Visti i ricorsi ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Ferrara e di Comune di Ferrara e di Azienda U.S.L. di Ferrara e di Medicina Democratica-Milano e di W.W.F. -Associazione Italiana Per il World Wildlife Fund;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2010 il Cons. Rosaria Trizzino e uditi gli avv.ti Caia Carullo e Colombari per parte ricorrente; l’avv. Govoni in sostituzione dell’avv. Berti, per la Provincia; l’avv. Cristina Balli per il Comune di Ferrara; l’avv. Caligiuri, in sostituzione dell’avv. Pazzaglia, per l’Azienda USL di Ferrara e l’avv. Francesca Minotti per le controinteressate;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I – Con il ricorso 502 del 2008 e i successivi motivi aggiunti, depositati il 5 agosto 2009, la ricorrente ha impugnato l’AIA 11 marzo 2008 e la successiva integrazione rilasciata dalla Provincia il 4 giugno 2009 (autonomamente impugnata anche con il ricorso 966 del 2009).

A sostegno del gravame deduce:

1) Violazione degli articoli 10 della legge regionale 11 ottobre 2004 n. 21 e 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241;

2) Violazione dell’articolo 3, comma 3, della legge 7 agosto 1990 n. 241 ed eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità; violazione del principio di ragionevolezza

3) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà rispetto a precedenti determinazioni, nonché del difetto di motivazione e del principio del legittimo affidamento;

4) Violazione dell’articolo 7 del d.lgs 18 febbraio 2005 n. 59 ed eccesso di potere sotto i profili dello sviamento e dell’illogicità; violazione del principio di ragionevolezza;

5) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà con precedenti manifestazioni della stessa Amministrazione;

6) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità, del difetto di motivazione e di istruttoria, violazione del principio di ragionevolezza, violazione dell’articolo 182, comma 3 lettere a) e b) del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152;

7) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà; violazione del Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti e del Piano d’Ambito di cui alla legge regionale 6 settembre 1999 n. 25;

8) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà e illogicità manifesta;

9) Ulteriore profilo di eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà manifesta;

10) Violazione dell’articolo 182, comma 3 lettera b) del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152 ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento;

II – Con il ricorso 731 del 2009 Hera Holding Energia Risorse e Ambiente S.p.A impugna la deliberazione del consiglio provinciale di Ferrara 1 aprile 2009 n. 48, con sui si sono approvati adeguamenti e modifiche normative al Piano provinciale di Gestione Rifiuti deducendo i seguenti motivi di illegittimità:

1) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 28 della legge regionale n. 1 del 2003, in quanto la delibera di adeguamento adottata incide sulla previsione relativa ai limiti di rifiuti speciali trattabili nell’impianto di termovalorizzazione e quindi ha come diretta conseguenza la modifica e l’aggiornamento dell’AIA rilasciata a HERA.

2) Eccesso di potere per violazione dei principi di partecipazione al procedimento amministrativo e del contraddittorio, comunque garantiti anche per il caso di procedura semplificata di approvazione quale è quella prevista dall’articolo 28 legge regionale citata.

3) Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e della carenza di motivazione, essendo stati inseriti limiti alla capacità produttiva dell’impianto di termovalorizzazione senza dare alcuna giustificazione delle riduzioni apportate.

4) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità e contraddittorietà in relazione alla determinazione della Provincia di riattivare la discarica Sicura Srl di Comacchio per lo smaltimento dei rifiuti prodotti nel territorio del comune di Comacchio.

5) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà rispetto a precedenti determinazioni dell’Amministrazione (VIA), nonché del difetto di motivazione e violazione del legittimo affidamento.

6) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità, del difetto di motivazione e di istruttoria, violazione del principio di ragionevolezza, violazione dell’articolo 182, comma 3 lettere a) e b) del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152 in quanto la potenzialità massima di 142.000 tonnellate riconosciuta all’impianto di termovalorizzazione non è incompatibile con gli obiettivi prefissati nel Piano relativamente al raggiungimento della quota del 65% di raccolta differenziata dei rifiuti; inoltre lo sfruttamento dell’impianto in base alla sua potenzialità nominale sarebbe in linea con il tendenziale e costante incremento della produzione di rifiuti.

7) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà e illogicità manifesta relativamente alla previsione contenuta nell’AIA di limitare a 130.000 tonnellate la potenzialità dell’impianto.

8) Ulteriore profilo di eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà manifesta con le scelte effettuate dall’Amministrazione comunale di Ferrara in sede di gara per l’alienazione di azioni dell’Agea Spa.

9) Violazione dell’articolo 182, comma 3 lettera b) del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152 ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento in quanto l’AIA vincolerebbe l’impianto di termovalorizzazione de qua allo smaltimento di rifiuti speciali provenienti esclusivamente dalla Provincia di Ferrara in violazione dei criteri sanciti dalla suindicata disposizione e in particolare del criterio della vicinanza di impianti di smaltimento appropriati.

III – Con ulteriore atto di motivi aggiunti depositato nel ricorso 502 del 2008 in data 3 novembre 2009 sono state impugnate le note della Provincia di Ferrara in data 29 ottobre 2009 (prot. n. 85460) e 29 settembre 2009 (prot. n. 76478 e 76160) con le quali rispettivamente si disponeva nel periodo 2 novembre – 31 dicembre 2009 lo smaltimento presso le discariche della Provincia dei rifiuti urbani prodotti nel territorio provinciale con esclusione di quelli prodotti nel Comune di Ferrara conferiti all’inceneritore di cui è causa; dal 1 ottobre al 31 ottobre 2010 la proroga dello smaltimento dei rifiuti prodotti nel territorio del Comune di Comacchio presso la discarica Sicura srl; si diffidava Hera S.p.A a sospendere fino al 31 dicembre 2009 il conferimento di rifiuti speciali presso l’impianto.

Avverso i suddetti atti sono dedotti i seguenti motivi:

1) Violazione dell’articolo 191 del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152, incompetenza;

2) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità e della contraddittorietà rispetto a precedenti atti della medesima Amministrazione provinciale; violazione del principio di ragionevolezza, in quanto il Piano provinciale di gestione dei Rifiuti, come adeguato nell’aprile 2009 (deliberazione impugnata con il ricorso 731 del 2009) prevede cha a partire dal 1 gennaio 2009 nessun impianto può ricevere rifiuti urbani se non il termovalorizzatore di Canal Bianco;

3) Violazione degli articoli 5, 6 e 7 del d.lgs 13 gennaio 2003 n. 36, dell’articolo 181, comma 1, del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152; eccesso di potere sotto il profilo della indeterminatezza, illogicità e carenza di istruttoria e di motivazione;

4) Illegittimità derivata in quanto gli atti impugnati sono applicativi dell’AIA e de relativo aggiornamento impugnati.

IV – La Provincia di Ferrara, regolarmente costituita in giudizio in tutti i ricorsi:

– ha eccepito l’improcedibilità del gravame originariamente proposto con il ricorso 502 del 2008 avverso l’AIA rilasciata il 11 marzo 2008 e la carenza di interesse all’annullamento dell’aggiornamento del PPGR proposto con il ricorso 731 del 2009;

– ha contestato tutte le censure svolte con il ricorso 966 del 2009 e i ricorsi per motivi aggiunti successivamente depositati nel ricorso 502 del 2008;

– ha chiesto la reiezione delle impugnative e delle istanze cautelari.

Si sono costituiti in giudizio anche il Comune di Ferrara, l’Azienda Usl di Ferrara e il WWF e l’Associazione Medicina Democratica, tutti evocati in giudizio nel ricorso 502 del 2008 originariamente proposto contestando le censure svolte dalla ricorrente e chiedendo la reiezione del ricorso e dei successivi motivi aggiunti.

IV – Con ordinanza 28 agosto 2008 n. 599 il Tar accoglieva l’istanza cautelare proposta avverso l’Aia e per l’effetto sospendeva fino al 31 dicembre 2008 il limite massimo di 30.000 tonnellate di rifiuti speciali ricevibili dall’impianto di termovalorizzazione, fermo restando il limite complessivo di 130.000 tonnellate di rifiuti.

Con successiva ordinanza 19 novembre n. 847 è stata respinta l’istanza di sospensione proposta avverso i provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti depositati il 3 novembre 2009 nel ricorso 502 del 2009.

V – All’udienza del 10 giugno 2010, fissata per la discussione, tutti i gravami sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. – Preliminarmente va disposta la riunione dei ricorsi in oggetto che, in considerazione della loro connessione soggettiva e oggettiva, possono essere decisi con un’unica sentenza.

2. – Ciò posto va premesso in fatto che:

– l’impianto di termovalorizzazione (rectius: inceneritore) in contestazione è autorizzato dalla Provincia di Ferrara allo smaltimento dei Rifiuti Urbani e dei Rifiuti Speciali Assimilabili agli urbani per una potenzialità massima totale di 130.000
– l’autorizzazione integrata ambientale avente a oggetto “Impianto per la termovalorizzazione di rifiuti non pericolosi”, rilasciata dalla Provincia di Ferrara in data 30 ottobre 2007 a Hera Spa – Holding Energia Risorse Ambiente era stata originariamente
– la medesima autorizzazione e il provvedimento 11 marzo 2008, con cui il Dirigente del Servizio risorse idriche e Tutela ambientale della Provincia di Ferrara, a seguito del riesame richiesto da Hera, ha modificato l’AIA rilasciata il 30 ottobre 2007, er
– nelle more della decisione dei suindicati ricorsi, la Provincia di Ferrara ha adottato la deliberazione 1 aprile 2009 n. 48 (impugnata dalla Società ricorrente con il ricorso 731 del 2009) con la quale ha provveduto alla “Verifica e adeguamento normativ
– sempre nelle more della decisione dei ricorsi 1395 del 2007 e 38 del 2008, su istanza della ricorrente e a seguito dell’adeguamento del Piano dei Rifiuti, veniva avviato un procedimento per l’aggiornamento dell’autorizzazione integrata ambientale 11 mar
– al termine di tale procedimento, con determina dirigenziale 4 giugno 2009 p.g. n. 46418 (oggetto di motivi aggiunti e di autonoma impugnativa: ricorso R.G. n. 966 del 2009) è stato approvato un ulteriore aggiornamento dell’Autorizzazione integrata ambie
3. – In merito alle censure dedotte avverso l’AIA 11 marzo 2008 e all’autorizzazione rilasciata dalla Provincia il 4 giugno 2009 con il ricorso 502 del 2008 e con i successivi motivi aggiunti e il ricorso 966 del 2009, ritiene il Collegio che non vi sia alcun motivo di discostarsi dalle argomentazioni svolte nella sentenza n. 21 del 2010 da intendersi qui integralmente richiamate.

In particolare va sottolineato che le prescrizioni imposte nell’AIA rilasciata il 11 marzo 2008 (tale AIA, lo si ricorda, si è ritenuto che abbia sostituito quella del 30 novembre 2007) sono il frutto del necessario contemperamento delle esigenze di smaltimento dei rifiuti attraverso la realizzazione di inceneritori/termovalorizzatori e le esigenze di tutela della salute e di tutela dell’ambiente al fine di limitare il più possibile gli effetti pregiudizievoli e dannosi per la collettività.

In merito va pertanto precisato che:

– l’AIA 30 novembre 2007 espressamente sottolineava che l’impianto in contestazione, pur essendo allineato alle Bat (best available tecniques) e rispettando i requisiti minimi della direttiva IPPC (articoli 3 e 4 del d.lgs. 18 febbraio 2005 n. 59) richied
– l’aggiornamento AIA del 4 giugno 2009, invece, precisa che: “l’efficienza in termini di emissioni in atmosfera del nuovo impianto e la sicurezza gestionale che esso è in grado di garantire non possono costituire ragione sufficiente per consentire un aum
– l’Amministrazione provinciale, dunque, pienamente consapevole della potenziale pericolosità di un tale tipo di impianto, in sede di rilascio della nuova AIA 11 marzo 2008 ne ha limitato la potenzialità di smaltimento a 130.000 t/a dopo aver accuratament
– a conferma di ciò va richiamato il parere in data 5 marzo 2008 espresso dalla Usl, in sede di Valutazione del rischio sanitario collegato al nuovo termovalorizzatore e in particolare i tre criteri guida seguiti, consistenti:

a) – il primo nella necessità di tutelare la salute evitando l’aumento dei livelli di inquinamento esistenti: c.d. invarianza emissiva.

b) il secondo, nella necessità che il termovalorizzatore funzioni al meglio per tutelare la salute delle persone esposte;

c) il terzo, nella prudente accettazione di un impianto di termovalorizzazione con potenzialità di trattamento di elevate quantità di rifiuti, ubicato in una situazione delicata come è quella ferrarese.

Ciò premesso può dunque conclusivamente ritenersi che le prescrizioni imposte nella nuova Aia sono il frutto di scelte ponderate e di accurate attività istruttorie.

3.1 – Oltre a ciò occorre sottolineare che i limiti e le prescrizioni contenuti nell’Aia sono coerenti con le scelte effettuate dalla Provincia di Ferrara (nella specie non contestate dal ricorrente) di limitare lo smaltimento nell’inceneritore ai soli rifiuti urbani e rifiuti speciali ad essi assimilati prodotti nel territorio provinciale, rifacendosi, per la determinazione della quantità, alle previsioni del Piano Provinciale per la Gestione dei Rifiuti.

Il limite di potenzialità massima di smaltimento di 130.000 t/a, contenuto nell’AIA 11 marzo 2008 e ribadito nell’atto 4 giugno 2009 di aggiornamento della predetta AIA, quindi, trova giustificazione nel Piano provinciale dei Rifiuti e, per quanto qui di interesse, specificamente nel PPGR attualmente vigente, approvato con delibera di Consiglio provinciale n. 48/20422 del 1 aprile 2009, impugnata con il ricorso 731 del 2009.

4. – In merito a tale impugnativa si osserva che:

– la Provincia di Ferrara ha provveduto alla verifica e all’adeguamento del Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti senza apportare vincoli, né nuove scelte localizzative, bensì provvedendo alla ricognizione dello scenario impiantistico esistente e all’adeguamento della pianificazione esistente ai nuovi obiettivi normativi definiti dal d.lgs 152 del 2006;

– l’aggiornamento del PPGR, infatti, ha avuto lo scopo di adeguare la pianificazione provinciale alla normativa entrata in vigore dopo l’approvazione del piano stesso e ai nuovi obiettivi di raccolta differenziata fissati dalle disposizioni sopravvenute (
– la relazione generale al piano aggiornato illustra ampiamente le ragioni e le finalità della procedura di adeguamento, individuando quali scopi prioritari del piano la riduzione della produzione dei rifiuti e della loro pericolosità, con la minimizzazio
– il piano aggiornato ha confermato in 130.000 tonnellate il quantitativo annuale di rifiuti trattabili nell’inceneritore per soddisfare le esigenze del territorio provinciale ed espressamente ribadito che:

a) “funzione principale e prioritaria dell’impianto di incenerimento è quella di smaltire i rifiuti urbani prodotti nella Provincia di Ferrara”;

b) “lo smaltimento dei rifiuti speciali ha carattere eventuale e residuale rispetto a quello dei rifiuti urbani”;

c) “la potenzialità impiantistica autorizzata sul territorio provinciale è coerente con le previsioni del PPGR adeguato”;

d) “obiettivo fondamentale della Provincia è minimizzare gli impatti complessivi del sistema di smaltimento rifiuti a salvaguardia e tutela della salute della popolazione”;

e) “l’efficienza in termini di emissioni in atmosfera del nuovo impianto e la sicurezza gestionale che lo stesso è in grado di garantire non possono costituire ragione sufficiente per consentire un aumento della capacità complessiva dell’impianto non determinata dalla necessità di smaltire rifiuti urbani, in quanto deve essere perseguito al massimo livello possibile l’abbattimento delle emissioni inquinanti compatibilmente con l’auto-sufficienza del sistema di smaltimento dei rifiuti urbani”;

f) per i rifiuti urbani, il PPGR aggiornato prevede tre possibili forme di utilizzo degli impianti esistenti, secondo le quali, per i primi anni, le potenzialità autorizzate di trattamento dell’impianto di incenerimento verranno pressoché integralmente assorbite dai rifiuti urbani;

g) per lo smaltimento dei rifiuti speciali è stata ritenuta adeguata la capacità di ricezione delle discariche esistenti, a ciò prioritariamente destinate.

Può quindi conclusivamente ritenersi che l’aggiornamento del PPGR è consistito in una ricognizione della situazione esistente con riferimento sia agli impianti di smaltimento che alla produzione dei rifiuti: la capacità di smaltimento autorizzata dell’inceneritore è stata perciò considerata unicamente quale dato storico ai fini della verifica della pianificazione della gestione dei rifiuti

4.1 – Sulla base di tale ricognizione, delle ulteriori specifiche indagini svolte e di tutte le considerazioni evidenziate nella relazione generale al Piano, l’Amministrazione provinciale ha ritenuto la dotazione impiantistica esistente sufficiente a soddisfare le esigenze di smaltimento dei rifiuti del territorio.

L’adeguamento del piano rifiuti, pertanto, non ha in alcun modo inciso, nè modificato la capacità di smaltimento dell’inceneritore, autorizzata con l’AIA.

Deve pertanto escludersi che il PPGR contenga prescrizioni lesive della posizione di Hera e, conseguentemente, deve ritenersi insussistente in capo alla stessa un interesse specifico alla sua impugnazione.

4.2 – Va inoltre rilevato che tutte le considerazioni fin qui svolte sono più che sufficienti a ritenere l’infondatezza delle censure specificamente dedotte nei confronti del PPGR e ciò in quanto:

– la relazione generale e tutti gli atti con essa approvati dal Consiglio provinciale illustrano congruamente tutte le ragioni poste a base dell’aggiornamento del piano sì da rendere palesemente infondato il dedotto difetto di motivazione;

– può pacificamente ritenersi che l’adeguamento del piano ha carattere squisitamente normativo e tale da corrispondere alle previsioni dell’articolo 28 della legge regionale 1/2003 che è stata quindi correttamente applicata.

In merito occorre, infatti, precisare che la circostanza che l’aggiornamento dell’AIA dell’inceneritore sia stato attivato a seguito dell’adeguamento del PPGR non significa affatto che l’atto pianificatorio abbia imposto vincoli all’impianto: l’adeguamento del PPGR ha fornito dati aggiornati sulla programmazione della gestione dei rifiuti, in base ai quali gli uffici dell’Amministrazione hanno svolto proprie e autonome valutazioni circa l’AIA rilasciata e le prescrizioni che questa impone al funzionamento dell’inceneritore.

A conferma di ciò, si fa presente che la richiesta di Hera di aumentare la capacità produttiva dell’impianto è stata esaminata e respinta nell’ambito dell’aggiornamento dell’AIA del 4 giugno 2009.

Il PPGR aggiornato, quindi, non contiene alcuna determinazione in ordine alla capacità di smaltimento autorizzata del termovalorizzatore.

4.3 – Alla stregua di tutte le considerazioni fin qui svolte il ricorso 731 del 2009, proposto avverso l’adeguamnto del Piano provinciale per la Gestione dei Rifiuti va dichiarato inammissibile.

5. – Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 3 novembre 2009, la ricorrente ha inoltre impugnato:

1) il provvedimento 29 settembre 2009 p.g. n. 76160 con cui il Dirigente del Servizio risorse idriche e tutela ambientale della Provincia di Ferrara, in considerazione della quantità di rifiuti speciali già smaltiti presso l’inceneritore, della capacità residua di smaltimento tra il settembre 2009 e il dicembre 2009 (ca. 28.000 t.), della produzione di rifiuti urbani stimata per il medesimo periodo in 45.000 t., ha diffidato la società ricorrente a sospendere fino al 31 dicembre 2009 il conferimento di rifiuti speciali presso l’impianto;

2) il provvedimento 29 settembre 2009 p.g. n. 76478 con cui il Dirigente del Servizio risorse idriche e tutela ambientale della Provincia di Ferrara ha prorogato fino al 31 ottobre 2009 lo smaltimento dei rifiuti prodotti nel territorio del Comune di Comacchio presso la discarica Sicura Srl;

3) il provvedimento 29 settembre 2009 p.g. n. 85460 con cui il Dirigente del Servizio risorse idriche e tutela ambientale della Provincia di Ferrara ha disposto che, dal 2/11 al 31/12/2009, lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nel territorio provinciale, ad esclusione di quelli prodotti nel Comune di Ferrara, avvenga presso le discariche della Provincia.

5.1. – Si tratta all’evidenza di provvedimenti aventi effetti e durata limitata nel tempo (fino al 31 dicembre 2009) dal cui annullamento non deriverebbe alcun vantaggio per la ricorrente.

La loro impugnativa, infatti, è indubbiamente finalizzata a dimostrare l’irragionevolezza delle prescrizioni che hanno determinato in 130.000 t/a la potenzialità massima dell’impianto di termovalorizzazione per cui è causa, ma di nessun interesse attuale per la parte ricorrente.

Di conseguenza il suddetto ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

6. – In conclusione le azioni impugnatorie proposte avverso le limitazioni alla potenzialità dell’impianto con i ricorsi 502 del 2008 e 966 del 2009 vanno respinte.

Va invece dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso per motivi aggiunti depositato nel ricorso 502 del 2008 in data 3 novembre 2009.

Va invece dichiarato inammissibile per difetto di interesse il ricorso 731 del 2009 proposto avverso l’adeguamento del Piano provinciale per la gestione rifiuti.

6.1 – Quanto alle spese e competenze del giudizio, in considerazione della complessità e peculiarità delle questioni affrontate si ritiene equo compensarle integralmente fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna, sede di Bologna, sezione prima, definitivamente pronunziando sui ricorsi in premessa:

– li riunisce;

– respinge il ricorso 502 del 2008, il ricorso per motivi aggiunti depositato il 5 agosto 2009 e il ricorso 966 del 2009;

– dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso per motivi aggiunti depositato nel ricorso 502 del 2008 il 3 novembre 2009;

– dichiara inammissibile il ricorso 731 del 2009;

– compensa integralmente fra le parti le spese e competenze del giudizio fra le parti

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nelle camere di consiglio del giorno 10 giugno 2010 e 7 luglio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Giuseppe Calvo, Presidente

Rosaria Trizzino, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/09/2010

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