Pubblicato il 07/07/2020
N. 07769/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01160/2017 REG.RIC.
N. 02310/2017 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1160 del 2017, proposto da
Società  “Valorizzazioni Turistiche S.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone 49;
contro
Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Amedeo Pisanti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittorio Veneto 116;

sul ricorso numero di registro generale 2310 del 2017, proposto da
Società  “Valorizzazioni Turistiche S.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio eletto presso lo studio Adriano Tortora in Roma, via Cicerone 49;
contro
Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Di Mauro e dall’avvocato Federica Forcellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
I. quanto al ricorso n. 1160 del 2017:
dell’ordinanza dirigenziale n. 62 del 2016 intimante la demolizione di opere abusive;
II. quanto al ricorso n. 2310 del 2017:
a) dell’Ordinanza Dirigenziale n. 9 del 10 febbraio 2017 avente ad oggetto l’ingiunzione di sgombero e ripristino dello stato dei luoghi della struttura balneare entro il termine di 30 giorni;
b) della relazione prot. 3556 del 30 settembre 2016 redatta dal Servizio Demanio marittimo a seguito di sopralluogo congiunto con la Polizia locale e con l’Area edilizia e T.P.L., non notificata e conosciuta solo in quanto richiamata nel provvedimento sub a);
c) di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84 del D.L. n. 18/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 maggio 2020 la dott.ssa Silvia Coppari;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con un primo ricorso ritualmente notificato, e iscritto al n. RGNR 1160/2017, la società  “Valorizzazioni Turistiche s.r.l.”, titolare della concessione demaniale n. 420/2003, ubicata in Fiumicino, località  Fregene, Via Silva Marina snc, e rilasciata in data 03.04.2003 (in scadenza al 31.12.2020), ha impugnato l’ordinanza dirigenziale n. 62 del 12.12.2016 con la quale le è stata ordinata la demolizione di una serie di “opere abusive”, poichè ritenute “difformi” rispetto ai titoli edilizi rilasciati in relazione all’area oggetto di concessione demaniale. Le opere contestate risultano così¬ descritte: “- Modifica dei prospetti del chiosco mediante l’eliminazione di n. 2 aperture finestrate e lieve modifica di parte della tamponatura in legno; – Diversa distribuzione degli spazi interni al chiosco; – Realizzazione di una zona d’ombra con struttura in legno e copertura con telo in PVC per un totale di mq 20.00 circa adibita a deposito; – A ridosso di due locali spogliatoio, risulta realizzato un bancone, inoltre all’interno di uno di detti locali è stata posizionata una cella frigo; – Modifica della distribuzione interna del manufatto adibito a servizi igienici mediante l’eliminazione dell’anti-wc; – Realizzazione di un corpo docce con relativa zona d’ombra e realizzazione di una torretta di sorveglianza; – Realizzazione di una zona d’ombra in legno antistante il chiosco in questione avente superficie pari a mq 80.00 circa con sottostante pavimentazione in legno“.
La ricorrente ha premesso che l’area oggetto di concessione demaniale n. 420/2003, rinnovata con provvedimento n. 796/2009, la quale consente l’occupazione di un’area demaniale marittima di metri quadrati quaranta “ove installare uno o pìù manufatti di facile rimozione di complessivi metri quadrati quaranta come da planimetria” ad essa allegata “da adibire a chiosco bar di facile rimozione per il ristoro (&)” sarebbe stata successivamente ampliata con la delibera di G.C. n. 128/2006 del Comune di Fiumicino avente ad oggetto “Convenzione per la gestione di spiagge libere attrezzate sul pubblico arenile”, in forza della quale sarebbe stata consentita l’occupazione dell’area eccedente i 40 mq e la realizzazione e gestione delle ulteriori attrezzature balneari di servizio e pertinenziali su un’area di 2000 mq, previste ed individuate nel progetto allegato alla concessione demaniale e nuovamente approvato in uno alla convenzione, la cui durata era concessa a quella del titolo demaniale” (così¬ ricorso pag. 2-3). Tale ampliamento avrebbe formato oggetto della specifica la Convenzione n. rep. 823 del 2009 intercorsa fra le parti, nonchè della successiva determinazione adottata dal Comune ai sensi dell’art. 24 del Reg. di esecuzione del Codice della Navigazione n. 18 del 7 gennaio 2016.
1.1. Tanto precisato in fatto, la società  ricorrente ha articolato nei confronti dell’ordinanza di demolizione e ripristino una serie censure che possono essere sintetizzate nel modo che segue:
I) assenza di una motivazione che dia conto degli accertamenti tecnici in base ai quali sarebbero stati ipotizzati gli abusi suddetti, dovendo ritenersi del tutto generico e insufficiente il richiamo alla relazione dell’Ufficio edilizia prot. n. 3468 del 26 settembre 2019 (primo e secondo motivo);
II) difetto di adeguata istruttoria in quanto l’Amministrazione non avrebbe “preso in alcuna considerazione i titoli sia demaniali che edilizi in possesso dell’odierno ricorrente”, giacchè gli interventi realizzati presso la struttura balneare in questione sarebbero stati approvati e verificati dal Comune di Fiumicino “contestualmente al rilascio” di una serie di titoli abilitativi che avrebbero legittimato l’occupazione dell’area demaniale, così¬ come le opere facilmente rimovibili ivi insistenti. Peraltro, l’attuale stato dei luoghi corrisponderebbe “esattamente” a quello autorizzato con i seguenti titoli: a) quanto alla distribuzione degli spazi interni, essa corrisponderebbe a quella autorizzata con “D.I.A. prot. n. 65917/2006”, richiamata anche nell’atto della Convenzione stipulata “nel 2007” [recte: 2009]; b) quanto alle zone d’ombra contestate, la Convenzione approvata con la delibera di G.C. n. 128/2006 statuirebbe espressamente per i concessionari la possibilità  di realizzare tali opere nell’area eccedente i 40 mq, purchè vengano utilizzate strutture facilmente rimovibili (nel caso di specie, tali strutture verrebbero posizionate ad inizio stagione e rimosse alla chiusura, come previsto anche nelle Ordinanze sindacali annuali di apertura della stagione balneare); c) quanto al bancone, esso sarebbe riconducibile al concetto, previsto del pari in Convenzione, di strutture pertinenziali (temporanee e facilmente rimovibili), finalizzate all’esercizio dell’attività  di somministrazione di bevande; d) quanto alla torretta di sorveglianza sarebbe “prevista tra le opere da realizzare obbligatoriamente nella concessione demaniale” e sarebbe “finalizzata a garantire il servizio di salvataggio (ulteriore obbligo a carico del concessionario) sull’arenile pubblico per quanto di competenza”; e) quanto alle contestazioni relative alla mancanza delle aperture finestrate e dell’anti – wc, le stesse dovevano “coincidere con quelle sanate in virt๠di SCIA di messa in pristino n. 12460 del 3.02.2017 e CILA n. 12469 del 03.02.2017” (terzo motivo);
III) violazioni procedimentali quali: l’omessa indicazione del Responsabile del procedimento, l’assenza (nel provvedimento impugnato, notificato via PEC in data 14.12.2016) della sottoscrizione autografa da parte del Dirigente dell’Area Edilizia, con conseguente nullità  dell’atto stesso, nonchè l’omessa comunicazione di avvio del procedimento in violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 (quarto e quinto motivo);
IV) carenza dei presupposti che legittimerebbero l’adozione di una sanzione demolitoria poichè, “fermo restando che la ricorrente è in possesso di tutti i titoli abilitativi richiesti per le opere realizzate”, le contestazioni mosse e la tipologia delle opere descritte nell’atto impugnato (realizzazione di un bancone, la diversa distribuzione interna di un wc, la realizzazione di zone d’ombra in legno, la lieve modifica di parte della tamponatura in legno) sarebbero “tutte eventualmente riconducibili nel diverso alveo dell’art. 37 DPR n. 380/2001” (sesto motivo);
V) difetto di proporzionalità  e irragionevolezza, considerata “l’entità  e la natura della sanzione comminata, il provvedimento impugnato si palesa altresì¬ illegittimo per violazione del principio di proporzionalità ” (VII motivo).
1.2. Con un successivo ricorso ritualmente notificato, rubricato al n. RGNR 23170/2017, la medesima società  “Valorizzazioni Turistiche s.r.l.” ha impugnato anche l’ordinanza dirigenziale n. 9 del 10 febbraio 2017 del Comune di Fiumicino, nonchè la relazione prot. 3556 del 30 settembre 2016 del Servizio Demanio marittimo (a seguito del sopralluogo congiunto con la Polizia Locale e con l’Area Edilizia del Comune), con la quale le veniva ulteriormente ingiunto, in relazione al medesimo stabilimento balneare, di “ripristinare lo stato dei luoghi” entro il termine di trenta giorni. Con l’ordinanza in questione, l’Autorità  amministrativa contestava “sotto l’aspetto demaniale” l’abusività  dei medesimi interventi che erano già oggetto dell’ordinanza n. 62/2016, per violazione degli artt. 54 e 1161 del Codice della Navigazione. Gli interventi contestati risultano invero così¬ descritti: “·Modifiche prospettiche riguardanti finestratrure del chiosco-bar; Diversa utilizzazione di uno dei due moduli adibito a spogliatoi e magazzino, con inserimento di una cella frigo; Realizzazione di una zona d’ombra in legno con copertura in PVC per mq 20.00 circa posta all’interno dell’area utilizzata come deposito di attrezzature balneari riportata su grafico di concessione/convenzione; Esternamente all’area in convenzione è stata riscontrata la presenza di un campo da beach volley e uno da beach soccer.”.
1.3. Anche in relazione a tale atto di ingiunzione, la società  “Valorizzazioni Turistiche s.r.l.” ha lamentato: a) con i primi due motivi di ricorso, l’assenza di un’idonea motivazione (nemmeno per relationem) per la genericità  della descrizione degli abusi contestati, dalla quale non sarebbe ricavabile l’esatta entità  degli stessi, e ciò anche in violazione del legittimo affidamento ingenerato “in virt๠dei numerosissimi controlli già effettuati in passato sulla medesima area ed opere, oggi oggetto di contestazione”; b) con il terzo motivo, la “palese violazione del principio che vieta alla P.A. di aggravare inutilmente il procedimento”, in quanto tale ingiunzione avrebbe di fatto lo stesso contenuto di quello dell’ordinanza n. 62/2016. Nel merito degli abusi contestati, la società  ha dedotto la medesima censura di difetto di istruttoria sollevata con il ricorso RGNR 1160/2017, ribadendo l’infondatezza della pretesa occupazione abusiva dell’area demaniale dal momento che, “oltre alla concessione demaniale per mq 40”, la società  sarebbe anche titolare della Convenzione n. 5597 del 19 giugno 2009 che avrebbe “consentito di occupare ed installare strutture pertinenziali su un’area di 1960 mq, in un ambito di riferimento di 200 ml fronte mare (corrispondenti a circa 20.000 mq)”. Peraltro, la legittimità  del titolo di occupazione del bene demaniale della ricorrente, così¬ come conformato in via convenzionale, avrebbe “trovato, altresì¬, piena conferma con la sentenza n. 2794/2014 del Consiglio di Stato”, la quale avrebbe “riconosciuto la sostanziale equipollenza” del titolo convenzionale alla concessione demaniale, nonchè con la sentenza del TAR del Lazio n. 6252/2015, che avrebbe rilevato “la legittima realizzazione dei manufatti” in virt๠della Convenzione stipulata nel 2007. Inoltre, l’area di 1960 mq (rientrante nei 200 ml di fronte mare) regolamentata da “convenzione”, a partire dal gennaio 2016, sarebbe stata “affidata al privato mediante licenza suppletiva ai sensi dell’art. 24 Reg. Es. Codice della navigazione, conformando la situazione di fatto a quella giuridica prevista sin dal bando del 2002”. Con il quarto e il quinto motivo, la società  ha inoltre dedotto, sotto il profilo formale dell’atto impugnato, la nullità  dell’ingiunzione in esame per l’assenza (nel provvedimento notificato via PEC in data 10.02.2017) della sottoscrizione autografa da parte del Dirigente dell’Area Sviluppo Economico del Comune (con conseguente nullità  dell’atto stesso), nonchè l’illegittimità  del medesimo atto per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento (in violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990).
2. Si è costituito in entrambi i giudizi il Comune di Fiumicino eccependo l’infondatezza dei gravami sotto tutti i profili sollevati, evidenziando in particolare:
I. quanto al ricorso RGNR 1160/2017, che i titoli dedotti per la messa in pristino, come ad esempio la SCIA del 3.2.2017 e la CILA n. 12469 in pari data, risulterebbero acquisiti successivamente alla notifica dell’ordinanza di demolizione, non potendo quindi incidere sulla legittimità  dell’atto impugnato. In ogni caso la ricorrente non avrebbe contestato l’esistenza degli abusi per come accertati e descritti nell’ordinanza, limitandosi a sostenerne la legittimità . Ebbene, tale assunto si fonderebbe su un’errata interpretazione della Convenzione del 2009, la quale ammetteva solo manufatti a servizio degli utenti e di pertinenza della gestione della spiaggia libera attrezzata, mentre quelli contestati integrerebbero “un ampliamento non autorizzato del chiosco e della superficie commerciale con mutamento della destinazione d’uso dei locali a servizio dei bagnanti (spogliatoio)”. Con specifico riferimento alla torretta di sorveglianza, essa andava senz’altro realizzata da parte del concessionario, ma pur sempre in forza delle necessarie preventive autorizzazioni edilizie. In sostanza, la ricorrente avrebbe avuto un “titolo ad edificare nel limite di 40 mq, quale superficie da destinare a chiosco e servizi pertinenziali”, giacchè la Convenzione del 2009 avrebbe bensì¬ esteso la parte di arenile in concessione alla ricorrente, “ma al solo fine della gestione come spiaggia libera attrezzata, con la possibilità  di installarvi le strutture balneari di servizio strettamente indispensabili per la tutela dell’igiene e dell’incolumità  pubblica”;
II. quanto al ricorso RGNR 2310/2017, che il provvedimento impugnato non costituirebbe affatto un aggravio procedimentale, giacchè sarebbe stato emesso “nell’esercizio delle competenze demaniali marittime a tutela di un diverso interesse pubblico, quello del godimento e della tutela dei beni pubblici, rispetto a quello tutelato dall’ordinanza di demolizione emessa per difetto di titolo edilizio”; le difformità  riscontrate integrerebbero infatti, al contempo, un’innovazione rilevante ai sensi dell’art. 54 del Codice della Navigazione e ipotesi di abuso edilizio sanzionabili ai sensi del D.P.R. n. 380/2001. Peraltro, proprio dalla relazione di sopralluogo richiamata nell’ordinanza impugnata sarebbe possibile rilevare le difformità  “tra le opere presenti nell’area e quelle rappresentate nei grafici della concessione demaniale marittima n. 796/2009 e della convenzione n. 823/2009”.
3. Con ordinanza n. 3150/2018, il Tribunale, dopo aver disposto la riunione dei ricorsi RGNR 1160 e RGNR 2310 del 2017, accoglieva le domande cautelari con essi proposte, disponendo la sospensione dell’efficacia delle ordinanze dirigenziali n. 62 del 12 dicembre 2016 e n. 9 del 10 febbraio 2017 del Comune di Fiumicino. Con la medesima ordinanza il Tribunale disponeva, altresì¬, una verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a., i fini dell’accertamento a) “dello stato dei luoghi, e di ogni altro elemento rilevante ivi inclusa la documentazione sussistente agli atti del Comune di Fiumicino o presso altre pubbliche amministrazioni”, b) dell’ “esatta situazione dei luoghi con riferimento alla natura, alle dimensioni e alle altre caratteristiche strutturali e funzionali dei manufatti indicati nell’ingiunzione di demolizione, anche in relazione all’epoca della relativa progettazione e realizzazione, con la relativa ricostruzione storica e documentale“; c) “delle difformità  dei manufatti con i relativi titoli demaniali ed edilizi, nonchè con gli altri provvedimenti amministrativi rilevanti nella specie“, oltre che dell’esatta “situazione dei luoghi sotto il profilo urbanistico e vincolistico“.
3.1. Il verificatore incaricato, Ing. Paolo Quatrucci (giusta delega del Direttore del Dipartimento VI “Pianificazione territoriale generale” della Città  Metropolitana di Roma del 13 luglio 2018 esercitata sulla base dell’ordinanza n. 5041/2018), depositava la propria relazione in data 11 febbraio 2019.
4. In vista della discussione di merito, le parti depositavano memorie difensive e di replica insistendo nelle rispettive opposte tesi.
4.1. All’udienza pubblica del 19 maggio 2020 la causa veniva trattenuta in decisione sulla base degli atti ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. 18/2020 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.
5. In via preliminare, occorre procedere alla riunione degli odierni ricorsi in ragione della loro evidente connessione sia sul piano oggettivo che soggettivo.
6. Passando all’esame del merito degli odierni gravami, il nucleo delle censure sollevate sul piano della legittimità  sostanziale delle ingiunzioni impugnate si incentra sulla (pretesa) carenza dei presupposti, in quanto l’Amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto la difformità  degli interventi accertati nel corso del sopralluogo del 27.7.2016 sia rispetto ai titoli edilizi rilasciati alla ricorrente (ed in particolare rispetto alla concessione edilizia n. 420/2003), sia rispetto alle facoltà  ad essa derivanti dalla concessione demaniale n. 420/2003, come rinnovata con atto n. 796 del 2009 e “conformata” dalla Convenzione rep. n. 823/2009 e dalla licenza suppletiva ex art. 24 del reg. esec. Codice della Navigazione n. 18 del 7 gennaio 2016.
6.1. Tale assunto non può essere condiviso per le ragioni di seguito illustrate.
6.2. La ricostruzione “storica” dei titoli edilizi conseguiti dall’odierna società  secondo quanto accertato dal verificatore è la seguente:
– in data 5/05/2003 veniva rilasciata alla società  “Valorizzazione Turistiche ” s.r.l. la concessione edilizia n. 101 per “la realizzazione struttura di facile rimozione da adibire a chiosco bar in località  Fregene – Villaggio dei Pescatori”; tale concessione veniva successivamente annullata con determinazione dirigenziale n. 155 del 13/08/2003;
– in data 19/04/2004 veniva adottata la determinazione dirigenziale n. 92, con la quale il Comune annullava parzialmente la determinazione dirigenziale n. 155 del 13/08/2003, rendendo così¬ valido il titolo edilizio per la sola superficie di 40 mq in concessione;
– in data 27/07/2004 veniva presentata una D.I.A. in variante al P.D.C. n. 101/2003 “modifica della distribuzione interna ed impianti (…)”, rifiutata in data 28/07/2004 prot. 44962 per carenza di documentazione;
– in data 16/04/2009 veniva presentata D.I.A. prot. 28763 per la realizzazione di servizi igienici integrativi come da D.G.C. n. 224/2007 regolarmente assentita;
– in data 03/02/2017 prot. 12459 veniva presentata una “CILA in sanatoria” per la modifica dei manufatti adibiti a wc e, in pari data, una SCIA in sanatoria prot. 12460 per il ripristino dei prospetti.
6.2.1. Premessa tale ricostruzione del profilo edilizio della vicenda, il verificatore ha quindi rilevato, in relazione alle singole contestazioni di cui all’ordinanza n. 62 del 12/12/2016, che:
a) quanto alle “2 finestre”, esse “sono state ripristinate con SCIA prot. 12460 del 03/02/2017”, sicchè “attualmente la situazione è conforme”;
b) quanto alla “diversa distribuzione degli spazi interni al chiosco”, si tratterebbe di modesti scostamenti dei tramezzi interni che, oltre a non aver modificato in “nulla” la sagoma esterna del manufatto, “risultano assentiti con DIA 44216 del 27/07/2004 (ripresentata con prot. 65917 del 26/10/2006), Convenzione 5597 del 19/06/2009 rep. 823/2009, Concessione Demaniale 796 del 07/05/2009”, con conseguente conformità  della situazione attuale;
c) quanto alla “realizzazione di una zona d’ombra con struttura in legno e copertura con telo in PVC per un totale di mq 20,00 circa adibita a deposito”, si tratterebbe di una “zona” che “viene montata nella stagione estiva, a protezione dell’area cosiddetta “Ecopoint” per lo smaltimento dei rifiuti” e risulterebbe “prevista come da Ordinanze Sindacali n. 73 del 20/06/2014 e n. 28 del 06/05/2016”;
d) quanto al balcone realizzato “a ridosso dei due locali spogliatoio” e al posizionamento “all’interno di uno dei detti locali” di una “cella frigo”, si tratterebbe di “arredi e attrezzature” che dovrebbero potere essere “liberamente posizionati”, in ogni caso “risultano in atti i titoli abilitativi, ivi compresa la comunicazione per attrezzature temporanee e suppellettili prot. 31093/2016”;
e) quanto alla “modifica della distribuzione interna del manufatto adibito a servizi igienici mediante l’eliminazione dell’anti-wc”, le tramezzature di divisione anti-wc “sono state regolarizzate con CILA tardiva prot. 12469 del 03/02/2017” e attualmente la situazione è conforme;
f) quanto alla “realizzazione di un corpo docce con relativa zona d’ombra e realizzazione di una torretta di sorveglianza”, si tratterebbe di “elementi presenti e legittimati dai titoli di Concessione edilizia n. 101/2003, Concessione Demaniale n. 420/2003 e successivi”;
g) quanto alla “realizzazione di una zona d’ombra in legno antistante il chiosco in questione avente superficie pari a mq 80,00 circa con sottostante pavimentazione in legno”, vi sarebbero “elementi presenti e legittimati dai titoli di Concessione edilizia n. 101/2003, Concessione Demaniale n. 420/2003 e successivi”.
6.3. Con riguardo agli interventi ulteriormente contestati per gli aspetti propriamente demaniali con l’ordinanza dirigenziale n. 9 del 10/02/2017, il verificatore, oltre a confermare le medesime conclusioni svolte con riferimento all’ordinanza n. 62 del 2016, ha inoltre specificato:
a1) quanto “diversa utilizzazione di uno dei due moduli adibito a spogliatoio e magazzino con inserimento di una cella frigo”, che per tale opere sussistevano specifici “titoli abilitativi, ivi compresa la comunicazione per attrezzature temporanee e suppellettili prot. 31093/2016”;
a2) quanto alla “realizzazione di zona d’ombra in legno con copertura in pvc per mq 20,00 circa posta all’interno dell’area utilizzata come deposito di attrezzature balneari riportata su grafico di concessione/convenzione”, essa “è prevista come da Ordinanze Sindacali n. 73 del 20/06/2014 e n. 28 del 06/05/2016”;
a3) quanto “alla presenza di un campo da beach-volley e uno da beach-soccer” esternamente all’area in convenzione, risultano agli atti le comunicazioni della “Valorizzazioni Turistiche s.r.l.” effettuate ai sensi del Regolamento Regionale 19/2016.
6.4. Alla luce di quanto accertato, il verificatore ha quindi escluso la sussistenza di rilevanti difformità  “dei manufatti esistenti con i titoli demaniali ed edilizi”, sia rispetto a quelli “inizialmente autorizzati che conseguiti in sanatoria”, concludendo per la “sostanziale” legittimità  delle opere verificate rilevando al contempo che, “laddove siano emersi modesti scostamenti”, la stessa società  avrebbe “provveduto a regolarizzare tali situazioni”.
6.5. Orbene, ad avviso del Collegio, tali conclusioni non possono condurre a ritenere ab origine legittimi gli interventi originariamente contestati, giacchè il criterio della “modesta entità ” e/o della “precarietà ” degli interventi in oggetto non è dirimente per risolvere la controversia in esame, sia per il peculiare regime vincolistico dell’area, sia per le ragioni specifiche sottese alla natura demaniale del bene. Peraltro, la natura di opera precaria (come tale non soggetta al previo rilascio del permesso di costruire) non si evince dalla tipologia dei materiali utilizzati per la sua edificazione e, pìù in generale, dalle caratteristiche costruttive e di ancoraggio al suolo della stessa, quanto piuttosto da un elemento di tipo funzionale, dovendosi verificare se la stessa sia o meno destinata al soddisfacimento di esigenze durevoli, stabili e permanenti nel tempo (cfr. Cons. Stato, VI, 11 gennaio 2018, n. 150).
Ne consegue che il carattere smontabile o facilmente amovibile di alcune delle strutture contestate non ne qualifica di per sè il carattere “precario”, dovendosi piuttosto considerare dirimente il fatto che esse siano state comunque realizzate in funzione e a servizio dell’attività  turistico-ricreativa svolta in forza della concessione demaniale.
6.5.1. Non può quindi dubitarsi, anche alla luce delle conclusioni della verificazione, che le difformità  rilevate con l’ordinanza n. 62/2016 relativamente alla modifica dei prospetti del chiosco mediante l’eliminazione di due aperture finestrate e alla modifica della distribuzione interna del manufatto adibito a servizi igienici mediante l’eliminazione dell’anti-wc, successivamente sanate con SCIA prot. 12460 del 03/02/2017 e con CILA tardiva prot. 12469 del 03/02/2017, risultassero ab origine predisposte in assenza di idonei titoli edilizi conseguiti solo successivamente alla notifica dell’ordinanza di demolizione. Infatti, a prescindere dall’apparente modesta entità  degli interventi, risulta evidente che la modificazione dei tramezzi interni ha di fatto comportato una diversa destinazione d’uso degli spazi dati in concessione.
6.5.2. Nè, con riferimento agli altri interventi, può ritenersi decisivo l’argomento della ricorrente dedotto in replica secondo cui si sarebbe trattato di “difformità ” che non avrebbero comportato alcuna “variazione sostanziale del progetto vincitore del bando del 2002, tra l’altro mai contestate dal 2003 al 2017 in numerosi controlli eseguiti presso la struttura”.
6.5.3. Al riguardo, il Collegio sottolinea innanzitutto che, come peraltro confermato dallo stesso verificatore, l’area demaniale in questione risulta anche sottoposta a una molteplicità  di vincoli in forza sia del Piano Territoriale Paesistico Regionale (ove è ricompresa in “TAV. B – Beni paesaggistici: Fascia di rispetto della costa del mare”, oltre che in Tav. A – Sistemi e ambiti di paesaggio: Paesaggio naturale di continuità “) sia del Piano di Assetto Idrogeologico, con la conseguenza che, al fine di escludere l’illegittimità  degli interventi contestati, non è sufficiente un generico raffronto con “il progetto” vincitore della concessione, essendo in ogni caso necessario accertare che non siano state apportate “trasformazioni” dell’area in contrasto con il regime edilizio nonchè con gli specifici interessi di tutela del territorio. In secondo luogo, debbono essere considerati i tratti distintivi, rispetto al regime ordinario, della peculiare fattispecie disciplinata dall’art. 35 del DPR n. 380/2001, la quale detta una disciplina ad hoc con riferimento agli abusi realizzati su suolo di proprietà  di enti pubblici imponendo di procedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi – con esclusione quindi dell’irrogazione di sanzioni pecuniarie -, per tutti gli “interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità  del medesimo“, nonchè per quelli “di cui all’art. 22, comma 2, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività , ovvero in totale o parziale difformità  della stessa“.
6.5.4. Tanto precisato e venendo a esaminare la natura e l’entità  degli ulteriori singoli interventi, deve osservarsi quanto segue.
6.5.5 Quanto alla “realizzazione di una zona d’ombra con struttura in legno e copertura con telo in PVC per un totale di mq 20,00 circa adibita a deposito”, debbono condividersi le conclusioni del Comune secondo cui dalle ordinanze sindacali n. 73 del 20/06/2014 e n. 28 del 06/05/2016 non discende alcun titolo che legittimi ex se la realizzazione del deposito in questione, poichè esse impongono ai gestori la previa individuazione, sull’area data in concessione, di quella da destinare alla raccolta dei rifiuti, disponendo al contempo che la relativa posa in opera venga previamente comunicata all’Amministrazione comunale. Ebbene nel caso in esame la ricorrente non ha fornito affatto la prova di aver previamente individuato e comunicato la posa in opera del deposito in questione. A ciò va aggiunto che esso, all’atto dell’accertamento, non risultava nemmeno destinato alla raccolta dei rifiuti. Conseguentemente l’intervento in esame si è tradotto nell’utilizzazione dell’area demaniale in assenza di idoneo titolo, oltre che del necessario specifico assenso all’Autorità  marittima.
6.5.6. Del pari, quanto alla realizzazione del bancone a ridosso dei due locali spogliatoio e al posizionamento di una cella frigo, l’attività  posta in essere dal concessionario non può essere qualificata, invero, quale mero apposizione di “arredo” e/o di “attrezzatura”, poichè mediante tale apposizione è stata mutata la destinazione di un locale originariamente posto a servizio dell’utenza (spogliatoio) ad un uso diverso da quello preventivamente autorizzato.
6.5.7. Con riferimento alla realizzazione di un corpo docce con relativa zona d’ombra e alla realizzazione di una torretta di sorveglianza, si tratta di interventi che non possono ritenersi legittimati nè in forza della concessione edilizia n. 101/2003, nè di quella demaniale n. 420/2003, in quanto la prima attiene alla realizzazione del chiosco, mentre la concessione demaniale autorizza l’utilizzo di ulteriore superficie per i servizi ai bagnanti. Sicchè la realizzazione (ed il mantenimento) sul demanio degli ulteriori manufatti (zona doccia e torretta di sorveglianza) risultano privi di titolo. Nè a diverse conclusioni potrebbe giungersi in considerazione del fatto che la torretta di sorveglianza sia contemplata nella convenzione intercorsa tra le parti nel 2009, poichè, al fine del relativo posizionamento e costruzione, la concedente avrebbe dovuto richiedere il rilascio di un apposito titolo edilizio: la “convenzione” rileva, infatti, sul piano degli obblighi del concessionario per l’uso del bene demaniale, ma non integra in sè il titolo abilitativo ai fini della realizzazione dei manufatti ammissibili.
6.5.8. Con riferimento alla realizzazione di una zona d’ombra in legno antistante il chiosco avente superficie pari a mq 80,00 circa, con sottostante pavimentazione in legno, il verificatore si è limitato ad affermare in maniera del tutto generica che sussisterebbero “elementi presenti e legittimati” nella concessione edilizia n. 101/2003 e in quella demaniale n. 420/2003, senza tuttavia che risulti accertato con certezza quale sarebbe il titolo che autorizzi la concessionaria a realizzare una struttura che, tenuto conto anche della pavimentazione, ha un evidente impatto edilizio.
6.6. Parimenti infondato è l’assunto per cui la legittimità  degli interventi contestati con le ordinanze di demolizione impugnate sarebbe stata accertata incidenter tantum nell’ambito delle pronunce del Consiglio di Stato n. 2794/2014 e del TAR Lazio n. 6259/2015. La sentenza del TAR Lazio n. 6259/2015, infatti, resa all’esito dell’impugnativa del provvedimento comunale (determinazione n. 166 del 13.8.2003) di revoca della concessione edilizia n. 90/C/2003 rilasciata alla ricorrente, non ha alcun contenuto di accertamento in ordine ai diritti edificatori vantati dalla ricorrente, limitandosi a dichiarare improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. La sentenza del Consiglio di Stato n. 2794/2014 ha invece ad oggetto la convenzione per la gestione di aree libere e la differenziazione tra spiagge libere attrezzate e spiagge attrezzate, senza che siano stati minimamente affrontati i profili edilizi incisi dall’atto impugnato con l’odierno ricorso.
6.7. Del pari sono destituite di fondamento le censure relative alle pretese violazioni procedimentali, giacchè, considerata la natura vincolata delle ordinanze de quibus, per consolidato orientamento giurisprudenziale, l’Amministrazione non era tenuta all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, tanto pìù che la società  ricorrente non ha nemmeno allegato quali sarebbero stati gli elementi che avrebbe (in tesi) potuto rappresentare in sede procedimentale, tali da essere idonei ad incidere sul contenuto degli atti in concreto adottati. Nè potrebbe in alcun modo dubitarsi che la modalità  di invio via PEC, così¬ come la firma digitale, non abbiano dato sufficiente certezza in ordine alla provenienza e attribuibilità  delle ingiunzioni impugnate ai rispettivi organi del Comune odierno resistente.
6.8. Deve infine rilevarsi che il fatto che la ricorrente abbia in parte ottemperato all’ordinanza comunale n. 62 del 2016, così¬ come alla successiva ingiunzione di sgombero n. 9 del 2017 (fatto accertato anche dal verificatore), già prima della proposizione del ricorso non assume alcun rilievo sul piano della legittimità  originaria delle ingiunzioni in esame.
6.9. Le difformità  riscontrate, in quanto realizzate su suoli appartenenti al demanio dello Stato, integrano dunque l’ipotesi di cui all’art. 35 del DPR n. 380/2001, con conseguente legittimità  dell’ordinanza n. 62/2016 con riguardo sia all’ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, sia all’idoneità  del relativo apparato motivazionale (anche in forza del richiamo per relationem alla relazione prot. 3468 del 26 settembre 2016) a rendere chiari, oltre che la consistenza degli abusi, anche i presupposti di fatto e di diritto sulla base dei quali l’atto è stato adottato.
7. A ciò va aggiunto, con specifico riguardo all’ordinanza di sgombero n. 9 del 2017, che le difformità  con essa contestate, ancorchè sostanzialmente sovrapponibili a quelle oggetto dell’ingiunzione n. 62 del 2016, sono espressione di un distino potere dell’Amministrazione, in quanto esercitato per la tutela dell’interesse pubblico (diverso rispetto a quello cui è preposta l’abilitazione urbanistico-edilizia) concernente la salvaguardia dei profili dominicali del bene demaniale oggetto di concessione.
7.1. Ed invero, in base all’art. 54 del Codice della Navigazione: “Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate [c.n. 1161, n. 1], il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio, a spese dell’interessato [c.n. 84]“.
7.2. L’Autorità  marittima, in quanto titolare delle funzioni di polizia demaniale, ha dunque un potere autonomo di ordinare la rimozione (a spese del responsabile) di un’opera abusiva che avrebbe dovuto altrimenti essere realizzata anche con il suo assenso, il quale si affianca a quello dell’Amministrazione comunale avente ad oggetto la verifica della conformità  edilizia ed urbanistica dell’opera. Rispetto agli abusi edilizi realizzati sul suolo demaniale marittimo, quindi, la p.a. ha una potestà  sanzionatoria, ex art. 54, del Codice della Navigazione che, non avendo natura possessoria, nè tanto meno petitoria, può essere esercitata in ogni tempo a prescindere dall’eventuale lasso di tempo intercorrente tra l’evento abusivo e il suo accertamento. Inoltre, l’esercizio dei poteri repressivi postulati dall’art. 54 citato non richiede alcuna particolare motivazione specifica in ordine alla prevalenza dell’interesse pubblico al ripristino dello “status quo ante”, rispetto a quello del privato alla conservazione dell’occupazione dell’area demaniale marittima.
7.3. Per tali ragioni, deve escludersi che l’adozione dell’ordinanza di sgombero n. 9 del 2017 abbia costituito un aggravio procedimentale, giacchè con essa l’Amministrazione ha dato correttamente rilievo al fatto che gli interventi abusivi contestati sul piano edilizio avevano rilevanza anche ai sensi del citato art. 54 del Codice della Navigazione.
7.4. Non è revocabile in dubbio, infatti, che nel concetto di “innovazione” in questione rientri qualunque intervento che apporti modificazioni al bene demaniale diverse da quelle specificate nell’atto di assenso demaniale rilasciato al privato, ricomprendendo, dunque, ogni variazione rispetto a tale atto.
7.5. Alla luce di tale principio, deve quindi ritenersi legittima anche l’ordinanza di sgombero n. 9 del 2017, essendo incontestabile che siano state apportate modifiche non preventivamente autorizzate di prospetti e destinazione d’uso del chiosco-bar, nonchè realizzate occupazioni di maggiori superfici (attraverso pavimentazioni, ovvero con la creazione di depositi non autorizzati), certamente riconducibili alla fattispecie astratta in esame. Del pari non può ritenersi legittima nemmeno la realizzazione dei campi di “beach soccer” e “beach volley”, per la quale sarebbe stata necessaria la preventiva autorizzazione del Servizio demaniale marittimo ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 86/2012, così¬ come del resto ribadito dall’art. 5 del Regolamento della Regione Lazio n. 19/2016.
8. Pertanto alla luce di tutte le considerazioni svolte i ricorsi sono infondati sotto tutti i profili sollevati e pertanto, previa loro riunione, essi vanno respinti.
9. Circa la liquidazione del compenso al verificatore, va premesso che attualmente la liquidazione del compenso in favore degli ausiliari del G.A. avviene mediante l’utilizzo del sistema dei parametri introdotto dal d.m. n. 140 del 2012 e non pìù in base al sistema tariffario di cui al d.P.R. n. 352 del 1988 e al d.m. 30 maggio 2002, a seguito dell’adozione del d.l. n. 1 del 2012 che ha abrogato il sistema delle tariffe professionali e tutte le disposizioni che ad esse rinviavano, fornendo la base normativa per l’emanazione di detto d.m. n. 140 del 2012. Tuttavia, secondo condivisa giurisprudenza, «il sistema dei parametri non è vincolante per il giudice ed assume solo un valore orientativo, essendo imperniato su criteri soggettivi, oggettivi e funzionali” (Cons. Stato, Sez. V, 21.4.15, n. 2015; v. anche TAR Lazio, Sez. III ter, 2.9.16, n. 9496), sicchè “quella lasciata al Giudice è una valutazione sostanzialmente equitativa e rimessa al suo prudente apprezzamento, soprattutto in considerazione del fatto che i parametri indicati dalla fonte normativa impiegata (l’ “impegno del professionista” e l'”importanza della prestazione”, di cui all’art. 38 del d.m. n. 140 del 2012), lungi dall’offrire riferimenti numerici certi, richiedono per loro natura un giudizio “ampiamente discrezionale“».
9.1. Tanto premesso, nel caso di specie, avuto riguardo alla natura e alla complessità  della prestazione oltre che al valore della controversia, il compenso va determinato nella misura pari a € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre agli accessori di legge, e va posto a carico della parte ricorrente in quanto soccombente.
10. Quanto alle ulteriori spese di lite esse, tenuto conto di tutte le circostanze della fattispecie, ricorrono, nondimeno, giusti motivi per la relativa compensazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge.
Condanna la società  “Valorizzazioni Turistiche” s.r.l. al pagamento in favore del verificatore, Ing. Paolo Quatrucci, della somma di € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge (detratto l’acconto eventualmente versato).
Compensa le ulteriori spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, con l’intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente
Marco Bignami, Consigliere
Silvia Coppari, Consigliere, Estensore