «trasferimento alle Regioni delle funzioni esercitate da enti pubblici nazionali e interregionali, disposto dalla legge di delegazione legislativa 22 luglio 1975, n. 382»).

10.6.- L’infondatezza della questione di legittimità  in riferimento all’art. 76 Cost. emergerebbe anche sotto un altro profilo, tramite cui si dimostrerebbe come l’intervento governativo abbia trovato in realtà  «legittimazione e copertura, anche costituzionale, nelle leggi successive».

Il decreto legislativo censurato dal TAR Lazio sarebbe – secondo l’Avvocatura – il frutto di una serie di novelle disposte dal legislatore ordinario (intervenuto, in materia, con il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, recante «Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni», convertito, con modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125, e con il decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2015, n. 11). Tali atti hanno differito il termine entro il quale sarebbe dovuto avvenire il trasferimento delle funzioni dell’associazione della CRI – persona giuridica di diritto pubblico – alla costituenda persona giuridica di diritto privato (dapprima disposto al 1° gennaio 2015 e, poi, al 1° gennaio 2016). In tal modo, il Parlamento avrebbe così manifestato «una volontà  che non può essere logicamente limitata al solo differimento del termine entro il quale avrebbe dovuto aver luogo il trasferimento [&], ma che deve logicamente intendersi estesa al fatto, in sì© e per sì© considerato, del trasferimento delle funzioni dal precedente ente pubblico alla associazione privata».

10.7.- Parimenti prive di fondamento vengono ritenute anche le censure che l’ordinanza di rinvio muove all’intero testo del decreto legislativo (ad eccezione dell’art. 7), sotto il profilo dell’insufficienza dei mezzi apprestati per l’esercizio delle funzioni trasferite all’associazione di diritto privato. In primo luogo l’Avvocatura denuncia la possibile inammissibilità  di una simile censura, considerando che l’ordinanza, rivolgendosi all’intero testo dell’atto e dolendosi per l’omissione di un contenuto normativo costituzionalmente necessario, non indicherebbe i termini dell’addizione richiesta. Inoltre, si chiederebbe così a questa Corte di compiere scelte ritenute tipicamente riservate alla discrezionalità  del legislatore.

Ad avviso dell’Avvocatura, il giudice a quo, quando afferma che il d.lgs. n. 178 del 2012 non contiene alcuna specifica disposizione a tutela dell’assegnazione a regime di risorse sufficienti all’Associazione Croce Rossa Italiana, non spiega la ragione di tale inadeguatezza ai fini dell’assolvimento delle funzioni attribuite alla stessa, nè viene formalmente contestato come la smobilitazione delle risorse di gran parte del personale abbia compromesso la prosecuzione della CRI. Fermo restando che, secondo l’Avvocatura, non vi sarebbero insufficienti risorse per la CRI, la totale infondatezza della censura sarebbe dimostrata dalle molteplici attività  di interesse pubblico poste in essere dalla neoistituita Associazione, riepilogate in un documento che viene allegato alla memoria, denominato «Appunto relativo alle attività  svolte dall’Associazione Croce Rossa italiana a seguito dell’attuazione del d.lgs. 28 settembre 2018, n. 28». Da questo emergerebbe «in modo assolutamente evidente ed inconfutabile il fatto che dopo la sua privatizzazione, l’Associazione della Croce Rossa italiana ha aumentato il numero complessivo dei servizi garantiti, a fronte di una riduzione dei costi e di un incremento dell’efficienza delle attività  di pubblico interesse svolte per legge, senza alcuna soluzione di continuità  rispetto al pregresso».

10.8.- L’Avvocatura contesta, infine, la fondatezza delle autonome censure rivolte agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012.

10.9.- Quanto al processo di smilitarizzazione e di ridefinizione del trattamento economico del personale militare in servizio, attuato asseritamente in deroga al cod. ordinamento militare, la difesa dell’interveniente contesta la ricostruzione data dall’ordinanza di rimessione.

Sin dal regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484 (Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana), era stabilito (art. 1) che «[p]er il funzionamento dei suoi servizi del tempo di pace e del tempo di guerra la Croce rossa italiana» arruolasse un proprio personale direttivo (ufficiali) e di assistenza (sottufficiali e truppa), che costituisse «un corpo speciale volontario, ausiliario delle forze armate dello Stato». In virt๠di tale disciplina (ora ricalcata dal cod. ordinamento militare) si prevedevano appositi ruoli di anzianità  nei quali il personale volontario della Croce Rossa veniva iscritto e dai quali erano tratti i nominativi di coloro che venivano chiamati in servizio per lo svolgimento delle funzioni dell’associazione. Le chiamate, secondo la disciplina del 1936, rimasta in vigore sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 66 del 2010, erano disposte con precetto autorizzato dal «presidente Generale» (art. 29 del r.d. n. 484 del 1936, oggi ricalcato dall’art. 1668 del d.lgs. n. 66 del 2010).

L’Avvocatura generale dello Stato illustra come, nella logica del personale ausiliario, alla chiamata in servizio corrispondesse, al venire meno delle esigenze che l’avevano giustificata, il collocamento in congedo con corresponsione della retribuzione limitata al tempo dell’effettivo servizio.

E’ perಠavvenuto che, a fronte di casi di servizio prolungato, si siano succedute una serie di leggi che hanno condotto «ad una consistenza del Corpo militare della Croce Rossa di più¹ di 800 unità  in servizio continuativo». Si spiegherebbe allora il motivo dell’intervento del legislatore delegato, che ha voluto ripristinare il carattere originario dell’apporto del Corpo militare fondato sul principio della chiamata in servizio in dipendenza e in funzione delle contingenti esigenze di soccorso e di aiuto umanitario. Tale processo non comporterebbe un “allontanamento” o una “esclusione” dalle Forze armate di personale militare di carriera, che in queste è entrato in seguito ad ordinarie procedure concorsuali di reclutamento, bensì la perdita di uno status giuridico solo assimilato a quello militare ai fini dell’adeguamento a specifiche previsioni delle Convenzioni di Ginevra. Quest’ultima, infatti, impone al personale delle società  nazionali della Croce Rossa di essere sottoposto a leggi e regolamenti militari. In forza di tale vincolo, l’Italia, da tempo risalente, prevede che gli iscritti nei ruoli dell’Associazione, una volta “chiamati in servizio”, diventino “militari”; e da qui deriva anche la scelta del legislatore nazionale di considerare il personale in questione parte di un apposito Corpo militare. Ciù² premesso, il personale della Croce Rossa che fa parte di tale corpo «non è dunque “militare” perchè appartiene alle Forze armate, ma perchè fa parte di un corpo speciale volontario ausiliario delle Forze armate, costituito dalla Croce rossa italiana». E’ dunque a tutti gli effetti appartenente a quest’ultima e, conformemente a ciù², il d.lgs. n. 178 del 2012 mantiene il «Corpo militare volontario» costituito esclusivamente da personale in congedo il cui servizio è reso gratuitamente.

10.10.- L’Avvocatura generale dello Stato nega, da ultimo, che vi sia un contrasto tra la riforma oggetto di censura e la protezione della proprietà  apprestata dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU. Sarebbe pacifico che le ingerenze nei «beni» tutelati da detta disposizione sono consentite a condizione che siano legali e proporzionate rispetto ai fini che si pone l’intervento pubblico. Nel caso di specie, queste condizioni sarebbero «pienamente soddisfatte dal momento che l’intervento del quale si discute è stabilito sulla base della legge, nell’ottica del migliore bilanciamento delle esigenze di riorganizzazione e di risparmio della pubblica amministrazione con la tutela della posizione del personale giù  in servizio presso l’Ente oggetto di riforma». Prova ne è – continua l’Avvocatura – che, pur incidendo sullo stato giuridico dei lavoratori, la riforma ne salvaguarda la posizione economica, attraverso un assegno ad personam riassorbibile solo in caso di adeguamenti retributivi.

11.- In prossimità  dell’udienza pubblica, in data 25 febbraio 2019, hanno depositato, fuori termine, atto di intervento ad adiuvandum L. S. e altre due persone.

Considerato in diritto – 1.- Con ordinanza del 19 luglio 2017 (reg. ord. n. 137 del 2017), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 8, nonchè, anche autonomamente, degli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», per violazione degli artt. 1 e 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nonchè per violazione degli articoli 3, 97 e 117 (recte: primo comma) della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Il rimettente censura, in sostanza, sia l’impianto complessivo del d.lgs. n. 178 del 2012 (e, quindi, il decreto legislativo nella sua interezza, ad eccezione dell’art. 7), sia le specifiche disposizioni che attengono alla riorganizzazione del corpo militare della Croce Rossa italiana. A suo avviso, l’art. 2 della legge n. 183 del 2010 avrebbe conferito al Governo una delega di riordino, che non avrebbe consentito in alcun modo interventi innovativi o soppressivi degli enti da riorganizzare. Il d.lgs. n. 178 del 2012 avrebbe invece operato «un’integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce rossa Italiana», con soppressione e liquidazione dell’ente pubblico e contestuale istituzione di una persona giuridica di diritto privato, che ha preso il nome di Associazione della Croce Rossa italiana. A tal riguardo, e con particolare riferimento alle modalità  di finanziamento della neoistituita Associazione, definite sulla base di criteri adottati dal Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro della difesa, in assenza di precisi parametri che garantiscano, tramite la copertura finanziaria, l’effettivo espletamento delle funzioni, il citato decreto legislativo sarebbe illegittimo anche per aver realizzato una parziale sub-delega della funzione normativa affidata al Governo, demandando ad atti ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina.

2.1.- In senso analogo, gli artt. 5 e 6 del d.lgs. censurato, che sanciscono la smilitarizzazione e la ridefinizione del trattamento economico del personale del Corpo militare della CRI, in implicita deroga ad alcune disposizioni del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), si porrebbero in irrimediabile contrasto «con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lascia “ferme […] le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”».

Inoltre, il processo di riorganizzazione della Croce Rossa italiana nel suo complesso avrebbe leso gli artt. 3 e 97 Cost., a causa della notevole riduzione di risorse, che impedirebbe all’Ente strumentale (e, poi, all’Associazione della Croce Rossa italiana), di svolgere le attività  di interesse pubblico indicate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012. Con riguardo alla riorganizzazione del personale militare (e, dunque, agli artt. 5 e 6 del decreto legislativo censurato), il trasferimento al ruolo civile del personale militare sarebbe causa di illegittimità  costituzionale per l’assenza di «progressione economica commisurata al grado rivestito», e di «garanzie di conservazioni delle funzioni in precedenza attribuite». Inoltre, sarebbe costituzionalmente illegittima la sua destinazione ad altra amministrazione, in caso di mancata inclusione nel personale della nuova Associazione, a seguito delle procedure di mobilità , «senza alcun richiamo a comparti o settori dell’amministrazione stessa, in cui si svolgano attività  comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di specifica professionalità  per situazioni di emergenza».

2.2.- In chiusura, il rimettente evoca l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1, paragrafo 1, Prot. addiz. CEDU, il quale garantirebbe «i beni delle persone fisiche e giuridiche in una accezione, giù  ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità  di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale [&], anche per quanto attiene alle modalità  di tutela dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro».

3.- In via preliminare, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalla Avvocatura generale dello Stato, va ribadita, per le ragioni esposte nell’ordinanza letta nel corso dell’udienza pubblica del 5 marzo 2019 e allegata alla presente sentenza, la dichiarazione di inammissibilità  dell’intervento ad adiuvandum di D. A. e altri centoquindici soggetti privati, spiegato il 12 dicembre 2017, oltre il termine previsto dall’art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nonchè, limitatamente a M. C. e altri ventiquattro soggetti che non risultano parti del giudizio principale, dell’intervento depositato il 30 ottobre 2017.

4.- Deve essere segnalato che, successivamente al deposito dell’ordinanza di rimessione, il censurato d.lgs. n. 178 del 2012 è stato modificato dall’art. 16, comma 1, del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 2017, n. 172. Le modifiche hanno riguardato il procedimento di liquidazione dell’Ente strumentale, i soggetti incaricati della gestione liquidatoria, l’estinzione dei residui attivi e passivi dei comitati territoriali, il passaggio di proprietà  dei beni dall’Ente strumentale all’Associazione, mentre è rimasta inalterata l’indicazione della sua liquidazione con relativo dies a quo (1° gennaio 2018).

Inoltre, i commi 1-bis e 1-ter del menzionato art. 16, pur non modificando direttamente l’atto impugnato, hanno aggiunto ulteriori possibili destinazioni per il personale eccedente soggetto a procedure di mobilità , consentendo agli appartenenti all’area professionale e medica di essere collocato, a domanda, «nel rispetto della disponibilità  in organico e delle facoltà  assunzionali previste a legislazione vigente, nell’ambito della dirigenza delle professionalità  sanitarie del Ministero della salute e dell’Agenzia italiana del farmaco, nell’ambito della dirigenza medica dell’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni Migranti e per il contrasto delle malattie della Povertà  limitatamente al personale appartenente all’area medica di seconda fascia di cui al contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale dirigente dell’area VI per il quadriennio 2002-2005, nonchè nell’ambito della dirigenza medica e della professione infermieristica dell’Istituto superiore di sanità -Centro nazionale per i trapianti (CNT) e Centro nazionale sangue (CNS), e delle qualifiche di ricercatore e tecnologo degli enti di ricerca» (comma 1-bis). E’ stato altresì specificato che «[i]l personale della CRI, di cui al comma 1-bis, che abbia svolto compiti e funzioni nell’ambito della sanità  pubblica può essere inquadrato nelle amministrazioni di destinazione anche se è in possesso di specializzazione in disciplina diversa da quella ordinariamente richiesta per il predetto inquadramento» (comma 1-ter).

4.1.- Come si evince dal tenore delle citate modifiche, il menzionato ius superveniens non incide sulla sostanza delle questioni prospettate, nè giustifica una pronuncia di restituzione atti al rimettente. Come questa Corte ha giù  affermato, «non ogni nuova disposizione che modifichi, integri o comunque possa incidere su quella oggetto del giudizio incidentale di costituzionalità  richiede una nuova valutazione della perdurante sussistenza dei presupposti di ammissibilità  della questione e segnatamente della sua rilevanza e della non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità  costituzionale espressi dal giudice rimettente» (sentenza n. 125 del 2018).

Ciù² che rileva, infatti, è che «permang[a]no le valutazioni del giudice rimettente in termini di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione», in misura tale da non «mutare i termini della questione così come è stata posta dal giudice a quo» (sentenza n. 125 del 2018; nello stesso senso le sentenze n. 194 e n. 33 del 2018). Le censure promosse dal rimettente, avanzate per eccesso di delega e violazione del buon andamento della pubblica amministrazione, non sono interessate dalle modifiche intervenute, le quali lasciano intatto il significato delle disposizioni impugnate rispetto agli evidenziati profili di illegittimità  costituzionale.

5.- Prima di entrare nel merito delle questioni sollevate dal rimettente, occorre soffermarsi sulle eccezioni di inammissibilità  proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri.

5.1.- In primo luogo, la difesa dell’interveniente sostiene, nella sua memoria illustrativa, che le questioni promosse sull’intero testo del d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7) sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza. Il giudice a quo sarebbe chiamato ad applicare solo la normativa relativa al personale del corpo militare, che rappresenta una parte settoriale e piuttosto specifica del decreto legislativo volto alla trasformazione della CRI.

5.1.1.- L’eccezione non è fondata.

Non vi è dubbio che, nel giudizio principale, il rimettente debba pronunciarsi sulla legittimità  del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale n. 155 del 2016), recante «Criteri e modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento del personale giù  appartenente al Corpo militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo determinato della associazione italiana della Croce Rossa», adottato nell’ambito della trasformazione della CRI da ente pubblico non economico ad associazione dotata di personalità  giuridica di diritto privato, la cui entrata in vigore ha rappresentato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, il dies a quo del collocamento in congedo e del trasferimento nel ruolo civile del personale appartenente al Corpo militare della CRI, previsti dagli artt. 5 e 6 del medesimo d.lgs.

Ciù² nonostante, il trasferimento al ruolo civile del personale militare si trova in connessione teleologica rispetto al processo di trasformazione disposto dal d.lgs. n. 178 del 2018. Le disposizioni del censurato decreto sono tutte avvinte dalla finalità  complessiva di rivedere e razionalizzare la struttura pubblicistica dell’ente, per cui anche le disposizioni censurate che non attengono alla riorganizzazione del Corpo militare influenzano la definizione dello status dei ricorrenti, oggetto di contestazione nel giudizio principale. Non può contestarsi, dunque, che l’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità  costituzionale prospettate dal rimettente abbia l’effetto di ripercuotersi sulla sfera giuridica delle parti del processo a quo (sentenze n. 337 del 2008 e n. 303 del 2007).

5.2.- Il Presidente del Consiglio ha proposto una ulteriore eccezione di inammissibilità , ritenendo che la questione sollevata sull’intero decreto legislativo per violazione dell’art. 76 Cost. sia perplessa. Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, il rimettente lamenterebbe, da un lato, l’intervenuta privatizzazione, dall’altro l’assenza di non meglio definite «garanzie di continuità  per l’assolvimento dei compiti istituzionali».

5.2.1.- L’eccezione non è fondata.

L’asserita violazione dell’art. 76 Cost. è argomentata univocamente dal giudice a quo, il quale insiste a più¹ riprese sul sospetto eccesso di delega realizzato dal complessivo intervento di riforma della CRI rispetto all’art. 2 della legge n. 183 del 2010. Il rimettente ritiene chiaramente che la decisione di trasformare l’ente in una persona giuridica di diritto privato si ponga al di fuori del novero delle scelte consentite dal Parlamento.

Di qui la non fondatezza della prospettata eccezione di inammissibilità .

6.- Questa Corte non può invece esimersi dal rilevare, d’ufficio, l’inammissibilità  delle censure rivolte dal rimettente all’«intero» d.lgs. n. 178 del 2012, nonchè agli artt. 5 e 6 del medesimo decreto, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, per genericità  e insufficiente motivazione circa l’asserito contrasto con il parametro interposto.

Tali censure, riportate in chiusura dell’ordinanza di rimessione, sono prive di un adeguato supporto argomentativo. Il principio di diritto, che il rimettente trae dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU, è riportato in via assertiva, senza alcun riferimento alle plurime accezioni che il termine «beni» è suscettibile di assumere nel sistema convenzionale e alle modalità  lesive che le disposizioni impugnate avrebbero portato alla garanzia convenzionale. Non risulta motivata, dunque, la non manifesta infondatezza delle questioni prospettate (ex multis, sentenze n. 160 e n. 27 del 2018 e ordinanza n. 191 del 2018).

7.- Nel merito, è opportuno sintetizzare i tratti salienti della evoluzione normativa che ha interessato la CRI, nonchè il contenuto della riforma operata dal d.lgs. n. 178 del 2012.

7.1.- Organizzazione dai notevoli trascorsi storici, la CRI fu fondata nel 1864 (e denominata Associazione italiana della Croce Rossa) nell’ambito di un movimento di opinione che aveva portato, appena un anno prima, alla fondazione a Ginevra di una associazione di diritto privato, regolata dal diritto civile svizzero, che prese il nome di Comitato internazionale per il soccorso dei feriti e dei malati (ribattezzato, a partire dal 1876, Comitato internazionale della Croce Rossa, soggetto che oggi concorre a formare, insieme alle società  nazionali della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa e alla Federazione internazionale, ente di coordinamento delle società  nazionali, il Movimento internazionale della Croce Rossa).

La Croce Rossa fu eretta in ente morale con il regio decreto 7 febbraio 1884, n. 1243 (che erige in Corpo morale l’Associazione italiana della Croce Rossa), e posta sotto la sorveglianza dei «ministri della guerra e della marina» (art. 1). Poteva così mantenere la natura di persona giuridica di diritto privato e sottrarsi alla trasformazione delle opere pie in istituzioni pubbliche di beneficienza, e quindi in enti pubblici, effettuata qualche anno dopo dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (Sulle Opere Pie), più¹ volte riformata negli anni successivi.

Durante il regime fascista, furono adottate normative che ne misero sempre più¹ in ombra la vocazione associativa fino a favorirne la collocazione tra gli enti pubblici parastatali: in tale direzione si mossero il regio decreto-legge 10 agosto 1928, n. 2034 (Provvedimenti necessari per assicurare il funzionamento della Croce Rossa Italiana), cui seguirà  il regio decreto 21 gennaio 1929, n. 111 (Approvazione dello statuto organico dell’Associazione italiana della Croce Rossa); ma giù  prima il regio decreto-legge 6 maggio 1926, n. 870 (Provvedimenti relativi agli atti di alcuni istituti parastatali e di altri Enti), nel disciplinare in via generale l’efficacia degli atti di alcuni enti pubblici, annoverava, tra questi, anche la CRI.

Nel dopoguerra, in un contesto fortemente segnato dagli eventi bellici del secondo conflitto mondiale, il decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 novembre 1947, n. 1256 (Compiti dell’Associazione italiana della Croce Rossa in tempo di pace), si limitava a ridefinire i compiti dell’ente in tempo di pace, ma in una prospettiva che ne valorizzava la funzione sussidiaria di assistenza.

Le quattro Convenzioni di Ginevra del 1949, le quali hanno contribuito a delineare l’intelaiatura fondamentale del diritto internazionale umanitario, ratificate e rese esecutive dalla legge 27 ottobre 1951, n. 1739, firmate a Ginevra l’8 dicembre 1949 (Convenzione relativa al trattamento dei prigionieri di guerra; Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna; Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti, dei malati e dei naufraghi delle Forze armate di mare; Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra), facevano riacquistare alla CRI una spiccata dimensione internazionale. In tempo di guerra, infatti, quale società  nazionale della Croce Rossa, riconosciuta e autorizzata dallo Stato di appartenenza, essa è chiamata a svolgere attività  umanitaria in favore dei militari feriti, ammalati o nei confronti dei naufraghi, porta legittimamente l’emblema del Movimento internazionale e beneficia, di conseguenza, di tutte le immunità  riconosciute alle formazioni sanitarie degli eserciti belligeranti (art. 26 della Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna; art. 64 della Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra).

La CRI, originariamente composta da un comitato centrale, dai comitati provinciali e dai sottocomitati, veniva posta nel 1962 sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica. In particolare, la legge 13 ottobre 1962, n. 1496 (Modifiche all’ordinamento dell’Associazione italiana della Croce Rossa) ne riformava il vertice, consistente in un consiglio direttivo composto dal presidente generale (che la stessa legge si premurava di equiparare, come rango, al grado di generale di corpo d’armata) e da dodici consiglieri, nominati, per la metà , su proposta del Ministro della sanità  di concerto con il Ministro della difesa.

Solo nel 1978, con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), il legislatore tentava di superare l’assetto ancipite dell’ente pubblico, ma a base associativa, delegando al Governo il compito di ristrutturare l’associazione italiana della Croce Rossa, in conformità  con il principio volontaristico dell’associazione stessa e in «relazione alle finalità  statutarie e agli adempimenti commessi dalle vigenti convenzioni e risoluzioni internazionali e dagli organi della Croce Rossa internazionale alle società  di Croce Rossa nazionali» (art. 70, terzo comma). La stessa legge poneva altresì le basi per una articolazione regionale dell’ente, disponendo la gratuità  e l’elettività  delle cariche.

In conseguenza della citata legge delega n. 833 del 1978, il d.P.R. 31 luglio 1980, n. 613, recante «Riordinamento della Croce Rossa italiana (art. 70 della legge n. 833 del 1978)», che ha disciplinato l’ente fino al decreto legislativo oggetto dell’odierno giudizio di costituzionalità , pur accentuando i compiti di direzione e vigilanza sull’ente in capo al Ministro della sanità , definiva la Croce Rossa, nell’ottica di una valorizzazione della componente volontaristica e associativa, quale «ente privato di interesse pubblico», stabilendo altresì che la rinnovata trasformazione privatistica sarebbe intervenuta «a seguito dell’approvazione del nuovo statuto» (art. 1). Tale statuto, che avrebbe dovuto essere approvato entro il 30 giugno 1981 (art. 3), tuttavia non è mai stato approvato e nel 1995 la CRI è tornata ad essere un «ente dotato di personalità  giuridica di diritto pubblico» (per effetto della modifica apportata all’art. 1 del d.P.R. n. 613 del 1980 dall’art. 7 del decreto-legge 20 settembre 1995, n. 390, recante «Provvedimenti urgenti in materia di prezzi di specialità  medicinali, nonchè in materia sanitaria», convertito, con modificazioni, nella legge 20 novembre 1995, n. 490).

7.2.- Le vicende che hanno segnato l’organizzazione della CRI interessano anche la disciplina dei rapporti di impiego instaurati nell’ambito dell’ente e, in particolare, l’assetto del personale militare ausiliario. Tradizionalmente, all’interno della CRI, il personale era organizzato in due sotto-ordinamenti particolari e derivati.

Il primo di questi, non modificato dal censurato d.lgs. n. 178 del 2012, ricomprende il Corpo delle infermiere volontarie (in origine regolato dall’art. 8 del r.d.l. n. 2034 del 1928), che presta servizio non retribuito; in aggiunta ad esse, l’ente si è avvalso di infermiere professionali, assunte mediante contratto di lavoro di diritto privato e perciù² retribuite.

Il secondo sotto-ordinamento ricomprendeva il personale mobilitato per servizio della Croce Rossa in tempo di guerra o in occasione di pubbliche calamità  (in origine disciplinato dall’art. 7 del r.d.l. n. 2034 del 1928 e dal regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484, recante «Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana»). In dette circostanze straordinarie, la CRI disponeva di un «potere di arruolamento» per i necessari servizi sanitari e assistenziali, chiamando a sì© un apposito personale volontario formato essenzialmente da cittadini esenti da obblighi di leva o di chiamata per i servizi di guerra.

Gli arruolati della CRI costituivano un corpo speciale volontario, ausiliario delle forze sanitarie militari dello Stato, i cui componenti rivestivano i gradi secondo l’importanza delle loro funzioni, risultavano sottoposti alla disciplina militare e al codice penale militare di guerra e si distinguevano in «ufficiali» (personale direttivo) e in «sottufficiali e truppa» (personale sanitario). Le chiamate in servizio venivano effettuate con precetto del «presidente generale» della CRI (art. 29 del r.d. n. 484 del 1936), e il servizio prestato in tempo di guerra o di calamità  nella CRI veniva equiparato, ai fini civili e amministrativi, al servizio prestato nelle Forze armate dello Stato, dando luogo alle corrispondenti qualifiche degli appartenenti all’esercito combattente.

7.2.1.- Tale assetto, basato sia su apporti volontari sia su personale delle Forze armate temporaneamente assegnato (spesso proveniente dai ranghi della “Sanità  militare” delle tre Armi), ha subito negli anni Ottanta del secolo scorso un progressivo mutamento quando, a fronte di casi di servizio prolungato, vennero approvate numerose norme che provvedevano a incardinare, ope legis, il personale (militare e civile) che aveva prestato servizio temporaneo nella CRI nell’organico del medesimo ente. Tra esse, l’art. 6, comma 17, della legge 28 febbraio 1986, n. 41, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1986)»; l’art. 12 della legge 28 ottobre 1986, n. 730, recante «Disposizioni in materia di calamità  naturali»; l’art. 24, comma 8, della legge 11 marzo 1988, n. 67, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)»; il decreto del Ministro della sanità  del 12 febbraio 1988, recante «Affidamento all’Associazione italiana della Croce Rossa del servizio di pronto soccorso sanitario negli aeroporti civili ed in quelli aperti al traffico civile direttamente gestiti dallo Stato».

I beneficiari di tali misure sono stati così progressivamente incardinati nella CRI, tanto che questa Corte, sotto la vigenza del d.P.R. n. 613 del 1980, adita nell’ambito di un procedimento attivato da alcuni sottoufficiali dell’ente per ottenere la «perfetta equiparazione giuridica ed economica» al personale delle Forze armate, ha affermato che «il personale militare della Croce rossa italiana non appartiene alle Forze armate o alle Forze di polizia dello Stato [&], essendo [&] personale non dello Stato, ma di un ente» (ordinanza n. 273 del 1999). Infatti, il «corpo militare della CRI, corpo speciale volontario, ausiliario delle Forze armate, [&] non facente parte integrante delle stesse Forze armate ancorchè sottoposto alle norme del regolamento di disciplina militare ed a quelle sostanziali del codice penale militare ed obbligato al giuramento, ha mantenuto – in forza del disposto degli artt. 10 e 11 del d.P.R. n. 613 del 1980 – la sua [&] collocazione», confermata dalla «dipendenza dell’autorità  di vertice del corpo direttamente dal presidente nazionale dell’Associazione, salvo che nei periodi di mobilitazione» (ordinanza n. 273 del 1999).

7.2.2.- La normativa relativa al Corpo militare ausiliario della CRI è stata poi riordinata dal d.lgs. n. 66 del 2010 (d’ora in poi anche: cod. ordinamento militare), che ha riguardato anche l’Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare Ordine di Malta, entrambi corpi ausiliari delle Forze armate ma non inquadrati nelle stesse. Tale codice, come si vedrà , continua ad applicarsi al Corpo militare volontario, per quanto non diversamente disposto dal decreto legislativo censurato (art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 178 del 2012).

Il cod. ordinamento militare ha previsto un duplice ruolo (normale e speciale) per il Corpo militare ausiliario, distinguendo, in coerenza con la previgente normativa, il personale stabilmente assunto dalla CRI dal personale richiamato in servizio dall’ente per specifiche esigenze. Sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 178 del 2012, oggetto del presente giudizio, quindi, solo il primo poteva dirsi collocato stabilmente alle dipendenze dell’ente e incardinato nella relativa pianta organica.

7.3.- Tale evoluzione normativa – non sempre lineare – ha di certo contribuito alle disfunzioni mostrate dalla CRI negli ultimi decenni.

7.3.1.- Come emerso dall’indagine conoscitiva disposta dalla Commissione Igiene e Sanità  del Senato nel corso della XVI Legislatura, e come sostenuto anche dal Presidente del Consiglio dei ministri nel suo intervento, la CRI ha realizzato, negli anni, pesanti diseconomie che l’hanno condotta a un commissariamento di durata ventennale. Oltre alla perenne situazione di precarietà  contabile, dovuta alla mancata approvazione dei bilanci degli enti decentrati (solo nel 2011 la CRI ha approvato il consuntivo nei termini previsti dal d.P.R. n. 613 del 1980) e alla poco accorta gestione dell’importante patrimonio immobiliare, la CRI si è trovata a stipulare convenzioni con soggetti pubblici (relative sia ai servizi di trasporto infermi – con atti sottoscritti tra le aziende sanitarie locali e le unità  territoriali della CRI – sia ai servizi sociali ed assistenziali, da ultimo quelli afferenti alla gestione dei centri di accoglienza con atti sottoscritti tra dette unità  territoriali e le prefetture), impegnandosi a prestare un’elevata offerta di servizi dietro corrispettivi economici irrisori e difficilmente esigibili.

Inoltre, forti problemi sono sorti rispetto ai costi del personale: la CRI, prima del processo di riforma innescato dal decreto legislativo in esame, nel suo complesso impiegava, nel servizio civile, risorse umane pari a 4.049 unità , di cui 1.281 unità  a tempo indeterminato, 1.574 unità  a tempo determinato; nel Corpo militare ausiliario, 848 unità  in servizio continuativo e 346 unità  di personale delle Forze armate, assegnate in servizio temporaneo e per esigenze straordinarie.

L’indagine conoscitiva ha messo in luce come tale organico abbia portato ad aggravare le dispendiose inefficienze organizzative e finanziarie.

7.4.- Il d.lgs. n. 178 del 2012, oggetto del presente giudizio, è quindi intervenuto in tale contesto, sulla scorta dell’art. 2 della legge n. 183 del 2010, così tentando di rimediare alle citate disfunzioni. Esso ha disposto la graduale trasformazione della CRI da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario. Detta persona giuridica, denominata «Associazione della Croce Rossa italiana», è iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, posta sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 1, comma 1) e abilitata ad operare nell’ambito della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2). Nel contempo sono individuate le attività  svolte dalla Croce Rossa, anch’esse qualificate di «interesse pubblico» (art. 1, commi 4, 5 e 6).

Al fine di realizzare la trasformazione della natura giuridica dell’ente, il decreto legislativo censurato ha disposto un percorso graduale e transitorio, che passa per l’istituzione di un Ente strumentale (art. 2), soggetto-ponte volto a favorire il subentro della neoistituita Associazione al preesistente ente pubblico (art. 3), del quale sono disciplinati contestualmente la liquidazione e i relativi rapporti giuridico-patrimoniali, il trasferimento dei beni e del personale (rispettivamente, artt. 4, 5, 6 e 8) con le modalità  di finanziamento della nuova associazione (artt. 1, comma 6, 2, comma 5, e 8, comma 2). Ha disposto, infine, un mutamento del rapporto di impiego del personale militare della CRI.

7.4.1.- In particolare, le disposizioni che riguardano detto personale sono contenute negli artt. 5 e 6 del menzionato decreto legislativo, il quale si muove lungo due direttrici fondamentali: volontarietà  e gratuità  del servizio prestato nel Corpo militare volontario e trasferimento del personale militare a ruoli civili, con mantenimento delle principali voci retributive.

Ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, a decorrere dall’entrata in vigore del d.P.C.m. (previsto dal successivo art. 6, comma 1), che fissa i criteri di equiparazione tra il personale militare e quello civile della CRI, il personale del Corpo militare transita in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI, è collocato in congedo ed è iscritto, a domanda, nel Corpo militare volontario.

Lo stesso art. 5, comma 5, si preoccupa poi di salvaguardate le due voci principali del trattamento retributivo del personale militare privatizzato, riconoscendo la differenza tra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello fondamentale ed accessorio, e il trattamento del corrispondente personale civile.

Il successivo art. 6 consente al personale una duplice opzione: rimanere nei ruoli della nuova Associazione della Croce Rossa italiana nei limiti dell’organico definito dal Presidente di essa (comma 2); oppure essere collocato in mobilità , in conformità  agli «strumenti utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle pubbliche amministrazioni» (art. 6, comma 3), con conseguente applicazione delle procedure di mobilità  volte a favorire il riassorbimento del personale delle Province (art. 7, comma 2-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2015, n. 11, che rinvia all’art. 1, commi da 424 a 428, della legge n. 190 del 2014).

7.4.2.- Quanto al Corpo militare della CRI, l’art. 5, comma 1, del decreto legislativo in esame, stabilisce che assuma la denominazione di Corpo militare volontario e, insieme al Corpo delle infermiere volontarie, costituisca un Corpo ausiliario delle Forze armate, chiamato a prestare servizio gratuito. I suoi appartenenti sono individuati tra il «personale volontario in congedo, iscritto in un ruolo unico [&]».

7.4.3.- In sintesi, il d.lgs. n. 178 del 2012 ha provveduto a congedare e a trasferire al ruolo civile tutto il personale militare della CRI, con salvaguardia del relativo trattamento retributivo (fondamentale ed accessorio). Parte di esso può scegliere, purchè rientrante nei citati limiti di organico stabiliti dal Presidente della CRI, di rimanere alle dipendenze dell’Associazione; coloro che non optano per tale soluzione, o non rientrino nei limiti di organico, sono messi in mobilità  con destinazione ad altre amministrazioni, con applicazione, come dianzi detto, della normativa prevista per i trasferimenti dei dipendenti delle amministrazioni provinciali.

I componenti del personale militare, così privatizzato, possono chiedere di entrare a fare parte del Corpo militare volontario, ove perಠsvolgono servizio gratuito in un ruolo unico. A tali soggetti non si applicano i codici penali militari, mentre continua ad applicarsi il cod. ordinamento militare, ad eccezione delle disposizioni in materia di disciplina militare (art. 5, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 178 del 2012).

8.- Ciù² premesso, è possibile affrontare le questioni di legittimità  costituzionale aventi ad oggetto l’intero d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7), sollevate in riferimento agli artt. 1 e 76 Cost. e all’art. 2 della legge n. 183 del 2010.

Non essendo diversamente motivato, il riferimento all’art. 1 Cost. – peraltro inusuale – non ha alcuna significativa autonomia, ma appare come rafforzativo della censura riferita alla disposizione di cui all’art. 76 Cost., volta a garantire al Parlamento, in quanto espressione della rappresentanza popolare, un nucleo incomprimibile di esercizio dell’attività  legislativa.

Muovendo dal presupposto secondo il quale questa disposizione avrebbe conferito al Governo una delega di mero riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute, secondo il ricorrente l’esercizio della funzione legislativa delegata non avrebbe potuto spingersi, quindi, verso una così integrale rinnovazione dell’assetto della CRI.

8.1. – Le questioni di legittimità  costituzionale non sono fondate.

Non v’è dubbio che la Costituzione, all’art. 76, ponga una duplice direttiva normativa nei confronti di Parlamento e Governo, protagonisti del procedimento bifasico ivi disciplinato.

8.1.1.- Per un verso, il Parlamento è tenuto a circoscrivere i margini di azione dell’esecutivo; come questa Corte ha giù  affermato, l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine mirano a «circoscrivere il campo della delega» al fine di «evitare che essa venga esercitata in modo divergente dalle finalità  che l’hanno determinata» (sentenza n. 198 del 1998; nello stesso senso, sentenza n. 3 del 1957). La limitazione rigorosa dei poteri del legislatore delegato e la conseguente inammissibilità  di “deleghe in bianco” si giustificano alla luce dell’assetto generale delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.). Il ruolo centrale del Parlamento, nei processi di produzione normativa, impone allo stesso di non delegare l’esercizio della funzione legislativa se non con limiti precisi (sentenza n. 106 del 1962), che non si riducano a clausole di stile prive di adeguata efficacia precettiva.

8.1.2.- Per altro verso, le condizioni fissate dal delegante, ai sensi dell’art. 76 Cost., rappresentano un confine invalicabile per il Governo, che proprio nel contenuto della delega trova la misura della propria azione. Non a caso, questa Corte ha più¹ volte sancito che, soprattutto nel caso di deleghe destinate al riordino normativo, «al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità  per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante» (sentenza n. 250 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 94, n. 73, n. 50 e n. 5 del 2014, n. 162 e n. 80 del 2012).

In queste ipotesi, si impone una verifica rigorosa sui contenuti della decretazione legislativa, richiesta dall’essere la legislazione su delega una legislazione vincolata dai principi e criteri direttivi posti dal Parlamento.

8.2.- Questa Corte è tuttavia consapevole che il procedimento delineato dall’art. 76 Cost. attiene pur sempre alla produzione di atti legislativi. Per tale ragione, il delegante non è onerato di fornire una descrizione tassativa delle norme suscettibile di guidare il delegato, risultando anzi consentito «il ricorso a clausole generali, ferma la necessità  che queste siano accompagnate dall’indicazione di precisi principi» (sentenza n. 250 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 159 del 2001); nè il Governo è tenuto a una attività  di mera esecuzione o automatico riempimento dei disposti cristallizzati nella delega. Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, i confini del potere legislativo delegato risultano complessivamente dalla determinazione dell’oggetto e dei principi e criteri direttivi, unitariamente considerati.

Entro questa cornice – emergente da un’interpretazione anche sistematica e teleologica della delega – «deve essere inquadrata la discrezionalità  del legislatore delegato, il quale è chiamato a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di delega» (sentenza n. 104 del 2017). Se, dunque, la «legge delega, fondamento e limite del potere legislativo delegato, non deve contenere enunciazioni troppo generali o comunque inidonee a indirizzare l’attività  normativa del legislatore delegato», essa può essere «abbastanza ampia da preservare un margine di discrezionalità , e un corrispondente spazio, entro il quale il Governo possa agevolmente svolgere la propria attività  di “riempimento” normativo, la quale è pur sempre esercizio delegato di una funzione “legislativa”» (sentenze n. 198 del 2018 e n. 104 del 2017).

9.- Tenute presenti tali coordinate ermeneutiche, possono risolversi le questioni poste dal rimettente. In particolare, si tratta di verificare se, alla luce di una interpretazione sistematica e teleologica dell’art. 2 della legge n. 183 del 2010, il Parlamento abbia conferito al Governo un mero compito di riordino normativo e se, di conseguenza, il delegato abbia oltrepassato i limiti imposti dalla delega.

9.1.- Questa Corte ritiene di dare risposta negativa a tale quesito.

L’art. 2 della legge n. 183 del 2010 identifica l’oggetto della delega nella «riorganizzazione degli enti, istituti e società  vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute nonchè alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, istituti e società  rispettivamente vigilati». Posto che è espressamente menzionata la Croce Rossa italiana nel comma 2 di detto articolo, dai lavori preparatori si trae ulteriore conferma dell’intenzione di intervenire sull’ente pubblico attraverso una complessiva revisione della sua struttura organizzativa. Infatti, l’originario disegno di legge (art. 24 del d.d.l. Atto Camera 1441, poi stralciato nel d.d.l. Atto Camera 1441-quater, XVI Legislatura) indicava la Croce Rossa tra gli organismi da riorganizzare, e, solo durante l’esame al Senato, la 1ª e la 11ª Commissione riunite allargarono l’oggetto della delega, al fine di estendere il processo di riforma a tutti gli enti o società  vigilati dal Ministero del lavoro fra cui l’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) e la società  Italia lavoro spa.

9.2.- Non è fondata la censura di eccesso di delega se si guarda ai principi e criteri direttivi della stessa. Le lettere a) e b) dell’art. 2, comma 1, della legge n. 183 del 2010 fanno riferimento alle esigenze di «semplificazione e snellimento dell’organizzazione della struttura amministrativa degli enti [&]», e alla «razionalizzazione e ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, previa riorganizzazione dei relativi centri di spesa». Attraverso tali direttive, il delegante ha lasciato aperta una pluralità  di soluzioni, tutte egualmente rimesse alla discrezionalità  del Governo nell’attuazione della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con l’art. 76 Cost.

Può ritenersi, dunque, che il legislatore delegato, attraverso la riorganizzazione della CRI, non abbia valicato l’oggetto, gli obiettivi e le finalità  posti dalla legge delega, in quanto, muovendosi all’interno della pluralità  di opzioni consentitegli, ha inteso perseguire il fine della «semplificazione e snellimento [&] della struttura degli enti» indicato dal delegante. In tal senso, il complessivo intervento di riforma, lungi dal realizzare una mera soppressione della CRI, come pure adombrato dal rimettente, interviene sulla sua struttura confermando le rilevanti attività , di interesse pubblico, che essa ha storicamente svolto nel contesto interno e internazionale (art. 1, commi 4, 5 e 6, del d.lgs. n. 178 del 2012), disponendo il subentro della nuova Associazione in tutte le convenzioni stipulate dalla CRI (art. 3, comma 4), assicurando la prevalenza di finanziamenti pubblici per il suo sostentamento e riconoscendo l’Associazione della CRI quale «unica Società  nazionale di Croce Rossa» autorizzata a far parte della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2). In tal senso, il mutamento della natura giuridica dell’organismo altro non è se non lo strumento individuato dal delegato per raggiungere e soddisfare la finalità  indicata dal delegante.

9.2.1.- La scelta del Governo di tornare alla originaria struttura associativa della Croce Rossa non può, quindi, dirsi estranea agli obiettivi di riorganizzazione perseguiti dalla delega.

Rinsaldano questa conclusione, sia l’indagine circa l’intenzione originaria del Parlamento nel procedimento che ha portato all’approvazione della legge delega, sia l’iter parlamentare che ha accompagnato il varo del decreto legislativo censurato e, in particolare, il parere espresso dalle competenti commissioni parlamentari. Nella stessa direzione si muovono la complessa evoluzione normativa della Croce Rossa dalla fondazione alla legge di riforma sanitaria e i vincoli internazionali in favore di una struttura “non governativa” delle Croci rosse e delle Mezzelune rosse. Del resto, come più¹ volte affermato da questa Corte, il contenuto di una delega legislativa deve essere identificato tenendo conto, oltre che del dato testuale, della lettura sistematica delle disposizioni che la prevedono, anche alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonchè della ratio e delle finalità  che la ispirano (ex plurimis, sentenze n. 104 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 250 del 2016, n. 210 del 2015 e n. 229 del 2014).

Giù  in passato il Parlamento aveva indicato la strada della ristrutturazione della CRI «in conformità  del principio volontaristico della Associazione stessa», come sancito dal criterio direttivo di cui all’art. 70, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, cui fece seguito il d.P.R. n. 613 del 1980, la cui applicazione si arenò – come prima sottolineato – per la mancata adozione dello statuto della costituenda associazione. Ed è in questa medesima direzione che si colloca la volontà  del legislatore delegante espressa nel 2010 con la legge n. 183, come confermato dalle commissioni parlamentari permanenti chiamate a rendere parere sullo schema di decreto legislativo, le quali hanno avallato la scelta della persona giuridica di diritto privato compiuta dal Governo.

9.2.2.- A tale riguardo, meritano di essere segnalati i pareri resi dalla 12ª Commissione (Igiene e sanità ) del Senato della Repubblica, la quale, di fronte a un primo schema di decreto legislativo (XVI Legislatura, atto del Governo, n. 424) che qualificava la Croce Rossa «ente pubblico non economico su base associativa» e confermava gran parte della precedente struttura dell’ente, aveva espresso parere contrario, ritenendo che lo schema non risolvesse i problemi e non rispondesse alle esigenze emersi durante la menzionata indagine conoscitiva precedentemente disposta dalla medesima Commissione. Essa invitava perciù² il Governo a presentare un nuovo progetto di riforma che recepisse le linee d’intervento indicate nel documento conclusivo della citata indagine (XVI Legislatura, parere della Commissione Igiene e sanità  del Senato della Repubblica sull’atto del Governo n. 424).

9.2.3.- A seguito del nuovo schema di decreto legislativo (XVI Legislatura, atto del Governo n. 491) che ha previsto la natura associativa dell’Ente, la Commissione Igiene e sanità  del Senato della Repubblica ha espresso parere favorevole, seppur enunciando una serie di osservazioni. Eguale parere favorevole è stato espresso dalle altre commissioni permanenti della Camera e del Senato (Difesa, Bilancio, Affari costituzionali, Affari sociali), a testimonianza del fatto che il processo di riforma, realizzato dal Governo, è stato complessivamente condiviso dagli organi parlamentari.

10.- Il rimettente indica, nel prosieguo argomentativo dell’ordinanza, un profilo di illegittimità  costituzionale relativo alla presunta sub-delega che il delegato avrebbe attuato con riguardo alle modalità  di finanziamento della Associazione della Croce Rossa italiana.

In particolare, l’art. 2, comma 5, del censurato d.lgs. n. 178 del 2012, nell’assegnare le risorse finanziarie secondo criteri rimessi alla determinazione dei Ministri della salute, dell’economia e delle finanze e della difesa, avrebbe «demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina».

L’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, prevedendo che «[l] e risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato [&] sono attribuite [&] con decreti del Ministro della salute, del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro della difesa, ciascuno in relazione alle proprie competenze, senza determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica [&]», evidentemente si limita a disciplinare le modalità  di erogazione, affidando all’atto fonte secondario solo il compito esecutivo di assegnazione materiale delle risorse.

La censura non è fondata.

La soluzione adottata nell’art. 2 non si pone in contrasto con la giurisprudenza di questa Corte, la quale consente al decreto delegato il conferimento agli organi dell’esecutivo della funzione «di emanare normative di tipo regolamentare (sentenza n. 79 del 1966), disposizioni di carattere tecnico (sentenza n. 106 del 1967) o atti amministrativi di esecuzione (ordinanza n. 176 del 1998; per ulteriori esemplificazioni, sentenze n. 66 del 1965 e n. 103 del 1957)» (sentenza n. 104 del 2017).

11.- Alla luce delle considerazioni che precedono, anche le censure rivolte agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012 devono essere dichiarate non fondate.

11.1.- Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012 si collocano, come visto, all’interno della riorganizzazione del Corpo militare della CRI. Non è manifestamente incoerente con la finalità  complessiva della riforma, in un’ottica di razionalizzazione delle spese, stabilire un diverso inquadramento del personale ausiliario, a maggior ragione laddove, come nel caso di specie, il delegato opti, quale strumento di attuazione del compito affidatogli dal delegante, per la trasformazione dell’ente pubblico in persona giuridica di diritto privato. D’altronde, è la stessa legge di delega ad aver indicato al Governo la necessità  di garantire la razionalizzazione e l’ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, obiettivi coerentemente perseguiti dal legislatore delegato tramite il trasferimento del personale militare ausiliario al ruolo civile.

Il giudice a quo deduce l’eccesso di delega delle norme sul personale ausiliario anche per contrasto «con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega», che lascerebbe ferme «le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della [medesima] legge».

Il presupposto interpretativo da cui muove il rimettente è palesemente errato, non trovando riscontro nel tenore letterale della richiamata disposizione. La necessità  di mantenere «le specifiche disposizioni vigenti per il relativo personale in servizio alla data di entrata in vigore della [&] legge» n. 183 del 2010 è, infatti, espressamente riferita al processo di riordino dell’ISFOL e della società  Italia Lavoro spa e ai rapporti di impiego instaurati con detti istituti e non riguarda, invece, la CRI.

12.- Il rimettente lamenta, altresì, che il d.lgs. n. 178 del 2012 violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost perchè, avendo operato «una integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce Rossa Italiana», con soppressione e liquidazione dell’ente pubblico e istituzione di una persona giuridica di diritto privato, avrebbe contestualmente determinato una notevole riduzione di risorse, che impedirebbe all’Ente strumentale (e, poi, all’Associazione), di svolgere le «delicate ed importanti funzioni di interesse pubblico», elencate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012.

12.1.- Dette questioni di legittimità  dell’«intero decreto» legislativo (ad eccezione dell’art. 7), promosse con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., non sono fondate.

L’attribuzione della personalità  giuridica di diritto privato è senz’altro coerente con la vocazione solidaristica della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana, associazione di volontariato chiamata a svolgere rilevanti funzioni di interesse generale, a livello nazionale e internazionale. Il decreto legislativo censurato trova anzi una diretta copertura costituzionale nell’art. 118, quarto comma, Cost., che in una ottica di sussidiarietà  orizzontale impegna la Repubblica a favorire «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività  di interesse generale».

12.2.- Peraltro è da tenere presente, come sottolineato dall’Avvocatura dello Stato in udienza pubblica, che il nuovo modulo organizzativo della Croce Rossa italiana allinea il nostro ordinamento ad altre esperienze, in particolare (ma non solo) europee, le quali disegnano le rispettive società  nazionali di Croce Rossa quali associazioni di diritto privato di interesse pubblico, formate da volontari e da personale civile in regime di impiego privatistico; osservazione non priva di significato per una organizzazione destinata ad aderire ad una federazione transnazionale di «società  non governative» (come recita il preambolo dello statuto della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna rossa).

Tale constatazione vale non solo per il Regno Unito (la British Red Cross, ricevuto il riconoscimento regio nel 1908, è una voluntary aid society, ausiliaria rispetto alle autorità  pubbliche), ma anche per i sistemi giuridici continentali. Si pensi alla Croix-Rouge française, associazione senza scopo di lucro, riconosciuta di utilità  pubblica; al Bundesverband des Roten Kreuzes tedesco, associazione registrata ai sensi degli artt. 21 e seguenti del codice civile tedesco; alla Cruz Roja spagnola, associazione civile di rilievo pubblico composta solo da volontari civili (e non più¹, come in passato, anche da militari di carriera).

12.3.- Infine, quanto alle risorse messe a disposizione dell’Associazione della Croce Rossa italiana, l’ordinanza si limita ad affermarne solo genericamente la strutturale inadeguatezza, rendendo per quest’aspetto la censura inammissibile.

12.4.- Il giudice a quo solleva specifiche questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, sempre in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Ad avviso del rimettente, il trasferimento al ruolo civile del personale militare, previsto da detti articoli, sarebbe causa di illegittimità  costituzionale per l’assenza di «progressione economica commisurata al grado rivestito», e di «garanzie di conservazione delle funzioni in precedenza attribuite». Inoltre, sarebbe costituzionalmente illegittima la scelta di ricorrere alle procedure di mobilità  e la destinazione ad altra amministrazione «senza alcun richiamo a comparti o settori dell’amministrazione stessa, in cui si svolgano attività  comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di specifica professionalità  per situazioni di emergenza».

12.4.1.- Le questioni di legittimità  costituzionale sollevate nei termini sopra prospettati non sono fondate.

Il d.lgs. n. 178 del 2012, agli artt. 5 e 6, non realizza la soppressione del Corpo militare ausiliare, ma ne revisiona la struttura in coerenza con la generale riorganizzazione della CRI e con la rinnovata struttura associativa della stessa.

Il decreto delegato ha infatti disposto la sopravvivenza degli appartenenti al citato organismo quale categoria in congedo che presta servizio volontariamente e gratuitamente (non diversamente da quanto accade, oltre che per il Corpo delle infermiere volontarie, per la prima citata Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare Ordine di Malta, disciplinata dagli artt. 1761 e seguenti del cod. ordinamento militare). Peraltro, come sottolineato dalla difesa statale, il pregresso Corpo militare giù  da tempo utilizzava personale con tali caratteristiche come bacino da cui la CRI poteva attingere per i richiami temporanei in servizio (artt. 1668 e 1669 cod. ordinamento militare).

Del resto, anche il personale trasferito in altre amministrazioni, pur perdendo la qualifica di militare in servizio attivo, mantiene la qualifica di militare in congedo e, ai sensi dell’art. 1668 cod. ordinamento militare, potrebbe sempre essere richiamato in servizio, conservando il grado rivestito all’atto del collocamento in congedo.

In tale quadro, il trasferimento al ruolo civile del personale del Corpo militare della CRI non si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

Il trasferimento al ruolo civile del personale militare risulta anzi coerente con la trasformazione del regime giuridico della CRI, posto che il nuovo inquadramento nel rapporto di impiego accede alla diversa configurazione del datore di lavoro, che da soggetto pubblico muta in associazione di diritto privato regolata dal Libro I, Titolo II, Capo II, del codice civile.

Tali scelte di fondo comportano inevitabilmente modifiche delle modalità  di sviluppo delle carriere, che perciù² stesso si sottraggono alle dedotte censure.

12.4.2.- Quanto alle procedure di mobilità , adottate nell’ambito dei processi di riforma che hanno interessato le amministrazioni provinciali, ma che, come detto, trovano applicazione nella vicenda oggetto dell’attuale giudizio, si è recentemente pronunciata questa Corte, sottolineando come esse consentano di garantire un equilibrato contemperamento di due esigenze costituzionalmente rilevanti: per un verso, il mantenimento dei rapporti di lavoro, rendendo così «effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost.» (sentenze n. 202 del 2016 e n. 388 del 2004); per un altro, la discrezionalità  legislativa connessa al processo di riordino dello Stato e degli enti pubblici. In contesti simili, è sicuramente auspicabile che ad un «rilevante riassetto organizzativo-funzionale segua un’adeguata riqualificazione del personale» (sentenza n. 159 del 2016). Non può essere escluso che in sede di applicazione di detta normativa possano verificarsi vizi nei conseguenti atti amministrativi, che spetterà  eventualmente sindacare solo agli organi giurisdizionali competenti.

Di qui la non fondatezza, anche sotto tali profili, delle questioni prospettate.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», sollevate, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale amministrativo del Lazio, sezione terza, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 1 e 76 Cost., in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), dal TAR Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dal TAR Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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Presidente Silvestri, Redattore Tesauro

Rapporti tra Stato e Regioni – Terzo periodo del comma 2 dell’art. 16 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 – Mancata previsione in assenza della deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, della possibilità di emanare comunque il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze entro il 15 febbraio di ciascun anno», «sino all’anno 2015» – Q.l.c. sollevata dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 3, 5, 117, commi primo, secondo, terzo e quarto, e 119 Cost., nella parte in cui suddividono la riduzione dei trasferimenti statali tra le Regioni in relazione ai consumi intermedi – Illegittimità costituzionale.

Rapporti tra Stato e Regioni – Art. 16, comma 2, ultimo periodo, del d.l. n. 95 del 2012 – Disposizioni in tema di concosrso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica anche mediante la riduzione delle spese per i consumi intermedi – Q.l.c. sollevata dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 3, 5, 117, commi primo, secondo, terzo e quarto, e 119 Cost., nella parte in cui suddividono la riduzione dei trasferimenti statali tra le Regioni in relazione ai consumi intermedi – Illegittimità costituzionale.

Rapporti tra Stato e Regioni – Art. 16, comma 2, quarto periodo, del d.l. n. 95 del 2012 – Disposizioni in tema di concosrso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica anche mediante la riduzione delle spese per i consumi intermedi – Q.l.c. sollevata dalla Regione Lombardia – Asserita violazione degli artt. 3, 5, 117, commi primo, secondo, terzo e quarto, e 119 Cost., nella parte in cui suddividono la riduzione dei trasferimenti statali tra le Regioni in relazione ai consumi intermedi – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo il terzo periodo del comma 2 dell’art. 16 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui non prevede che, in caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze «è comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno», «sino all’anno 2015».

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 16, comma 2, ultimo periodo, del d.l. n. 95 del 2012;

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 16, comma 2, quarto periodo, del d.l. n. 95 del 2012, limitatamente alle parole «e del terzo periodo».

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1 e 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promosso dalla Regione Lombardia con ricorso notificato il 13 ottobre 2012, depositato in cancelleria il 22 ottobre 2012 ed iscritto al n. 162 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 gennaio 2014 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato Fabio Cintioli per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Con ricorso notificato il 13 ottobre 2012, depositato il successivo 22 ottobre, la Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro-tempore, ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via principale, dell’art. 16, commi 1 e 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, in riferimento agli artt. 3, 5, 117 e 119 Cost.
1.2.– La ricorrente premette che le censure sono rivolte ai commi 1 e 2 del citato art. 16, i quali stabiliscono il concorso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica anche mediante la riduzione delle spese per i consumi intermedi (comma 1).
In vista del raggiungimento di tale obiettivo, le norme citate, in primo luogo, determinano l’ammontare complessivo del concorso finanziario delle Regioni agli obiettivi del patto di stabilità interno, con riferimento agli anni 2012, 2013, 2014 e «a decorrere dal 2015» (comma 2, primo periodo); poi, dispongono che la ripartizione di tale concorso fra le Regioni è determinata con delibera della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anche tenendo conto delle analisi della spesa effettuate dal commissario straordinario di cui all’art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica), convertito, modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 luglio 2012, n. 94, con delibera che è recepita da un apposito decreto del Ministero dell’economia e delle finanze entro il 30 settembre 2012 (comma 2, secondo periodo); prevedono, altresì, che, in caso di mancata delibera della predetta Conferenza, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze è comunque emanato entro il 15 ottobre 2012, «ripartendo la riduzione in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l’anno 2011, dal SIOPE» (comma 2, terzo periodo). Stabiliscono, inoltre, che, «con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono individuate le risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle regioni a statuto ordinario, incluse le risorse destinate alla programmazione regionale del Fondo per le aree sottoutilizzate, ed escluse quelle destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale e del trasporto pubblico locale, che vengono ridotte, per ciascuna Regione, in misura corrispondente agli importi stabiliti ai sensi del primo, del secondo e del terzo periodo» (comma 2, quarto periodo). Prescrivono, infine, che «in caso di insufficienza delle predette risorse le regioni sono tenute a versare all’entrata del bilancio dello Stato le somme residue» (comma 2, ultimo periodo).
1.3.– Le richiamate disposizioni sono censurate, anzitutto, per violazione degli artt. 3, 5, 117, commi primo, secondo, terzo e quarto, e 119 Cost., nella parte in cui suddividono la riduzione dei trasferimenti statali tra le Regioni in relazione ai consumi intermedi. Così disponendo, infatti, esse sarebbero, in primo luogo, irragionevoli e determinerebbero l’effetto di penalizzare le Regioni più virtuose nella gestione delle risorse. Secondo la ricorrente, infatti, ad essere maggiormente colpite sarebbero proprio quelle Regioni che abbiano mantenuto entro livelli ragionevolmente contenuti la propria dimensione organizzativa, favorendo l’outsourcing e ricercando all’esterno dell’apparato amministrativo regionale la migliore efficienza, impiegando le risorse conseguite a questo tipo di risparmi nell’incremento dei livelli del servizio pubblico: il che comprometterebbe il più corretto sviluppo delle autonomie e del decentramento, così come voluto dall’art. 5 Cost. Dette disposizioni condizionerebbero ed orienterebbero la gestione organizzativa ed amministrativa regionale per il futuro, comprimendone le competenze, in violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., ed oltretutto optando per un criterio organizzativo che non sarebbe affatto in armonia con gli obiettivi di risanamento finanziario e di contenimento della spesa pubblica i quali, a loro volta, corrispondono al fine dell’equilibrio dei bilanci regionali, nonché ai «vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea» (art. 117, primo comma, Cost.).
Esse, inoltre, conterrebbero una disciplina che va ben al di là della determinazione dei principi di «coordinamento della finanza pubblica» e che sarebbe, quindi, lesiva dell’autonomia finanziaria regionale, considerato che gli stringenti limiti di spesa da esse introdotti, corrispondenti a “tagli tematici”, mirati su determinati capitoli, sarebbero calibrati in maniera tale da non lasciare alle Regioni medesime la facoltà di scegliere il modo in cui effettuare il risparmio di spesa, determinando un indebito condizionamento nelle scelte e nell’attività della Regione, senza peraltro avere neppure carattere transitorio (riguardando gli anni 2012-2014 e quelli «a decorrere dall’anno 2015»).
Ulteriori censure sono poi rivolte all’art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 95 del 2012, con riferimento agli artt. 117 e 119, terzo e quinto comma, Cost. Le citate disposizioni, nella parte in cui prevedono che i tagli sui trasferimenti statali siano più elevati per le Regioni che abbiano consumi intermedi più alti, ritenuti una manifestazione di “ricchezza”, produrrebbero, infatti, una perequazione irragionevole e dannosa per il futuro e sganciata dagli obiettivi di solidarietà, e lesiva del terzo comma dell’art. 119 Cost. che àncora il funzionamento del fondo perequativo alla capacità fiscale delle medesime Regioni, nonché del quinto comma dello stesso art. 119 Cost., che prevede che gli oneri necessari per la rimozione degli squilibri economico–sociali e la promozione dello sviluppo economico delle Regioni meno avanzate debbano essere sostenuti dallo Stato e non dalle altre Regioni e devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per l’esercizio delle normali funzioni.
2.– Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto, nell’atto di costituzione e nella memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, che il ricorso venga dichiarato inammissibile e comunque rigettato.
2.1.– Ad avviso della difesa statale l’operato del legislatore sarebbe del tutto legittimo, posto che, con le disposizioni censurate, avrebbe perseguito obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, incidendo su una voce di spesa complessiva, quella relativa ai consumi intermedi, senza peraltro determinarne gli strumenti e le modalità, ma lasciando liberi gli enti di individuare le misure necessarie al fine del contenimento della spesa, nel rispetto dell’art. 117, terzo comma, Cost. e dell’art. 119, primo comma, Cost. Inoltre, la difesa statale precisa che il riferimento alle spese per i consumi intermedi, ai fini del riparto fra le Regioni dell’ammontare complessivo del concorso finanziario regionale alle spese, diviene esclusivo nella sola ipotesi, delineata al comma 2 del medesimo art. 16, nella quale non si abbia la deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, ipotesi residuale.
La questione proposta in riferimento all’art. 117, terzo comma, e 119, primo comma, Cost. sarebbe, prima ancora che infondata, inammissibile, non risultando la sussistenza di un vulnus diretto ed immediato alla finanza regionale, posto che la ricorrente non fornirebbe alcuna dimostrazione concreta che l’intervento statale «altera gravemente il rapporto tra complessivi bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte» (sentenze n. 246 del 2012 e n. 145 del 2008) e determina squilibri economico-finanziari e considerato che il riferimento operato dal legislatore alla voce generale “spese per consumi intermedi” non conterrebbe, né prefigurerebbe alcun vincolo puntuale e specifico per il successivo comportamento degli enti.
Priva di fondamento sarebbe, poi, la censura di violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., per avere la legge statale violato la competenza legislativa regionale residuale in materia di «organizzazione dei pubblici uffici». La norma impugnata, infatti, si limiterebbe a prevedere la riduzione dei trasferimenti operati dallo Stato a vantaggio delle Regioni, senza imporre alcuna specifica modalità operativa circa gli strumenti con cui attuare il risparmio di spesa.
Inammissibili sarebbero, infine, le censure di violazione degli artt. 3 e 5 Cost., in quanto riferite a parametri non attinenti al riparto delle competenze, senza che sia desunta la compressione di sfere di attribuzione regionale, nonché le censure proposte nei confronti dell’art. 119, terzo e quinto comma, Cost., in quanto volte ad ipotizzare l’esistenza di trattamenti disomogenei e di violazioni di precetti costituzionali senza definirne puntualmente essenza e consistenza.
3.– All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

1.– La Regione Lombardia dubita della legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1 e 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
Le citate disposizioni sono impugnate nella parte in cui: stabiliscono che le Regioni concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica anche mediante la riduzione delle spese per i consumi intermedi (comma 1); determinano l’ammontare complessivo di tale concorso con riferimento agli anni 2012, 2013, 2014 e «a decorrere dal 2015» (comma 2, primo periodo); dispongono che la ripartizione di tale concorso fra le Regioni è determinata con delibera della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anche tenendo conto delle analisi della spesa effettuate dal commissario straordinario di cui all’art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica), convertito, modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 luglio 2012, n. 94, delibera che è recepita da un apposito decreto del Ministero dell’economia e delle finanze entro il 30 settembre 2012 (comma 2, secondo periodo); prevedono che, in caso di mancata delibera della predetta Conferenza, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze è comunque emanato entro il 15 ottobre 2012, «ripartendo la riduzione in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l’anno 2011, dal SIOPE» (comma 2, terzo periodo). Esse sono, inoltre, censurate là dove stabiliscono che «le risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario, incluse le risorse destinate alla programmazione regionale del Fondo per le aree sottoutilizzate, ed escluse quelle destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale e del trasporto pubblico locale», determinate con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente Stato-Regioni, «vengono ridotte, per ciascuna Regione, in misura corrispondente agli importi stabiliti ai sensi del primo, del secondo e del terzo periodo» (comma 2, quarto periodo) e che «in caso di insufficienza delle predette risorse le Regioni sono tenute a versare all’entrata del bilancio dello Stato le somme residue» (comma 2, ultimo periodo).
Secondo la ricorrente, i richiamati commi 1 e 2 dell’art. 16 del d.l. n. 95 del 2012, ripartendo tra le Regioni il concorso finanziario agli obiettivi del patto di stabilità in relazione alle spese per i consumi intermedi, violerebbero gli artt. 3, 5, 117, primo, secondo, terzo e quarto comma, e 119 Cost. Essi, infatti determinerebbero, irragionevolmente, l’effetto di penalizzare le Regioni più virtuose nella gestione delle risorse, e cioè quelle che abbiano contenuto la propria dimensione organizzativa, impiegando le risorse conseguite a questo tipo di risparmi per migliorare l’efficienza del servizio pubblico; condizionerebbero ed orienterebbero la gestione organizzativa ed amministrativa regionale per il futuro, comprimendo la relativa competenza regionale residuale, oltretutto in favore di un criterio organizzativo che non sarebbe affatto in armonia con gli obiettivi di risanamento finanziario e di contenimento della spesa pubblica imposti dall’ordinamento dell’Unione europea; infine, lederebbero l’autonomia finanziaria regionale, introducendo stringenti limiti di spesa, corrispondenti a “tagli tematici”, mirati su determinati capitoli, calibrati in maniera tale da non lasciare alle Regioni medesime alcuna facoltà di scegliere il modo in cui effettuare il risparmio di spesa e senza, peraltro, avere neppure carattere transitorio (riguardando gli anni 2012–2014 e quelli «a decorrere dall’anno 2015»).
Le medesime norme, nella parte in cui prevedono che i tagli sui trasferimenti statali siano più elevati per le Regioni che abbiano consumi intermedi più alti, ritenuti una manifestazione di “ricchezza”, sarebbero inoltre lesive degli artt. 117 e 119, terzo e quinto comma, Cost., sotto un altro profilo. Esse, infatti, produrrebbero una perequazione irragionevole e dannosa per il futuro e sganciata dagli obiettivi di solidarietà, lesiva del terzo comma dell’art. 119 Cost. che àncora il funzionamento del fondo perequativo alla capacità fiscale delle medesime Regioni, nonché del quinto comma dello stesso art. 119 Cost., che prevede che gli oneri necessari per la rimozione degli squilibri economico-sociali e la promozione dello sviluppo economico delle Regioni meno avanzate debbano essere sostenuti dallo Stato e non dalle altre Regioni e devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per l’esercizio delle normali funzioni.
2.– Occorre, preliminarmente, rilevare che l’impugnato comma 2 dell’art. 16 del d.l. n. 95 del 2012 è stato modificato dall’art. 1, commi 117, lettere a) e b), e 468, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2013), a decorrere dal 1° gennaio 2013.
Le modifiche apportate alla disposizione impugnata sono costituite, essenzialmente: dall’aumento degli importi previsti a titolo di concorso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi del patto di stabilità interno delle Regioni («Gli obiettivi del patto di stabilità interno delle regioni a statuto ordinario sono rideterminati in modo tale da assicurare l’importo di 700 milioni di euro per l’anno 2012 e di 2.000 [nel testo precedente:1.000] milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e 2.050 [nel testo precedente:1.050] milioni di euro a decorrere dall’anno 2015»: così il comma 2, primo periodo); dalla previsione che la delibera della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, con la quale è determinato l’ammontare del concorso finanziario di ciascuna Regione, è recepita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze che è emanato «entro il 15 febbraio di ciascun anno» e non più «entro il 15 ottobre 2012» (così il comma 2, secondo periodo); infine, dall’introduzione della previsione che le riduzioni delle risorse dovute a qualunque titolo dallo Stato alle Regioni sono determinate «per l’importo complessivo di 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e 1.050 milioni di euro a decorrere dall’anno 2015», per ciascuna Regione in misura «proporzionale» (e non più «corrispondente») agli importi stabiliti ai sensi del primo, del secondo e del terzo periodo» (così comma 2, quarto periodo).
Questa Corte ha costantemente affermato che, nell’ipotesi in cui le modifiche normative non siano satisfattive rispetto alle censure, la questione di costituzionalità deve essere trasferita sulla nuova disposizione, salvo che quest’ultima appaia dotata di un contenuto radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria (ex plurimis, sentenze n. 219 del 2013, n. 193 e n. 30 del 2012).
Nella specie, le modifiche di cui si è riferito non hanno mutato la portata precettiva della norma impugnata; anzi, per certi versi, hanno aggravato i contenuti asseritamente lesivi della stessa, con la conseguenza che la questione deve ritenersi trasferita sul testo oggi vigente dell’art. 16, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012.
3.– Ancora in linea preliminare, occorre valutare l’eccezione, sollevata dalla difesa statale, di inammissibilità delle censure promosse nei confronti dell’art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento agli artt. 3 e 5 Cost., in quanto sono relative a parametri non attinenti al riparto delle competenze e dalla loro pretesa violazione non sarebbe desunta la compressione di sfere di attribuzione regionale.
3.1.– L’eccezione è fondata.
La ricorrente contesta l’irragionevolezza della disciplina impugnata senza dimostrare in che modo tale pretesa irragionevolezza della disciplina determinerebbe, anche in ipotesi, una lesione della competenza regionale e, per giunta, senza fornire argomenti atti a dimostrare per quale motivo detta disciplina finirebbe per penalizzare le Regioni più virtuose.
Deve, pertanto, dichiararsi l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale proposta in relazione agli artt. 3 e 5 Cost., posto che, in riferimento ad essa, «il ricorso è generico quanto alla motivazione e carente […] quanto alla pretesa ridondanza della disposizione impugnata sulla lesione delle proprie competenze» (sentenza n. 246 del 2012).
4.– Deve, altresì, essere dichiarata l’inammissibilità delle questioni proposte in relazione all’art. 117, primo e secondo comma, Cost.
Infatti, con riferimento all’art. 117, secondo comma, Cost., il ricorrente non svolge alcuna motivazione, limitandosi ad indicare solo numericamente tale parametro costituzionale, peraltro in maniera generica. Con riguardo, invece, all’art. 117, primo comma, Cost., la Regione, pur denunciando la violazione dei vincoli economici derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, non solo non specifica quali sarebbero le norme dell’Unione europea che sarebbero lese, ma non svolge neppure alcuna argomentazione atta a spiegare per quale ragione la prevista ripartizione tra le Regioni dell’ammontare del concorso finanziario al patto di stabilità in relazione ai consumi intermedi indurrebbe le Regioni medesime ad adottare un criterio di organizzazione non in armonia con i vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
5.– La Regione Lombardia censura, inoltre, l’art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 95 del 2012, nella parte in cui, determinando l’ammontare del concorso finanziario di ciascuna Regione al patto di stabilità in relazione all’ammontare delle spese sostenute per i consumi intermedi, recherebbe una disciplina che va ben al di là della determinazione dei principi di «coordinamento della finanza pubblica», la quale sarebbe, quindi, lesiva dell’autonomia finanziaria regionale (artt. 117, terzo comma, e 119, primo comma, Cost.), tale, peraltro, da condizionare ed orientare la gestione organizzativa ed amministrativa regionale, in violazione anche dell’art. 117, quarto comma, Cost. Infatti, gli stringenti limiti di spesa da essa introdotti, riferiti a specifici capitoli, sarebbero determinati in maniera tale da non lasciare alla Regione medesima la facoltà di scegliere il modo in cui effettuare il risparmio di spesa, in tal modo condizionandone l’attività, senza peraltro avere neppure carattere transitorio, riguardando gli anni 2012-2014 e quelli «a decorrere dall’anno 2015».
5.1.– In linea preliminare, occorre valutare l’eccezione di inammissibilità della predetta questione, sollevata dalla difesa statale sulla base dell’assunto che non sarebbe adeguatamente dimostrata la sussistenza di un vulnus diretto ed immediato alla finanza regionale, in specie con riferimento alla circostanza che l’intervento statale altererebbe gravemente il rapporto tra complessivi bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte, né sarebbe adeguatamente motivata la pretesa determinazione di vincolo puntuali e specifici all’autonomia di spesa ed organizzativa delle Regioni.
5.1.1.– L’eccezione è priva di fondamento.
Nella specie, la Regione ricorrente impugna le norme citate nella parte in cui, stabilendo che l’ammontare del concorso finanziario di ciascuna Regione al patto di stabilità è determinato in relazione all’ammontare delle spese sostenute dalle medesime per i consumi intermedi, conterrebbero disposizioni dettagliate non qualificabili quali principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. e quindi tali da comprimere oltre il consentito l’autonomia di spesa delle Regioni, tutelata dall’art. 119, primo comma, Cost., in quanto incidenti su uno specifico capitolo di spesa e non sulla spesa corrente complessivamente considerata. Posto che a nulla rileva, a tal proposito, la dimostrazione dell’esistenza di un vulnus diretto ed immediato alla finanza regionale, la valutazione circa la fondatezza di tali assunti rientra nel giudizio inerente al merito della questione.
5.2.– Nel merito, la questione è fondata nei limiti di seguito precisati.
Questa Corte ha da tempo riconosciuto che la finanza delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali è «parte della finanza pubblica allargata» (sentenze n. 267 del 2006 e n. 425 del 2004). Pertanto, «il legislatore statale può legittimamente imporre alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio – anche se questi ultimi, indirettamente, vengono ad incidere sull’autonomia regionale di spesa – per ragioni di coordinamento finanziario volte a salvaguardare […] l’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenza n. 237 del 2009; nello stesso senso sentenze n. 52 del 2010 e n. 139 del 2009). Questi vincoli, tuttavia, perché possano considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali, devono riguardare «l’entità del disavanzo di parte corrente» oppure – ma solo «in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale – la crescita della spesa corrente» (sentenza n. 182 del 2011), in quanto, ove non contenuta, ineludibilmente destinata a produrre disavanzo e quindi a porre a rischio gli obiettivi di finanza pubblica e con essi, indirettamente, anche i vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Sulle richiamate indicazioni trovano fondamento le disposizioni censurate, nella parte in cui, «ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica» (comma 1) ed in vista della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, determinano, in linea generale, gli obiettivi del patto di stabilità interno delle Regioni, strettamente strumentali ai primi. In coerenza con tale scopo, esse prescrivono che l’ammontare complessivo del concorso finanziario di ciascuna Regione al rispetto dei predetti obiettivi del patto di stabilità (comma 2) sia determinato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, la cui delibera, adottata anche tenendo conto delle analisi della spesa effettuate dal commissario straordinario di cui all’art. 2 del d.l. n. 52 del 2012, deve essere recepita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun anno, sempre in considerazione della necessità di assicurare il rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
Nel terzo periodo del comma 2, l’art. 16, tuttavia, stabilisce che, «in caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze è comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno» e che la determinazione del concorso finanziario di ciascuna regione è effettuata esclusivamente «in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi» e cioè a quei consumi che, secondo la definizione fornita dal Regolamento CE 25 giugno 1996, n. 2223 (Regolamento del Consiglio relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità), «rappresentano il valore dei beni e dei servizi consumati quali input in un processo di produzione».
La richiamata disposizione è, pertanto, chiaramente finalizzata a sanzionare e quindi ad imporre alle Regioni il contenimento della spesa corrente, non complessivamente considerata, ma con specifico riguardo alla categoria dei suddetti consumi intermedi.
A tal proposito occorre ricordare che questa Corte ha ripetutamente affermato che è consentito al legislatore statale imporre limiti alla spesa di enti pubblici regionali, che si configurano quali principi di «coordinamento della finanza pubblica», anche nel caso in cui gli «obiettivi di riequilibrio della medesima» tocchino singole voci di spesa a condizione che: tali obiettivi consistano in «un contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente», in quanto dette voci corrispondano ad un «importante aggregato della spesa di parte corrente», come nel caso delle spese per il personale (sentenze n. 287 del 2013 e n. 169 del 2007); il citato contenimento sia comunque «transitorio», in quanto necessario a fronteggiare una situazione contingente, e non siano previsti «in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze n. 23 e n. 22 del 2014; n. 236, n. 229 e n. 205 del 2013; n. 193 del 2012; n. 169 del 2007).
Orbene, la citata disposizione soddisfa solo alcuni dei richiamati requisiti, nella parte in cui stabilisce che le misure restrittive incidono sui consumi intermedi, i quali costituiscono «un rilevante aggregato della spesa di parte corrente» ed «una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico» (sentenza n. 289 del 2008), e non detta specifiche modalità operative circa gli strumenti con cui attuare il risparmio sulla spesa per i consumi intermedi, che restano, pertanto, almeno in parte, nella discrezionalità della Regione. Ma non soddisfa, viceversa, l’ulteriore condizione della necessaria “transitorietà” delle misure restrittive (fra le tante, sentenze n. 256, n. 229 e n. 205 del 2013), nella parte in cui stabilisce che dette misure, che si impongono all’autonomia di spesa ed organizzativa della Regione, sono adottate non per un periodo limitato, per fronteggiare una situazione contingente, ma a tempo indeterminato, disponendo l’adozione del decreto ministeriale «entro il 15 febbraio di ciascun anno».
Considerato che questa Corte non può stabilire a sua discrezione l’arco temporale di operatività delle norme in esame, così sostituendosi al legislatore, occorre dedurre dalla trama normativa censurata un termine finale che consenta di assicurare la natura transitoria delle misure previste e, allo stesso tempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza pubblica, specie in relazione all’anno finanziario in corso (sentenza n. 193 del 2012). L’esame del primo e del quarto periodo del comma 2 dell’art. 16 in esame consente di individuare quale dies ad quem l’anno 2015, espressamente richiamato in entrambi i suddetti periodi là dove è determinato il concorso finanziario delle Regioni al patto di stabilità per gli anni 2012, 2013 e 2014 e «a decorrere dall’anno 2015».
Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost., del terzo periodo del comma 2 dell’art. 16 del d.l. n. 95 del 2012, nella parte in cui non prevede che, in caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze «è comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno», «sino all’anno 2015».
6.– I commi 1 e 2 (più precisamente il quarto ed il quinto periodo del comma 2) dell’art. 16 del d.l. n. 95 del 2012 sono, infine censurati dal Presidente del Consiglio dei ministri per violazione dell’art. 119, terzo e quinto comma, Cost.
Essi, nella parte in cui stabiliscono che le risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario siano ridotte in misura maggiore nei confronti delle Regioni che abbiano effettuato maggiori spese per i consumi intermedi, ritenute una manifestazione di “ricchezza”, fino al punto da imporre alle medesime Regioni la restituzione allo Stato delle risorse già trasferite, produrrebbero una perequazione lesiva del terzo comma dell’art. 119 Cost. che àncora il funzionamento del fondo perequativo alla capacità fiscale, nonché del quinto comma del medesimo art. 119 Cost., che prevede che gli oneri necessari per la rimozione degli squilibri economico-sociali e la promozione dello sviluppo economico delle Regioni meno avanzate debbano essere sostenuti dallo Stato e non dalle altre Regioni e devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per l’esercizio delle normali funzioni.
6.1.– Preliminarmente, è stata eccepita l’inammissibilità della questione in quanto essa consisterebbe nella denuncia di trattamenti disomogenei e di violazioni di precetti costituzionali non assistita da adeguata argomentazione.
6.1.1.– L’eccezione non è fondata.
La ricorrente contesta che la previsione in base alla quale i trasferimenti statali sono maggiormente ridotti a carico delle Regioni che abbiano sostenuto maggiori spese per i consumi intermedi, intese quali manifestazioni di ricchezza, ed in specie la previsione che, nell’ipotesi in cui le predette spese siano molto elevate e le risorse statali da trasferire insufficienti, le medesime Regioni siano tenute a versare all’entrata del bilancio dello Stato le somme residue, darebbero forma ad una perequazione costituzionalmente illegittima in quanto non calibrata sulla capacità fiscale dei territori (art. 119, terzo comma, Cost.) e non realizzata a carico dello Stato ed in vista della necessità di garantire risorse aggiuntive, come imposto dal quinto comma dell’art. 119 Cost.
La censura risulta, pertanto, adeguatamente motivata. La valutazione circa la fondatezza degli argomenti svolti a suo sostegno appartiene al sindacato di merito.
6.2.– Nel merito, la questione è fondata nei termini di seguito precisati.
Sempre nell’ambito del concorso degli enti territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (comma 1), il censurato art. 16 del d.l. n. 95 del 2012, dopo aver stabilito le modalità del concorso finanziario delle Regioni al conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno delle Regioni a statuto ordinario (comma 2, dal primo al terzo periodo), dispone anche la riduzione delle «risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle regioni a statuto ordinario, incluse le risorse destinate alla programmazione regionale del Fondo per le aree sottoutilizzate ed escluse quelle destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale e del trasporto pubblico locale» (quarto periodo del comma 2).
Tale riduzione è determinata, per ciascuna Regione, «in misura proporzionale», fra l’altro, anche alle spese sostenute per i consumi intermedi (quarto periodo del comma 2), al punto che «in caso di insufficienza delle predette risorse le regioni sono tenute a versare all’entrata del bilancio dello Stato le somme residue» (ultimo periodo del comma 2).
Tali disposizioni, in altri termini, nell’imporre il taglio dei trasferimenti statali in favore delle Regioni ad autonomia ordinaria (taglio che, tuttavia, non tocca le risorse relative al servizio sanitario ed al trasporto pubblico locale), lo commisura all’ammontare delle spese sostenute dalle Regioni per i consumi intermedi, nel senso di imporre maggiori riduzioni a quelle Regioni che abbiano effettuato maggiori spese per i suddetti consumi intermedi, fino al punto di costringere quelle Regioni che abbiano effettuato spese molto elevate per i consumi intermedi, superiori ai trasferimenti statali dovuti, a restituire al bilancio dello Stato le somme residue.
In tal modo esse realizzano un effetto perequativo implicito, ma evidente, che discende dal collegare la riduzione dei trasferimenti statali all’ammontare delle spese per i consumi intermedi, intese quali manifestazioni, pur indirette, di ricchezza delle Regioni.
Una simile misura perequativa, tuttavia, contrasta con l’art. 119 Cost. in quanto non soddisfa i requisiti ivi prescritti, in particolare al terzo ed al quinto comma.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «gli interventi statali fondati sulla differenziazione tra Regioni, volti a rimuovere gli squilibri economici e sociali, devono seguire le modalità fissate dall’art. 119, quinto comma, Cost., senza alterare i vincoli generali di contenimento della spesa pubblica, che non possono che essere uniformi» (sentenze n. 46 del 2013 e n. 284 del 2009) ed ha anche affermato che, ove le risorse acquisite siano destinate ad un apposito fondo perequativo, esse devono essere indirizzate ai soli «territori con minore capacità fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.).
Infatti, «mentre il concorso agli obiettivi di finanza pubblica è un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore pubblico allargato di cui anche le Regioni devono farsi carico attraverso un accollo proporzionato degli oneri complessivi conseguenti alle manovre di finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 52 del 2010), la perequazione degli squilibri economici in ambito regionale deve rispettare le modalità previste dalla Costituzione, di modo che il loro impatto sui conti consolidati delle amministrazioni pubbliche possa essere fronteggiato ed eventualmente redistribuito attraverso la fisiologica utilizzazione degli strumenti consentiti dal vigente ordinamento finanziario e contabile» (sentenza n. 176 del 2012). Conseguentemente, «gli interventi perequativi e solidali devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per l’esercizio delle normali funzioni», e provenienti dallo Stato (sentenza n. 176 del 2012), devono avere uno «specifico ambito territoriale di localizzazione», nonché «particolari categorie svantaggiate destinatarie» (sentenza n. 254 del 2013).
Nella specie, nessuna delle suddette condizioni è soddisfatta, posto che le disposizioni censurate non contengono alcun indice da cui possa trarsi la conclusione che le risorse in tal modo acquisite siano destinate ad un fondo perequativo indirizzato ai soli «territori con minore capacità fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.), né che esse siano volte a fornire quelle «risorse aggiuntive», che lo Stato – dal quale, peraltro, dovrebbero provenire – destina esclusivamente a «determinate» Regioni per «scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni» (art. 119, quinto comma, Cost.: ex plurimis, sentenze n. 273 del 2013; n. 451 del 2006; n. 107 del 2005; n. 423, n. 320, n. 49 e n. 16 del 2004), con riferimento a specifici ambiti territoriali e/o a particolari categorie svantaggiate. Dal tenore delle disposizioni impugnate emerge esclusivamente che il maggiore sacrificio imposto alle Regioni per il solo fatto che hanno sostenuto maggiori spese per i consumi intermedi si risolve in una corrispondente maggiore riduzione dei trasferimenti statali, ove non addirittura nell’obbligo di restituzione di risorse già acquisite, che vengono assicurate all’entrata del bilancio dello Stato, senza alcuna indicazione circa la loro destinazione.
Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, ultimo periodo, il quale impone alle Regioni che abbiano sostenuto spese molto elevate per i consumi intermedi, allorquando le risorse statali da trasferire non siano sufficienti a “coprire” quelle spese, di versare al bilancio dello Stato le somme residue; nonché del medesimo art. 16, comma 2, quarto periodo, nella parte in cui stabilisce che le risorse a qualunque titolo dovute dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario sono ridotte, per ciascuna Regione, in misura proporzionale agli importi stabiliti anche ai sensi «del terzo periodo» del medesimo comma e cioè in proporzione alle spese sostenute per i consumi intermedi.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale del terzo periodo del comma 2 dell’art. 16 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui non prevede che, in caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze «è comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno», «sino all’anno 2015»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 2, ultimo periodo, del d.l. n. 95 del 2012;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 2, quarto periodo, del d.l. n. 95 del 2012, limitatamente alle parole «e del terzo periodo»;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 5 e 117, primo e secondo comma, della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria l’8 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 8/4/2014 n.79 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Carosi

rapporti tra Stato e Regioni in tema di bilancio e contabilità pubblica relativa alla materia della sanità

Bilancio pubblico – Art. 6-bis della legge della Regione Basilicata 12/2008, sia nel testo originario introdotto dall’art. 1 della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), sia in quello modificato dall’art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013) – Mancata previsione della separazione tra le gestioni liquidatorie delle USL e le attività delle nuove ASL con conseguente imputazione a queste ultime di passività precedenti alla loro istituzione – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 6-bis della legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n. 12, sia nel testo originario introdotto dall’art. 1 della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), sia in quello modificato dall’art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosaro MORELLI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-10 giugno 2011, depositato in cancelleria il 14 giugno 2011 ed iscritto al n. 59 del registro ricorsi 2011.



Udito nell’udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi;

udito l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. — Con ricorso notificato il 7-10 giugno 2011 e depositato il 14 giugno 2011, previa deliberazione consiliare del 19 maggio 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato in via principale l’articolo 1, commi 1 e 2 (recte: art. 1), della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), pubblicata sul B.U.R. n. 10 del 9 aprile 2011.

In particolare, detta disposizione ha aggiunto l’art. 6-bis alla legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n. 12 (Riassetto organizzativo e territoriale del servizio sanitario regionale). La nuova disposizione prevede che «1. Il Direttore Generale dell’ASP, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell’articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 1, 2 e 3 può utilizzare in anticipazione le disponibilità finanziarie dell’ASP al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili. 2. Il Direttore Generale dell’ASM, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell’articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 4 e 5 può utilizzare in anticipazione le disponibilità finanziarie dell’ASM al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili».

Il ricorrente sostiene che tale disposizione contrasta con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione in quanto, non assicurando la separazione tra le gestioni liquidatorie delle pregresse Unità sanitarie locali (USL) e le attività poste in essere dalle nuove Aziende sanitarie locali (ASL), consente l’imputazione a queste ultime di passività precedenti alla loro istituzione, violando il principio fondamentale della legislazione statale in materia di tutela della salute espresso dall’art. 6, comma 1, ultimi due periodi, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).

Detta norma interposta prevede che «In nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle aziende di cui al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l’ufficio responsabile delle medesime».

Il ricorrente sostiene, richiamando la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 108 del 2010, n. 116 del 2007 e n. 437 del 2005), che la disposizione sarebbe stata interposta dalla legislazione statale per consentire alle Aziende unità sanitarie locali di funzionare secondo criteri di maggiore economicità e responsabilità dei dirigenti, senza essere onerate dal passivo accumulato nel corso del precedente sistema di gestione. In tal modo essa vincolerebbe l’autonomia finanziaria regionale in relazione ai rapporti debitori e creditori delle soppresse USL.

La legislazione regionale, dunque, non potrebbe confondere la liquidazione dei pregressi rapporti delle USL con l’ordinaria gestione delle ASL.

Il tenore letterale della disposizione impugnata, infine, escluderebbe meccanismi particolari di gestioni distinte e di contabilità separate tali da consentire alle aziende subentranti di evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, così da tutelare i creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse aziende sanitarie in ordine ai debiti delle preesistenti unità sanitarie locali.

In pendenza del presente giudizio l’art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013), ha modificato l’art. 6-bis della legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008 introdotto dalla norma impugnata, sostituendolo con il seguente testo: «1. Il Direttore Generale dell’ASP, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell’articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 1, 2 e 3 può utilizzare esclusivamente in anticipazione di cassa le disponibilità finanziarie dell’ASP al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili del suddetto residuo che rimane, comunque, in capo alla Regione. 2. Il Direttore Generale dell’ASM, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell’articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 4 e 5 può utilizzare esclusivamente in anticipazione di cassa le disponibilità finanziarie dell’ASM al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili del suddetto residuo che rimane, comunque, in capo alla Regione».

2. — La Regione Basilicata non si è costituita.

1. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’articolo 1, commi 1 e 2 (recte: art. 1), della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), che ha aggiunto l’art. 6-bis alla legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n. 12 (Riassetto organizzativo e territoriale del servizio sanitario regionale).

Le disposizioni prevedono che i direttori generali delle Aziende sanitarie locali (ASL) di Potenza e Matera, i quali hanno assunto – ai sensi dell’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2008 – il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte Unità sanitarie locali (USL) di dette Province, possano utilizzare in anticipazione le disponibilità finanziarie delle aziende stesse al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili relativi alle pertinenti gestioni.

1.1. — Secondo il ricorrente la norma impugnata contrasterebbe con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione in quanto, non assicurando la separazione tra gestioni liquidatorie delle disciolte USL ed attività poste in essere dalle ASL, graverebbe queste ultime di passività precedenti alla loro istituzione.

In tal modo sarebbe violato l’art. 6, comma 1, ultimi due periodi, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), norma interposta tra l’art. 117, terzo comma, Cost. e la disposizione regionale oggetto del presente giudizio. Infatti, il meccanismo legislativo introdotto non sarebbe in grado di evitare che sulla gestione delle aziende sanitarie venga ad incidere, direttamente od indirettamente, l’onere dei debiti delle disciolte USL.

In pendenza del presente giudizio l’art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013), ha modificato l’art. 6-bis della legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008 introdotto dalla norma impugnata, sostituendolo con il seguente testo: «1. Il Direttore Generale dell’ASP, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell’articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 1, 2 e 3 può utilizzare esclusivamente in anticipazione di cassa le disponibilità finanziarie dell’ASP al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili del suddetto residuo che rimane, comunque, in capo alla Regione. 2. Il Direttore Generale dell’ASM, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell’articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 4 e 5 può utilizzare esclusivamente in anticipazione di cassa le disponibilità finanziarie dell’ASM al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili del suddetto residuo che rimane, comunque, in capo alla Regione».

Rispetto alla norma precedente viene specificato che l’utilizzazione possa avvenire «esclusivamente in anticipazione di cassa» e che l’eventuale anticipazione rimanga in capo alla Regione.

2. — Il ricorso è fondato con riguardo sia alla formulazione originaria dell’articolo 6-bis che a quella modificata.

2.1. — Questioni di legittimità costituzionale inerenti alla disciplina regionale delle gestioni liquidatorie delle disciolte USL, in riferimento al parametro interposto dell’art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), sono già state esaminate da questa Corte.

Ne è risultato un orientamento costante (sentenze n. 108 del 2010 e n. 437 del 2005) secondo cui l’art. 6, malgrado il suo contenuto specifico e dettagliato, «è da considerare per la finalità perseguita, in “rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” con le norme-principio che connotano il settore dell’organizzazione sanitaria locale, così da vincolare l’autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i “debiti” e i “crediti” delle soppresse unità sanitarie locali».

In passato la stessa legislazione della Regione Basilicata è stata assoggettata – in base al medesimo parametro – a scrutinio favorevole di questa Corte.

Le disposizioni regionali all’epoca censurate avevano introdotto «rispetto ai pregressi rapporti di credito e di debito delle soppresse unità sanitarie locali, meccanismi particolari di gestioni distinte e di contabilità separate, tali da consentire ad uno stesso soggetto che subentrava nella loro posizione giuridica, ossia alle neoistituite aziende unità sanitarie locali, di evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, in modo da tutelare i creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse aziende sanitarie in ordine ai predetti debiti delle preesistenti unità sanitarie locali» (sentenza n. 89 del 2000).

2.2. — Analoga compatibilità tra norma regionale e parametro legislativo interposto non è rinvenibile nel caso in esame.

La soluzione contenuta nell’art. 1 della legge della Regione Basilicata n. 6 del 2011, che ha introdotto l’art. 6-bis nella legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008, di consentire ai direttori delle ASL di Potenza e Matera l’utilizzazione in anticipazione delle disponibilità finanziarie delle aziende stesse per fronteggiare i pagamenti urgenti ed indifferibili relativi ai debiti delle gestioni liquidatorie delle USL disciolte, non realizza la necessaria separazione integrale delle due gestioni più volte richiesta da questa Corte.

Consentire anticipazioni per la gestione delle suddette pratiche liquidatorie «non realizza quella impermeabilità fra patrimonio della ASL e situazione debitoria della pregressa USL tale da rispettare il vincolo normativo per il quale in nessun caso i debiti delle USL debbono gravare sulle nuove ASL» (sentenza n. 108 del 2010).

Le disposizioni censurate non sono infatti corredate – a differenza della fattispecie oggetto della sentenza n. 89 del 2000 – da meccanismi normativi idonei ad evitare ogni confusione tra massa patrimoniale della gestione liquidatoria e gestione corrente delle aziende.

2.3. — Neppure le integrazioni specificative introdotte dall’art. 18 della legge della Regione Basilicata n. 17 del 2011 sono in grado di eliminare i vizi dell’originaria formulazione dell’art. 6-bis, il quale, in assenza di contestazione da parte della Regione, deve presumersi comunque già applicato alla data di entrata in vigore della novella regionale. Il meccanismo dell’anticipazione di cassa, comportando il correlato indefettibile rimborso a carico del bilancio regionale, era già presente nella disposizione originaria, sia pure attraverso un’espressione più sintetica.

Il sistema dell’anticipazione-rimborso non è tuttavia sufficiente ad assicurare l’impermeabilità delle due gestioni richiesta dalla costante giurisprudenza di questa Corte.

Pertanto l’illegittimità costituzionale dell’art. 6-bis della legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008, aggiunto dall’art. 1 della legge della Regione Basilicata n. 6 del 2011, si estende anche alla nuova formulazione della norma conseguente all’emanazione dell’art. 18 della legge della Regione Basilicata n. 17 del 2011, sopravvenuta in pendenza di giudizio. Essa, specificando e riproponendo analoga soluzione, viene ad integrare un’ipotesi di ius superveniens, sostanzialmente confermativo della norma impugnata e – in forza del principio di effettività della tutela costituzionale – subisce analogo scrutinio negativo.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 6-bis della legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n. 12, sia nel testo originario introdotto dall’art. 1 della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), sia in quello modificato dall’art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/4/2012 n.79 proviene da Giustamm.

G. Giaccardi – Presidente, O. Ciliberti – Estensore
R. L. (avv.ti V. Colalillo e M. Di Nezza) c/ il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni architettonici del Molise (Avv. Dist. St.); il Comune di Campochiaro (Cb) (avv. E. Mazzocco) e nei confronti di P. M. (avv.ti G. Farrace ed U. Quaranta)

permesso di costruire in sanatoria, autorizzazione paesaggistica postuma e controinteressati

1. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Permesso di costruire in sanatoria – Omessa comunicazione di avvio del procedimento al controinteressato – Illegittimità.

2. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Permesso di costruire in sanatoria – Omessa acquisizione dell’atto di assenso dell’autorità antisismica – Artt. 90 e 94 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – Illegittimità.

3. Edilizia e urbanistica- Abusi edilizi – Permesso di costruire in sanatoria – Divieto di autorizzazione paesaggistica postuma- Art. 146 D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 – E’ ostativo.

1. E’ illegittimo il provvedimento di sanatoria edilizia laddove l’Amministrazione – pur conoscendo la posizione di interesse differenziato di un controinteressato – non l’ha preventivamente notiziato circa l’attivazione, ex art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, della sanatoria edilizia. (1)

2. E’ illegittimo il provvedimento di sanatoria edilizia laddove l’Amministrazione non abbia previamente acquisito l’atto di assenso dell’autorità anti-sismica, concretando detta omissione, sia una grave carenza istruttoria del procedimento, sia una palese violazione della normativa di cui agli artt. 90 e 94 del D.P.R. n. 380 del 2001. (2)

3. La sanatoria edilizia, ai sensi del citato art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, non è invocabile – stante il divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria previsto dagli artt. 146 commi 2 e 3 e 167 comma 1, D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 (3) -, quando l’abuso risulti commesso in area sottoposta a vincolo paesaggistico ed ambientale. (4)

— *** —

(1) Cfr., in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 29 maggio 2007 n. 2742.
(2) Cfr., in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 24 dicembre 2001 n. 6374.
(3) Cfr., sull’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, T.A.R. MOLISE – CAMPOBASSO – Sentenza 19 marzo 2008 n. 99, con nota di richiami, che, in una fattispecie interamente soggetta alla normativa ante novella D. Lgs. 24 marzo 2006 n. 157 – ritenuta dirimente ai fini della sussistenza del divieto in epigrafe-, ha espresso un principio diametralmente opposto. Sui profili di diritto intertemporale del divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, v. T.A.R. PUGLIA – LECCE – SEZIONE I -Sentenza 10 novembre 2005, n. 4943, in questa rivista, con ampia motivazione.
(4) Cfr., in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 3 dicembre 2004 n. 7843. (A. Faccon)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 728 del 2006, proposto da

R. L., rappresentata e difesa dall’Avv. Vincenzo Colalillo e dall’Avv. Massimo Di Nezza, con elezione di domicilio in Campobasso, corso Umberto n. 43,

-il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI, in persona del Ministro p. t., e la SOPRINTENDENZA PER I BENI ARCHITETTONICI DEL MOLISE, in persona del legale rappresentante p. t., tutti rappresentati e difesi dalla Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede in Campobasso, via Garibaldi n. 124, sono legalmente domiciliati;

-il COMUNE DI CAMPOCHIARO (CB), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Ennio Mazzocco, con domicilio eletto in Campobasso, via De Attellis n. 11, presso lo studio De Angelis;

P. M., controinteressato, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Gabriella Farrace e Ulrico Quaranta, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R.;

dei seguenti atti: 1)il permesso di costruire in sanatoria n. 7 del 20.5.2006, rilasciato A Picciano Michele, per opere da lui realizzate senza titolo abitativo sul fabbricato per civile abitazione sito in Campochiaro (zona A del vigente P.d.F.); 2)ogni altro atto antecedente, consequenziale o connesso, compreso il parere favorevole espresso dalla c.e.c., di cui al verbale n. 104 del 14.7.2005, la determina del responsabile del s.u.e. prot. n. 2598 del 14.7.2005, le note della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio del Molise prot. n. 10091 del 19.9.2005, nonché n. 2581 del 21.2.2006, nonché ogni altro atto istruttorio connesso;

Visto il ricorso con i relativi allegati, nonché la successiva memoria della parte ricorrente;
Visti gli atti di costituzione e le memorie delle Amministrazioni intimate e della parte controinteressata;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 20 febbraio 2008, la relazione del Consigliere, dott. Orazio Ciliberti;
Udite, altresì, le parti, come da verbale di udienza;
Ritenuto, in fatto e in diritto, quanto segue.

I – La ricorrente, proprietaria di un fabbricato per civile abitazione sito nel centro storico di Campochiaro (Cb), denunciando un diretto nocumento riveniente dai lavori abusivi di sopraelevazione eseguiti dal vicino controinteressato sul proprio immobile – che ostruirebbero una finestra del suo edificio – insorge per impugnare i seguenti atti: 1)il permesso di costruire in sanatoria n. 7 del 20.5.2006, rilasciato A Picciano Michele, per opere da lui realizzate senza titolo abitativo sul fabbricato per civile abitazione sito in Campochiaro (zona A del vigente P.d.F.); 2)ogni altro atto antecedente, consequenziale o connesso, compreso il parere favorevole espresso dalla c.e.c., di cui al verbale n. 104 del 14.7.2005, la determina del responsabile del s.u.e. prot. n. 2598 del 14.7.2005, le note della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio del Molise prot. n. 10091 del 19.9.2005, nonché n. 2581 del 21.2.2006, nonché ogni altro atto istruttorio connesso. Deduce i seguenti motivi: 1)violazione dell’art. 7 legge n. 241 del 1990 e s.m.i.; 2)violazione art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001, violazione artt. 146 e 167 D.Lgs. n. 42/2004, violazione della circolare Min. bb.aa.cc. n. 56/06/24664 del 19.7.2004; 3)violazione art. 36 d.P.R. n. 380/2001, violazione del programma di fabbricazione, difetto di motivazione, eccesso di potere sotto diversi profili; 4)violazione artt. 90 e 94 d.P.R. n. 380/2001, violazione art. 9 L.R. n. 20/1996, L.R. 21 del 2004, violazione D.M. 16.1.1996 e D.M. 14.9.2005, violazione art. 36 d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere sotto diversi profili, questione incidentale di legittimità costituzionale della L.R. n. 20/1996.
Con successiva memoria, la ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituisce l’Amministrazione statale, ritenendosi estranea al giudizio e chiedendo, tuttavia, la reiezione del ricorso.
Si costituisce il Comune intimato, deducendo la irricevibilità, la inammissibilità e la infondatezza del ricorso.
Si costituisce la parte controinteressata, per resistere nel giudizio.
All’udienza del 20 febbraio 2008, la causa viene introitata per la decisione.
II – Il ricorso è ricevibile, ammissibile e fondato.
III – In primo luogo, si rileva la tempestività della impugnazione. La nota datata 27.6.2006 con la quale la ricorrente chiedeva al Comune chiarimenti in ordine al permesso di costruire in sanatoria rilasciato alla parte controinteressata non è la prova della conoscenza dell’atto, anzi è la prova del contrario, che cioè – a quella data – la parte ricorrente, non avendo certezza della esistenza del titolo abilitativo, ne chiedeva diretta notizia all’Amministrazione comunale. E’ evidente che essa non avrebbe potuto proporre il gravame prima di avere conferma del provvedimento lesivo. E’ orientamento di una consolidata giurisprudenza di ritenere che il termine per la impugnazione della sanatoria edilizia, da parte di terzi che assumano di aver subito pregiudizio dalla costruzione assentita, decorra dalla piena ed effettiva conoscenza del provvedimento (cfr.: Cons. Stato V, 5.2.2007 n. 452).
IV – E’ fuor di dubbio che la ricorrente abbia un interesse attuale e concreto all’accoglimento del ricorso. Lei stessa aveva, a suo tempo, denunciato l’abuso edilizio commesso dalla parte controinteressata, in quanto non solo la sua proprietà è confinante con quella del controinteressato, ma la sopraelevazione abusivamente realizzata da quest’ultimo ostruisce una finestra (che è tale a prescindere dalla qualificazione di essa come luce o veduta) del suo edificio, recando serio nocumento alla piena e libera fruizione della proprietà. Il ricorso, pertanto, è ammissibile, sotto il profilo dell’interesse, atteso che la ricorrente mira alla caducazione della sanatoria edilizia, affinché sia riattivato il procedimento sanzionatorio di demolizione della cosa abusiva.
V – I motivi del ricorso sono attendibili.
Sussiste, nel caso di specie, una violazione procedimentale, in quanto l’Amministrazione – pur conoscendo bene la posizione di interesse differenziato della parte ricorrente – non l’ha preventivamente notiziata circa la attivazione, a mente dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, della sanatoria edilizia. Tale omessa comunicazione dell’avvio del procedimento a soggetto controinteressato costituisce una irregolarità che vizia il procedimento (cfr.: Cons. Stato VI, 29.5.2007 n. 2742). Da tale carenza discende, altresì, un difetto di istruttoria del procedimento, in quanto il Comune non ha verificato – come avrebbe dovuto – che la sopraelevazione abusivamente realizzata occultava una parte di una apertura esistente appartenente alla ditta confinante.
Anche la compatibilità sismica dell’intervento edilizio non è stata verificata: nelle località sismiche non si possono iniziare lavori senza la preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione. Il Comune di Campochiaro rientra nella zona 1 della L.R. n. 13/2004 (zona ad elevato rischio sismico). Pertanto, la mancata acquisizione dell’atto di assenso dell’autorità anti-sismica non costituisce soltanto una grave carenza istruttoria del procedimento, ma anche una palese violazione della normativa di cui agli artt. 90 e 94 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Il difetto di istruttoria si traduce, infine, in un difetto di motivazione del provvedimento impugnato in ordine al rispetto della normativa antisismica ed alla compatibilità della sanatoria edilizia con l’interesse differenziato della ditta confinante (cfr.: Cons. Stato V, 24.12.2001 n. 6374).
Ma, quel che più rileva è la violazione della normativa di cui all’art. 146 commi secondo e decimo, nonché all’art. 167 primo comma del D.Lgs. n. 42 del 2004, concernente il divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria. Invero, l’intervento edilizio cade nella zona A del Comune, di talché, a mente dell’art. 2 ultimo comma delle norme tecniche di attuazione del Programma di fabbricazione comunale, tale intervento avrebbe dovuto essere sottoposto all’esame preventivo della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, la quale peraltro non può dare il proprio assenso in via postuma. La sanatoria edilizia, ai sensi del citato art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, invero, postula la assentibilità sotto il profilo urbanistico dell’abuso realizzato, ma non è invocabile quando l’abuso risulti commesso in area sottoposta a vincolo paesaggistico e ambientale (cfr.: Cons. Stato VI, 3.12.2004 n. 7843).
V – In conclusione, il ricorso deve essere accolto. Si ravvisano giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con esso impugnati.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina all’Autorità amministrativa di dare esecuzione alla presente sentenza.

Così deciso in Campobasso, presso la sede del T.A.R., nella Camera di Consiglio del 20 febbraio 2008, dal Collegio così composto:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore
Luca Monteferrante, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/03/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 10/3/2008 n.79 proviene da Giustamm.

V. Borea – Presidente, V. Farina – Estensore
COLONNIELLO FRANCO ed altri (avv. G. Sbisà) ACHKAR SAMIR, PAVLICA VLASTA c/ il COMUNE DI TRIESTE (avv. M. Serena Girali)

sulla disciplina della Regione Friuli Venezia Giulia in tema di commercio su area pubblica e sugli estremi dell’eccesso di potere per sviamento

1. Autorizzazione e concessione – Autorizzazione al commercio su area pubblica e connessa concessione di posteggio – Disciplina della Regione Friuli Venezia Giulia – Art. 3, comma 2, della L.R.F.V.G. 4 giugno1999, n. 14 – Regolamento comunale di Trieste – Divieto di esercizio dell’attività di commercio su area pubblica nell’area del centro storico – Modifica della localizzazione, nell’ambito dell’area del centro storico soggetta a particolare tutela, di tre preesistenti posteggi – E’ legittima.

2. Autorizzazione e concessione – Autorizzazione al commercio su area pubblica e connessa concessione di posteggio – Disciplina della Regione Friuli Venezia Giulia – Art. 3, comma 3, della L.R.F.V.G. 4 giugno1999, n. 14 – Divieto per i comuni di stabilire limitazioni e divieti per l’esercizio dell’attività di commercio al fine di creare zone di rispetto a tutela della posizione di operatori in sede stabile o su aree pubbliche – Modifica della localizzazione, nell’ambito dell’area del centro storico soggetta a particolare tutela, di tre preesistenti posteggi – E’ legittima.

3. Atti amministrativi – Eccesso di potere – Sviamento di potere dalla causa tipica – Estremi.

1. In ossequio all’art. 3, comma 2, della L.R.F.V.G. 4 giugno1999, n. 14 ed al regolamento di disciplina del commercio su aree pubbliche del Comune di Trieste (di cui alla deliberazione consiliare n. 100 dd 20 novembre 2000, modificata dalla deliberazione consiliare 3 ottobre 2005 n. 67, che hanno introdotto il divieto di esercizio dell’attività di commercio su aree pubbliche in tutta l’area del centro storico (come individuata dal P.R.G.C.), stabilendo che in essa non possono essere istituiti nuovi mercati o nuovi posteggi, salva la prosecuzione dell’attività nei mercati e sui posteggi già esistenti), deve ritenersi legittima la delibera comunale che, lungi dall’introdurre un nuovo vincolo all’esercizio dell’attività nell’ambito del territorio comunale, si sia limitata a modificare la localizzazione, nell’ambito dell’area del centro storico soggetta a particolare tutela, di tre preesistenti posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche. (1)

2. In ossequio all’art. 3, comma 3, della citata L.R.F.V.G. 4 giugno1999, n. 14, che ha previsto che i Comuni non possono stabilire limitazioni e divieti per l’esercizio dell’attività disciplinata dalla presente legge al fine di creare zone di rispetto a tutela della posizione di operatori in sede stabile o su aree pubbliche, deve ritenersi legittima la delibera comunale che, lungi dall’introdurre un nuovo vincolo all’esercizio dell’attività nell’ambito del territorio comunale, si sia limitata a modificare la localizzazione, nell’ambito dell’area del centro storico soggetta a particolare tutela, di tre preesistenti posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche; incorre, infatti, nella violazione del divieto in questione solamente la delibera comunale che manifesti una precisa volontà dell’ente volta ad assicurare un vantaggio a favore di ben determinati operatori commerciali. (2)

3. Il vizio di eccesso di potere per sviamento ricorre solo ove emergono circostanze ed elementi univoci e concordanti che rivelino in modo indubbio il diverso scopo che si è inteso effettivamente perseguire in luogo di quello dichiarato (3); in particolare, tale vizio, che comporta una divergenza fra l’atto e la sua funzione istituzionale, deve essere dedotto mediante l’allegazione di precisi elementi di prova, e non di semplici supposizioni, non potendo venire in considerazione l’animus, o l’intento persecutorio dell’Amministrazione, che non trovino riscontro nella concreta struttura del provvedimento. (4)

— *** —

(1 – 2) Non constano precedenti in questa rivista.
(3) Cfr., in motivazione, T.A.R. ABRUZZO – Sentenza 27 maggio 1981, n. 222; T.A.R. VALLE D’AOSTA – Sentenza 6 maggio 1991, n. 28.
(4) Cfr., in motivazione, T.A.R. ABRUZZO – Sentenza 2 settembre 1987, n. 312; T.A.R. LOMBARDIA, Milano, SEZIONE I – Sentenza 7 agosto 1985, n. 643, T.A.R. VALLE D’AOSTA – Sentenza 18 aprile 1996, n. 82. (A. Faccon)

sulla disciplina della Regione Friuli Venezia Giulia in tema di commercio su area pubblica e sugli estremi dell’eccesso di potere per sviamento

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Friuli Venezia Giulia
Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 507 del 2005, proposto da:
COLONNIELLO FRANCO ed altri, rappresentati e difesi dall’avv. Giuseppe Sbisa’, con domicilio eletto presso Giuseppe Sbisa’ Avv. in Trieste, via S.Francesco 11; ACHKAR SAMIR, PAVLICA VLASTA;

contro

COMUNE DI TRIESTE, rappresentato e difeso dall’M.Serena Giraldi, domiciliata per legge in Trieste, via Genova 2;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
della delibera consiliare n. 67 dd. 3.10.2005;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trieste;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21/11/2007 il dott. Vincenzo Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso n. 507/05 in esame i sigg.ri Franco Colonniello, Vlasta Pavlica e Samir Achkar hanno chiesto l’annuIlamento della deliberazione del Consiglio comunale di Trieste n. 67 del 3.10.2005, avente ad oggetto: “Commercio su aree pubbliche (L.R. 4.6.99 n. 14 e relativo regolamento comunale) – RicoIlocazione delle attività previste nell’area del colle di San Giusto”, nonché di ogni altro atto presupposto connesso e conseguente.
Essi premettono di essere titolari di una concessione decennale di posteggio per l’esercizio del commercio su aree pubbliche rilasciata dal dirigente del Servizio Mercati del Comune di Trieste rispettivamente con provvedimenti prot. n. 15/61-97 del 15.9.1997, prot. n. 15/58-98 del 15.4.1998 e prot. n. 29/5-05/2 del 3.5.2005: in base a queste concessioni gli odierni ricorrenti hanno sin qui esercitato il loro commercio nel piazzale del colle di San Giusto prospiciente la Cattedrale (e precisamente nell’area situata in piazza della Cattedrale a ridosso del muro soprastante via della Cattedrale nei chioschi situati tra gli alberi di alto fusto che delimitano tale area); quanto al sig. Colonniello e al sig. Achkar, trattasi di commercio di prodotti del settore alimentare nonché la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande; quanto alla sig.ra Pavlica quello di chincaglierie, cartoline e souvenirs.
Tutti e tre sono regolarmente in possesso di regolare autorizzazione amministrativa di commercio.
I ricorrenti sottolineano di non avere mai avuto problemi con l’Amministrazione concedente sino a quando, nel maggio del 2004, è stato aperto un esercizio commerciale in concorrenza con quello della sig.ra Pavlica all’interno della campanile della Cattedrale di San Giusto, ove al piano terra è stata autorizzata, sempre dal Comune di Trieste, la vendita di cartoline, opuscoli, libri e souvenirs: da quel momento – lamentano gli istanti – il Comune di Trieste ha iniziato a concentrare la sua attenzione sulle attività commerciali che da molti decenni si esercitavano senza problemi nel piazzale in questione.
Dapprima – proseguono i ricorrenti – la sig.ra Pavlica veniva invitata dalla Polizia Municipale a non collocare la propria bancarella per la vendita di souvenirs troppo in prossimità del campanile (e quindi dell’attività commerciale del nuovo arrivato), sicché la stessa veniva costretta a collocarsi accanto ai chioschi degli altri due ricorrenti; successivamente al sig. Colonniello, alla sig.ra Pavlica e al sig. Al Mohtaseb (all’epoca affittuario del chiosco oggi gestito direttamente dal titolare sig. Samir Achkar) veniva notificata un’ordinanza adottata in data 3.6.2004 motu proprio dal Sindaco del Comune di Trieste, con la quale, accampandosi “motivi di pubblica utilità” (così testualmente nell’oggetto del provvedimento sindacale), veniva disposto lo spostamento dei chioschi dall’area in concessione in un’altra zona sempre sul colle di San Giusto (e precisamente in un’area attualmente adibita a parcheggio di autovetture in via Capitolina, angolo via del Castello), ma sufficientemente distante dalla precedente area quel tanto che bastava per allontanare i chioschi dei ricorrenti dal circuito dei turisti che sbarcano dai torpedoni proprio di fronte alla Cattedrale per fare visita alla stessa e al sovrastante Castello di San Giusto.
La suddetta ordinanza veniva motivata con la circostanza “che le caratteristiche estetiche dei manufatti adibiti dai suddetti operatori all’attività di commercio su aree pubbliche non risultano rispettosi della valenza storica, culturale ed architettonica degli immobili sottoposti a tutela presenti nelle immediate vicinanze dei manufatti medesimi” .
Avverso quell’ordinanza veniva proposto in data 1.7.2004 ricorso avanti al T.A.R. Friuli Venezia Giulia che, però, non era necessario iscrivere a ruolo, posto che il provvedimento impugnato veniva in data 6.7.2004 annullato in via di autotutela.
Dopo più di un anno da quella ordinanza, previa comunicazione di avvio del procedimento in data 21.9.2005 del Direttore del servizio attività economiche e produttive del Comune di Trieste, il Consiglio comunale ha approvato la deliberazione n. 67 del 3.10.2005, pubblicata all’albo pretorio sino al 22.10.2005 e comunicata ai ricorrenti con lettera del 24.10.2005; con questa deliberazione veniva disposto:
“1) di modificare l’allegato A) al “Regolamento di disciplina del commercio su aree pubbliche “, adottato con deliberazione consiliare n. 100 dd 20.11.2000, nella parte in cui individua sul colle di San Giusto n.ro tre posteggi per l’esercizio delle attività di commercio su aree pubbliche;”
“2) di stabilire, più precisamente, che in luogo di due posteggi di vendita esattamente individuati in via della Cattedrale e di un posteggio previsto genericamente nella zona di San Giusto, sono istituiti tre posteggi di vendita (due con destinazione merceologica per il settore alimentare e la somministrazione di alimenti e bevande e uno – a carattere stagionale, dal 1°aprile al 30 settembre – per il settore merceologico non alimentare) ubicati in via Capitolina, nei pressi dello sbocco sulla medesima di via del Castello;”
“3) di disporre lo spostamento sull’area indicata al punto 2 delle tre attività di commercio su aree pubbliche attualmente esercitate in piazza della Cattedrale, a far data dal primo giorno del mese successivo alla data di eseguibilità della presente deliberazione;”
“4) di dare mandato al Dirigente del competente Servizio Comunale di disporre, una volta divenuta esecutiva la presente deliberazione, la revoca delle concessioni in essere per le aree di posteggio attualmente ubicate in piazza della Cattedrale, con contestuale rilascio ai soggetti interessati delle concessioni riferite alla nuova area individuata per l’esercizio delle attività di commercio su aree pubbliche;”
Al pari della precedente ordinanza del Sindaco, però, anche la deliberazione del Consiglio comunale – si dolgono i deducenti – si appalesa gravemente viziata sotto diversi aspetti e pregiudizievole per la loro attività commerciale: in particolare, essa, al di là delle finalità dichiarate nelle sue premesse, comporterà di fatto – laddove dovesse venir attuato l’allontanamento dei chioschi dei ricorrenti dall’area del piazzale di San Giusto in cui convergono i potenziali clienti di quegli esercizi commerciali – la creazione di una fascia di protezione attorno all’unico esercizio commerciale in sede fissa ivi esistente che potrà operare – ben radicato all’interno del campanile della Cattedrale – senza più avere nelle vicinanze la concorrenza del chiosco della sig.ra Pavlica Vlasta.
A sostegno del gravame i ricorrenti hanno dedotto due mezzi.
I ricorrenti contestano la legittimità dell’atto deliberativo impugnato per violazione di legge ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento del pubblico interesse, del difetto di istruttoria e di motivazione, della illogicità manifesta, della contraddittorietà nonché della mancanza dei presupposti.
Si è costituito in giudizio l’intimato Comune, chiedendo il rigetto del gravame.
Quest’ultimo è stato introitato dal Collegio ed è passato in decisione nella pubblica udienza del 21.11.2007.
Ragioni di economia processuale inducono il Collegio ad esaminare congiuntamente tutti i mezzi.
I ricorrenti – come si è visto – contestano la legittimità dell’atto deliberativo impugnato per violazione di legge ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento del pubblico interesse, del difetto di istruttoria e di motivazione, della illogicità manifesta, della contraddittorietà nonché della mancanza dei presupposti.
Essi sostengono che la deliberazione impugnata:
ha finito per creare, in spregio alla legge regionale n. 14 del 1999, “una fascia di protezione” a favore dell’unico esercizio in sede fissa – in “concorrenza” con il chiosco della ricorrente Pavlica – esistente nell’area de qua, e, precisamente, all’interno del campanile della Cattedrale;
contiene delle motivazioni solo apparenti, pretestuose, incongrue e contraddittorie;
Come si è visto, con la impugnata deliberazione n. 67 del 3.10.2005 è stato disposto:
“1) di modificare l’allegato A) al “Regolamento di disciplina del commercio su aree pubbliche”, adottato con deliberazione consiliare n. 100 dd 20.11.2000, nella parte in cui individua sul colle di San Giusto n.ro tre posteggi per l’esercizio delle attività di commercio su aree pubbliche;
2) di stabilire, più precisamente, che in luogo di due posteggi di vendita esattamente individuati in via della Cattedrale e di un posteggio previsto genericamente nella zona di San Giusto, sono istituiti tre posteggi di vendita (due con destinazione merceologica per il settore alimentare e la somministrazione di alimenti e bevande e uno – a carattere stagionale, dal 1°aprile al 30 settembre – per il settore merceologico non alimentare) ubicati in via Capitolina, nei pressi dello sbocco sulla medesima di via del Castello;
3) di disporre lo spostamento sull’area indicata al punto 2 delle tre attività di commercio su aree pubbliche attualmente esercitate in piazza della Cattedrale, a far data dal primo giorno del mese successivo alla data di eseguibilità della presente deliberazione;
4) di dare mandato al Dirigente del competente Servizio Comunale di disporre, una volta divenuta esecutiva la presente deliberazione, la revoca delle concessioni in essere per le aree di posteggio attualmente ubicate in piazza della Cattedrale, con contestuale rilascio ai soggetti interessati delle concessioni riferite alla nuova area individuata per l’esercizio delle attività di commercio su aree pubbliche;”.
Con questa deliberazione è stata individuata un’area del territorio comunale sulla quale può essere esercitato il commercio ambulante, in forza del “Regolamento di disciplina del commercio su aree pubbliche”, approvato con deliberazione consiliare n. 48 del 3.7.2000 e n. 100 del 20.11.2000.
L’art. 2 del Regolamento, mediante rinvio ad apposito allegato, indica tutti i mercati e posteggi individuati ai fini dello svolgimento dell’attività di commercio su aree pubbliche.
Lo stesso art. 2, comma 2 attribuisce al Consiglio Comunale – tra l’altro – il potere di disporre lo spostamento definitivo su altra area di un mercato o di un posteggio singolo (quest’ultimo deve intendersi quello non compreso in alcuna area di mercato formalmente istituito).
Occorre anche ricordare che l’art. 6, comma 13 della legge regionale 4 giugno 1999, n. 14 – richiamato nella impugnata deliberazione – dispone che:
“Il Comune puo’ revocare la concessione del posteggio per motivi di pubblico interesse, senza oneri per il Comune medesimo. In tal caso l’interessato ha diritto ad ottenere un altro posteggio nel territorio comunale. Il posteggio concesso in sostituzione di quello revocato non puo’ avere una superficie inferiore e deve essere localizzato, possibilmente, in conformita’ delle scelte dell’operatore. Questi, in attesa dell’assegnazione del nuovo posteggio, ha facolta’ di esercitare l’attivita’ nell’area che ritiene piu’ adatta, della medesima superficie del posteggio revocato, nel rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e di quelle di cui all’articolo 3, comma 2”.
E’ bene, altresì, sottolineare che, come nel caso di cui alla attuale controversia, ossia quello dell’area di S. Giusto, possono esistere posteggi singoli contigui tra di loro.
Il Consiglio Comunale ha disposto lo spostamento dei tre posteggi previsti nell’area di S. Giusto dal sito di Piazza della Cattedrale.
In questo sito – per la verità – erano previsti solo due posteggi, e, precisamente, quello di Colonniello e quello di Achkar (commercio di prodotti del settore alimentare nonché somministrazione al pubblico di alimenti e bevande); quanto alla sig.ra Pavlica, era prevista una generica localizzazione a “S. Giusto” (commercio di chincaglierie, cartoline e souvenirs).
Se così è, va innanzitutto detto che riguardo al posteggio della Pavlica non può parlarsi – a rigore – di spostamento, dato che l’area di riferimento resta pur sempre quella di S. Giusto.
In ogni caso, sia per quanto concerne questo posteggio che quelli di Colonniello e di Achkar, ritiene il Collegio che non siano ravvisabili i vizi denunciati dagli istanti.
Essi lamentano in primo luogo la violazione dell’articolo 3, comma 2, della citata legge regionale 4 giugno1999, n. 14, che detta la disciplina del commercio su aree pubbliche.
La disposizione in parola così recita:
“ (Esercizio dell’attivita’)
1. L’esercizio del commercio sulle aree pubbliche e’ subordinato al rispetto delle condizioni e delle modalita’ stabilite dal regolamento del Comune nel cui territorio viene esplicato.
2. Con il regolamento di cui al comma 1 vengono altresi’ individuate le zone aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale nelle quali l’esercizio del commercio su aree pubbliche e’ vietato o sottoposto a condizioni particolari ai fini della salvaguardia delle zone predette. Possono essere stabiliti divieti e limitazioni all’esercizio anche per motivi di viabilita’, di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse, relativamente sia all’attivita’ svolta in forma itinerante, sia alla localizzazione dei posteggi nei mercati e nelle fiere.
3. I Comuni non possono stabilire limitazioni e divieti per l’esercizio dell’attivita’ disciplinata dalla presente legge al fine di creare zone di rispetto a tutela della posizione di operatori in sede stabile o su aree pubbliche.
[…..]”
La disposizione consente, dunque, ai Comuni di individuare zone del proprio territorio, aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale, nelle quali l’esercizio dell’attività è vietata o sottoposta a particolari condizioni ai fini della salvaguardia delle zone medesime.
Nella fattispecie, il Comune di Trieste, con il richiamato regolamento, ha posto (articolo 2, commi 5 e 6) un sostanziale divieto di esercizio dell’attività in tutta l’area del centro storico (come individuata dal P.R.G.C.), stabilendo che in essa non possono essere istituiti nuovi mercati o nuovi posteggi, salva la prosecuzione dell’attività nei mercati e sui posteggi già esistenti (“E’ fatto salvo, nell’area suindicata, l’esercizio dell’attività nei mercati e sui posteggi già esistenti e compresi nell’elenco allegato al presente Regolamento”), che saranno soppressi (“non potranno essere oggetto di nuova concessione”) qualora l’attività dovesse cessare senza subentro di altro soggetto nella titolarità delle connesse aziende commerciali (art. 2, comma 6 del regolamento).
Ora, i tre posteggi oggetto dell’impugnata deliberazione sono situati nell’area del centro storico e sono preesistenti sia alla legge n. 14 del 1999 che al regolamento comunale: essi sono stati mantenuti in vita in base al citato comma 6 dell’articolo 2 del Regolamento.
La gravata deliberazione – osserva il Collegio – lungi dall’introdurre un nuovo vincolo all’esercizio dell’attività nell’ambito del territorio comunale, si limita a modificare la localizzazione, nell’ambito della stessa area, di tre posteggi preesistenti.
Non può di certo affermarsi che il Comune sia incorso nella violazione dell’art. 3, comma 3, della richiamata Legge Regionale 14/99, ove è stabilito che le limitazioni e i divieti di cui al comma 2 non possono essere stabiliti al fine di creare zone di rispetto a tutela di operatori in sede stabile o su aree pubbliche: i ricorrenti assumono che lo spostamento dei tre posteggi verrebbe a favorire un esercizio commerciale in sede fissa ubicato nel campanile della Cattedrale di S. Giusto, che pone in vendita prodotti analoghi o affini a quelli esitati da almeno uno dei tre esercizi, e, precisamente, un esercizio per la vendita di cartoline, opuscoli, libri e souvenirs (in concorrenza con quello della sig.ra Pavlica).
Osserva il Collegio che se così fosse, se, cioè, il Comune avesse disposto lo spostamento dei tre esercizi al fine di favorire un altro esercizio, in spregio all’art. 3, comma 3 (secondo il quale “I Comuni non possono stabilire limitazioni e divieti per l’esercizio dell’attivita’ disciplinata dalla presente legge al fine di creare zone di rispetto a tutela della posizione di operatori in sede stabile o su aree pubbliche”), i ricorrenti avrebbero dovuto dimostrare il loro assunto, ossia, in buona sostanza, lo sviamento consumato dal Comune, mediante l’effusione di rigorosi, incontrovertibili elementi di prova.
Va ricordato al riguardo che, in base ai principi generali, il vizio di eccesso di potere per sviamento ricorre solo ove emergono circostanze ed elementi univoci e concordanti che rivelino in modo indubbio il diverso scopo che si è inteso effettivamente perseguire in luogo di quello dichiarato (Cfr., tra le tante, T.A.R. Abruzzo, 27 maggio 1981, n. 222; T.A.R. Valle d’Aosta, 6 maggio 1991, n. 28).
In particolare, il vizio di eccesso di potere per sviamento, che comporta una divergenza fra l’atto e la sua funzione istituzionale, deve essere dedotto mediante l’allegazione di precisi elementi di prova, e non di semplici supposizioni, non potendo venire in considerazione l’animus, o l’intento persecutorio dell’Amministrazione, che non trovino riscontro nella concreta struttura del provvedimento (Cfr. T.A.R. Abruzzo 2 settembre 1987, n. 312 ; T.A.R. Lombardia, Milano, I Sez., 7 agosto 1985, n. 643, T.A.R. Valle d’Aosta,18 aprile 1996, n. 82).
Nel caso, non vengono allegati dai ricorrenti elementi tali da suffragare la tesi della ricorrenza del vizio di sviamento di potere.
Detto questo, va soggiunto che l’esercizio dei poteri attribuiti ai Comuni dall’art. 2 della legge n. 14 del 1999 in ordine alla fissazione di limitazioni e di divieti ben può – in astratto – comportare di riflesso dei vantaggi per altri operatori commerciali, non direttamente interessati dai provvedimenti restrittivi comunali; però affatto diversa è l’ipotesi prefigurata dall’art. 3, comma 3, la quale postula una precisa volontà comunale volta ad assicurare un vantaggio a favore di ben determinati operatori commerciali.
Quanto all’apparato motivazionale della gravata deliberazione, esso appare suffragato da referti assolutamente congrui e logici.
Del pari, del tutto esente dai rilievi attorei si appalesa l’attività istruttoria espletata dal Comune, posto che sono stati puntualmente accertati i motivi ostativi al mantenimento delle attività commerciali nei siti esistenti.
Va sottolineato, al riguardo, che le determinazioni comunali, riguardanti questo particolare aspetto della disciplina pianificatoria commerciale, sono frutto di una discrezionalità tecnico-amministrativa che sfugge ad un sindacato giurisdizionale di merito.
Il Consiglio comunale riferisce che “le attività commerciali di cui trattasi risultano poco rispettose della valenza storica culturale e architettonica dei beni artistici”, con particolare riguardo alla Cattedrale di S. Giusto (distante circa 20 metri dagli esercizi) e ad altre testimonianze storico-artistiche esistenti nelle immediate vicinanze, come la Basilica romana, situata immediatamente oltre la strada su cui insistono gli esercizi commerciali de quibus, oppure l’ara dedicata alla III Armata, a ridosso della quale viene in pratica a trovarsi uno dei tre esercizi.
Trattasi di un referto giustificativo non censurabile sotto i profili della adeguatezza e della logicità: non può essere, infatti, revocato in dubbio che il sito di San Giusto riveste un valore, un pregio e un significato che è da tutti riconosciuto, in primis dagli stessi ricorrenti, che parlano di “area di elevato interesse artistico, storico e archeologico, quantomeno dagli anni ’30”: trattasi in buona sostanza del luogo della memoria storica per eccellenza della città, ove le pur necessarie attività a favore dei turisti devono porsi in una dimensione ed in una collocazione tali da renderle compatibili con il perspicuo plesso su cui insistono.
Il Consiglio comunale ha, poi, motivato lo spostamento con la circostanza che le attività commerciali de quibus sono ubicate sulla carreggiata stradale, in violazione dell’art. 20 del Codice della Strada e che la loro presenza osta ad una nuova e più adeguata delimitazione degli spazi di sosta per autovetture e pullmann nella zona.
Su questo secondo referto giustificativo si tornerà di qui a poco.
Sempre sotto il profilo motivazionale, è a dirsi – come ricordato nella impugnata deliberazione – che le concessioni di posteggio per l’esercizio di attività commerciali su area pubblica (sottoscritte per accettazione dai concessionari) sono precarie, con facoltà per il Comune di ordinare in qualunque momento e per giustificati motivi il loro spostamento su altro sito.
Proseguendo nella disamina dei motivi dedotti dai ricorrenti, ritiene il Collegio che non sia prefigurabile la dedotta contraddittorietà di comportamento da parte del Comune, che – come si è visto – aveva mantenuto in vita i tre esercizi ex art. 2, comma 6 del regolamento: la conservazione degli esercizi va ricondotta verosimilmente ad esigenze di tutela della attività commerciale preesistente, ma nulla vieta – e ciò si è in concreto verificato – che il Consiglio comunale – melius re perpensa – disponga una ricollocazione degli esercizi nell’ambito della stessa area (a breve distanza dalle vecchie posizioni), ma in una zona compatibile con la peculiare valenza del sito cittadino.
Non può, poi, sostenersi che l’impugnata deliberazione comprometta le attività commerciali in questione, in quanto – in perfetta assonanza con la legge n. 14/99, e, segnatamente, con l’art. 6, comma 13, il Comune ha garantito ai tre ricorrenti di proseguire l’attività su altri posteggi, posti a poche decine di metri da quelli revocati e dotati di non minore potenzialità commerciale rispetto a questi ultimi.
Circa l’ultimo motivo di ricorso, si è visto che il Consiglio comunale ha, motivato lo spostamento anche in base al fatto che le attività commerciali de quibus sono ubicate sulla carreggiata stradale, in violazione dell’art. 20 del Codice della Strada e che la loro presenza osta ad una nuova e più adeguata delimitazione degli spazi di sosta per autovetture e pullmann nella zona.
Il Comune ha ritenuto, alla luce dell’art. 3 del Codice della Strada, che l’area su cui sono ubicati i chioschi faccia parte della carreggiata o comunque della sede stradale e in quanto tale assoggettata alle prescrizioni in materia di installazioni di manufatti anche per fini commerciali.
Osserva il Collegio che può prescindersi dall’esame di questo mezzo alla stregua della pacifica giurisprudenza per cui, nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, è sufficiente a sorreggere la legittimità dell’atto la fondatezza anche di una sola di esse (Cfr., tra le tante, T.A.R. Valle d’Aosta, 14 settembre 1988, n. 60).
In conclusione, alla stregua delle complessive considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per far luogo alla compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Friuli – Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 21/11/2007 con l’intervento dei signori:
Vincenzo Antonio Borea, Presidente
Oria Settesoldi, Consigliere
Vincenzo Farina, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/01/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Friuli Venezia Giulia – Trieste – Sentenza – 28/1/2008 n.79 proviene da Giustamm.

Presidente BILE Redattore SAULLE

sulla concessione delle misure alternative alla detenzione ai condannati per evasione o recidivi reiterati

Ordinamento penitenziario  Benefici penitenziari  Artt. 7, co. 6 e 7, e 10 della L. 5 dicembre 2005, n. 251  Misure alternative alla detenzione  Divieto di concessione ai condannati per evasione o recidivi reiterati anteriormente alla entrata in vigore della novella, indipendentemente dal comportamento tenuto successivamente alla condanna e dalla casuale data di irrevocabilità delle sentenze da eseguire  Q.l.c. sollevata dal Tribunale di sorveglianza di Catania  Asserita violazione degli artt. 3 e 27, co.3 Cost.  Illegittimità costituzionale in parte qua.

Sono costituzionalmente illegittimi i commi 1 e 7-bis dell’art. 58-quater della legge 26 luglio 1975 n. 375, introdotti dall’art. 7, commi 6 e 7, della legge 5 dicembre 2005 n. 251, nella parte in cui non prevedono che i benefici in essi indicati possano essere concessi, sulla base della normativa previgente, nei confronti dei condannati che, prima della entrata in vigore della citata legge n. 251 del 2005, abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato ai benefici richiesti.

SENTENZA N. 79
ANNO 2007

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, commi 6 e 7, e 10 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), promosso con ordinanza del 6 febbraio 2006 dal Tribunale di sorveglianza di Catania, iscritta al n. 183 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Udito nella camera di consiglio del 7 febbraio 2007 il Giudice relatore Gaetano Silvestri.

1. − Con ordinanza del 6 febbraio 2006, il Tribunale di sorveglianza di Catania ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, commi 6 e 7, e 10 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui dette disposizioni, modificando l’art. 58-quater, commi 1 e 7-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), prevedono che le nuove preclusioni stabilite per l’accesso alla misura dell’affidamento in prova al servizio sociale si applichino anche ai condannati per condotte punibili ai sensi dell’art. 385 del codice penale, o recidivi reiterati, per delitti commessi prima dell’entrata in vigore della legge n. 251 del 2005, «indipendentemente dal comportamento tenuto successivamente alla condanna e alla casuale data di irrevocabilità delle sentenze da eseguire».
In punto di rilevanza, il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a provvedere sull’istanza, proposta in data 2 maggio 2005, di applicazione dell’affidamento in prova al servizio sociale con riguardo all’esecuzione della pena di mesi nove di reclusione. Tale pena è stata inflitta al richiedente per il reato di evasione, con sentenza del Tribunale di Catania in data 12 dicembre 2001, che ha ritenuto sussistente la recidiva reiterata. Il rimettente precisa, inoltre, che l’istante ha già fruito di un precedente affidamento in prova al servizio sociale, disposto con ordinanza in data 24 marzo 2004 e concluso, con esito positivo, in data 13 settembre 2004.
La rilevanza della questione sarebbe evidente in quanto, per effetto del mutamento di quadro normativo seguito all’entrata in vigore della legge n. 251 del 2005, l’istanza, per quanto ammissibile all’atto della proposizione, non lo è più al momento della decisione, risultando ostativi sia il titolo del reato per il quale è stata inflitta la condanna da eseguire, sia la precedente ammissione alla misura alternativa, di cui l’istante, recidivo reiterato, ha fruito relativamente ad altra pena.
Il rimettente ritiene, in particolare, che sia applicabile al procedimento in corso la più rigorosa disciplina introdotta dalla legge n. 251 del 2005, osservando come l’art. 10 di tale legge preveda una particolare disciplina transitoria soltanto per le disposizioni contenute nell’art. 6, relative ai termini di prescrizione, limitandosi, per tutte le altre, a richiamare l’art. 2 cod. pen., norma generale in materia di successione delle leggi penali nel tempo, la quale sancisce, al terzo comma (oggi, quarto), la prevalenza della legge più favorevole al reo, salvo il limite derivante dal giudicato.
Secondo il giudice a quo tale ultima disposizione, riguardando le norme penali sostanziali, non troverebbe applicazione nella fase esecutiva della pena. Né sarebbe utilmente invocabile il principio di irretroattività della legge meno favorevole, posto che l’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale circoscriverebbe alle sole norme penali incriminatici l’ambito di operatività dell’art. 25, secondo comma, Cost.
Il rimettente richiama nondimeno la giurisprudenza della Corte costituzionale circa i limiti che il legislatore incontra nell’adottare norme dotate di efficacia retroattiva, le quali devono trovare «adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza» e non possono porsi in contrasto «con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti».
Tali limiti, a parere del giudice a quo, risulterebbero travalicati dalle disposizioni censurate, con le quali il legislatore, modificando con efficacia retroattiva l’art. 58-quater della legge n. 354 del 1975, ha introdotto nuove presunzioni di pericolosità, fondate l’una sul titolo del reato e l’altra sull’avvenuta applicazione della recidiva reiterata, senza considerare né il dato temporale dell’epoca del commesso reato, né quello della condotta successiva del condannato. Di qui la non manifesta infondatezza della questione concernente le disposizioni censurate, sotto il profilo della irragionevolezza e della violazione del necessario finalismo rieducativo della pena. La preclusione dell’accesso alla misura alternativa dell’affidamento in prova al servizio sociale, in danno dei soggetti che, al momento dell’entrata in vigore della legge n. 251 del 2005, abbiano già intrapreso un percorso riabilitativo, si tradurrebbe infatti in un ingiustificato arresto di tale percorso.
Il rimettente evidenzia come nel caso di specie, per effetto delle disposizioni censurate, l’istante incorrerebbe in una «sopravvenuta inammissibilità» della nuova richiesta di affidamento, pur riguardando detta richiesta una pena irrogata per un fatto risalente nel tempo, coevo a quello in relazione al quale l’interessato ha già fruito, con esito positivo, di analoga misura alternativa.

1. – Il Tribunale di sorveglianza di Catania ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, commi 6 e 7, e 10 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui, modificando l’art. 58-quater, commi 1 e 7-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), prevedono che le nuove preclusioni stabilite per l’accesso alla misura dell’affidamento in prova al servizio sociale si applichino anche ai condannati per condotte punibili ai sensi dell’art. 385 codice penale, o recidivi reiterati, per delitti commessi prima dell’entrata in vigore della legge n. 251 del 2005, «indipendentemente dal comportamento tenuto successivamente alla condanna e alla casuale data di irrevocabilità delle sentenze da eseguire».
2. – La questione è fondata.
2.1. – Va ribadito che – secondo un orientamento giurisprudenziale costante ed univoco di questa Corte – la finalità rieducativa della pena, stabilita dall’art. 27, terzo comma, Cost., deve riflettersi in modo adeguato su tutta la legislazione penitenziaria. Quest’ultima deve prevedere modalità e percorsi idonei a realizzare l’emenda e la risocializzazione del condannato, secondo scelte del legislatore, le quali, pur nella loro varietà tipologica e nella loro modificabilità nel tempo, devono convergere nella valorizzazione di tutti gli sforzi compiuti dal singolo condannato e dalle istituzioni per conseguire il fine costituzionalmente sancito della rieducazione.
La massima valorizzazione dei percorsi rieducativi compiuti da chi deve espiare una pena mal si concilia con la vanificazione, in tutto o in parte, degli stessi, per effetto di una mera successione delle leggi nel tempo. Le diverse valutazioni di carattere generale e preventivo, operate dal legislatore in ordine alla previsione di misure alternative alla detenzione o di benefici penitenziari, non possono incidere negativamente sui risultati già utilmente raggiunti dal condannato. Nell’ipotesi di una sopravveniente normativa che escluda da un beneficio una data categoria di soggetti, l’applicazione della nuova restrizione a chi aveva già maturato, secondo la previgente disciplina, le condizioni per godere del beneficio stesso, rappresenta, rispetto all’iter rieducativo, «una brusca interruzione, senza che ad essa abbia in alcun modo corrisposto un comportamento colpevole del condannato» (sentenza n. 445 del 1997). Tale interruzione pone nel nulla le positive esperienze già registrate ed ostacola il raggiungimento della finalità rieducativa della pena prescritta dalla Costituzione (sentenza n. 137 del 1999). In tal modo «l’opzione repressiva finisce per relegare nell’ombra il profilo rieducativo […] al di fuori di qualsiasi concreta ponderazione dei valori coinvolti» (sentenza n. 257 del 2006).
2.2. – Le norme censurate – da intendersi circoscritte, secondo la motivazione dell’ordinanza di rimessione, alle previsioni contenute nell’art. 7, commi 6 e 7, della legge n. 251 del 2005 – incorrono nel medesimo vizio di legittimità costituzionale già riscontrato da questa Corte nelle norme che hanno formato oggetto delle pronunce sopra citate, in quanto escludono i condannati per il reato di evasione (art. 385 cod. pen.) dalla possibilità di ottenere i benefici di cui all’art. 47 dell’ordinamento penitenziario ed escludono, altresì, che l’affidamento in prova al servizio sociale, la detenzione domiciliare e la semilibertà possano essere concessi più di una volta ai recidivi reiterati. Non è previsto infatti che i benefici in questione possano essere concessi, sulla base della normativa previgente, nei confronti dei condannati i quali, prima dell’entrata in vigore della legge n. 251 del 2005, abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato al beneficio richiesto.
L’identità della ratio decidendi comporta che si debba dichiarare, come nelle pronunce di questa Corte sopra citate, l’illegittimità costituzionale delle norme censurate nella presente sede, per violazione dell’art. 27, terzo comma, Cost.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dei commi 1 e 7-bis dell’art. 58-quater della legge 26 luglio 1975 n. 375 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure preventive e limitative della libertà), introdotti dall’art. 7, commi 6 e 7, della legge 5 dicembre 2005 n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975 n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui non prevedono che i benefici in essi indicati possano essere concessi, sulla base della normativa previgente, nei confronti dei condannati che, prima della entrata in vigore della citata legge n. 251 del 2005, abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato ai benefici richiesti.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore

Depositata in Cancelleria il 16 marzo 2007.

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