La sentenza n. 6 del 18 gennaio 2018 della Corte Costituzionale ha sostanzialmente "ricompattato" nel riparto della giurisdizione stricto sensu il ruolo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. 
Allo stato, dunque, riconosciutasi natura vincolante alla interpretazione fornita dalla suddetta sentenza, in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale, il sindacato ex articolo 111, comma 8, Cost. delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per "motivi inerenti alla giurisdizione" (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato "soli") investe esclusivamente le fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione – in senso espansivo (invasione o sconfinamento negli ambiti riservati ad altro potere dello Stato, qui riconducendosi il concetto dell’eccesso di potere) o restrittivo (arretramento rispetto a una materia inclusa invece nella giurisdizione) – e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità  di giurisdizioni – fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice -.
In questo reset, decisivo è stato il "disinnesco" del paradigma dello stravolgimento del dato normativo quale diniego di giustizia, pur preservando, ovviamente, il concetto di eccesso di potere giurisdizionale, che è sinonimo di sconfinamento negli altri poteri, configurabile solo allorchè il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività  di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività  ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento "abnorme o anomalo" ovvero abbia comportato uno "stravolgimento" delle "norme di riferimento", atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un "error in iudicando", ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

Fatti di causa – 1. In data 22 marzo 2014 Consip S.p.A. bandiva una gara avente ad oggetto un pubblico appalto di servizi articolato in diciotto lotti – c.d. gara FM4 -, cui partecipava, tra gli altri, un RTI costituito tra R. Gestioni S.p.A. (mandataria) e Consorzio Stabile R. Facility Services 2010 (mandante), risultato poi primo nella graduatoria relativa ai lotti nn. 3, 13 e 18 e secondo nella graduatoria relativa al lotto n. 10. Durante la gara veniva avviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma un procedimento penale in cui si indagavano M. G., dipendente di Consip S.p.A., e A. R., socio di minoranza di R. Gestioni S.p.A. In particolare, per quanto qui interessa, tale Procura comunicava il 22 febbraio 2017 alla Stazione appaltante che il suo dipendente M. G. era indagato per i reati di cui agli articoli 318, 319, 321, 110 e 81, comma 2, c.p.; il 30 maggio 2017 il gip del Tribunale di Roma disponeva giudizio immediato nei confronti del G. e del R.; il 31 maggio 2017 disponeva altresì¬ misura interdittiva a carico di R. Gestioni S.p.A., ritenendo tra l’altro che il R. ne fosse amministratore di fatto. Acquisiti gli atti del procedimento penale, Consip S.p.A., con nota prot. n. 15437 del 16 giugno 2017, escludeva il suddetto RTI dalla procedura di gara, motivando nel senso che dagli atti penali sarebbe risultato che il proprio dipendente G. aveva confermato di aver fornito ad A. R., dominus di R. Gestioni S.p.A., informazioni riservate dietro la corresponsione di denaro, per un totale stimato in C 100.000, nel periodo 2012-2016. Il che avrebbe dimostrato un grave comportamento di R. Gestioni S.p.A. a discapito della concorrenza nelle gare pubbliche, così¬ pregiudicando, sul piano oggettivo, il pubblico interesse alla selezione del miglior contraente, e così¬ parimenti dimostrando, sul piano soggettivo, che R. Gestioni S.p.A. sarebbe stato un eventuale aggiudicatario inaffidabile. 

Quindi escludeva il RTI per violazione dell’articolo 38, primo comma, lettera f), secondo periodo, e secondo comma del d.lgs. n. 163 del 2006 nonchè dell’articolo 68 r.d. n. 827 del 1924. R. Gestioni S.p.A. e Consorzio Stabile R. Facility Services 2010 impugnavano il provvedimento davanti al Tar del Lazio, adducendone l’illegittimità  e chiedendone pertanto l’annullamento; nel processo si costituiva pure. per quanto qui rileva, Team Service s.c.a r.l., presente nella graduatoria di alcuni lotti, proponendo ricorso incidentale. Con sentenza del 30 gennaio 2018 n. 1092 il Tar dichiarava improcedibile il ricorso incidentale e rigettava quello principale. R. Gestioni S.p.A. e Consorzio Stabile R. Facility Services 2010 proponevano appello, cui resistevano – sempre per quanto qui rileva – Consip S.p.A., e Team Service s.c.a r.l., la quale proponeva pure appello incidentale. Il Consiglio di Stato, Quinta Sezione, con sentenza n. 5424 del 17 settembre 2018, riuniti i ricorsi, respingeva gli appelli principali proposti da R. Gestioni S.p.A. e Consorzio Stabile R. Facility Services 2010, e dichiarava improcedibile l’appello incidentale proposto da Team Service s.c.a r.l.. 2. Avverso tale sentenza R. Gestioni S.p.A. ai sensi degli articoli 111 Cost. e 110 c.p.a. ha presentato ricorso, da cui si sono difesi, con rispettivo controricorso, Consip S.p.A. e Team Service s.c.a r.l. In data 5 giugno 2019 l’Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza di Consip S.p.A. ex articolo 1, comma 771, L. n. 145 del 2018, si è costituita in giudizio in sostituzione del precedente difensore. R. Gestioni S.p.A. ha poi illustrato il proprio ricorso con due memorie, nella seconda delle quali ha chiesto di rinviare quesito pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 267 TFUE. 

Ragioni della decisione–
3. Il ricorso presenta due motivi. 
3.1 Il primo motivo denuncia, in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c., violazione dell’articolo 111, ultimo comma, Cost. e dei limiti esterni alla giurisdizione sotto il profilo del diniego di giustizia, in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 CEDU, 47 della Carta di Nizza, in relazione al Trattato UE (principio di effettività  della tutela giurisdizionale, parità  delle parti, contraddittorio, proporzionalità ) nonchè in relazione all’articolo 45, lettera d), della Direttiva n.18/2004 e agli articoli 24, 111, primo comma, 113, secondo comma, Cost., 1, 2 e 7, comma settimo, c.p.a. Premesso che la nozione di giurisdizione, "come attualmente ricevuta" dalla giurisprudenza di questa Suprema Corte, non concerne soltanto la ripartizione delle attribuzioni tra i vari ordini giurisdizionali, ma pure "il concreto contenuto del potere sub specie delle forme di tutela in cui esso si estrinseca" – onde si è ritenuto tanto ammissibile il ricorso ex articolo 111, ultimo comma, Cost., quanto sussistente la violazione dei limiti esterni della giurisdizione anche nel caso in cui il giudice amministrativo abbia violato la normativa comunitaria e costituzionale in modo tale da porre in essere un sostanziale diniego di giustizia (viene qui citata Cass. Sez. U. 29 dicembre 2017 n. 31226) -, si sostiene che nella sentenza impugnata sussisterebbe un effettivo diniego di giustizia, a proposito dei motivi d’appello III, IVA e IV, laddove il Consiglio di Stato avrebbe affermato che il sindacato sul provvedimento di esclusione ex articolo 38, primo comma, lettera f), del d.lgs. n. 163 del 2006 si limiterebbe ad una "verifica estrinseca della non pretestuosità  della operata valutazione" di inaffidabilità , così¬ denegando, nel caso in cui il deficit fiduciario derivi da vicende penali ancora oggetto di indagine, la necessità  di una motivazione rigorosa, e ancor pìù approfondita qualora si rinvenga pure un divario rispetto alle valutazioni del giudice penale. Il provvedimento della Stazione appellante si sarebbe invero fondato esclusivamente sugli atti istruttori penali, omettendo ogni autonomo accertamento dei fatti; nella stessa omissione sarebbe incorso poi il giudice amministrativo, violando non soltanto le disposizioni generali e i principi del diritto comunitario richiamati in rubrica, ma altresì¬ l’articolo 45, lettera d), della Direttiva n. 18/2004 – qui applicabile ratione temporis -, il quale prevede, tra i casi di esclusione facoltativa dall’appalto, quello in cui l’operatore economico nell’esercizio della propria attività  professionale commetta un errore grave, "accertato con qualsiasi mezzo di prova dall’amministrazione aggiudicatrice": accertamento dei fatti – richiesto pure dall’articolo 38, lettera f), del d.lgs. n. 163 del 2006 – che costituirebbe il presupposto di legittimità  del provvedimento di esclusione, e che nel caso in esame, invece, non sarebbe stato compiuto, come attesterebbe pure la carenza motivazionale presente nel provvedimento. 
Il diniego di giustizia rappresentato dalla mancanza di accertamento fattuale si concretizzerebbe poi nell’omesso esame dei fatti illustrati nei motivi d’appello III e IV.4: il ricorso trascrive (nelle pagine 6 -13) il relativo contenuto dell’appello, per giungere a lamentare l’omessa pronuncia al riguardo da parte del Consiglio di Stato, che avrebbe così¬ negato l’accesso alla piena giurisdizione e sostanzialmente eluso il diritto costituzionale di difesa. Sarebbe carente la verifica sul fatto pure in ordine alla riferibilità  a R. Gestioni S.p.A. delle condotte attribuite ad A. R.: carenza, questa, che accomunerebbe l’ordinanza del gip del Tribunale di Roma, il provvedimento amministrativo di esclusione e la sentenza impugnata. 
3.2 Il secondo motivo, in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c., denuncia "altra violazione" dell’articolo 111, ultimo comma, Cost. e dei limiti esterni della giurisdizione sotto il profilo del diniego di giustizia, ancora in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 CEDU, 47 della Carta di Nizza, in relazione al Trattato UE (principio di effettività  della tutela giurisdizionale, parità  delle parti, contraddittorio, proporzionalità ) nonchè in relazione all’articolo 45, lettera d), della Direttiva n.18/2004 e agli articoli 24, 111, primo comma, 113, secondo comma, Cost., 1, 2 e 7, comma settimo, c.p.a.; si denuncia inoltre violazione del protocollo 7, articolo 4, CEDU. 
Viene trascritto il contenuto del quarto motivo d’appello, paragrafi 5 e 6 (ricorso, pagine 14-16), che nella impugnata sentenza sarebbe stato "liquidato" – e con una motivazione "che palesemente confonde le misure di self clearing … con la dissociazione di cui alla lett. c) dell’art. 38" – condividendo la statuizione del Tar sulla valenza pro futuro di quanto effettuato, ed escludendone dunque l’incidenza sull’applicabilità  di una clausola di estromissione. 
Pure sotto questo profilo sarebbe stato omesso l’esame dei fatti, così¬ da impedire la fruizione di una "piena giurisdizione". Si trascrive inoltre (pagine 17-18 del ricorso) la descrizione delle misure riparatorie come elencate nel motivo 11.2 del ricorso per motivi aggiunti proposto al Tar in data 13 settembre 2017, per sostenere che un siffatto "imponente apparato di misure riparatorie" avrebbe consentito di ottenere la revoca della misura interdittiva penale, e dedurne poi che "il Consiglio di Stato, a fronte della valutazione del giudice penale diretta a mantenere integra la capacità  contrattuale della società  e a conservarne integra la presenza sul mercato, avrebbe dovuto porsi il problema del rapporto con l’intervento espulsivo della S.A. ed escludere la legittimità  di un intervento che, combinato con la successiva escussione di fideiussioni per poco meno di 4 milioni di euro e privando la società  di un portafoglio commesse per oltre 600 milioni di euro, va in direzione diametralmente opposta a quella perseguita dallo stesso giudice penale". Anche qui difetterebbe nell’impugnata sentenza il necessario approfondimento motivazionale. Si prospetta ancora che la Stazione appaltante, vista l’escussione automatica delle fideiussioni, "potrebbe conseguire un arricchimento patrimoniale" ai danni dell’operatore economico, il quale non potrebbe difendersene con una effettiva giustizia, per il "timore" del giudice amministrativo di interferire nella discrezionalità  della pubblica amministrazione, senza tenere in conto neppure l’esistenza di un ordinamento comunitario disciplinante tassativamente i casi di esclusione (articolo 45 della direttiva n.18/2004), i quali non includerebbero "un’ipotesi così¬ discrezionale e insindacabile come quella disegnata dal diritto vivente nazionale".
Il Consiglio di Stato avrebbe effettuato un diniego di giustizia non considerando neppure che i provvedimenti adottati da Consip S.p.A. rientrerebbero nella categoria di "sanzione penale" alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo; e comunque, sotto il profilo in esame, ricorrerebbe una omessa pronuncia. 
4. I due motivi sin qui esposti sono stati integrati e corroborati, secondo la prospettazione della ricorrente, con la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea avanzata nella memoria 20 febbraio 2020 della ricorrente. Rinviando appunto "a quanto pìù diffusamente riportato nel ricorso", si chiede "di procedere ad un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia … per l’interpretazione degli artt. 4, co. 3, e 19, co. 1, del Trattato sull’Unione europea, dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonchè dell’art. 47 e di altre disposizioni della Carta europea dei diritti fondamentali (già Carta di Nizza) che codeste Sezioni Unite e/o la Corte di giustizia ritenessero conferenti", precisando poi che l’interpretazione da chiedere alla Corte europea concernerebbe norme, recepite nel diritto interno e volte a integrare gli articoli 11 e 117, primo comma, Cost., "che complessivamente, ed in particolare gli artt. 19 TUE e 267, terzo comma, TFUE, stabiliscono specificamente un riparto di giurisdizione fra il giudice nazionale e il giudice dell’Unione". Ad avviso della ricorrente, invero, la sentenza della Corte Costituzionale n.6 del 2018 – da cui discenderebbe "la pìù recente interpretazione prevalente dell’art. 111 della Costituzione da parte di questa Corte Suprema" -, pur non avendo dichiarato alcuna illegittimità  costituzionale, "ha di fatto cancellato per quanto qui di ragione il ricorso ex art. 111 Cost. quanto al reparto di giurisdizione tra giudice nazionale e giudice dell’Unione". 
Dopo un’articolata rassegna della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in relazione al ruolo del giudice interno nell’applicazione del diritto dell’Unione negli Stati membri, e dopo aver altresì¬ rammentato che il mancato rinvio pregiudiziale ex articolo 267 TFUE, qualora non sia adeguatamente motivato, è stato riconosciuto dalla Corte europea dei diritti dell’uomo come violazione del diritto fondamentale ad una tutela giurisdizionale effettiva e/o al giudice naturale, si ritorna, in sostanza, a censurare l’interpretazione nel senso della inammissibilità  del ricorso ex articolo 111 Cost. in relazione all’inadempimento dell’obbligo di rinvio pregiudiziale, che sarebbe scaturita dalla sentenza n.6 del 2018 della Consulta e quindi seguita da questa Suprema Corte, sostenendo che essa "si traduce in un limite improprio al potere o dovere del giudice nazionale di operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in contrasto con le norme di diritto dell’Unione indicate all’inizio della presente memoria", onde la corretta interpretazione di quelle norme dovrebbe esser verificata dal "giudice al quale questa competenza giurisdizionale è stata espressamente attribuita dagli Stati membri". 
Si focalizza poi la questione che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto rendere oggetto del rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo: "se è consentito escludere da una gara di appalto, per giunta senza contraddittorio e senza autonomo accertamento, un’impresa per "errore grave nell’esercizio della professione", ipotesi di esclusione facoltativa prevista dall’art. 45 della direttiva 18/04, comma 1 lett. d), con l’indicazione espressa della norma di recepimento (D.Igs. 163/06, art. 38, comma 2, lettera f, secondo periodo), ipotesi che prescrive solo un accertamento dell’amministrazione aggiudica trice, tuttavia con la motivazione di una pretesa condotta penalmente rilevante (tentativo di corruzione), prevista espressamente da una diversa base giuridica (art. 45, direttiva 18/04, comma 2, lett. c) che richiede una sentenza passata in giudicato, condotta comunicata da una procura in base ad una semplice indagine, peraltro non ancora approdata in dibattimento e con incerti esiti nella sua conduzione". 
Mediante il rinvio omesso dal Consiglio di Stato, in conclusione, si sarebbe chiesto se possa reggere l’interpretazione "nel senso che tale modo di operare sia consentito". 
L’omesso rinvio del Consiglio di Stato avrebbe vulnerato "il riparto di prerogative giurisdizionali sancito dall’art. 267 TFUE" e pertanto "la mancata sotto posizione della questione interpretativa alla Corte di giustizia integra il difetto di giurisdizione censurabile ex art. 111 Cost.", su cui questa Suprema Corte dovrebbe pronunciarsi senza che osti l’orientamento interpretativo dell’articolo 111 Cost. formatosi in conseguenza della sentenza n. 6 del 2018 della Corte Costituzionale. Di qui il quesito che dovrebbe essere oggetto del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 267 TFUE (non pìù dal Consiglio di Stato ma) da questa Suprema Corte: se l’interpretazione degli articoli 4, par. 3, 19, par. 1, TUE e 267 TFUE, anche alla luce dell’articolo 47 CEDU, inibisca l’interpretazione dell’articolo 111 Cost. nel senso che il rimedio giurisdizionale ivi dettato – pur consentendo in generale di sindacare ipotesi di difetto assoluto e di difetto relativo di giurisdizione, come emerge dalla stessa sentenza n. 6 del 2018 della Consulta – non sarebbe utilizzabile qualora il Consiglio di Stato non abbia ottemperato all’obbligo di rinviare alla Corte di Lussemburgo, con ciò vulnerando i principi sul riparto di giurisdizione sanciti dai Trattati dell’Unione e dalla suddetta Corte nel senso della "incompatibilità  di una disciplina o di una prassi processuale nazionale che preveda una privazione anche temporanea della libertà  del giudice nazionale di utilizzare il rinvio pregiudiziale", pregiudicando altresì¬ "l’uniformità  di applicazione del diritto dell’Unione e l’effettività  piena della tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche soggettive" derivanti da tale diritto. 
5. I due motivi del ricorso, considerata la loro analoga sostanza, meritano vaglio congiunto. In effetti, essi non consistono nella rappresentazione di una questione di riparto giurisdizionale, bensì¬ direttamente censurano la decisione del Consiglio di Stato sotto il profilo del modo in cui si è avvalso della propria giurisdizione, ovvero per averne mal governato l’esercizio sia violando norme sostanziali, sia non sorreggendo la decisione con una motivazione congrua. 
Il che giunge a costituire, nella sua realtà , un ricorso che sarebbe ammissibile (a prescindere, ovviamente, dagli ulteriori fattori di ammissibilità  esigibili per un ricorso per cassazione) soltanto nell’ipotesi la sentenza fosse stata pronunciata dal giudice ordinario, cui la giurisdizione spettasse. Invero, pur formalmente argomentando per prospetttare la sussistenza della violazione dei limiti esterni di giurisdizione, quel che entrambi i motivi del ricorso lamentano sono il preteso difetto di un approfondito esame, da parte del giudice amministrativo, del provvedimento della stazione appaltante (il quale, dal canto suo, sarebbe stato formulato sulla base esclusivamente degli atti istruttori penali, senza operare un autonomo accertamento dei fatti) e, parimenti, l’ulteriore difetto di una motivazione adeguatamente approfondita nonostante che la stazione appaltante – sempre ad avviso della ricorrente – abbia, in conclusione, valutato diversamente rispetto allo stesso giudice penale. Non a caso, allora, nel ricorso vengono trascritti in estesa misura motivi d’appello (nelle pagine 6-13 e nelle pagine 14-16): il fine di tali ampie trascrizioni, implicito ma al contempo palese, è individuabile nel perseguire da questa Suprema Corte – che dovrebbe vagliare soltanto il riparto giurisdizionale – una, per così¬ dire, interferenza nel contenuto della decisione del giudice amministrativo, del quale, a ben guardare, non viene affatto negata la giurisdizione. 
6. Ben consapevole di questo ostacolo, la ricorrente si adopera d’altronde per "deviare" le censure sul diniego di giustizia, per recuperare una sostenibilità  alla – formalmente addotta – questione del riparto di giurisdizione sotto il profilo in ispecie della violazione dei limiti esterni, invocando l’interpretazione del diniego di giustizia adottata da alcune sentenze del giudice della giurisdizione in epoca anteriore all’intervento effettuato dal giudice delle leggi con la nota sentenza n.6 del 2018. 6.1 Ciò rende necessaria una, seppur concisa, ricostruzione dell’evoluzione interpretativa "rettificata" da tale sentenza della Corte costituzionale, id estun orientamento presente per circa dieci anni, permanendo comunque a un livello di diffusione limitata, anche per la quanto mai attenta individuazione dei casi che ne potessero suscitare la concreta applicazione. 
In breve, la strada fu aperta da Cass. Sez. U. 23 dicembre 2008 n. 30254. 
Sulla premessa del proprio ruolo ermeneutico, strumento inscindibilmente insito in quello nomofilattico, come esercitabile anche in relazione alle norme costituzionali (ovvero dichiarando, in ordine ai "motivi inerenti alla giurisdizione" cui si riferisce l’articolo 111, comma 8, Cost.: "Primo e necessario interprete della norma è la stessa Corte, chiamata a conformare l’esercizio del suo potere giurisdizionale in questo campo sul significato che all’espressione deve essere riconosciuto"), pronunciandosi in una fattispecie riguardante la giurisdizione del giudice amministrativo ma esprimendo una impostazione omnicomprensiva, detta pronuncia riconobbe la necessaria sussistenza di una "mutazione del giudizio sulla giurisdizione" rimesso alle Sezioni Unite di questa Corte di cassazione, tale da renderlo includente la "tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi", e quindi "le diverse tutele" affidate ai giudici dei diversi ordini presenti nell’ordinamento per assicurarne l’effettività , scaturendo pertanto dai motivi inerenti alla giurisdizione una "operazione che consiste nell’interpretare la norma attributiva di tutela" per verificare se il giudice, "ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., la eroghi concretamente e nel vincolarlo ad esercitare la giurisdizione rispettandone il contenuto essenziale, così¬ esercitando il sindacato per violazione di legge". L’origine del revirement (al di là della peculiare vicenda che trattava) la pronuncia l’identificò, non certo irragionevolmente, nella sopravvenuta novellazione dell’articolo 111 Cost. (L. cost. 23 novembre 1999, n. 2), così¬ esprimendosi al riguardo: "Nel tessuto della Costituzione non è oggi possibile dubitare che per giurisdizione deve essere inteso non in sè il potere di conoscere di date controversie, attribuito per una specifica parte a ciascuno dei diversi ordini di giudici di cui l’ordinamento è dotato, ma quel potere che la legge assegna e che è conforme a Costituzione che sia assegnato ai giudici perchè risulti attuata nel giudizio la effettività  dello stesso ordinamento"; e l’articolo 111, comma 1, Cost., "mediante i principi del giusto processo e della sua ragionevole durata, esprime quello di effettività  della tutela giurisdizionale", onde, in ultima analisi, "è norma sulla giurisdizione non solo quella che individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto al potere stabilendo attraverso quali forme di tutela" va esercitato. 
6.2 Lo sviluppo di questa rilettura del sistema delle giurisdizioni plurali è giunto, in effetti, in alcuni arresti a condurre le Sezioni Unite di questa Suprema Corte ad estendere il proprio vaglio all’interno del vero e proprio contenuto della decisione, pur non negando che il giudice speciale che l’aveva pronunciata fosse dotato della relativa giurisdizione, nè incastonando il proprio ingresso nel tradizionale paradigma del riscontro dello sconfinamento di giurisdizione, bensì¬ avvalendosi della fattispecie "estrema" del diniego di giustizia individuata nel radicale stravolgimento delle norme, sia quelle nazionali sia quelle dell’Unione europea, tale da integrare eccesso di potere giurisdizionale, ovvero una pronuncia anomala o abnorme (sulla linea del radicale stravolgimento normativo in sostanza quale ipostasi della denegata giustizia cfr., tra gli arresti massimati, Cass. Sez. U., 14 settembre 2012 n. 15428, Cass. Sez. U., 30 ottobre 2013 n. 24468, Cass. Sez. U., 4 febbraio 2014 n. 2403 – in motivazione -, Cass. Sez. U., 12 ottobre 2015 n. 20413, Cass. Sez. U., 17 gennaio 2017 n. 964, Cass. Sez. U., 29 dicembre 2017 n. 31226, Cass. Sez. U., 14 novembre 2018 n. 29285); in quest’ottica, una species del diniego di giustizia è stata individuata nella impossibilità  di fruire delle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione europea, ravvisando un’altra ipotesi "estrema" di verifica del contenuto della pronuncia del giudice speciale nel caso in cui la decisione del giudice speciale nazionale contrasti con le pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea così¬ da precludere l’accesso alla tutela giurisdizionale (Cass. Sez. U., 6 febbraio 2015 n. 2242 – in sviluppo di Cass. Sez. U., 21 giugno 2012 n. 10294 -, Cass. Sez. U., 29 febbraio 2016 n. 3915, Cass. Sez. U., 17 aprile 2017 n. 953 e Cass. Sez. U., 18 dicembre 2017 n. 30301). 
6.3 L’orientamento classico, rimasto maggioritario, ha preservato invece la concezione del controllo sulla giurisdizione in senso stretto (e, sine dubio, letterale), non rinvenendo nella novellazione dell’articolo 111 Cost. incidenza sul ruolo della Suprema Corte dettato dal suo ottavo comma (terzo, in precedenza, ma comunque nel suo testo non investito dalla riforma) e, pertanto, sul parallelismo autonomo degli ordini giurisdizionali evincibile pure dall’articolo 103 Cost. (cfr., quale mero esempio ex plurimis, in un caso relativo al giudice contabile, Cass. Sez. U., 9 giugno 2011 n. 12539: "Anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella formulazione dell’art. 111 Cost., il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni rese dalla Corte dei conti è limitato all’accertamento dell’eventuale sconfinamento dai limiti esterni della propria giurisdizione da parte del giudice contabile, ovvero all’esistenza di vizi che riguardano l’assenza di tale funzione giurisdizionale e non il modo del suo esercizio, restando, per converso, escluso ogni sindacato sui limiti interni di tale giurisdizione, cui attengono gli "errores in iudicando" o "in procedendo" "); e una siffatta resistenza ha trovato conforto nel già citato intervento attuato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 6 del 18 gennaio 2018, che ha sostanzialmente "ricompattato" nel riparto della giurisdizione stricto sensu il ruolo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. 
6.4 Allo stato, dunque, riconosciutasi natura vincolante alla interpretazione fornita dalla suddetta sentenza, in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale (e non è certo questa la sede per affrontare la questione sistemico-strutturale del ruolo del giudice delle leggi nel diritto vivente esercitato con pronunce meramente interpretative), il sindacato ex articolo 111, comma 8, Cost. delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per "motivi inerenti alla giurisdizione" (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato "soli") investe esclusivamente le fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione – in senso espansivo (invasione o sconfinamento negli ambiti riservati ad altro potere dello Stato, qui riconducendosi il concetto dell’eccesso di potere) o restrittivo (arretramento rispetto a una materia inclusa invece nella giurisdizione) – e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità  di giurisdizioni – fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice -.
In questo reset, decisivo è stato il "disinnesco" del paradigma dello stravolgimento del dato normativo quale diniego di giustizia, pur preservando, ovviamente, il – già citato – concetto di eccesso di potere, che è sinonimo di sconfinamento negli altri poteri: plastica ne è la sintesi di Cass. Sez. U., 25 marzo 2019 n. 8311, la quale, oltre a quanto appena rilevato, afferma: "L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorchè il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività  di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività  ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento "abnorme o anomalo" ovvero abbia comportato uno "stravolgimento" delle "norme di riferimento", atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un "error in iudicando", ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione." (conformi, considerando soltanto i pìù recenti massimati arresti, sono Cass. Sez. U., 11 novembre 2019 n. 29082, Cass. Sez. U., 11 novembre 2019 n. 29085 e Cass. Sez. U., 5 dicembre 2019 n. 31758). 
E a tale ormai consolidato insegnamento aderisce questo Collegio. 
6.5 Peraltro, anche qualora si dovessero riaprire le porte ad una questione allo stato chiusa, ovvero quella del contenuto del sindacato di giurisdizione, mettendo in dubbio la portata "vincolante" per il giudice nomofilattico dell’interpretazione fornita dalla Consulta in una sentenza che altro non innesta nel sistema, non ravvisandovi formalmente – ovvero, con la dichiarazione di illegittimità  di norma – alcuna "frizione" costituzionale, ciò non avrebbe alcuna reale incidenza nella causa qui in esame. Invero, come già si è evidenziato, entrambi i motivi del ricorso mirano a perseguire un giudizio di legittimità  in formula piena, e senza propriamente denunciare alcunchè riconducibile al paradigma, ormai abbandonato, dello stravolgimento radicale delle norme applicate così¬ da giungere al diniego di giustizia. Il loro obiettivo infatti – e non può non ripetersi – non è ottenere soccorso rispetto a una abnormità  nell’esercizio della giurisdizione qualificabile suo diniego, bensì¬ una revisione di quanto il giudice ha dato con una modalità  (ancora) inquadrabile nello jus dicere, e non qualificabile, invece, come abnorme. In un simile contesto, quindi, ciascuna delle due opzioni ermeneutiche – attualmente rimaste duplici solo sul piano teorico, visto l’orientamento uniforme che è succeduto all’intervento del giudice delle leggi – porterebbe a un identico risultato di inammissibilità  del ricorso (cfr., sulla relativa fungibilità  delle due interpretazioni, Cass. Sez. U., 15 novembre 2018 n. 29391). 
7. Rimane, comunque e infine, la questione del rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo su cui ampiamente argomenta l’ultima memoria presentata dalla ricorrente. 
7.1 In sintesi, dapprima vi si prospetta una lesione della normativa unitaria che sarebbe insita nella sentenza n.6 del 2018 della Corte Costituzionale, per aver questa "di fatto cancellato per quanto qui di ragione il ricorso ex art. 111 Cost. quanto al riparto di giurisdizione del giudice nazionale e giudice dell’unione", chiedendo pertanto a questa Suprema Corte di effettuare rinvio pregiudiziale. Dopo un’ampia rassegna di giurisprudenza, l’asserto viene poi ripreso per sostenere che l’ "omessa osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale" integra "un limite improprio al potere o dovere del giudice nazionale" di effettuare detto rinvio, in contrasto con le norme eurounitarie invocate nella memoria – ut supra riportate -, tra le quali particolare incidenza assumerebbero gli articoli 19 TUE e 267, terzo comma, TFUE. 
7.2 Successivamente la ricorrente lamenta un omesso rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato alla Corte di giustizia diretto ad apprendere "se è consentito escludere da una gara di appalto, per giunta senza contraddittorio e senza autonomo accertamento, un’impresa per "errore grave nell’esercizio della professione", ipotesi di esclusione facoltativa prevista dall’art. 45 della direttiva 18/04, comma 1, lett. d), con l’indicazione espressa della norma di recepimento (D. Igs. 163/06, art. 38, comma 2, lettera f, secondo periodo), ipotesi che prescrive solo un accertamento dell’amministrazione aggiudica trice, tuttavia con la motivazione di una pretesa condotta penalmente rilevante (tentativo di corruzione), prevista espressamente da una diversa base giuridica (art. 45, direttiva 18/04, comma 2, lett. c) che richiede una sentenza passata in giudicato, condotta comunicata da una procura in base ad una semplice indagine, peraltro non ancora approdata in dibattimento e con incerti esiti nella sua conduzione"; e la "interpretazione nel senso che tale modo di operare sia consentito" sarebbe quindi l’oggetto del rinvio alla Corte di Lussemburgo omesso dal Consiglio di Stato. Il giudice amministrativo avrebbe così¬ violato l’articolo 267 TFUE, letto alla luce dei "principi di effettività  della tutela giurisdizionale riconosciuti dall’ordinamento dell’Unione e dalla Convenzione EDU"; e "l’omesso rinvio vulnera irrimediabilmente il riparto di prerogative giurisdizionali sancito dall’art. 267 TFUE", per cui "integra il difetto di giurisdizione censurabile ex art.111 Cost." 
7.3 A questo punto, peraltro, la linea sinora tracciata cambia – apparentemente – direzione, giacchè la ricorrente chiede alle Sezioni Unite della Corte di cassazione non di dichiarare quel che a suo avviso integrerebbe difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, bensì¬ di operare loro stesse un altro rinvio pregiudiziale, ovvero di sottoporre alla Corte di Lussemburgo il quesito se l’interpretazione degli articoli 4, par. 3, 19, par. 1, TUE, 267 TFUE, anche alla luce dell’articolo 47 CEDU, osti all’applicazione dell’articolo 111 Cost. nell’interpretazione pìù recente, per cui il rimedio giurisdizionale previsto dal suddetto articolo 111, pur consistendo "in generale" nel sindacare ipotesi, oltre che di difetto assoluto, anche di difetto relativo di giurisdizione, "non potrebbe essere utilizzato nell’ipotesi in cui il Consiglio di Stato, ignorando la competenza esclusiva della Corte di giustizia sancita dall’art. 19, par. 1, TUE, e in assenza delle condizioni (di stretta interpretazione) tassativamente indicate e sancite dalla Corte di giustizia fin dalla giurisprudenza Cilfit (causa 238/81), non ottemperi all’obbligo di rinviare alla Corte di giustizia dell’UE, ex art. 267 TFUE, ultimo par., con ciò vulnerando i principi sul riparto di giurisdizione sanciti dai Trattati dell’Unione e dalla giurisprudenza che … ha dichiarato l’incompatibilità  di una disciplina o di una prassi processuale nazionale che preveda una privazione anche temporanea della libertà  del giudice nazionale di utilizzare il rinvio pregiudiziale, nonchè … pregiudicando l’uniformità  di applicazione del diritto dell’Unione e l’effettività  piena della tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche soggettive derivanti dal diritto dell’Unione". 
7.4 In tal modo, in primis, la stessa ricorrente manifesta di dubitare su quanto appena denunciato, non ritenendo già ben evidente (e dunque non necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo al riguardo, seguendo i costanti insegnamenti sull’acte claire provenuti dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, a partire dalla fondamentale sentenza 6 ottobre 1982, C-283/81, Srl CILFIT et al., sulla cui linea, tra le pìù recenti, si sono poste le sentenze 5 aprile 2016, C-689/13, Puligienica Facility Esco S.p.A., 28 luglio 2016 e C-379/15, Association France Nature Enviroment) che il Consiglio di Stato sia incorso nel difetto di giurisdizione attribuitogli – e per questo il "cambio di direzione" può definirsi soltanto apparente -. Comunque, il quesito proposto per il rinvio pregiudiziale ex articolo 267, comma 3, TFUE intenderebbe mettere in discussione la giurisprudenza di questa Suprema Corte in ordine al significato e al conseguente oggetto dei motivi di ricorso "inerenti alla giurisdizione" di cui all’articolo 111, comma 8, Cost.; nella sua effettiva conformazione, perà², in caso di risposta positiva non imporrebbe al giudice del riparto giurisdizionale il ritorno alla (non maggioritaria) interpretazione anteriore alla – sempre aleggiante – sentenza n.6 del 2018 della Consulta, così¬ da poter interferire su quello che è il "modo" di esercitare la giurisdizione del giudice speciale – qui il Consiglio di Stato -, che è stato sostanziale oggetto finora di tutte le censure del ricorso, bensì¬ condurrebbe a verificare la sussistenza o meno nel nostro ordinamento interno di una "privazione anche temporanea della libertà  del giudice nazionale di utilizzare il rinvio pregiudiziale"; e ciò, peraltro, in riferimento all’ipotesi in cui il giudice nazionale "non ottemperi all’obbligo di rinviare" alla Corte di Lussemburgo.
Delle due, l’una: o si verte allora sull’asserita inottemperanza, da parte del Consiglio di Stato, di un "obbligo" eurounitario (articolo 267 TFUE) – da rapportarsi tuttavia alla precedente deduzione della ricorrente nel senso che integri "il difetto di giurisdizione censurabile ex art. 111 Cost." -, o si tratta di una lesione della "libertà " del giudice nazionale di avvalersi dell’istituto del rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE: lesione, peraltro, che il giudice nazionale – il Consiglio di Stato – nel caso in esame avrebbe inferto a se stesso, optando per omettere il rinvio; e non è certo sostenibile che sia questa Suprema Corte ad essere vulnerata nella sua libertà  di sollevare rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE. La conseguenza di una siffatta conformazione non può che essere l’incomprensibilità  dell’oggetto del rinvio pregiudiziale che la ricorrente viene a chiedere in questa sede. Incomprensibilità  che, per natura, equivale ad inammissibilità . 
7.5 D’altronde, la già evidenziata prospettazione nella memoria in esame di una violazione dell’articolo 111, ultimo comma, Cost. integrata dal Consiglio di Stato mediante l’omesso rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE non può considerarsi, di per sè, come motivo di ricorso, essendo stata versata appunto soltanto nella memoria, id est quale censura inammissibile per tardività . 
Ad abundantiam tuttavia si osserva che, proprio nel quadro dell’interpretazione dei "motivi inerenti alla giurisdizione" uniformata a seguito dell’intervento del giudice delle leggi – la pluricitata sentenza n.6 del 2018 -, l’eventualmente erronea omissione del rinvio pregiudiziale non è inclusa nel perimetro di vaglio presidiato da tali motivi, in quanto non integra un eccesso di potere giurisdizionale, costituendo invece un errore di diritto che, come tale, permane nel proprium dell’attività  giurisdizionale stessa, comprensivo in effetti anche degli errori in iudicando e in procedendo, pure qualora attengano alla normativa eurounitaria: violazioni, queste ultime, che potrebbero semmai dar luogo a responsabilità  dello Stato nei confronti del cittadino che ne abbia tratto danno (come si evince dall’insegnamento della stessa Corte di Lussemburgo, a partire dalla sentenza 30 settembre 2003, C-224/01, Koebler), ma che non impongono l’alterazione della struttura giurisdizionale nazionale, nel senso di deprivare i giudici speciali della loro completa autonomia nello jus dicere rendendo la Corte di cassazione organo di controllo del contenuto giuridico di decisioni assunte non da giudici ordinari, bensì¬ nell’ambito di altro plesso di cui la giurisdizione è nel caso concreto sussistente (così¬ Cass. Sez. U., 11 novembre 2019 n. 29085, proprio in riferimento a una decisione del Consiglio di Stato, ha negato che il suo contrasto in generale con il diritto europeo integri, di per sè, l’eccesso di potere giurisdizionale denunciabile ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., in quanto "anche la violazione delle norme dell’Unione europea o della CEDU dà luogo ad un motivo di illegittimità , sia pure particolarmente qualificata, che si sottrae al controllo di giurisdizione della Corte di cassazione"; e cfr. pure Cass. Sez. U., ord. 19 dicembre 2018 n. 32773 – come segue chiaramente massimata: "La negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così¬ da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma 8, Cost., atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il "proprium" della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione." -; sostanzialmente conformi, pur mantenendo una eccezionale "uscita di sicurezza" nelle ipotesi di decisioni abnormi – non pìù accettabile, dopo l’intervento del giudice delle leggi, in quanto conferente al giudice del riparto giurisdizionale il potere di discendere nel vaglio ermeneutico adottato dal giudice speciale non pertinente alla identificazione dell’ambito di giurisdizione – sono anche pronunce antecedenti alla sentenza n. 6 del 2018 della Consulta, quali, p. es., Cass. Sez. U., 18 dicembre 2017 n. 30301 – che si occupa specificamente dell’omessa disposizione da parte del giudice speciale del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia della Unione europea, negando che costituisca eccesso di potere giudiziale – e Cass. Sez. U., 31 maggio 2018 n. 11380; da ultimo, infine, v. Cass. Sez. U., ord. 6 marzo 2020 n.6460). 
7.6 Nè, infine, a tacer d’altro (incluso quanto sopra rilevato in ordine alla incomprensibilità  del contenuto della questione che dovrebbe sottoporsi), questa stessa Suprema Corte è obbligata a disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo per averlo richiesto, nella sua ultima memoria, la ricorrente, non sussistendo alcun diritto della parte ad ottenere il rinvio, anche nel caso in cui si tratti di giudice nazionale di ultima istanza. Se è vero, infatti, che il testo letterale dell’articolo 267, comma 3, TFUE, potrebbe indurre a ritenere tale giudice "tenuto" al rinvio, è altrettanto vero che da tempo si è riconosciuta l’esigenza, comunque, del vaglio della sua necessità  da parte del giudice stesso, per evitarne gli abusi (v., per tutte, Cass. Sez. U., ord. 10 settembre 2013 n. 20701, per cui il rinvio pregiudiziale ex articolo 267 TFUE "non costituisce un rimedio giuridico esperibile automaticamente a sola richiesta delle parti, spettando solo al giudice stabilirne la necessità "), conformemente all’insegnamento fornito dalla stessa Corte di giustizia dell’Unione europea, che, come già sopra rilevato, si è rapportato – premessa, a monte, la logica valutazione della pertinenza – al canone dell’acte clair (ed è ovviamente inutile il rinvio nel caso dell’acte èclairà©). 
Quindi sempre occorre una delibazione da parte del giudice nazionale sull’oggetto del quesito da sottoporre alla Corte di Lussemburgo qualora il quesito sia astrattamente configurabile o qualora sia richiesto dai litigatores o da qualcuno di loro. E nel caso in esame ictu oculi non emergere alcuna utilità  della proposizione di un rinvio pregiudiziale, trattandosi di un ricorso palesemente inammissibile in quanto diretto, come già si è illustrato, ad ottenere dal giudice del riparto delle giurisdizioni di interferire sul contenuto della decisione emessa dal giudice, peraltro sine dubio dotato (al punto che ciò non è realmente discusso) della giurisdizione.
8. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, con conseguente condanna della ricorrente alla rifusione, rispettivamente a Consip s.p.a. e a Team Service s.c. a r.l., delle spese processuali, liquidate come da dispositivo. 
Conformemente a Cass. Sez. U., 20 febbraio 2020 n. 4315 si dà atto, ai sensi dell’articolo 13, comma 1 quater, d.p.r. 115/2012, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13, se dovuto. 
P.Q.M.
Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente a rifondere a Consip S.p.A. le spese processuali, liquidate in un totale di C 10.000, oltre a C 200 per esborsi e agli accessori di legge, e a rifondere a TEAM SERVICE s.c. a r.l. le spese processuali, liquidate in un totale di C 8.000, oltre a C 200 per esborsi e agli accessori di legge. Ai sensi dell’articolo 13, comma 1 quater, d.p.r. 115/2002 dà atto della sussistenza

1. La tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico è principio fondamentale della Costituzione (art. 9) ed ha carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella difesa del territorio, di tal che anche le previsioni degli strumenti urbanistici devono necessariamente coordinarsi con quelle sottese alla difesa di tali valori.
2. La difesa del paesaggio si attua eminentemente a mezzo di misure di tipo conservativo, nel senso che la miglior tutela di un territorio qualificato è quella che garantisce la conservazione dei suoi tratti, impedendo o riducendo al massimo quelle trasformazioni pressochè irreversibili del territorio propedeutiche all’attività  edilizia; non par dubbio che gli interventi di antropizzazione connessi alla trasformazione territoriale con finalità  residenziali, soprattutto quando siano particolarmente consistenti per tipologia e volumi edilizi da realizzare, finiscono per alterare la percezione visiva dei tratti tipici dei luoghi, incidendo (quasi sempre negativamente) sul loro aspetto esteriore e sulla godibilità  del paesaggio nel suo insieme. Tali esigenze di tipo conservativo devono naturalmente contemperarsi, senza tuttavia mai recedere completamente, con quelle connesse allo sviluppo edilizio del territorio che sia consentito dalla disciplina urbanistica nonchè con le aspettative dei proprietari dei terreni che mirano legittimamente a sfruttarne le potenzialità  edificatorie.
3. L’autorità  preposta alla tutela del vincolo paesaggistico deve trovare, nei casi in cui la disciplina urbanistica consenta l’esercizio dello ius aedificandi, il giusto contemperamento nel rilasciare o denegare il necessario assenso al formarsi del titolo autorizzatorio; vicendevolmente, il potere di pianificazione urbanistica, via via evoluto in senso propulsivo di miglioramento della vivibilità  del suolo, può rafforzare i limiti, anche conservativi, ampliando la soglia della tutela, ma mai prescinderne, condizionandola.
4.Va ribadito il principio secondo cui il potere di pianificazione urbanistica non è limitato all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in specie alle potenzialità  edificatorie delle stesse e ai limiti che incontrano tali potenzialità : al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di Urbanistica che non sia limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità ), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità  economico-sociali della comunità  locale, non in contrasto ma, anzi, in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità  territoriali, regionali e dello Stato, nel quadro del rispetto e dell’attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
In definitiva, l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non sono mai stati intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone un’inaccettabile visione minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Per tale ragione è possibile una compenetrazione di vincoli che, senza esautorare lo Stato dai compiti di tutela che gli sono propri, ne rafforzi le finalità  ed estenda la portata in una visione di valorizzazione, oltre che di protezione del bene tutelato.
5.Nella stesura dell’art. 117 della Costituzione, conseguita alla riforma del 2001, si è inteso sostituire il termine “Urbanistica”, con la più¹ onnicomprensiva espressione di “governo del territorio”, certamente più¹ aderente, contenutisticamente, alle finalità  di pianificazione sottese alla relativa attività  programmatoria degli enti territoriali. Tali finalità , per così dire “più¹ complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, tuttavia, giù  trovavano consacrazione nei principi generali della cosiddetta legge urbanistica fondamentale, ovvero la legge 17 agosto 1942, n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’ “assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

 Pubblicato il 14/11/2019
N. 07839/2019REG.PROV.COLL.
N. 02129/2009 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2129 del 2009, proposto dalle signore C. A. Giovanna e C. Maria Alda, rappresentate e difese dall’avvocato Sergio Quatela, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Testori in Roma, via Gregorio VII, n. 269,
contro
– la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
– il Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Caputi Iambrenghi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vincenzo Picardi, n. 4/B;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 486/2008, resa tra le parti, concernente delibera regionale di approvazione di variante al Piano regolatore generale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori Sabino A. e Vito A., nella loro qualità  di eredi della signora Giovanna C.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Pellegrini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, nella sua qualità  di procuratrice dei suindicati signori A. e promissaria acquirente del suolo di cui è causa, con contestuale declaratoria di sostituzione per tutte e tre le parti del difensore della de cuius;
Viste le memorie e le memorie di replica;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 1° ottobre 2019, il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Gabriele Bavaro e l’avvocato Vincenzo Caputi Iambrenghi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Le signore C. hanno impugnato innanzi al T.A.R. per la Puglia la deliberazione di approvazione definitiva, da parte della Giunta regionale (deliberazione n. 282 del 15 aprile 1999) della variante generale al Piano regolatore (PRG) del Comune di Ruvo di Puglia, nonchè gli atti comunali presupposti, quali, in particolare, le deliberazioni n. 121 del 10 settembre 1997 e n. 70 del 26 ottobre 1998, con le quali l’Ente, dopo aver controdedotto alla deliberazione di Giunta n. 7557/96, adeguando nel contempo gli elaborati progettuali, si è sostanzialmente adeguato alle indicazioni contenute nella nota regionale n. 9797/1 del 30 settembre 1998.
Esse hanno agito quali proprietarie, nel territorio di ridetto Comune, di un complesso immobiliare costituito, per una parte più¹ ridotta, da un fabbricato storico in precario stato di conservazione, denominato “villa Boccuzzi” e per la restante più¹ vasta parte da un circostante terreno, con annessa pertinenza, di estensione complessiva pari a mq. 2000.
In particolare, mentre in precedenza i ridetti terreni risultavano inseriti in zona B/2, parzialmente edificata (di completamento), con gli atti avversati sarebbero stati inseriti in A/2, unitamente ad altre quindici ville storiche pure catalogabili come “beni sparsi“, con conseguente applicazione del ridotto regime di edificabilità  del suolo riconducibile alle – novellate – N.T.E., che impongono che “in sede di esame del progetto edilizio e/o urbanistico dovranno essere valutate le peculiarità  dell’immobile e sue pertinenze che possono determinare l’estensione della zona di rispetto (inedificabilità ) oltre le distanze minime di cui sopra” (ovvero un’estensione della zona di rispetto all’intorno di quanto indicato negli elaborati di Piano di mt. 50 per alcune ville nominativamente richiamate nel provvedimento).
Le interessate hanno addotto in prime cure cinque motivi di doglianza:
– eccesso di potere per difetto di motivazione, essendo stato acriticamente recepito il parere del Servizio urbanistica regionale (SUR), non supportato dal parere di esperti del settore;
– eccesso di potere e violazione della l. 17 agosto 1942, n. 1150, e della L.R. 31 maggio 1980, n. 56, avendo il Comune di Ruvo di Puglia supinamente recepito le indicazioni regionali, senza riattivare l’iter di approvazione della variante, con particolare riguardo alla necessità  di nuova pubblicazione dell’atto in conseguenza del recepimento delle indicazioni regionali;
– eccesso di potere e violazione della l. n. 1150/1942 (art. 7) per avere la Regione travalicato le sue competenze, introducendo in un ambito non proprio prescrizioni d’autorità ;
– eccesso di potere per disparità  di trattamento, in relazione all’estensione del vincolo sul suolo circostante la villa, pur in assenza di una ricognizione del bene ovvero di una sua rappresentazione fotografica;
– eccesso di potere per sproporzione del vincolo sul terreno circostante per tutelare una casa di circa mq. 200.
2. L’adito Tribunale amministrativo con sentenza n. 486/2008 respingeva il proposto gravame, ritenendolo infondato e condannava altresì le parti alla rifusione delle spese del grado di giudizio in favore del Comune di Ruvo di Puglia, non essendosi costituita la Regione. Quest’ultima, infatti, avrebbe fatto legittimo uso del proprio potere di intervento sugli strumenti urbanistici a tutela del patrimonio ambientale e storico, senza che ciù² rendesse necessario un supplemento di istruttoria. In sintesi, “La scelta di preservare tutte le ville di un determinato periodo storico, nel caso fine ottocento – primo novecento, è del tutto legittima perchè ancorata ad un criterio razionale e predeterminato e di generale applicazione“: ciù² in forza della distinzione esistente tra vincolo apposto dall’autorità  pianificatoria e vincolo ex l. n. 1089 del 1939, che, al contrario, richiede un giudizio di valore sul singolo bene.
La ritenuta inscindibilità  del complesso, comprensivo di fabbricato e pertinenze, ne renderebbe razionale l’estensione di tutela, palesandosi ininfluente la lamentata sproporzione in termini di dimensioni fisiche dell’uno rispetto alle altre.
3. Avverso tale decisione sono insorte le originarie ricorrenti in primo grado, che con l’appello all’esame hanno denunciato la erroneità  delle statuizioni rese dal primo giudice, deducendo con un unico articolato motivo, le seguenti censure:
a) violazione o errata interpretazione della l. n. 1150/1942 e della L.R. della Puglia n. 56/1980, che non legittimerebbero una previsione a carattere costitutivo, e non meramente ricognitivo di regimi vincolistici apposti dalle autorità  statali preposte alla salvaguardia del bene di riferimento;
b) violazione della richiamata normativa urbanistica statale e regionale anche sotto il profilo procedurale, stante che l’incisività  dell’intervento modificativo avrebbe imposto la riedizione ab origine del potere pianificatorio, avuto riguardo in particolare alla necessità  di nuova pubblicazione e conseguente acquisizione delle osservazioni degli interessati;
c) eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, per disparità  di trattamento e per illogicità  e ingiustizia manifesta in quanto la villa, occupante una superficie minima rispetto al circostante terreno, avrebbe un valore storico scarso, se non inesistente, a maggior ragione in quanto inserita in un tessuto urbanistico di recente edificazione; non vi sarebbe poi ragione di estendere il vincolo al terreno circostante, senza previsione di alcun indennizzo per gli interessati, in assenza peraltro di un’istruttoria mirata sulla “consistenza” dell’edificio.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Ruvo di Puglia, chiedendo la reiezione del ricorso per infondatezza e la conseguente conferma della sentenza di primo grado.
5. A seguito di decesso della signora Giovanna C., con atto depositato in data 16 ottobre 2014, si sono costituiti in giudizio gli eredi della stessa, signori Sabino A. e Vito A..
Con successivo atto depositato in data 16 luglio 2019 si è altresì costituita in giudizio la Pellegrini S.r.l., nella duplice veste di procuratrice dei suindicati signori A. e di promissaria acquirente del suolo in forza di atti notarili in data 4 aprile 2019.
In data 19 luglio 2019 i signori A. e la ridetta società , per il tramite del nuovo difensore, hanno presentato documentazione a supporto, indicizzandola in numerazione progressiva da 001 a 023.
5.1. Con memoria depositata in data 30 luglio 2019, il Comune di Ruvo di Puglia, oltre a ribadire la propria prospettazione a sostegno della richiesta conferma della sentenza appellata, ha eccepito l’inammissibilità  della produzione documentale, chiedendone lo stralcio, sia in quanto verosimilmente riferita al quinto motivo di ricorso in primo grado (estensione del vincolo anche al giardino pertinenziale della villa), la cui riproposizione in appello risulterebbe a sua volta inammissibile per genericità ; sia per la violazione del divieto di produzione di nuovi documenti in grado d’appello.
5.2. Con successiva memoria depositata in data 9 settembre 2019, gli appellanti evocano anche un possibile contrasto di giudicati, in relazione a quanto deciso con la sentenza n. 588/11 dello stesso T.A.R. per la Puglia, confermata in appello da questo Consiglio di Stato (sentenza n. 49/2015), in riferimento ad un’altra villa (denominata “De Leo”) assoggettata allo speciale regime vincolistico riveniente dall’indicata modifica alle N.T.E. al P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia, che ha accolto il ricorso del ricorrente, con ciù² confermando l’erroneità  dell’assunto di cui al punto 9 della sentenza di prime cure (circa l’irrilevanza della sproporzione tra la superficie dell’edificio e quella del giardino).
Il Comune di Ruvo a sua volta ha insistito per lo stralcio della richiamata documentazione, stigmatizzando anche il mutamento di petitum che parte avversa vorrebbe supportare attraverso la stessa. In tale ottica, le difese da ultimo proposte si porrebbero in contrasto con il divieto di nuove censure, per giunta veicolate per il tramite di memoria non notificata: mentre, infatti, il quinto motivo di ricorso di primo grado, riproposto in forma sintetica in sede d’appello, fondava sulla tesi per la quale con la variante al P.R.G., dunque in applicazione delle N.T.A., l’intero “lotto Boccuzzi” era stato sottoposto al vincolo e ciù² avrebbe concretato la violazione del principio di proporzionalità ; viceversa, nell’ultima memoria avversaria, siffatta prospettazione originaria risulterebbe capovolta, essendosi in concreto dedotto che l’aver esteso il vincolo al giardino concreterebbe la violazione delle N.T.E. che ne circoscrivevano la portata nei confronti del solo fabbricato e della sua stretta pertinenza, coincidente con il suolo della particella n. 38, non intaccando le restanti particelle nn. 37 e 826 del lotto relative al giardino, alla stalla e ai magazzini.
6. All’udienza pubblica del 1°ottobre 2019 la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
7. Preliminarmente, il Collegio ritiene di dovere scrutinare le eccezioni di inammissibilità  sollevate dal Comune appellato, sia in relazione alle produzioni documentali del 18 luglio 2019, sia in relazione all’impatto delle stesse sulla modifica delle doglianze originariamente avanzate: in sintesi, o la riproposta censura di sproporzione tra dimensioni del complesso vincolato e dimensione del fabbricato, è inammissibile perchè generica; ovvero è diversa, e come tale egualmente inammissibile perchè introdotta in violazione del divieto dei nova.
7.1. La prima eccezione è fondata nei sensi e limiti di seguito specificati, per cui si impone la inutilizzabilità  ai fini della decisione della documentazione versata in atti in violazione del divieto di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a., in quanto preesistente e come tale producibile nel giudizio di primo grado.
In particolare, devono essere stralciati i documenti indicizzati come allegati da 001 a 009, 012 e da 016 a 020, concernenti per lo più¹ allegati, anche planimetrici, alla disciplina urbanistica dell’Ente. Diversa considerazione merita la documentazione inerente il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il diniego di permesso di costruire opposto alla medesima parte appellante, avverso la cui reiezione, giù  formalizzata nel d.P.R. in data 3 aprile 2019, la stessa ha presentato istanza di revocazione ai sensi dell’art. 395, nn. 3 e 4 c.p.c. ( allegati sub010, 011, 22 e 23): concernendo essi una vicenda giù  definita, che trae spunto dall’attuale, ma se ne diversifica anche per l’oggetto (il diniego di premesso di costruire per come il vincolo è stato in concreto interpretato e attuato), fuoriescono dal perimetro dell’odierna decisione; a maggior ragione estranea alla stessa appare la fattispecie sottesa alla decisione 13 aprile 2011, n. 588, del T.A.R. per la Puglia, confermata in appello da questo Consiglio di Stato (sentenza 13 gennaio 2015, n. 49). A prescindere, infatti, dalla diversità  del ricorrente, anche in quel caso veniva all’esame un diniego di permesso di costruire all’esito della concreta rideterminazione della fascia di rispetto da parte di apposita Conferenza dei servizi, così come imposto dalle N.T.E., ma senza tenere conto della mancata coerenza tra rappresentazione dell’area di interesse negli allegati planimetrici e nella corrispondente parte normativa dello strumento urbanistico, che avuto riguardo al terreno (non al giardino) individuava un diverso azzonamento, distinto da quello del fabbricato (e del giardino), e compatibile con l’invocato regime di edificabilità  dei suoli.
Quanto infine alla relazione tecnica di parte (allegato 013), egualmente trattasi di prova non proposta nel giudizio di primo grado e come tale inammissibile, oltre che irrilevante, essendo essa volta a descrivere lo stato manutentivo del fabbricato e del “presunto” giardino, di per sì© ininfluenti ai fini del ritenuto pregio storico del complesso.
7.2. Da ciù² discende la ritenuta fondatezza della ulteriore eccezione di inammissibilità .
Mentre, infatti, il Collegio non ritiene di accedere alla stessa sub speciedi genericità  del motivo di appello, sostanzialmente reiterativo di quello di primo grado, essendo sufficiente a scongiurarla il richiamo in chiave critica delle affermazioni del giudice di prime cure; lo stesso non è a dirsi in relazione alla mutatio libelliinnegabilmente introdotta solo con le ultime memorie di parte, in assenza di contraddittorio: nell’atto di appello, infatti, le proprietarie dell’epoca, originarie ricorrenti, lamentavano genericamente l’avvenuta estensione senza alcun indennizzo del vincolo a tutta l’area attorno alla villa in maniera “improvvida ed immotivata“, per di più¹ in assenza di concreta preventiva ricognizione dello stato dei luoghi; per contro, la tesi da ultimo sostenuta, strumentalmente riconducendola retrospettivamente alla giù  affermata sproporzione tra i due beni, ribalta completamente la prospettiva, appuntando l’attenzione non su vizi degli atti di pianificazione a monte, come in origine; bensì sulla loro applicazione. La generica – e per questo asseritamente inammissibile – critica alla variante al P.R.G., che, in applicazione delle N.T.E., aveva sottoposto a vincolo l’intero “lotto Boccuzzi”, in violazione del principio di proporzionalità , diviene ipotizzata errata interpretazione delle medesime norme tecniche, che non avrebbero affatto inteso estendere la propria portata oltre la villa e la sua stretta pertinenza coincidente con il suolo della particella n. 38, non intaccando le restanti particelle nn. 37 e 826 del lotto relative al giardino, alla stalla e ai magazzini. Con ciù², tuttavia, contestando l’attuazione dello strumento urbanistico, non la sua astratta previsione.
8. Sgombrato il campo, pertanto, da tale suggestiva argomentazione, indotta dalle planimetrie allegate all’evidente fine di evidenziare le rappresentazioni grafiche, mutuando affermazioni rese in relazione alla parte di esse di specifico interesse in un autonomo contenzioso (quello, cioè, che ha riguardato la “villa De Leo”) le ragioni dell’appello perdono di consistenza e possono essere respinte.
9. La quaestio iurissottesa all’odierna controversia attiene all’esatta estensione del potere pianificatorio degli Enti territoriali avuto riguardo alla tutela degli interessi paesaggistici, storici e ambientali che la Costituzione assegna allo Stato. In sintesi, occorre scrutinare da un lato l’estensione del potere vincolistico riconosciuto agli stessi, senza invadere competenze statali; dall’altro, al suo interno, le ricadute delle scelte regionali sulla discrezionalità  decisionale del Comune e le garanzie procedurali funzionali a garantire il rispetto delle relative prerogative.
10. Al fine dunque di correttamente perimetrare i confini della vicenda, occorre chiarire la natura del vincolo imposto sui beni di proprietà  dei ricorrenti, in quanto potenzialmente esteso oltre quello caratterizzante il fabbricato ottocentesco, a tutela del “complesso” rappresentato dal contesto globale nel quale esso si inserisce. In ragione, cioè, dell’insistenza sul terreno di un bene (“villa Boccuzzi”) individuato come di interesse storico architettonico exart. 16/r delle N.T.A. del P.R.G., l’intera zona nella quale esso si colloca è assoggettata ad un particolare regime edificatorio, mirato a tutelarne la riconosciuta valenza di pregio.
11. Giova premettere che la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico è principio fondamentale della Costituzione (art. 9) ed ha carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella difesa del territorio, di tal che anche le previsioni degli strumenti urbanistici devono necessariamente coordinarsi con quelle sottese alla difesa di tali valori.
La difesa del paesaggio si attua eminentemente a mezzo di misure di tipo conservativo, nel senso che la miglior tutela di un territorio qualificato è quella che garantisce la conservazione dei suoi tratti, impedendo o riducendo al massimo quelle trasformazioni pressochè irreversibili del territorio propedeutiche all’attività  edilizia; non par dubbio che gli interventi di antropizzazione connessi alla trasformazione territoriale con finalità  residenziali, soprattutto quando siano particolarmente consistenti per tipologia e volumi edilizi da realizzare, finiscono per alterare la percezione visiva dei tratti tipici dei luoghi, incidendo (quasi sempre negativamente) sul loro aspetto esteriore e sulla godibilità  del paesaggio nel suo insieme. Tali esigenze di tipo conservativo devono naturalmente contemperarsi, senza tuttavia mai recedere completamente, con quelle connesse allo sviluppo edilizio del territorio che sia consentito dalla disciplina urbanistica nonchè con le aspettative dei proprietari dei terreni che mirano legittimamente a sfruttarne le potenzialità  edificatorie.
E’ proprio in relazione al difficile equilibrio tra tali contrapposti interessi che l’autorità  preposta alla tutela del vincolo paesaggistico deve trovare, nei casi in cui la disciplina urbanistica consenta l’esercizio dello ius aedificandi, il giusto contemperamento nel rilasciare o denegare il necessario assenso al formarsi del titolo autorizzatorio; vicendevolmente, il potere di pianificazione urbanistica, via via evoluto in senso propulsivo di miglioramento della vivibilità  del suolo (si pensi alla tutela dei centri storici e, più¹ settorialmente ma in maniera egualmente incisiva, a tutte le disposizioni di legge speciale che hanno valorizzato il potere di limitare in senso qualitativo gli insediamenti, anche commerciali, per migliorare il “decoro” e la vivibilità  delle città ) può rafforzare i limiti, anche conservativi, ampliando la soglia della tutela, ma mai prescinderne, condizionandola.
Da qui l’affermazione del giudice di prime cure per cui la tutela ex l. n. 1089/1939, vigente ratione temporis, riguarda il singolo bene (tutela “puntiforme”), laddove quella del luogo nel quale esso si inserisce può essere estesa in sede di pianificazione urbanistica al complesso che da quel singolo bene trae la sua esigenza di conservazione, ovvero di sviluppo controllato.
11.1. Costituisce peraltro ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui il potere di pianificazione urbanistica non è limitato all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in specie alle potenzialità  edificatorie delle stesse e ai limiti che incontrano tali potenzialità .
Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non sia limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità ), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità  economico-sociali della comunità  locale, non in contrasto ma, anzi, in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità  territoriali, regionali e dello Stato, nel quadro del rispetto e dell’attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
Proprio per tali ragioni, nella stesura dell’art. 117 della Costituzione conseguita alla riforma del 2001 si è inteso sostituire il termine “urbanistica“, con la più¹ onnicomprensiva espressione di “governo del territorio“, certamente più¹ aderente, contenutisticamente, alle finalità  di pianificazione sottese alla relativa attività  programmatoria degli enti territoriali.
Tali finalità , per così dire “più¹ complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, tuttavia, giù  trovavano consacrazione nei principi generali della cosiddetta legge urbanistica fondamentale, ovvero la legge 17 agosto 1942, n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’ “assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica“.
In definitiva, l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non sono mai stati intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone un’inaccettabile visione minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Per tale ragione è possibile una compenetrazione di vincoli che, senza esautorare lo Stato dai compiti di tutela che gli sono propri, ne rafforzi le finalità  ed estenda la portata in una visione di valorizzazione, oltre che di protezione del bene tutelato.
Nel caso in esame peraltro il vincolo che riguarda il “villino” di proprietà  delle ricorrenti – così come quello imposto sugli altri immobili ritenuti di particolare pregio storico-architettonico, in maniera generalizzata ed uniforme, tale pertanto da scongiurare qualsiasi ipotesi di disparità  di trattamento – non comporta effetti di natura espropriativa, ma si limita a prevedere che gli interventi edilizi concernenti tali immobili vengano realizzati nel rispetto della specifica disciplina di tutela dettata dallo strumento generale di governo del territorio.
12. Per costante orientamento giurisprudenziale, ormai risalente nel tempo, l’art. 1 della l. 19 novembre 1968, n. 1187, modificando l’art. 7 della l. n. 1150/1942, ha esteso il contenuto del piano regolatore generale anche all’indicazione dei vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico, con ciù² assurgendo al rango di norma primaria su tale possibile intersecarsi di tutele, alla scopo di enfatizzarne gli effetti di ordinato sviluppo del territorio. Si è cioè espressamente legittimata l’autorità  titolare del potere di pianificazione urbanistica a valutare autonomamente tali interessi e, nel rispetto dei vincoli giù  esistenti posti dalle amministrazioni competenti alla relativa tutela, ad imporre nuove e ulteriori limitazioni.
Ne consegue che la sussistenza di competenze statali e regionali in materia di bellezze naturali o artistiche o storiche non esclude che la tutela di questi stessi beni sia perseguita anche in sede di adozione e approvazione dello strumento urbanistico comunale (v. Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 1995, n. 781).
Si è del pari ritenuto che il piano regolatore generale, nell’indicare i limiti da osservare per l’edificazione nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico, può disporre che determinate aree siano sottoposte a vincoli conservativi, indipendentemente da quelli imposti dalle autorità  istituzionalmente preposte alla salvaguardia delle cose di interesse storico, artistico o ambientale (Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 1990, n. 78, e 24 aprile 2013, n. 2265).
13. Ove tale competenza non potesse arricchirsi dei richiamati elementi contenutistici che le sono propri, purchè nel rispetto della sfera delle competenze costituzionalmente declinate, essa finirebbe per essere svuotata della sua essenza più¹ tipica, ovvero la regolazione del regime di edificabilità  dei suoli (anche) in relazione al vincolo riscontrato.
14. Appare cioè indubbio che “tutela” e “valorizzazione” esprimano – per esplicito dettato costituzionale e, in epoca più¹ recente, per disposizione del Codice dei beni culturali (artt. 3 e 6, secondo anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del 2004 della Corte costituzionale) – aree di intervento diversificate. E che, rispetto ad esse, è necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale, storico o artistico nonchè alla loro protezione e conservazione; mentre alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettino la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio (sentenza n. 194 del 2013 della Corte costituzionale), ivi compresa la loro inclusione nelle previsioni urbanistiche locali.
Tuttavia, nonostante tale diversificazione, l’ontologica e teleologica contiguità  delle suddette aree determina, nella naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità  (come nella specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del patrimonio storico o artistico si accompagnino contestualmente, quali naturali appendici, anche interventi diretti alla valorizzazione dello stesso; ciù² comportando una situazione di concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con quella concorrente dello Stato e delle Regioni.
15. Gli appellanti lamentano dunque un utilizzo anomalo dei propri poteri da parte della Regione, cui avrebbe fatto da contraltare l’indebita acquiescenza del Comune alla proposta di vincolo riveniente da una delibera regionale, senza una oggettiva valutazione in concreto del pregio dell’edificio destinato ad attrarre nel suo regime di limitata edificabilità  anche le aree a contorno.
15.1.
La tesi non è condivisibile.
Una corretta lettura del combinato disposto degli artt. 7 e 10 della l. n. 1150/1942, da un lato, e degli artt. 14 e 16 della L.R. n. 56/1980 confermano sia il dovere della Regione di intervenire per esigenze di salvaguardia dei beni storici e artistici e del paesaggio, sia l’innesto di tali esigenze nel contenuto della pianificazione urbanistica. Ed è proprio la doverosità  della disciplina, pur discrezionale nei suoi contenuti concreti, che ne implica l’innesto nelle scelte pianificatorie originarie del Comune, ovviamente coinvolto nel procedimento, senza necessità  di un azzeramento della procedura con conseguente nuova pubblicazione del Piano.
16. Ciù² posto, il Collegio è dell’avviso che vada confermato il principio correttamente posto a base di pronunce risalenti del Consiglio di Stato (concernenti pure altre analoghe vicende svoltesi nella Regione Puglia) secondo cui le modifiche allo strumento urbanistico introdotte d’ufficio dall’Amministrazione regionale, ai fini specifici della tutela del paesaggio e dell’ambiente, non comportano la necessità  per il Comune interessato di riavviare il procedimento di approvazione dello strumento, con conseguente ripubblicazione dello stesso, inserendosi tali modifiche – in conformità  a quanto stabilito dall’art. 10, secondo comma, lettera c), della legge n. 1150/1942 e dell’art. 16, decimo comma, della legge regionale n. 56/1980 – nell’ambito di un unico procedimento di formazione progressiva del disegno relativo alla programmazione generale del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2008, n. 927;  id., 30 settembre 2002, n. 4984; 5 settembre 2003, nn. 2977 e 4984).
Proprio con specifico riferimento all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte dalla Regione al momento dell’approvazione, si è altresì puntualizzato che occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). Mentre per le modifiche “facoltative” e “concordate”, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, diversamente, per le modifiche “obbligatorie” tale obbligo non sorge, poichè proprio il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, come risulta essersi verificato nella fattispecie in esame.
16.1. La necessità  di ripubblicazione del piano, dunque, viene ritenuta sussistere allorchè, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1477;  id., 25 novembre 2003, n. 7782; cfr. anche la più¹ recente Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484).
Si tratta di orientamento seguito anche dalla giurisprudenza di prime cure, secondo la quale la necessità  di ripubblicazione si impone allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 26 novembre 2018, n. 2677).
16.2. Rileva infine il Collegio che debba escludersi che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484, cit. supra); in altri termini, l’obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 8 maggio 2017, n. 614; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 8 maggio 2017, n. 880). Il che è quanto accaduto nel caso di specie, che ha riguardato, come giù  precisato, le aree a contorno di ville storiche disseminate nel territorio comunale.
A ciù² si aggiunga che al riguardo la parte ricorrente si è limitata a contestare la indebita natura di variante generale delle modifiche apportate al P.R.G. in recepimento della delibera di G.R. n. 7557/1996, senza tuttavia dimostrare che vi sia stata una rielaborazione complessiva del piano adottato dal Comune, id est un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono. Anche a prescindere, pertanto, dall’avvenuta accettazione formale delle indicazioni regionali da parte del Comune, il motivo è privo di base.
17. Lamenta infine la parte appellante che l’apposizione del vincolo sarebbe conseguita ad una disamina “a tavolino” del contesto, con palese difetto di istruttoria, funzionale a verificare l’effettivo pregio del manufatto, in pessimo stato, e del giardino circostante.
Anche questo motivo è infondato.
Premesso che l’assenza di pregio appare del tutto compatibile con un vincolo che riguarda l’epoca di realizzazione dell’immobile, risalente all’800, e il contesto nel quale è compenetrato, non assumendo rilievo lo stato di abbandono del giardino e perfino il degrado della villa, la censura attiene al merito dell’azione amministrativa. Come risulta dagli atti, tutti gli edifici sparsi versanti nella medesima situazione sono stati qualificati d’interesse storico-architettonico, con varie gradazioni dei vincoli e prescrizioni differenziate per gli interventi autorizzabili.
18. Conclusivamente, pertanto, l’appello va rigettato e, per l’effetto, va confermata la sentenza del T.A.R. per la Puglia n. 486/2008.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese del presente grado compensate, stante la complessità  ricostruttiva in fatto e in diritto, della questione dedotta in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del T.A.R. per la Puglia n. 486/2008.
Spese del grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.