Antonio Cavallari – Presidente, Massimo Santini – Estensore.

sulla possibilità di adottare la sospensione delle attività produttive in essere in virtù dell’art.9 comma 2, d.lg. n.155 del 2010

Ambiente e territorio – Inquinamento dell’aria – Art.9 comma 2, d. lg. n.155 del 2010 – Misure da adottare – Attività produttive – Eventuale sospensione – Possibilità

In base ad una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 9 comma 2, d. lg. 13 agosto 2010 n.155, deve ritenersi che tra le varie misure da adottare possa (e debba) anche rientrare la eventuale sospensione delle attività produttive in essere, ovviamente qualora essa risponda a criteri di logicità e di proporzionalità dell’azione amministrativa.

N. 00786/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01591/2010 01591/2010 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1591 del 2010, proposto da:

Cesare Nachira, Lina Ambrogi Melle, Rosa Balestra, Luigi Boccuni, Simona Carone, Pierpaolo Fiume, Michele Lazzaro, Roberto Missiani, Maria Concetta Pastore, Roberto Prete, Biagio De Marzo, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Lupo, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar in Lecce, via F. Rubichi n. 23;

Regione Puglia, non costituita;

Società Ilva Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto G. Marra e Francesco Perli, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Lecce, piazza Mazzini n. 72;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ilva Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2011 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti gli Avv.ti Lupo, Marra e Perli.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con istanza inviata in data 28 luglio 2010 i ricorrenti chiedevano alla Regione Puglia, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990:

a) di adottare, ai sensi dell’art. 3, comma 5, del d.lgs. n. 152/2007, il piano di risanamento della qualità dell’aria e il piano d’azione di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 351/99, essendo stato superato, negli anni 2008 e nell’intero anno 2009, l’obiettivo di qualità dell’aria di 1 ng/mc per benzo(a)pirene, stabilito dal d.m. 25/11/1994 per le aree urbane ivi elencate (tra le quali la città di Taranto), ed essendoci il rischio di superamento di detto obiettivo di qualità anche successivamente;

b) di disporre l’installazione, intorno alla cokeria dell’ILVA e intorno agli altri impianti situati nell’area industriale di Taranto, di un sistema ad alta risoluzione temporale di rilevazione istantanea e continuativa delle emissioni di IPA, di cui il benzo(a)pirene è il componente più pericoloso;

c) di attivare un sistema di informazione del pubblico sulla qualità dell’aria ambiente, ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 351/99, che contempli anche gli IPA e il benzo(a)pirene.

Ritenuto che l’amministrazione regionale fosse rimasta inerte dinanzi alla predetta istanza, gli interessati interponevano gravame per l’accertamento dell’obbligo di provvedere in tal senso, ai sensi del citato art. 2 della legge n. 241 del 1990.

Inoltre, veniva sollevata questione di legittimità costituzionale avverso il decreto legislativo n. 155 del 13 agosto 2010 nella parte in cui, abrogando le disposizioni dei citati decreti legislativi n. 351 del 1999 e n. 152 del 2007, non consentirebbe più di adottare, in caso di superamento dei predetti livelli di inquinamento, provvedimenti di sospensione dell’attività produttiva in essere. E ciò in asserita violazione degli artt. 2 e 32 Cost. Veniva inoltre sollevata questione di legittimità costituzionale nei confronti della legge n. 1203 del 1957, di ratifica del Trattato di Roma, nella parte in cui, ai sensi dell’art. 288 del testo attuale consolidato, si vincola lo Stato italiano a recepire la direttiva 2004/17/CE (rectius, 2008/50/CE), la quale a sua volta non prevederebbe la possibilità di emettere atti inibitori quali quelli sopra indicati.

Si costituiva in giudizio la società contro interessata per chiedere il rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 26 gennaio 2011 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.

Tanto premesso, come affermato dalla giurisprudenza (cfr. TAR Lecce, 8 febbraio 2007, n. 371) l’esame di questo Tribunale amministrativo dovrà articolarsi in due momenti:

a) appurare se effettivamente ricorra nel caso di specie un comportamento inerte della p.a.;

b) verificare che lo stesso comportamento non sia giustificato dalla manifesta infondatezza (o assurdità, genericità, etc) dell’istanza formulata dal privato.

Dette condizioni debbono essere presenti in via cumulativa.

Nel caso di specie osserva il collegio che, a prescindere dall’esame di cui al punto a) e tenuto conto che il piano di risanamento della qualità dell’aria – come del resto affermato dagli stessi ricorrenti – è stato approvato dalla Regione Puglia con deliberazione n. 1976 del 9 settembre 2010, il ricorso non supera in ogni caso la verifica di cui al punto b). Ed infatti:

A) per il caso di rischio di superamento dell’obiettivo di qualità dell’aria in relazione al benzopirene (1,0 ng/mc) il piano di azione di cui all’art. 7 del decreto legislativo n. 351 del 1999 è stato sostituito dalle misure (tra le quali ben si potrebbero ricomprendere la previa adozione di atti di pianificazione) che, ai sensi dell’art. 9, comma 2, del decreto legislativo n. 155 del 2010, le regioni debbono adottare entro il 31 dicembre 2012 per il raggiungimento dei predetti valori obiettivo, in caso di loro accertato superamento. Termine il quale non è dunque ancora scaduto ai fini degli adempimenti che la stessa amministrazione regionale è chiamata ad intraprendere nella direzione indicata dai ricorrenti;

B) quanto alla previsione di un idoneo sistema di rilevazione della qualità dell’aria, l’art. 5 del citato decreto legislativo n. 155 del 2010 prevede per l’appunto la installazione di un determinato numero di stazioni di misurazione da effettuare in diretta applicazione di un progetto di adeguamento delle rispettive reti di misura che le regioni debbono presentare, al Ministero dell’ambiente e ad altri enti (ISPRA ed ENEA), entro otto mesi dalla entrata in vigore del medesimo provvedimento normativo, dunque entro il 31 maggio 2011: termine anche questo non ancora scaduto per la adozione delle iniziative sopra indicate (sistema di rilevazione della qualità dell’aria);

C) quanto invece alla attivazione di un sistema di informazione del pubblico sulla qualità dell’aria, l’art. 18 del decreto legislativo n. 155 del 2010, ratione temporis applicabile in luogo dell’invocato art. 11 del decreto legislativo n. 351 del 1999, prevede che “le amministrazioni e gli altri enti che esercitano le funzioni previste dal presente decreto assicurano, per quanto di competenza, l’accesso del pubblico e la diffusione al pubblico delle seguenti informazioni: … c) … le misure di cui all’articolo 9, comma 2”. Ebbene, poiché tali misure debbono essere adottate, se del caso, entro il 31 dicembre 2012, va da sé che prima di quella data non può incombere sulle regioni l’obbligo di rendere gli obblighi informativi di cui sopra.

E’ poi da ritenere manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti stessi, e ciò dal momento che la norma di cui all’art. 9, comma 2, del decreto legislativo n. 155 del 2010, se da un lato dispone l’abrogazione dell’art. 7 del decreto legislativo n. 351 del 1999 (il quale prevede a sua volta, in caso di rischio di superamento dei suddetti valori limite, anche la “sospensione delle attività”), dall’altro lato stabilisce in ogni caso la adozione da parte delle regioni, in siffatti casi (superamento dei valori obiettivo), di tutte le misure idonee ai fini del necessario rientro.

Data la genericità e la conseguente ampiezza del termine utilizzato dal legislatore, nonché sulla base di una lettura costituzionalmente orientata (in particolare: alla tutela della salute) della citata disposizione, deve infatti ritenersi che tra le varie misure da adottare possa (e debba) anche rientrare la eventuale sospensione delle attività produttive in essere, ovviamente qualora essa risponda – come del resto sottolineato nel contesto della norma stessa – a criteri di logicità e di proporzionalità dell’azione amministrativa.

Né varrebbe in senso contrario a quanto appena affermato l’ultimo periodo del citato art. 9, comma 2, a norma del quale “il perseguimento del valore obiettivo non comporta, per gli impianti soggetti al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, condizioni più rigorose di quelle connesse all’applicazione delle migliori tecniche disponibili”: e ciò dal momento che pure in questi casi, qualora l’attività produttiva costituisca ad ogni modo fonte di gravi danni per la salute umana, la stessa deve poter essere soggetta a determinate misure quali quelle indicate (sospensione).

Si veda al riguardo, infatti, quanto previsto dall’art. 54, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000, in tema di interventi di urgenza del Sindaco per “eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica”, nonché dall’art. 117 del decreto legislativo n. 112 del 1998, in tema di interventi di urgenza per rispondere ad “emergenze sanitarie”.

La questione di legittimità costituzionale, per le ragioni sopra dette, deve dunque essere rigettata.

Parimenti da rigettare, per le stesse ragioni appena evidenziate, è la questione di legittimità costituzionale sollevata avverso la legge di ratifica del Trattato di Roma, e ciò a tacere dell’obbligo di recepire la normativa comunitaria, obbligo che per lo Stato deriva dall’art. 117, primo comma, della Costituzione (fermo restando il dovere del giudice e dell’amministrazione di disapplicare la norma contraria all’ordinamento comunitario).

In conclusione il ricorso, stante la palese assenza di un obbligo di provvedere in tal senso da parte della Regione (almeno in questa fase), è manifestamente infondato e deve di conseguenza essere dichiarato inammissibile.

Sussistono in ogni caso giusti motivi, stante la complessità delle questioni esaminate, per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Massimo Santini, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/04/2011

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Sentenza – 29/4/2011 n.786 proviene da Giustamm.

V. Borea – Presidente; V. Farina – Estensore
Unieuro Spa (avv.ti G. Roderi, A. Ruotolo, G. Sbisà) c/ Comune di Tavagnacco, (avv.ti A. Rigo e A. Kostoris)

nuova disciplina statale di liberalizzazione del commercio e leggi regionali limitative

Commercio – Vendite promozionali – Art. 3, co. 1, lett. e) ed f) del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della L. 4 agosto 2006, n. 248 – Liberalizzazione – Effetti – Disciplina regionale Friuli Venezia Giulia – Art. 35, comma 3 della L.R.F.V.G. 5 dicembre 2005, n. 29 – Abrogazione implicita

L’art. 3, comma 1, lett. e) ed f) del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della L. 4 agosto 2006, n. 248, è riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile”, di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, quali sono, appunto, i diritti dei consumatori (lett. m), nonché di “tutela della concorrenza”; tale disposizione liberalizzatrice ha, quindi, abrogato implicitamente l’art. 35, comma 3 della L.R.F.V.G. 5 dicembre 2005, n. 29, che subordinava ad una preventiva comunicazione al Comune – presidiata da sanzioni pecuniarie ed interditive – l’effettuazione di vendite promozionali e l’indicazione della relativa durata. (1)

— *** —

(1) Sull’immediato effetto abrogativo di norme regionali lesive della competenza esclusiva statuale v. in motivazione, CORTE COSTITUZIONALE – nn. 151 del 1974, 50 del 1991, 497 e 498 del 1993, 153 del 1995, 22 e 302 del 2003; CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONE PRIMA – Sentenza 9 aprile 1997, n. 3077; CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza – 14 novembre 1995 n. 1571; CORTE DEI CONTI – SEZIONE CONTROLLO – n. 28 del 1992;T.A.R. SICILIA – CATANIA – SEZIONE I n. 370 del 1992. (A. Faccon)

nuova disciplina statale di liberalizzazione del commercio e leggi regionali limitative

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Friuli Venezia Giulia
Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 200 del 2007, proposto da:
UNIEURO SPA, rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio Roderi, Angela Ruotolo, Giuseppe Sbisa’, con domicilio eletto presso Giuseppe Sbisa’ Avv. in Trieste, via S.Francesco 11;

contro

COMUNE DI TAVAGNACCO, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Rigo, con domicilio eletto presso Alberto Kostoris Avv. in Trieste, via Zanetti 8;
per l’annullamentoprevia sospensione dell’efficacia,
ordinanza n. 119, con cui il Responsabile del Servizio Polizia Municipale del Comune di Tavagnacco ha ordinato alla ricorrente Unieuro s.p.a. di sospendere l’attività di vendita nei giorni 03-04-05-06-07 giugno 2007 presso il punto vendita sito a Tavagnacco in Via Nazionale n. 114, ai sensi degli artt. 79 e 80 dela L.R. Friuli n. 5 dicembre 2005, n. 29; nonchè per la condanna dell’intimato Comune al risarcimento dei danni ingiustamente arrecati alla ricorrente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Tavagnacco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24/10/2007 il dott. Vincenzo Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La ricorrente società UNIEURO s.p.a., distributore a livello internazionale di prodotti di elettronica e munita anche dell’autorizzazione alla vendita di generi del settore non alimentare rilasciata dal Comune di Tavagnacco (UD), ha impugnato l’ordinanza prot. n. 14054, n. 119 in data 7.5.2007, con la quale il responsabile del servizio Polizia Municipale del suddetto Comune le ha ordinato – a titolo sanzionatorio – di sospendere l’attività di vendita nei giorni 3, 4, 5, 6 e 7 giugno 2007 presso il punto di vendita sito in Tavagnacco in via Nazionale n. 114, ai sensi degli artt. 79, comma 2 e 80, comma 11 della legge regionale 5 dicembre 2005, n. 29.
La ricorrente ha chiesto, altresì, la condanna dell’intimato Comune al risarcimento di tutti i danni ingiustamente arrecatile.
Il provvedimento impugnato si basa sui verbali di contestazione n. 23 del 16.10.2006 e n. 27 del 19.12.2006 della Polizia Municipale di Tavagnacco, che ravvisavano la violazione dell’art. 35, comma 3 della
suindicata legge regionale 5 dicembre 2005, n. 29, per essere state effettuate delle vendite promozionali senza che le stesse fossero state comunicate al Comune e senza che ne fosse stata indicata la durata.
La ricorrente provvedeva ad oblare il 7.12.2006 e l’8.2.2007 – a mezzo di pagamento in misura ridotta – le sanzioni comminate dall’Amministrazione in forza dei due verbali testè indicati.
A sostegno del gravame la ricorrente ha dedotto quattro mezzi.
Con il primo motivo è stata denunciata la violazione dei principi di legalità e di irretroattività dei provvedimenti amministrativi contenuti nell’art. 11 delle preleggi, oltre che negli artt. 1 della L. n. 689/81 e 1 della L.R. Friuli V.G. n. 1/84, avendo l’Amministrazione sanzionato un comportamento che, al momento della sua commissione, non costituiva un illecito amministrativo.
Assume l’istante che nel mese di agosto del 2006 la riforma liberalizzatrice attuata con la L. 4 agosto 2006, n. 248 ha, difatti, abrogato, in nome dei principi di libero accesso al mercato, una serie di vincoli di carattere amministrativo allo sviluppo concorrenziale delle attività commerciali, tra cui “la fissazione di divieti ad effettuare vendite promozionali che non siano prescritti dal diritto comunitario” e “l’ottenimento di autorizzazioni preventive e le limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti, effettuate all’interno degli esercizi commerciali” (art. 3).
A fronte di tale nuova disciplina autoapplicativa e prevalente sugli ordinamenti interni – sottolinea la deducente – non potevano trovare applicazione per le vendite promozionali poste in essere dalla Società ricorrente in data 12 ottobre 2006 e 16 dicembre 2006 le disposizioni normative regionali limitative della durata delle vendite promozionali e impositive dell’obbligo di comunicazione preventiva ai sensi dell’art. 35 della L.R. Friuli V.G. n. 29/05, con il relativo apparato sanzionatorio di cui ai successivi artt. 79 e 80: ciò in quanto la speciale competenza legislativa regionale in materia di commercio prevista dall’art. 4, comma 1, dello Statuto del Friuli Venezia Giulia sarebbe recessiva rispetto alla riforma liberalizzatrice di cui alla L. n. 248/06.
Detta riforma – prosegue l’istante – come confermato dal Report Ministero dello Sviluppo Economico del 18.7.2007, che ha sottolineato l’esigenza di salvaguardare gli interessi costituzionalmente garantiti di un corretto ed uniforme funzionamento del mercato e di un livello minimo ed uniforme di accessibilità dei consumatori all’acquisto di beni e servizi e come avvertito dalla Corte costituzionale, anche in relazione alle Regioni a statuto speciale, detta riforma – si diceva – muovendo dalla competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza e dal principio comunitario della libera circolazione delle persone e delle merci, ha inteso incidere direttamente sulla materia del commercio attraverso alcuni principi di fonte statale improntati alla esigenza che venga rimosso ogni limite al confronto concorrenziale.
Di qui la illegittimità della impugnata ordinanza per aver sanzionato un comportamento (la mancata preventiva comunicazione al Comune dell’avvio e della durata delle vendite promozionali svolte nei mesi di ottobre e dicembre 2006) che, al momento della sua commissione, non costituiva un illecito amministrativo: avuto, anche, riguardo al fatto che l’ordinanza è successiva al termine del 1°.1.2007, entro il quale la Regione Friuli Venezia Giulia avrebbe dovuto adeguare la propria legislazione alle disposizioni della legge n. 248 del 2006.
Con il secondo mezzo la società ricorrente ha dedotto la illegittimità del provvedimento comunale nella parte in cui configura la reiterazione della violazione amministrativa e, quindi, giustifica l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione dell’attività di vendita ai sensi dell’art. 80 della legge regionale n. 29 del 2005, assumendo a presupposto il carattere “definitivo” dei due verbali di contestazione.
Sostiene la deducente che nessuno dei due verbali configura atto definitivo che suffraghi l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione dell’attività di vendita ai sensi dell’art. 80 della legge regionale n. 29 del 2005, perché l’avvenuto pagamento delle sanzioni in misura ridotta (in data 7.12.2006 ed 8.2.2007) ha comportato l’estinzione del procedimento sanzionatorio a mente dell’art. 8 bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, secondo cui la reiterazione – da dichiararsi con l’emanazione della ordinanza ingiunzione – non opera nel caso di pagamento in misura ridotta.
Con un terzo motivo l’istante lamenta che è stata ravvisata la recidiva malgrado il provvedimento sia stato emesso in un anno solare (2007) diverso da quello (2006) in cui sono state accertate le due violazioni: l’art. 79 della legge regionale n. 29 del 2005 richiede – infatti – che vi sia violazione per due volte in un anno solare, intendendo con ciò contenere il potere sanzionatorio entro un termine (l’anno solare) non superiore alla validità degli stessi illeciti amministrativi precedentemente commessi.
Il quarto ed ultimo mezzo si incentra sulla violazione della legge n. 241 del 1990, oltre che per difetto di motivazione (art. 3), per non avere l’Autorità procedente valutato le deduzioni svolte in sede di procedimento sanzionatorio dalla società istante (art. 10).
Si è costituito in giudizio l’intimato Comune, chiedendo il rigetto del gravame.
Quest’ultimo è stato introitato dal Collegio ed è passato in decisione nella pubblica udienza del 24.10.2007.
Con il primo motivo la società ricorrente ha denunciato la violazione dei principi di legalità e di irretroattività dei provvedimenti amministrativi contenuti nell’art. 11 delle preleggi, oltre che negli artt. 1 della L. n. 689/81 e 1 della L.R. Friuli V.G. n. 1/84, avendo l’Amministrazione sanzionato un comportamento che, al momento della sua commissione, non costituiva un illecito amministrativo.
Assume l’istante che nel mese di agosto del 2006 la riforma liberalizzatrice attuata con la L. 4 agosto 2006, n. 248 ha, difatti, abrogato, in nome dei principi di libero accesso al mercato, una serie di vincoli di carattere amministrativo allo sviluppo concorrenziale delle attività commerciali, tra cui “la fissazione di divieti ad effettuare vendite promozionali che non siano prescritti dal diritto comunitario” e “l’ottenimento di autorizzazioni preventive e le limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti, effettuate all’interno degli esercizi commerciali” (art. 3).
A fronte di tale nuova disciplina autoapplicativa e prevalente sugli ordinamenti interni – sottolinea la deducente – non potevano trovare applicazione per le vendite promozionali eseguite in data 12 ottobre 2006 e 16 dicembre 2006 le disposizioni normative regionali limitative della durata delle vendite promozionali e impositive dell’obbligo di comunicazione preventiva ai sensi dell’art. 35 della L.R. Friuli V.G. n. 29/05, con il relativo apparato sanzionatorio di cui ai successivi artt. 79 e 80: ciò in quanto la speciale competenza legislativa regionale in materia di commercio prevista dall’art. 4, comma 1, dello Statuto del Friuli Venezia Giulia sarebbe recessiva rispetto alla riforma liberalizzatrice di cui alla L. n. 248/06.
Detta riforma – prosegue l’istante – come confermato dal Report Ministero dello Sviluppo Economico del 18.7.2007, che ha sottolineato l’esigenza di salvaguardare gli interessi costituzionalmente garantiti di un corretto ed uniforme funzionamento del mercato e di un livello minimo ed uniforme di accessibilità dei consumatori all’acquisto di beni e servizi e come avvertito dalla Corte costituzionale, anche in relazione alle Regioni a statuto speciale, detta riforma – si diceva – muovendo dalla competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza e dal principio comunitario della libera circolazione delle persone e delle merci, ha inteso incidere direttamente sulla materia del commercio attraverso alcuni principi di fonte statale improntati alla esigenza che venga rimosso ogni limite al confronto concorrenziale.
Di qui la illegittimità della impugnata ordinanza per aver sanzionato un comportamento (la mancata preventiva comunicazione al Comune dell’avvio e della durata delle vendite promozionali svolte nei mesi di ottobre e dicembre 2006) che, al momento della sua commissione, non costituiva un illecito amministrativo: avuto, anche, riguardo al fatto che l’ordinanza è successiva al termine del 1°.1.2007, entro il quale la Regione Friuli Venezia Giulia avrebbe dovuto adeguare la propria legislazione alle disposizioni della legge n. 248 del 2006.
Le prospettazioni meritano ingresso.
Come si è visto, il provvedimento impugnato si basa sui verbali di contestazione n. 23 del 16.10.2006 e n. 27 del 19.12.2006 della Polizia Municipale di Tavagnacco, che ravvisavano la violazione dell’art. 35, comma 3 della legge regionale 5 dicembre 2005, n. 29 (legge recante la: “Normativa organica in materia di attivita’ commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2 <>)., per essere state effettuate delle vendite promozionali senza che le stesse fossero state comunicate al Comune e senza che ne fosse stata indicata la durata.
L’art. 35 così recita:
“Disciplina delle vendite promozionali)
1. Le vendite promozionali, caratterizzate da sconti o ribassi diretti a presentare al consumatore l’opportunita’ dell’acquisto, sono effettuate per tutti o una parte dei prodotti merceologici e per periodi di tempo limitato determinati a facolta’ dell’esercente.
2. Le vendite promozionali non possono essere effettuate nei quaranta giorni precedenti l’inizio dei saldi di cui all’articolo 34, comma 1.
3. L’effettuazione delle vendite promozionali va comunicata al Comune mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, spedita con almeno cinque giorni di anticipo e indicante la loro data di inizio e la loro durata.
4. E’ obbligatoria l’esposizione del prezzo praticato ordinariamente e dello sconto o ribasso espresso in percentuale sul prezzo normale di vendita e il prezzo finale praticato nel corso della vendita promozionale”.
Il successivo art. 79 stabilisce che:
“(Disposizioni comuni)
1. Le sanzioni di cui alla presente legge sono applicate in base alle norme di cui alla legge regionale 17 gennaio 1984, n. 1 (Norme per l’applicazione delle sanzioni amministrative regionali), e successive modifiche.
2. Sussiste recidiva qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un anno solare, anche se si e’ proceduto al pagamento della sanzione.
3. In caso di recidiva, il Comune dispone la sospensione dell’attivita’ secondo quanto stabilito agli articoli 80, 81, 82 e 83, e, qualora l’attivita’ venga svolta durante questo periodo di sospensione, la fattispecie e’ equiparata all’esercizio di attivita’ senza la denuncia di inizio attivita’ o senza la prescritta autorizzazione”.
A sua volta, l’art. 80 prevede che:
“(Sanzioni amministrative relative al commercio in sede fissa)
1. La violazione delle disposizioni in materia di requisiti soggettivi di cui agli articoli 5, 6, 7 e 10 e’ punita con una sanzione amministrativa da 1.600 euro a 10.000 euro.
2. La violazione delle disposizioni di cui agli articoli 11, 12, 13, e 39, in materia di esercizio delle attivita’ di vendita al dettaglio in sede fissa, e’ punita con una sanzione amministrativa da 1.600 euro a 10.000 euro. Nel caso di apertura degli esercizi commerciali senza la denuncia di inizio attivita’ o senza la prescritta autorizzazione comunale, oltre alla sanzione suindicata, il Comune dispone l’immediata chiusura dell’attivita’. La vendita di prodotti non appartenenti al settore merceologico denunciato o autorizzato comporta la sanzione pecuniaria di cui sopra e il contestuale ordine di cessazione della vendita dei suddetti prodotti.
3. La violazione delle disposizioni in materia di forme speciali di vendita al dettaglio, di cui agli articoli 21, 22, 23, 24 e 25, e’ punita con una sanzione amministrativa da 1.600 euro a 10.000 euro.
4. La violazione delle disposizioni in materia di esercizio del commercio equo e solidale, di cui all’articolo 26, e’ punita con una sanzione amministrativa da 600 euro a 3.500 euro e con la revoca della denominazione e la chiusura dell’attivita’.
5. La violazione delle disposizioni in materia di regime degli orari delle attivita’ di vendita al dettaglio in sede fissa, di cui agli articoli 28 e 29, e’ punita con una sanzione amministrativa da 1.500 euro a 5.000 euro, qualora la violazione sia imputabile a esercizi con superficie di vendita fino a metri quadrati 1.500 e a esercizi che vendono i generi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a); con una sanzione amministrativa da 3.500 euro a 9.000 euro per esercizi con superficie di vendita superiore a metri quadrati 1.500 e fino a metri quadrati 5.000; con una sanzione amministrativa da 5.000 euro a 15.000 euro per esercizi con superficie di vendita superiore a metri quadrati 5.000. Tali sanzioni sono aumentate fino al massimo di un terzo qualora la violazione di cui all’articolo 29, comma 9, sia commessa in un Comune classificato come localita’ turistica ai sensi dell’articolo 30.
6. La violazione delle disposizioni in materia di pubblicita’ dei prezzi di cui all’articolo 32 e’ punita con una sanzione amministrativa da 600 euro a 3.500 euro.
7. La violazione delle disposizioni in materia di vendite straordinarie, di cui agli articoli 33, 34, 35, 36 e 37, e’ punita con una sanzione amministrativa da 600 euro a 3.500 euro.
8. La violazione delle disposizioni in materia di sospensione e cessazione dell’attivita’ di cui all’articolo 38 e’ punita con una sanzione amministrativa da 300 euro a 3.000 euro.
9. I titoli autorizzativi concernenti gli esercizi di vendita al dettaglio sono revocati nei casi in cui il titolare:
a) non inizi l’attivita’ di una media struttura di vendita entro un anno dalla data del rilascio ovvero entro due anni, qualora trattasi di una grande struttura di vendita, salvo proroga autorizzata in caso di comprovata necessita’;
b) sospenda l’attivita’ per un periodo superiore a dodici mesi in assenza dell’autorizzazione di cui all’articolo 38, comma 2, ovvero qualora alla scadenza del termine previsto dall’autorizzazione medesima non riattivi l’esercizio commerciale;
c) non risulti piu’ provvisto dei requisiti di cui all’articolo 5;
d) commetta recidiva, come definita all’articolo 79, comma 2, nella violazione delle prescrizioni in materia igienico-sanitaria.
10. E’ disposta la chiusura degli esercizi di vicinato e delle medie strutture di cui agli articoli 11 e 12, per le violazioni di cui al comma 9, lettere b), c) e d) del presente articolo. Nell’ipotesi di cui alla lettera d) del medesimo comma 9, si applica la sanzione accessoria dell’interdizione ad attivare un nuovo esercizio per un periodo compreso tra un minimo di sei e un massimo di dodici mesi.
11. In caso di recidiva, oltre all’irrogazione delle sanzioni amministrative previste dal presente articolo, aumentate fino a un terzo, il Comune dispone la sospensione dell’attivita’ di vendita per un periodo compreso tra cinque e venti giorni. Qualora l’attivita’ venga svolta durante questo periodo di sospensione, la fattispecie e’ equiparata all’esercizio di attivita’ senza la denuncia di inizio attivita’ o senza la prescritta autorizzazione.
12. Nel caso di mancato rispetto dei contratti collettivi nazionali di lavoro e degli accordi integrativi territoriali o aziendali, accertati dall’Autorita’ competente, oltre a una sanzione amministrativa da 1.500 euro a 5.000 euro, il Comune dispone la sospensione dell’attivita’ di vendita per un periodo compreso tra un minimo di tre e un massimo di quindici giorni, qualora la violazione riguardi esercizi di vendita fino a metri quadrati 1.500.
13. Nel caso di mancato rispetto dei contratti collettivi nazionali di lavoro e degli accordi integrativi territoriali o aziendali, accertati dall’Autorita’ competente, oltre a una sanzione amministrativa da 3.500 euro a 9.000 euro, il Comune dispone la sospensione dell’attivita’ di vendita per un periodo compreso tra un minimo di cinque e un massimo di trenta giorni, qualora la violazione riguardi esercizi di vendita superiori a metri quadrati 1.500”.
Sin qui l’essenziale quadro normativo regionale di riferimento.
Il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248 (Gazz. Uff. 11 agosto 2006, n. 186, S.O.) entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione, reca: “Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale”.
Il Titolo I della legge riguarda: “Misure urgenti per lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione di settori produttivi”.
L’art. 1, rubricato “Finalità e ambito di intervento”, così recita:
“1. Le norme del presente titolo, adottate ai sensi degli articoli 3, 11, 41 e 117, commi primo e secondo, della Costituzione, con particolare riferimento alle materie di competenza statale della tutela della concorrenza, dell’ordinamento civile e della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, recano misure necessarie ed urgenti per garantire il rispetto degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea ed assicurare l’osservanza delle raccomandazioni e dei pareri della Commissione europea, dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e delle Autorità di regolazione e vigilanza di settore, in relazione all’improcrastinabile esigenza di rafforzare la libertà di scelta del cittadino consumatore e la promozione di assetti di mercato maggiormente concorrenziali, anche al fine di favorire il rilancio dell’economia e dell’occupazione, attraverso la liberalizzazione di attività imprenditoriali e la creazione di nuovi posti di lavoro.
1-bis. Le disposizioni di cui al presente decreto si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano in conformità agli statuti speciali e alle relative norme di attuazione”.
Il successivo art. 3 (“Regole di tutela della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale”), che fa parte del Titolo I della legge dispone che:
“1. Ai sensi delle disposizioni dell’ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all’acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettere e) ed m), della Costituzione, le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:
a) l’iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso di requisiti professionali soggettivi per l’esercizio di attività commerciali, fatti salvi quelli riguardanti il settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e delle bevande;
b) il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio;
c) le limitazioni quantitative all’assortimento merceologico offerto negli esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra settore alimentare e non alimentare;
d) il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale;
e) la fissazione di divieti ad effettuare vendite promozionali, a meno che non siano prescritti dal diritto comunitario;
f) l’ottenimento di autorizzazioni preventive e le limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti, effettuate all’interno degli esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti;
f-bis) il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda con l’esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie.
2. Sono fatte salve le disposizioni che disciplinano le vendite sottocosto e i saldi di fine stagione.
3. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1.
4. Le regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al comma 1 entro il 1° gennaio 2007”.
Il richiamato art. 3 – osserva il Collegio – fa parte, dunque, di quelle norme, comprese nel Titolo I, che “adottate ai sensi degli articoli 3, 11, 41 e 117, commi primo e secondo, della Costituzione, con particolare riferimento alle materie di competenza statale della tutela della concorrenza, dell’ordinamento civile e della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, recano misure necessarie ed urgenti per garantire il rispetto degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea ed assicurare l’osservanza delle raccomandazioni e dei pareri della Commissione europea, dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e delle Autorità di regolazione e vigilanza di settore, in relazione all’improcrastinabile esigenza di rafforzare la libertà di scelta del cittadino consumatore e la promozione di assetti di mercato maggiormente concorrenziali, anche al fine di favorire il rilancio dell’economia e dell’occupazione, attraverso la liberalizzazione di attività imprenditoriali e la creazione di nuovi posti di lavoro”.
L’art. 3 – per quello che qui rileva – stabilisce che:
“1. Ai sensi delle disposizioni dell’ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all’acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettere e) ed m), della Costituzione, le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:
[…….]
e) la fissazione di divieti ad effettuare vendite promozionali, a meno che non siano prescritti dal diritto comunitario;
f) l’ottenimento di autorizzazioni preventive e le limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti, effettuate all’interno degli esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti;
[…….]”.
Ciò posto, il Collegio osserva che il complessivo intervento legislativo statale rientra a più di un titolo nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dell’art. 117 Cost., e, segnatamente: sotto il profilo dell’“ordinamento civile” (lett. l), sotto quello della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, quali sono, appunto, i diritti dei consumatori (lett. m), nonchè sotto quello della “tutela della concorrenza” (lett. e).
Appare evidente la necessità – nelle suddette materie – di regole uniformi sul territorio nazionale, per non alterare la “condizione di eguaglianza giuridica” nella quale hanno diritto di trovarsi i consumatori residenti in ogni località del Paese, nonché la necessità dell’indefettibile raccordo con le disposizioni di rango comunitario, che tutelano in modo omogeneo il consumatore che si colloca nel mercato interno dell’Unione europea.
In considerazione del grande rilievo, sia sostanziale che sistematico, della materia del consumo e della tutela dei consumatori, sembra potersi escludere la possibilità di ricondurla a quella, più angusta, del solo “commercio”, inteso come disciplina, prevalentemente amministrativa, delle relative attività e non come disciplina civilistica dei rapporti tra le parti contraenti.
Non sembra superfluo ricordare, in questo contesto argomentativo, che attualmente le norme fondamentali in materia di tutela dei consumatori sono contenute proprio nel codice civile, agli artt. 1469-bis e seguenti e 1519-bis, eppertanto dovrebbero essere ascritte – a rigore – alla materia dell’ “ordinamento civile”.
Per quanto riguarda la tutela della concorrenza, attribuita alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, questa norma evidenzia l’intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico (Cfr. Corte cost., sentenze n. 14 e n. 272 del 2004 e n. 77 del 2005).
Corollario di ciò è che nelle suindicate materie, appartenenti alla competenza esclusiva dello Stato, le disposizioni legislative regionali – comprese quelle delle Regioni a statuto speciale – che confliggano con quelle statali, sono da considerarsi recessive rispetto alle corrispondenti disposizioni statali sopravvenute, le quali sono, in tal caso, immediatamente applicabili, senza che vi sia necessità di un loro recepimento espresso: queste disposizioni hanno la forza di abrogare, espressamente o implicitamente, qualsiasi norma che sia stata emanata in precedenza dalle Regioni in una materia di competenza statale, non occorrendo, pertanto, che venga posta nei confronti delle leggi regionali una questione incidentale di legittimità costituzionale (Cfr., ex pluribus, Corte cost., nn. 151 del 1974, 50 del 1991, 497 e 498 del 1993, 153 del 1995, 22 e 302 del 2003; Cass., I, n. 3077 del 1997; Cons. Stato, sez. V, n. 1571 del 1995; Corte conti, sez. contr., n. 28 del 1992;T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, n. 370 del 1992).
Facendo applicazione dei suesposti principi al caso di cui alla presente controversia, non può fondatamente confutarsi che la disposizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. e) ed f) del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248 – disposizione rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato – ha abrogato implicitamente l’art. 35, comma 3 della legge regionale 5 dicembre 2005, n. 29, ossia la disposizione in forza della quale è stato adottato l’impugnato provvedimento.
Del tutto irrilevante si appalesa la circostanza che la legge regionale n. 29 del 2005 sia frutto di potestà legislativa esclusiva della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia in materia di commercio, dato che la fattispecie disciplinata l’art. 35, comma 3 attiene a materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dell’art. 117 Cost.
Il fatto che una materia, di competenza statale, sia disciplinata ed incardinata in un complesso di norme (nel caso relative al commercio) di competenza regionale non vale di certo ad attrarre questa materia nello spettro legislativo riservato alla Regione.
Contrariamente opinando, si verrebbe surrettiziamente a sottrarre allo Stato competenze proprie, per il solo fatto che la Regione aveva precedentemente regolamentato materie di competenza statale, inserendole in un corpus normativo ricadente nella propria competenza.
Non giova alla tesi della vigenza dell’art. 35, comma 3 malgrado la sopravvenuta legge n. 248 del 2006, la disposizione del quarto comma dell’art. 3 di quest’ultima legge, secondo la quale: “4. Le regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al comma 1 entro il 1° gennaio 2007”.
Ed invero, la locuzione “adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni” sta, chiaramente, a significare che questi enti debbono conformare, con norme di adattamento, la propria vigente normativa alla legge n. 248 del 2006, fermo, restando, ovviamente, l’effetto abrogativo di quest’ultima sulle disposizioni regionali incompatibili con essa.
Proprio questo effetto impone alle Regioni l’”adeguamento” e, nel caso in cui non avessero legiferato in materia, sono tenute ad introdurre disposizioni tali da conformarsi alla sopravvenuta normativa statale, armonizzando nel contempo le pregresse disposizioni direttamente od indirettamente correlate alle disposizioni stesse.
Diversamente, anche in questo caso si vanificherebbe un corpo normativo di diretta ed immediata applicabilità all’intero tessuto ordinamentale del Paese.
Va soggiunto che del tutto inconferente si appalesa la circostanza che la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia non si è “adeguata” entro il termine del 1° gennaio 2007 (lo ha fatto poi con legge 12 aprile 2007, n. 7, la quale, però, ha sostanzialmente mantenuto invariato lo schema del ripetuto art. 35, comma 3): come si è detto, quest’ultima disposizione era da intendersi implicitamente abrogata dalla legge n. 248 del 2006; pertanto, al momento della redazione dei verbali di contestazione n. 23 del 16.10.2006 e n. 27 del 19.12.2006 della Polizia Municipale di Tavagnacco vigeva quest’ultima legge.
Sotto questo assorbente profilo – che dispensa dal prendere in considerazione le altre censure – il ricorso va accolto e l’impugnata ordinanza prot. n. 14054, n. 119 in data 7.5.2007 va annullata.
Quanto alla richiesta risarcitoria, quantificata in circa € 29.000 al giorno, asseritamente corrispondente al mancato incasso conseguente ai giorni di chiusura dell’esercizio (incasso desunto dal “fatturato medio giornaliero” delle vendite effettuate nel periodo dal 1°.4.2006 al 1°.4.2007: documento n. 9 prodotto in giudizio dalla deducente in data 11.5.2007), essa va disattesa.
Infatti, con ordinanza n. 65 del 23.5.2007 questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente: con la conseguenza che nessun danno le è derivato dalla impugnata ordinanza prot. n. 14054, n. 119 in data 7.5.2007, con la quale il responsabile del servizio Polizia Municipale del suddetto Comune le aveva ordinato – a titolo sanzionatorio – di sospendere l’attività di vendita nei giorni 3, 4, 5, 6 e 7 giugno 2007 presso il punto di vendita sito in Tavagnacco in via Nazionale n. 114.
La novità e la complessità delle questioni trattate inducono il Collegio a disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Friuli – Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo accoglie in parte, come in motivazione, e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, meglio in epigrafe specificato.
Spese compensate.
Condanna l’Amministrazione soccombente alla rifusione del contributo unificato alla parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 24/10/2007 con l’intervento dei signori:
Vincenzo Antonio Borea, Presidente
Oria Settesoldi, Consigliere
Vincenzo Farina, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/12/2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Friuli Venezia Giulia – Trieste – Sentenza – 13/12/2007 n.786 proviene da Giustamm.

Aldo Ravalli – Presidente, Claudio Contessa – Estensore.
Società Italiana Dragaggi (avv. S. Profeta e F. Biga) c. Autorità portuale di Brindisi (avv. F. Paparella e M. Palieri).

sull’affermazione che gli artt. 109 comma 4 e 129 comma 4, d.P.R. n. 554 del 1999, inducono a ritenere che la possibilità della mancata stipula del contratto d’appalto di lavori pubblici nonostante l’aggiudicazione definitiva rientra nel campo delle opzioni normativamente previste e regolate

1. Contratti della pubblica amministrazione – Disciplina normativa – Aggudicazione definitiva – Mancata stipula del contratto – E’ opzione normativamente prevista e regolata.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Disciplina normativa – Artt.109 comma 4 e 129 comma 4, d.P.R. n.554 del 1999 – Pagamento di somme – Carattere indennitario.

1. In tema di appalti di lavori pubblici, gli artt.109 comma 4 e 129 comma 4, d.P.R. 21 dicembre 1999 n.554, contemplano l’ipotesi della mancata stipula del contratto nonostante l’aggiudicazione definitiva e l’avvenuta consegna d’urgenza dei lavori; pertanto, le anzidette previsioni normative inducono a ritenere che la possibilità della mancata stipula del contratto nonostante l’aggiudicazione definitiva – e, addirittura, nonostante la consegna in via d’urgenza dei lavori –, pur non costituendo un’ipotesi fisiologica nell’ordinaria dinamica degli appalti pubblici, rientri tuttavia nel campo delle opzioni normativamente previste e regolate.

2. In tema di appalti di lavori pubblici, il carattere lato sensu indennitario del pagamento delle somme di cui agli artt.109 comma 4 e 129 comma 4, d.P.R. 21 dicembre 1999 n.554, implica che la somma dovuta all’impresa ha carattere di debito di valuta, su cui l’amministrazione deve corrispondere gli interessi legali e la rivalutazione monetaria a far data dal giorno della domanda giudiziale.

sull’affermazione che gli artt. 109 comma 4 e 129 comma 4, d.P.R. n. 554 del 1999, inducono a ritenere che la possibilità della mancata stipula del contratto d’appalto di lavori pubblici nonostante l’aggiudicazione definitiva rientra nel campo delle opzioni normativamente previste e regolate

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Registro Decis.: 786/2006
Registro Generale: 322/05

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
LECCE – PRIMA SEZIONE

nelle persone dei Signori: ALDO RAVALLI Presidente; ETTORE MANCA Referendario; CLAUDIO CONTESSA Referendario, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Visto il ricorso 322/05 proposto da:
SOCIETA’ ITALIANA DRAGAGGI (nella persona dell’Amministratore Delegato p.t.) rappresentata e difesa da: AVV. SAVERIO PROFETA AVV. FRANCESCO BIGA con domicilio eletto in LECCE VIA IMBRIANI, 30 presso AVV. GIUSEPPINA CAPOZZA

Contro

AUTORITA’ PORTUALE DI BRINDISI (in persona del Presidente, p.t.) rappresentata e difesa da: AVV. FRANCESCO PAPARELLA AVV. MARCO PALIERI con domicilio eletto in LECCE VIA M. SCHIPA, 35 presso AVV. DANIELA PONZO

per l’annullamento
del Decreto Presidenziale n. 232 del 9 dicembre 2004, notificato con lettera raccomandata prot. N. 10472 del 10 dicembre 2004 e di tutti gli atti presupposti, preparatori e consequenziali, nonché
– per il risarcimento di tutti i danni subiti in conseguenza dell’illegittima revoca dell’aggiudicazione dell’appalto, oltre che della consegna dei lavori effettuata in via d’urgenza con verbale del 28 novembre 2003 e di tutti gli atti presupposti, preparatori e consequenziali;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità intimata;
Data per letta all’udienza pubblica del 25 gennaio 2006 la relazione del Referendario Claudio Contessa e uditi, altresì, gli avvocati Profeta (per la società ricorrente) e Palieri (per l’Autorità Portuale intimata);
Considerando in fatto ed in diritto quanto segue

FATTO

La ricorrente riferisce di avere partecipato alla licitazione privata per l’affidamento in di lavori di consolidamento ed adeguamento del piazzale ovest di ‘Costa Morena’ per terminal containers e realizzazione delle vie di corsa per grues, indetta nel marzo del 2002 dall’intimata Autorità portuale di Brindisi, da aggiudicarsi con il criterio del massimo ribasso di cui all’art. 21, comma 1, lettera b) della l. 11 febbraio 1994, n. 109.
Una volta superata la fase di preselezione, l’odierna ricorrente veniva invitata a partecipare alla gara con nota in data 4 luglio 2002.
Con nota in data 9 settembre 2002 l’amministrazione intimata sospendeva le operazioni di gara allo scopo di “revisionare ed approfondire la progettazione esecutiva precedentemente disposta per adeguarlo alle esigenze tecnico-economiche [consistenti nella] possibilità di realizzare l’intervento programmato sul molo est di costa Morena e non sul molo o ovest come previsto in progetto”. Con la medesima nota, l’autorità intimata indicava ulteriori verifiche relative alla progettazione esecutiva, il cui previo espletamento risultava precondizione necessaria per la prosecuzione delle operazioni di gara.
Con nota in data 28 febbraio 2003, l’Autorità portuale intimata comunicava la ripresa delle operazioni di gara in quanto risultavano superate alcune delle problematiche descritte nella precedente nota del 9 settembre 2002.
La nota in questione avvertiva i partecipanti che era stata avviata l’attività di caratterizzazione dell’area di Costa Morena, interessata all’intervento.
Con la medesima nota veniva, altresì, modificato il bando di gara, introducendo tra le norme di gara l’obbligo per i partecipanti di presentare una dichiarazione secondo cui, in caso di aggiudicazione dell’appalto, “l’impresa nulla avrà a pretendere nei confronti dell’Amministrazione a qualsiasi titolo, qualora il non dipende alla stipula del contratto, a causa dell’esito delle attività di caratterizzazione”.
La ricorrente provvide a sottoscrivere la dichiarazione in questione in data 5 marzo 2003.
A seguito di ciò, le procedure di gara vennero proseguite e l’appalto venne aggiudicato in via provvisoria all’odierna ricorrente (verbale in data 23 aprile 2003) per il prezzo complessivo di euro 13.796.420,13.
Con Decreto Presidenziale in data 7 agosto 2003 l’Autorità portuale aggiudicava in via definitiva l’appalto in questione alla ‘Società Italiana Dragaggi’ invitandola poi (con nota in data 5 settembre 2003) a produrre la documentazione necessaria per la stipula del contratto.
Risulta agli atti che con nota in data 20 novembre 2003 l’Autorità intimata chiedeva lumi all’Ufficio del Genio Civile del Ministero dei Lavori Pubblici (poi: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) circa la possibilità di procedere alla consegna dei lavori in via d’urgenza, ai sensi degli articoli 129 e 130 del d.P.R. 29 dicembre 1999, n. 554.
In riscontro a tale nota (con lettera in data 26 novembre 2003) il competente Ufficio del Genio Civile rappresentava che, all’esito di un approfondito esame del progetto all’origine dei fatti di causa “non è stato possibile individuare operi o categorie di lavori che potrebbero essere eseguite in pendenza della caratterizzazione del sito oggetto di intervento”.
Con la medesima nota, il Genio Civile evidenziava che, in caso di consegna d’urgenza, l’appaltatore avrebbe comunque potuto dare corso solamente alle attività preliminari della cantierizzazione, fino ad un massimo di sessanta giorni, giusta le previsioni del cronoprogramma di progetto.
Pertanto, in data 28 novembre 2003 l’Autorità portuale procedeva alla consegna in via d’urgenza dei lavori e l’odierna ricorrente avviava le attività di cantierizzazione, provvedendo inoltre a stipulare le prescritte polizze di assicurazione contro i danni e la responsabilità civile verso i terzi.
Con verbale in data 26 aprile 2004, il Direttore dei lavori dopo aver dato atto che le operazioni di cantierizzazione e le lavorazioni ordinate nel verbale di consegna erano state eseguite dall’impresa, disponeva la sospensione dei lavori medesimi in attesa delle risultanze della caratterizzazione del sito
Con nota in data 3 giugno 2004, il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale in Puglia trasmetteva gli esiti delle attività di caratterizzazione.
Al termine delle indagini a tal fine effettuate, risultava che “nell’area di Costa Morena sono stati rilevati complessivamente tre punti contaminati con presenza di Mercurio in un sondaggio (…) [e] Arsenico in due sondaggi”.
Risulta, altresì, gli atti che all’esito della Conferenza di servizi del giorno 22 luglio 2004 convocata, fra l’altro, per le determinazioni conseguenti ai risultati dell’attività di caratterizzazione relativa all’area di cui sopra, veniva stabilito che, a causa del superamento dei limiti di legge relativi a sostanze tossiche sia nei suoli che nell’acqua di falda, “è necessario procedere alla messa in sicurezza d’emergenza e alla elaborazione di un progetto preliminare di bonifica che tenga conto delle prescrizioni e delle integrazioni richieste”.
A questo punto della vicenda, con nota in data 20 ottobre 2004, l’Autorità intimata rendeva nota alla società ricorrente la propria intenzione di dare avvio al procedimento volto alla revoca dell’aggiudicazione in quanto “l’esito delle attività di caratterizzazione ambientale effettuata dalle competenti Autorità sull’area interessata dall’intervento in oggetto, risulta idoneo a precludere la stipulazione del contratto (…) infatti, tale esito non soltanto comporta la realizzazione dei necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica di tali aree, rimessi alla competenza del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale in Puglia, secondo tempi e modalità operative oggettivamente incompatibili con la regolare esecuzione dell’appalto in oggetto, ma integra la previsione espressamente contenuta al punto n. 13 della lettera di invito, e puntualmente accettata da Codesta Impresa con dichiarazione del 5 marzo 2003, secondo cui l’Impresa «(…) in caso di aggiudicazione nulla avrà a pretendere nei confronti dell’amministrazione, a qualsiasi titolo, qualora essa non ha dipende alla stipula del contratto, a causa dell’esito delle attività di caratterizzazione»”.
Con nota in data 20 ottobre 2004, la Società ricorrente rappresentava all’Amministrazione intimata le ragioni per le quali non si riteneva condivisibile la scelta di non pervenire alla stipula del contratto, con particolare riguardo alla valenza preclusiva della clausola ‘nulla a pretendere’ sottoscritta in data 5 marzo 2003.
Nella medesima occasione, la ricorrente sottolineava il grave pregiudizio patrimoniale che avrebbe subito a causa della mancata stipula del contratto, per il cui ristoro non avrebbe esitato ad adire la via giurisdizionale.
Con l’impugnato provvedimento in data 9 dicembre 2004, il Presidente dell’Autorità Portuale di Brindisi, dopo avere contestato nel merito la fondatezza delle deduzioni avanzate dall’odierna deducente nella propria nota del 20 ottobre, disponeva che non avrebbe proceduto alla stipula del contratto, decretando, altresì la revoca dell’aggiudicazione definitiva.
Con il medesimo atto, l’Autorità faceva riserva di procedere alla valutazione ed al rimborso “delle eventuali spese sostenute dall’impresa per l’esecuzione delle attività previste dal processo verbale di consegna d’urgenza del 28.11.2003 (…)” ai sensi dell’art. 129, comma 4 del d.P.R. 554 del 1999.
Con il ricorso in epigrafe, la Società Italiana Dragaggi impugnava l’atto in questione, contestandone la legittimità sotto cinque distinti profili.
Si costituiva in giudizio l’Autorità intimata, la quale concludeva per l’integrale rigetto del ricorso, con vittoria di spese.
All’udienza pubblica del 25 gennaio 2006 le parti rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva trattenuto in decisione.

MOTIVI

Con il primo motivo la società ricorrente contesta la legittimità del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione definitiva in quanto risulterebbero carenti, nella specie, le condizioni richieste dalla pertinente normativa e da consolidata giurisprudenza per il corretto esercizio del potere di autotutela da parte della P.A.
In particolare, osserva la ricorrente che nella specie sarebbe carente sia l’effettiva sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla revoca dell’aggiudicazione, sia la sua prevalenza sul consolidato affidamento dell’aggiudicatario alla stipula del contratto, radicatosi a seguito dell’aggiudicazione definitiva.
Sotto tale aspetto, nessun effetto particolare deriverebbe dall’avvenuta sottoscrizione da parte dell’interessata della citata clausola ‘nulla a pretendere’ in quanto tale clausola non potrebbe comunque escludere la necessità che l’adozione di un provvedimento di revoca sia comunque assistito da una congrua motivazione la quale dia partitamente conto delle ragioni di pubblico interesse sottese al provvedimento di autotutela.
In particolare, la decisione in questione sarebbe affetta dal vizio dell’eccesso di potere in quanto non esplicherebbe per quali ragioni, una volta acquisito l’esito delle attività di caratterizzazione, l’amministrazione si sia determinata sic et simpliciter a revocare la precedente aggiudicazione, piuttosto che disporre la sola sospensione dei lavori sino al completamento delle attività di messa in sicurezza e di bonifica delle aree interessate dall’intervento.
Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta che nella specie l’adozione del provvedimento di revoca sia affetto dal vizio di insufficiente attività istruttoria in quanto le risultanze dell’attività di caratterizzazione ed i verbali delle Conferenze di servizi (del 22 luglio e del 22 settembre 2005, in atti) paleserebbero dati obiettivamente incerti e comunque relativi ad una zona limitata, con la conseguenza che le risultanze in parola non avrebbero potuto in alcun modo costituire presupposto sufficiente per l’adozione di un provvedimento di revoca, in assenza di un quadro conoscitivo più completo ed approfondito.
Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta che l’atto di revoca sia stato adottato senza tenere in alcuna considerazione l’interesse privato riferibile alla ricorrente medesima, radicato dall’affidamento indotto dall’aggiudicazione definitiva.
Sottolinea al riguardo la ricorrente che l’amministrazione avrebbe avuto l’onere di valutare (e motivare) in modo particolarmente approfondito tale interesse soprattutto in considerazione dell’avvenuta consegna d’urgenza dei lavori.
Con il quarto motivo, la ricorrente chiede che, a seguito dell’annullamento dell’impugnato provvedimento di revoca ed una volta ravvisata la sussistenza nel caso di specie di tutti i presupposti per la sussistenza del danno risarcibile, il Tribunale disponga la reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 cod. civ., condannando l’Autorità intimata alla stipula del contratto in questione.
Con il quinto motivo, ed in via subordinata, la ricorrente chiede che l’Autorità intimata venga condannata al risarcimento per equivalente pecuniario dei danni conseguenti alle rilevate illegittimità, con particolare riferimento: a) al danno emergente (consistente, in ultima analisi, nelle spese sostenute per la partecipazione alla gara); b) al lucro cessante (da determinarsi, in applicazione dei principi desumibili dall’art. 345 della l. 2248 del 1865, all. ‘E’, nella misura del dieci per cento del corrispettivo contenuto nell’offerta contrattuale).
I cinque motivi, che possono essere esaminati congiuntamente, sono parzialmente fondati e devono essere accolti in parte, secondo quanto di seguito indicato.
Va in primo luogo esaminata la questione circa il se risultino effettivamente carenti, nella specie, le condizioni normativamente poste al fine del corretto esercizio del potere di autotutela in tema di aggiudicazione.
Al riguardo il Collegio ritiene di non poter condividere gli argomenti svolti dalla ricorrente circa la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla revoca e circa la sua prevalenza sul consolidato affidamento dell’aggiudicatario alla stipula del contratto insorto a seguito dell’aggiudicazione definitiva.
Ed infatti, si osserva in primo luogo che risulta agli atti di causa come l’amministrazione abbia effettivamente provveduto a dare conto delle prevalenti ragioni di interesse pubblico le quali rendevano non possibile la stipula del contratto , con conseguente necessità di revocare l’aggiudicazione già disposta con decreto prot. 138 del 7 agosto 2003.
In particolare, l’impugnato provvedimento in data 9 dicembre 2004 esplicita in modo piuttosto dettagliato le circostanze in questione, valutando al contempo le ragioni addotte dall’odierna ricorrente (ragioni fondate, in ultima analisi, sull’affidamento ingenerato da un lato dall’aggiudicazione definitiva e dall’altro dalla consegna d’urgenza) e giungendo ad un giudizio di non prevalenza delle seconde sulle prime, anche alla luce delle altre circostanze di fatto e di diritto nella specie rilevanti.
Si legge, infatti, nel provvedimento impugnato che “l’avvio dei lavori oggetto di gara è impedito dalla necessità di procedere preliminarmente all’esecuzione dei necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica delle aree, rimessi alla competenza del Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia, secondo tempi, finanziamenti e modalità operative rimessi alle sue esclusive determinazioni e disponibilità, che appaiono oggettivamente incompatibili con la regolare gestione dell’appalto, anche tenuto conto dei fondi disponibili, della circostanza che, a tutt’oggi, il Commissario delegato ha finanziato solo interventi di progettazione ed esecuzione delle caratterizzazioni e dell’inevitabile perdita di speditezza dell’azione amministrativa conseguente al probabile, imminente passaggio dal regime straordinario a quello ordinario”.
Nel medesimo provvedimento si legge, inoltre, che “pertanto, non essendo possibile l’immediata esecuzione dei lavori oggetto di gara, e non essendo ragionevole ipotizzare la pronta esecuzione dei necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica delle aree, non è possibile procedere alla stipula del contratto con la SIDRA (…)”
Al riguardo, il Collegio osserva (nei limiti del sindacato esterno circa la ragionevolezza delle scelte effettuate e circa gli altri profili di eccesso di potere ai quali deve limitarsi il vaglio giurisdizionale relativo alla spendita di un potere discrezionale, quale quello alla base dell’impugnato provvedimento di revoca) che dall’esame degli atti impugnati non emergano i lamentati profili di travisamento e contraddittorietà.
Appare, infatti, non irragionevole la scelta dell’amministrazione la quale, essendosi peritata di avvertire i partecipanti a gara che l’esito delle attività di caratterizzazione avrebbe potuto sortire un effetto decisivo sulla stipula del contratto, ed avendo ravvisato in concreto il verificarsi del paventato esito non positivo delle menzionate attività, ne abbia dedotto la fattuale impossibilità di procedere alla stipula del contratto, all’esito di una valutazione – a propria volta, non irragionevole – basata sul complesso delle circostanze all’uopo rilevanti sia in punto di fatto che di diritto.
Del pari, non sembrano sussistere i lamentati profili di irragionevolezza nelle scelte dell’amministrazione procedente per la parte in cui non ha ritenuto di avviare comunque i lavori nelle aree non interessate dai rilevati fenomeni di inquinamento e per la parte in cui ha ritenuto che la prevedibile tempistica per il completamento delle necessarie opere di bonifica sarebbe risultata comunque incompatibile con la realizzazione delle opere aggiudicate all’odierna ricorrente.
Né a conclusioni diverse può giungersi sulla base del rilievo secondo cui l’amministrazione intimata non avrebbe tenuto in adeguata considerazione l’affidamento ingenerato nella ricorrente dall’avvenuta aggiudicazione definitiva dell’appalto e dalla consegna d’urgenza dei lavori.
Ed infatti, non solo risulta in atti che la circostanza sia stata espressamente valutata dall’Autorità portuale (salvo escluderne il richiesto rilievo dirimente ai fini della non adozione dell’atto di revoca), ma inoltre sembra determinante al riguardo l’osservazione (puntualmente svolta dall’Autorità medesima) secondo cui la normativa vigente contempla di certo l’ipotesi della mancata stipula del contratto nonostante l’aggiudicazione definitiva e l’avvenuta consegna d’urgenza dei lavori (d.P.R. 554 del 1999, art. 109, comma 4 e 129, comma 4).
Ed infatti, entrambe le richiamate disposizioni prevedono la possibilità in parola: la prima contemplando l’ipotesi in cui all’aggiudicazione definitiva non segua la stipula del contratto e la seconda prevedendo il caso – sotto alcuni profili analogo – in cui la stipula non intervenga neppure a seguito della consegna in via d’urgenza dei lavori.
Le previsioni normative da ultimo richiamate inducono a ritenere che la possibilità della mancata stipula del contratto nonostante l’aggiudicazione definitiva – e, addirittura, nonostante la consegna in via d’urgenza dei lavori –, pur non costituendo un’ipotesi fisiologica nell’ordinaria dinamica degli appalti pubblici, rientri tuttavia nel campo delle opzioni normativamente previste e regolate, con la conseguenza che alcuna censura di eccesso di potere possa essere mossa avverso l’atto di un’Autorità la quale abbia in concreto ravvisato la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle richiamate previsioni regolamentari.
Del pari, non può assumere rilievo dirimente ai fini della definizione della controversia l’affidamento ingenerato in capo all’odierna ricorrente a seguito della consegna d’urgenza dei lavori, effettuata in data 28 novembre 2003.
Al riguardo si osserva, al contrario, che lo stesso verbale di consegna dei lavori (sottoscritto da un rappresentante delle stessa ricorrente) dava espressamente atto della circostanza per cui il prosieguo dei lavori era subordinato agli esiti dell’attività di caratterizzazione.
Dal verbale di consegna ex artt. 129 e 130 del d.P.R. 554 del 1999 emerge, infatti, l’impossibilità di individuare opere o categorie di lavori eseguibili nelle more della caratterizzazione del sito, con la conseguenza che la consegna dei lavori d’urgenza non poteva che essere volta e limitata alla realizzazione delle [sole] “attività preliminari che possono essere avviate e completate nel periodo corrispondente alla fase di caratterizzazione indicata nel cronoprogramma (…)” (i.e.: alle fasi di impianto ed allestimento del cantiere, di predisposizione ed approntamento delle attrezzature e dotazioni per la sicurezza ed igiene dell’ambiente di lavoro, etc.).
Si tratta, tuttavia, di un complesso di circostanze che, per la loro consistenza obiettiva ed in relazione alle peculiarità del caso concreto, non sembrano in alcun modo idonee a supportare un giudizio di ragionevole affidamento in capo all’aggiudicatario circa la futura stipula del contratto e circa l’effettiva esecuzione dell’opera, palesando al contrario l’estrema cautela mantenuta dell’amministrazione procedente nei confronti di qualunque tipo di attività che avrebbe potuto essere successivamente vanificata nei fatti in caso di negativo esito dell’attività di caratterizzazione.
In secondo luogo (e con riferimento alla portata della clausola ‘nulla a pretendere’, sottoscritta dalla ricorrente in data 5 marzo 2003), se da un lato può convenirsi con la ricorrente nel senso che la clausola in questione non esima l’amministrazione procedente dall’onere di motivare congruamente circa le ragioni che inducono ad esercitare l’autotutela, dall’altro si rileva che – come osservato in precedenza – le ragioni in questione risultino appunto esplicitate in modo congruo e non irragionevole nell’ambito del provvedimento impugnato.
Per quanto concerne, poi la censura basata sulla circostanza secondo cui nella specie l’amministrazione intimata avrebbe illegittimamente omesso di valutare opzioni e soluzioni diverse dalla mera revoca (es.: la sospensione dei lavori sino al superamento dei fattori temporanei che impediscono l’ordinario svolgimento degli stessi), si osserva quanto segue.
L’argomento in questione non può trovare accoglimento in quanto appare dimostrato che nella specie il fattore impeditivo dell’immediato, regolare avvio dei lavori fosse del tutto sottratto alla disponibilità dell’amministrazione procedente (risultando di competenza di altra amministrazione – il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti -), la quale pertanto non poteva avere certezza alcuna circa l’an ed il quando del superamento dei fattori ostativi alla prosecuzione dei lavori stessi.
Al contrario, risulta agli atti che nell’ambito dell’impugnato provvedimento di revoca, l’Autorità intimata abbia congruamente motivato circa le ragioni che inducevano a non nutrire alcuna certezza circa la possibilità (ed i relativi tempi) di effettiva realizzazione delle attività di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica delle aree in questione.
Si trattava di una serie di circostanze le quali (secondo quanto congruamente e ragionevolmente esplicitato nell’ambito del provvedimento impugnato) non consentiva all’Autorità intimata di avere certezza alcuna circa la tempistica – verosimilmente lunga – della realizzazione dei richiamati interventi, mentre al contrario appariva certo che i lavori che avrebbe dovuto realizzare la società ricorrente non potevano allo stato essere avviati, con la conseguenza di non rendere illogica la scelta di revocare l’aggiudicazione, piuttosto che procedere alla mera sospensione dei lavori.
Ancora, non appare condivisibile l’argomento secondo cui il provvedimento impugnato risulterebbe viziato per non avere tenuto in adeguata considerazione il carattere ‘obiettivamente contrastante e incerto’ dei risultati dell’attività di caratterizzazione, limitandosi a trarne l’apodittica e drastica conseguenza della determinazione di revoca dell’aggiudicazione.
Risulta, infatti, agli atti che la scelta di procedere alla messa in sicurezza d’emergenza delle aree in questione, così come all’elaborazione di un progetto preliminare di bonifica, non fosse stata adottata dall’Autorità portuale, bensì dalle amministrazioni partecipanti alla Conferenza di servizi del 22 luglio 2004.
Risulta, altresì, agli atti che la determinazione di procedere alla revoca dell’aggiudicazione sia stata assunta non già sulla base di una più o meno accentuata condivisione dei risultati tecnici cui si era giunti sulla questione dell’inquinamento dell’area, quanto piuttosto (come si è osservato in precedenza) sulla base della rilevata non compatibilità fra l’esecuzione dei lavori all’origine dei fatti di causa e quella della messa in sicurezza d’emergenza delle aree.
In base a quanto esposto, il Collegio non ritiene sussistenti i lamentati profili di illegittimità dell’impugnata determinazione di revoca, con la conseguenza che non possa trovare accoglimento la richiesta di risarcimento (in forma specifica ovvero per equivalente pecuniario) del danno conseguente alla mancata stipula del contratto e realizzazione delle opere messe a gara.
Al contrario, in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 109, comma 4 e 129, comma 4 del d.P.R. 554 del 1999, deve essere accolta la domanda della ricorrente volta al rimborso delle spese sostenute per la partecipazione alla gara e per il compimento delle attività comunque realizzate in virtù della consegna in via d’urgenza dei lavori.
Per quanto concerne la quantificazione delle spese in questione, il Collegio ritiene di fare ricorso alla previsione di cui al comma 2 dell’art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, fissando i criteri in base ai quali l’Autorità intimata dovrà proporre il pagamento di una somma di denaro in favore dell’odierna ricorrente entro il termine di novanta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza.
In particolare, l’amministrazione dovrà procedere all’integrale rimborso delle spese effettivamente sostenute (e documentate) dalla ricorrente ai fini della partecipazione alla gara all’origine dei fatti di causa, nonché delle spese effettivamente sostenute (e documentate) a seguito della consegna d’urgenza dei lavori, per il compimento delle attività indicate nel relativo verbale, valutando come rimborsabili le sole spese sicuramente riferibili alle attività compiute in vista ed a seguito dell’aggiudicazione definitiva.
Atteso il carattere lato sensu indennitario del pagamento delle somme di cui agli articoli 109, comma 4 e 129, comma 4 del d.P.R. 554 del 1999, e pertanto il relativo carattere di debito di valuta (Cass. Civ., Sez. I, sent. 17 luglio 1997, n. 6570; id., Sez. I, sent. 7 marzo 1995, n. 2656), sulla somma in tal modo determinata l’amministrazione intimata dovrà corrispondere gli interessi legali e la rivalutazione monetaria a far data dal giorno della domanda giudiziale.
Nulla è invece dovuto per l’attività progettuale (i cui costi, pure, sarebbero in questa sede astrattamente ristorabili), dal momento che essa risulta essere stata effettuata dall’Ufficio del Genio Civile OO.MM. di Bari.
In base a quanto esposto, il ricorso in epigrafe deve essere accolto in parte.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti, anche in considerazione della ritenuta non accoglibilità di una parte delle istanze di parte attrice.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Prima Sezione di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso N.R.G. 322/05,
LO ACCOGLIE IN PARTE, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 25 gennaio 2006.

Pubblicata mediante deposito
in Segreteria il 07 febbraio 2006

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