Pres. Panzironi, Est. Proietti.

Sull’illegittimità del provvedimento con il quale la Regione Lazio non ha escluso la società ricorrente dalla riduzione del tributo in discarica per gli scarti e i sovvalli di impianti di selezione, riciclaggio e compostaggio.

Rifiuti- Impianto di preselezione- Riciclaggio- Compostaggio – Tributo.
 

Sull’illegittimità del provvedimento regionale che esclude dall’applicazione dei criteri che consentono la riduzione del tributo per gli scatti ed i sovvalli di impianti di selezione, riciclaggio e compostaggio i rifiuti identificati dai codici 190501 e 190503, poiché riconducibili alla frazione di sottovaglio del trattamento. Tali determinazioni  sono erronee ed illegittime, nonché basate su informazioni inesatte dell’impianto.
 

N. 07817/2016 REG.PROV.COLL. N. 06528/2015 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter)                                                       ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 6528 del 2015, proposto da Ecologia Viterbo Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Avilio Presutti, Amerigo Cianti, con domicilio eletto presso Avilio Presutti in Roma, p.zza San Salvatore in Lauro, 10; contro Regione Lazio rappresentata e difesa dall’avv. Teresa Chieppa, domiciliata in Roma, Via Marcantonio Colonna, 27; Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e La Ricerca Ambientale; per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari, del provvedimento prot. GR183593 del 02/04/2015 con il quale la Regione Lazio, Direzione Regionale Programmazione Economica, Bilancio, Demanio e Patrimonio ha disposto che “la riduzione del tributo in discarica per gli scarti e i sovvalli di impianti di selezione, riciclaggio e compostaggio di cui all’art. 3, comma 40, della I. n. 549/1995 e di cui alla 1. r. n. 42/98 trova applicazione per i rifiuti identificati dal codice CER 19.12.12; diversamente, tale misura agevolativa non è applicabile ai rifiuti identificati dai codici CER 19.05.01 e 19.05.03. Per queste ultime tipologie di rifiuti trovano applicazione le misure ordinarie del tributo cosi come stabilite ai sensi della l.r. n. 42/98”; dell’allegato parere reso da Ispra Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale prot. n. 12585 del 19/03/2015; di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e conseguente.   Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 giugno 2016 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.   FATTO Con il ricorso introduttivo del giudizio la Società ricorrente ha impugnato gli atti indicati, deducendo censure attinenti violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, ed evidenziando quanto segue. La Società ricorrente gestisce l’impianto di preselezione, recupero, riduzione volumetrica di rifiuti solidi urbani e assimilati (RSU e RSAU) di Albano Laziale e, in considerazione dell’attività svolta, è soggetta al pagamento del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti,  introdotto dall’art. 3, comma 40, 1. 28 dicembre 1995 n. 549 e dalla 1. r. n. 42 del 10 settembre 1998. La ratio della c.d. “ecotassa” è quella di colpire i rifiuti indifferenziati e di scoraggiare ii loro conferimento in discarica, in applicazione del principio cardine del “chi inquina, paga”. All’art. 3, comma 28, 1. n. 549/95 viene indicata la base imponibile necessaria per il calcolo del tributo, costituita “dalla quantità dei rifiuti conferiti in discarica”. Il successivo comma 29 indica l’importo minimo e massimo dell’imposta applicabile per ciascuna categoria di rifiuti, lasciando poi alla legislazione regionale la determinazione dell’esatto ammontare. Lo stesso comma, infine, precisa che “il tributo e determinato moltiplicando 1 ‘ammontare dell’imposta per il quantitativo, espresso in chilogrammi, dei rifiuti conferiti in discarica”. Infine, il comma 40 dell’art. 3 prevede una tariffa agevolata per “… gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio”, con riferimento ai quali si stabilisce espressamente che “il tributo à dovuto nella misura del 20% dell’ammontare” determinato ai sensi del citato comma 29. I principi introdotti dalla norma statale sono confluiti nella legge regionale n. 42/98, che ha indicato sia la base imponibile del tributo, sempre costituita dalla quantità di rifiuto conferito (art. 4, comma primo), che l’esatto ammontare dell’imposta applicabile alle singole categorie di rifiuto, fissando un valore pin alto per i rifiuti conferiti in discarica “tal quali” (art. 4, comma secondo). Come stabilito dalla normativa statale, il legislatore regionale ha previsto l’applicazione di una imposta agevolata per “gli scarti e i sovvalli di rifiuti urbani e speciali, assimilati agli urbani” (art. 4, comma quinto) e per “gli scarti e i sovvalli di rifiuti speciali” (art. 4, comma sesto), derivanti da operazioni di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio in impianti a tecnologia complessa. Per queste categorie di rifiuti, infatti, l’imposta viene ridotta al 20% dell’ammontare fissato al comma secondo. Secondo parte ricorrente, con il provvedimento impugnato, sovvertendo una prassi ultradecennale e senza la previa consultazione degli operatori del settore, la Regione Lazio, Direzione Regionale Programmazione Economica, Bilancio, Demanio e Patrimonio, ha disposto che l’applicazione dell’imposta agevolata previsto dall’art. 4, commi quinto e sesto, 1. r. n. 42/98 e ammessa unicamente per i rifiuti classificati con il codice CER 19.12.12 (altri rifiuti, compresi materiali misti, prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti) mentre per i rifiuti classificati con i codici CER 19.05.01 (parte di rifiuti urbani e simili non compostata) e 19.05.03 (compost fuori specifica) si dovranno applicare le imposte ordinarie. L’atto impugnato è stato adottato a seguito di uno specifico parere rilasciato da Ispra (richiesto dalla Direzione Regionale con nota prot. n. 102388 del 24/02/2015), avente ad oggetto la determinazione della (si legge nel parere stesso) “corretta aliquota da attribuire, ai fini del calcolo del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti identificati dai codici dell’elenco europeo dei rifiuti 190501, 190503 e 191212, prodotti da impianti di trattamento meccanico biologico”. Secondo Ispra, infatti, “l’applicazione dei criteri della 1 n. 549/95, che consentono la riduzione del tributo per gli scatti ed i sovvalli di impianti di selezione, riciclaggio e compostaggio non appare applicabile alle tipologie di rifiuti identificati dai codici 190501 e 190503, riconducibili alla .frazione di sottovaglio del trattamento”. Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni assunte dall’Amministrazione, la parte ricorrente le ha impugnate dinanzi al Tar del Lazio avanzando le domande indicate in epigrafe e deducendo i seguenti motivi di ricorso. I) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 40, legge 28 dicembre 1995 n. 549; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 legge Regione Lazio n. 42 del 10 settembre 1998; violazione dell’art. 23 Cost. e del principio costituzionale di legalità delle norme tributarie; incompetenza della Direzione Regionale Programmazione Economica, Bilancio, Demanio e Patrimonio della Regione Lazio; incompetenza dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale. L’atto regionale impugnato, sulla base del parere reso da Ispra, esclude che l’agevolazione tributaria riconosciuta dall’art. 3, comma 40, 1. n. 549/1995 per “gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio” possa applicarsi ai rifiuti classificati con i codici CER 19.05.01 (parte di rifiuti urbani e simili non compostata) e 19.05.03 (compost fuori specifica) perché gli stessi non sarebbero “sovvalli”, come i rifiuti classificati con il codice CER 19.12.12 (quindi, come tali, scarto degli scarti, non pin utilizzabili) bensì “frazioni di sottovaglio del trattamento” che, come tali, potrebbero essere destinati ad ulteriori trattamenti di vagliatura secondaria. Secondo la Regione Lazio e Ispra, per queste categorie di rifiuti (codici CER 19.05.01 e 19.05.03) trova applicazione la misura ordinaria del tributo fissata dalla legge regionale n. 42/1998. Parte ricorrente ritiene, anzitutto, illegittimo l’atto impugnato per violazione del principio di legalità vigente nell’ordinamento tributario, posto che la legge regionale n. 549/95, all’art. 3, comma 40, prevede una riduzione del tributo da versare dal gestore dell’impianto per “gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio” che vengono conferiti in discarica. La norma richiamata prevede quindi che il beneficio tributario sia riconosciuto all’intera macrocategoria, ed infatti non sono espressamente indicate sottocategorie di scarti e sovvalli eventualmente escluse dall’agevolazione concessa. Ne consegue che il provvedimento impugnato limita illegittimamente l’ambito di applicazione di una norma statale che, in quanto istitutiva di agevolazioni tributarie, e di carattere eccezionale ed esige un atteggiamento dell’interprete ispirato al “criterio di stretta interpretazione” (cfr. Cass. n. 6925/2011; n. 381/2006; n. 18544/2003, n. 15216/2002; n. 1613/2002). Inoltre, la Direzione Regionale Programmazione Economica, Bilancio, Demanio e Patrimonio della Regione Lazio ed ‘Ispra dovrebbero essere considerati incompetenti in quanto l’art. 3, comma 29, 1. n. 549/95 dapprima indica le categorie di rifiuti al conferimento dei quali è richiesto il pagamento dell’ecotassa ( rifiuti del settore minerario, estrattivo, edilizio, lapideo e metallurgico; altri rifiuti dei speciali; i restanti tipi di rifiuto); successivamente, dispone che il tributo sia calcolato moltiplicando il quantitativo espresso in chilogrammi dei rifiuti conferiti per il valore dell’imposta prevista per la particolare tipologia di rifiuto nonché per “un coefficiente di correzione che tenga conto de/peso specifico, della qualità e delle condizioni di conferimento dei rifiuti…da stabilire [il coefficiente] con decreto del Ministero dell’Ambiente, di concerto con i Ministeri dell’Industria, del commercio e dell’artigianato e della Sanità entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”. La norma è chiara nel riservare all’amministrazione centrale dello Stato la competenza non solo per l’individuazione delle categorie generali dei rifiuti il cui conferimento fa scattare l’obbligo di pagamento del tributo, ma anche per la valutazione di tutti quegli elementi (peso specifico e alle qualità del rifiuto, condizioni di conferimento, ecc) che possano incidere sul calcolo del tributo finale posto a carico del soggetto passivo. Conseguentemente, a nostro sommesso avviso, restano riservate alla competenza statale tutte quelle valutazioni circa l’esclusione di alcune determinate categorie di rifiuti dalle agevolazioni concesse o la previsione di imposte più alte o più basse a seconda della particolare “qualità” del rifiuto stesso. L’esclusione dei codici CER 19.05.01 e 19.05.03 disposta dal provvedimento impugnato è stata motivata dalla Direzione Regionale e dall’Ispra facendo proprio riferimento alla particolare qualità dei rifiuti in questione, considerati come “sottovaglio” del trattamento di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio dei rifiuti. La competenza statale trova conferma nel comma 34 dell’art. 3 della legge n. 549/95. II) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 40, legge 28 dicembre 1995 n. 549; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 legge Regione Lazio n. 42 del 10 settembre 1998; violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7, 9 e 10 legge 7 agosto 1990, n. 241; eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta ed irragionevolezza, travisamento dei fatti. Parte ricorrente ritiene illegittimi gli atti impugnati anche in quanto asseritamente adottati in violazione delle regole previste dettate dalla legge n. 241/90. Infatti, sarebbe stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento richiesta dall’art. 7 1. n. 241/90, cosi impedendo alla ricorrente di conoscere dell’intenzione della Direzione Regionale di modificare l’ambito di applicazione dell’art. 3, comma 40, 1. n. 549/1995 e della I.r. n. 42/1998. Inoltre, risulterebbero violate le norme in materia di intervento del privato nel procedimento (art. 9) e quelle che prevedono la possibilità di presentare memorie scritte e documentazione che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare prima dell’adozione del provvedimento (art. 10). Le violazioni riportate avrebbe impedito, tra l’altro, di evidenziare che il provvedimento impugnato (e l’esclusione dall’agevolazione dei codici CER 19.05.01 e 19.05.03) modifica una prassi ormai consolidata da decenni tra tutti gli operatori del settore tenuti al pagamento del tributo. Il coinvolgimento nel procedimento della ricorrente e degli altri soggetti interessati avrebbe assicurato il contraddittorio tra le parti e fornito all’Amministrazione elementi utili ai fini della decisione. Infine, è stato rilevato che il provvedimento impugnato sarebbe da considerare illegittimo per difetto di istruttoria, posto che nel parere reso da Ispra si legge testualmente che nella richiesta di parere inviata dalla Direzione Regionale “non viene fornito alcun dettaglio in merito alla configurazione dell’impianto” di trattamento meccanico biologico dei rifiuti. In carenza di informazioni, Ispra fornisce un parere con conclusioni incerte, affermando che “sembrerebbe” possibile ricondurre i rifiuti  catalogati con il codice CER 19.12.12 nella categoria dei “sovvalli” (e, quindi, includerli nei rifiuti che godono del tributo agevolato), e “sembrerebbe” che i codici CER 19.05.01 e 19.05.03 siano riferibili “al trattamento della frazione umida di sottovaglio” (con conseguente applicazione del tributo nella misura ordinaria). In sostanza, la competente Direzione regionale non ha fornito all’Istituto che ha reso il citato parere alcuna descrizione dell’impianto di trattamento meccanico-biologico (TMB) omettendo di considerare che un impianto TMB divide i RSU in due frazioni: una frazione secca (sopravaglio) che viene avviata alla linea di produzione CDR/CSS e una frazione umida (sottovaglio) che viene avviata alla linea di stabilizzazione mediante un processo di fermentazione aerobica. Dalla linea di produzione CDR/CSS si originano degli scarti non più recuperabili che vengono avviati a discarica (cod. CER 19.12.12) e quindi godono del tributo agevolato; dalla linea di biostabilizzazione si origina invece una frazione organica stabilizzata (FOS) (cod. CER 19.05.03) e ulteriori scarti non riutilizzabili (cod. CER 19.12.12). La FOS e uno scarto del processo di biostabilizzazione non pin riutilizzabile e la sua struttura e totalmente differente per qualità dalla frazione umida, pertanto gode anch’essa del tributo agevolato una volta avviata a discarica. La FOS, se raggiunge determinate specifiche qualitative (es.: indice di respirazione (IRD) < 1000 mg02/Nm3) può essere utilizzata in discarica in parziale sostituzione del terreno di ricoprimento (operazione di recupero), pur conservando la sua qualità di rifiuto. In tal caso la FOS nelle altre regioni italiane non paga alcun tributo una volta conferita in discarica. L’Amministrazione regionale resistente, costituitasi in giudizio, ha affermato l’infondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto. A sostegno delle proprie ragioni, l’Amministrazione ha prodotto note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e l’infondatezza delle censure contenute nel ricorso. Alla camera di consiglio del 9.7.2015, parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare. All’udienza del 1 giugno 2016 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione. DIRITTO 1. Pontina Ambiente contesta il provvedimento regionale di rideterminazione dell’aliquota del cd. eco-tributo – vale a dire del tributo per il conferimento in discarica di cui all’art. 3 della legge n. 549/1995 ed alla legge regionale n. 42/1998, dovuto dai gestori delle discariche, con rivalsa nei confronti dei soggetti conferenti – in relazione ai rifiuti contraddistinti dai codici CER 19.05.01 e 19.05.03, con la previsione di non applicazione della misura agevolativa della riduzione, nonché il presupposto parere dell’ISPRA. 2. In via preliminare si pone la questione della sussistenza o meno nella specie della giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la controversia attiene al cd. eco-tributo. L’art. 2 del d.lgs. n. 546/1992, come sostituito dall’art. 12, comma 2, della legge n. 448/2001, stabilisce che: “Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, le sovrimposte e le addizionali, le relative sanzioni nonché gli interessi e ogni altro accessorio.”. La citata disposizione normativa, al comma 3, precisa che “il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione”. Pertanto, la giurisdizione è del giudice tributario ogniqualvolta si incida sul rapporto tributario, atteso che viene individuata un’accezione molto ampia del termine “tributo”. Va poi detto in via generale che elementi essenziali del tributo sono: a) la doverosità della prestazione; b) il collegamento dell’ablazione coattiva ad una pubblica spesa. L’art. 19 del dlgs. n. 546/1992, al comma 1, individua una serie puntuale di atti che possono essere contestati dinanzi alle Commissioni tributarie, per poi concludere, con una norma di chiusura (lett. i), che amplia enormemente la portata della giurisdizione tributaria, indicando “ogni altro atto per il quale la legge ne preveda l’autonoma impugnabilità davanti alle commissioni tributarie”. Per quanto concerne il caso in esame, l’art. 3, commi 24 e ss. della legge n. 549/1995, nonché la legge regionale n. 42/1998, adottata in attuazione del comma 34 del menzionato art. 3, parlano sempre di tributo (o anche più specificamente di imposta) e tutti gli istituti ed i termini ivi contemplati sono quelli di regola riferiti al tributo: base imponibile, accertamento, riscossione, soggetto passivo, base imponibile. Oltre all’aspetto terminologico, deve sottolinearsi il ricorrere in concreto degli elementi essenziali del tributo: a) “Presupposto dell’imposta è il deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili” ed “il tributo, con obbligo di rivalsa nei confronti di colui che effettua il conferimento, è dovuto dal gestore dell’impianto di stoccaggio definitivo, nonché dal gestore dell’impianto di incenerimento per i rifiuti smaltiti tal quali senza recupero di energia” (carattere coattivo della prestazione); b) “Il gettito derivante dall’applicazione del tributo affluisce in un apposito fondo della regione destinato a favorire la minore produzione di rifiuti, le attività di recupero di materie prime e di energia, con priorità per i soggetti che realizzano sistemi di smaltimento alternativi alle discariche, nonché a realizzare la bonifica dei suoli inquinati, ivi comprese le aree industriali dismesse, il recupero delle aree degradate per l’avvio ed il finanziamento delle agenzie regionali per l’ambiente e la istituzione e manutenzione delle aree naturali protette” (nesso con una spesa pubblica). L’excursus normativo appena fatto induce alla conclusione che la controversia in esame attiene sicuramente ad un tributo. Tuttavia, al fine di individuare il giudice nella specie competente a decidere, è opportuno richiamare la sentenza delle sezioni unite civili della Corte di Cassazione 18.4.2016, n. 7665, la quale evidenzia che sono soggetti alla cognizione del giudice tributario gli atti individuati dall’art. 19 del d.lgs. 31.12.1992, n. 546, nonché quelli assimilabili, mentre ne sono esclusi gli atti amministrativi generali, che restano attribuiti alla giurisdizione del giudice amministrativo. Quindi, sussiste la giurisdizione dell’adito Tribunale in relazione alla nota regionale prot. GR 183593 del 2.4.2015 – atto generale -, emessa sulla scorta del parere dell’ISPRA – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale del 29.3.2015, dalla stessa richiesto e pure impugnato in questa sede. Con detto provvedimento la Regione Lazio ha così stabilito: “la riduzione dei tributo in discarica per gli scarti e sovvalli di impianti di selezione, riciclaggio e compostaggio di cui all’art. 3, comma 40, della L. 549/1995 e di cui alla L.R. 42/98 trova applicazione per i rifiuti identificati dal codice CER 19.12.12; diversamente, tale misura agevolativa non è applicabile ai rifiuti identificati dai codici CER 19.05.01 e 19.05.03. Per queste ultime tipologie di rifiuti, trovano applicazione le misure ordinarie del tributo stabilite ai sensi della L.R. 42/98.”. Si tratta, appunto, di un atto generale, con il quale la Regione Lazio fissa l’aliquota applicabile nel proprio ambito territoriale nella determinazione dell’eco-tributo con riferimento ai rifiuti identificati dai codici CER 19.05.01 e 19.05.03. Proprio in virtù dei principi, desumibili dal nostro ordinamento, espressi dalla Corte di Cassazione nella richiamata sentenza, la giurisdizione al riguardo appartiene a questo giudice. 3. Nel merito, la Società ricorrente deduce, tra l’altro, il difetto di istruttoria. In effetti, dal parere dell’ISPRA – le cui conclusioni confluiscono in toto nel provvedimento regionale, che le fa proprie, determinandone la fissazione dell’aliquota ordinaria con riguardo ai rifiuti in questione -, si desume che esso risulta essere stato espresso sulla base di informazioni incomplete e presumibilmente non aderenti alla realtà. Ivi si legge: “Considerando che nella stessa non viene fornito alcun dettaglio in merito alla configurazione dell’impianto, ma vengono individuati tre flussi di rifiuti in uscita dallo stesso, al fine di fornire una indicazione alla scrivente amministrazione, si considera la configurazione impiantistica più tradizionale consistente in una vagliatura seguita da un trattamento biologico di stabilizzazione della frazione umida. Su tale base sembrerebbe di poter ricondurre i rifiuti identificati dal codice dell’elenco europeo dei rifiuti 191212 alla frazione secca di sopravaglio, mentre i due flussi identificati dai codici 1905 al trattamento aerobica della frazione umida del sottovaglio”. In sostanza, ISPRA non era stato messo al corrente delle caratteristiche dell’impianto di parte ricorrente e, nel fornire il proprio parere, ha preso a riferimento informazioni generali relative ad impianti tradizionali, che, secondo la prospettazione di parte ricorrente, non specificamente confutata dalla Regione Lazio non sarebbero conferenti alla specie. 4. Ne deriva che il provvedimento regionale impugnato ed il presupposto parere sono illegittimi e devono essere annullati. 5. Sussistono gravi ed eccezionali motivi – legati alla particolarità della vicenda e delle questioni trattate – per compensare le spese di giudizio tra le parti in causa P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: – lo accoglie, nei limiti di cui in motivazione, per l’effetto annullando gli atti impugnati; – dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa; – ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati: Germana Panzironi, Presidente Roberto Proietti, Consigliere, Estensore Rita Tricarico, Consigliere             L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE                                 DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 07/07/2016 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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