Pubblicato il 03/12/2020
N. 07672/2020REG.PROV.COLL.
N. 01456/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1456 del 2020, proposto da Antonietta F. ed Antonio O., rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Bergamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Luisa Errichiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 3760/2019;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalnuovo di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Giordano Lamberti e dato atto che l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, co.2, del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 – Antonietta F. ed Antonio O. sono proprietari del fondo sito in Casalnuovo di Napoli (NA) alla Via Raffaello n. 12 (foglio 10, particelle 916 e 859) su cui sono stati edificati i manufatti oggetto di ordinanza di demolizione e per i quali erano state a suo tempo presentate le istanze di condono ex art. 32, comma 37, D.L. n. 269/2003.
2 – Tali domande di sanatoria non erano accolte e, con la nota n. 3691 del 26.01.2012, il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimento finalizzato all’adozione di ordinanza di demolizione delle opere abusive (a seguito di sopralluogo, gli agenti comunali avevano constatavano l’esistenza di quattro corpi di fabbrica non autorizzati e che ricadevano nelle tavole di zonizzazione del vigente P.R.G. in Zona Verde di rispetto autostradale e strada di progetto).
2.1 – Avverso i provvedimenti di diniego di condono nonchè avverso gli atti preordinati, consequenziali e connessi, gli appellanti avevano proposto ricorso al T.A.R. per la Campania.
2.2 – Con l’ordinanza n. 30 del 22.06.2012 era ingiunta la demolizione dei manufatti abusivi, impugnata con ricorso per motivi aggiunti.
2.3 – Il Comune aveva poi emesso una nuova ordinanza di demolizione – n. 19 del 18.06.2013 – in sostituzione della precedente (n. 30 del 22.06.2012), e quindi aveva proceduto alla dichiarazione di immissione nel possesso e acquisizione di opera abusiva (atto n. 43005 del 22.10.2013), in relazione alle opere abusive identificate nell’ordinanza n. 19/2013.
Avverso il provvedimento di acquisizione gli appellanti proponevano ulteriori motivi aggiunti.
3 – Con la sentenza n. 230 del 15.01.2015, il T.A.R. adito aveva rigettato il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti, accogliendo “nei limiti di cui in motivazione, il secondo ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto annullava, negli stessi limiti, l’impugnato provvedimento di acquisizione n. 43005 del 22 ottobre 2013“.
4 – A seguito di tale decisione, in data 26.02.2015, il Comune ha notificato il provvedimento n. 4902 del 10.02.2015 di accertamento di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e di dichiarazione di immissione nel possesso e acquisizione dell’area.
Avverso quest’ultimo provvedimento, gli appellanti hanno nuovamente proposto ricorso al T.A.R. per la Campania.
4.1 – In data 28.7.2015, i ricorrenti hanno impugnato per motivi aggiunti il successivo provvedimento adottato dal Comune, n. 20653 del 27.5.2015, di convalida della precedente dichiarazione di immissione nel possesso e acquisizione dell’area.
5 – Il T.A.R., con la sentenza n. 3760 del 2019, ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti.
6 – Con il primo motivo di appello avverso tale pronuncia si deduce la violazione dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001 e dell’art. 3 della L. 241/1990, nonchè la violazione degli artt. 24, 42 e 97 della Costituzione.
In particolare, parte appellante critica il passaggio della sentenza impugnata – in cui si afferma che “è superflua ogni ulteriore individuazione dell’area di sedime medesima, potendosi essa evincere agevolmente dalla descrizione degli interventi sanzionati” – affermando come non sia comprensibile come la individuazione dell’ulteriore area di sedime possa essere desunta dalla descrizione degli interventi edilizi.
L’appellante prospetta invece che, alla stregua dell’art. 31 III comma del D.P.R. 380/2001, l’individuazione di un’area ulteriore da acquisire deve essere giustificata dalla ricorrenza, nella motivazione dell’ordinanza ablativa, di una esplicitazione delle opere necessarie ai fini urbanistico-edilizi che siano destinate ad occupare l’ulteriore zona di terreno che il comune intende acquisire.
7 – La censura, così¬ come proposta, è inammissibile ed in ogni caso infondata.
7.1 – La prospettazione di parte appellante trascura di considerare la globalità  della motivazione della sentenza impugnata, estraendo un singolo passaggio e circoscrivendo le proprie critiche a quest’ultimo, senza considerare il contesto entro il quale si inserisce.
Invero, il T.A.R. ha in primo luogo precisato che “non potendosi ragionevolmente ritenere che il Legislatore abbia rimesso la determinazione dell’ulteriore area acquisibile al puro arbitrio dell’Amministrazione, quest’ultima è tenuta a specificare, volta per volta, in motivazione le ragioni che rendono necessario disporre l’ulteriore acquisto, nonchè ad indicare con precisione l’ulteriore area di cui viene disposta l’acquisizione“.
Il T.A.R., in riferimento all’art. 31 cit. asseritamente violato, conformemente all’interpretazione giurisprudenziale di tale norma, ha chiarito che “l’applicazione della norma in esame postula, nondimeno, a carico dell’Amministrazione comunale l’obbligo di esplicitare le modalità  del calcolo (in relazione ai richiamati parametri urbanistici in astratto applicabili per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusivamente realizzate) con cui l’ufficio tecnico dell’ente locale perviene alla individuazione di tale area ulteriore. In tale prospettiva è stato costantemente ribadito che l’Amministrazione procedente è tenuta ad indicare puntualmente, nell’atto di acquisizione, la classificazione urbanistica ed il relativo regime per l’area oggetto dell’abuso edilizio e quindi sviluppare (in base agli indici di fabbricabilità , territoriale o fondiaria, conseguentemente applicabili) il calcolo della superficie occorrente per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, disponendone comunque l’acquisizione – laddove dovesse risultare una superficie superiore – nel limite massimo del decuplo dell’area di sedime”.
Il giudice di primo grado, dopo l’inciso contestato da parte appellante, e dopo aver citato la giurisprudenza rilevante, ha ulteriormente argomentato nel senso che: “la mancata individuazione dell’area ulteriore non incide sulla legittimità  dell’ingiunzione di demolizione, ma impedisce semmai che l’effetto acquisitivo si propaghi oltre l’area di sedime qualora non risultino elementi adeguati per determinare l’esatta estensione dell’area ulteriore soggetta ad acquisizione in caso d’inottemperanza all’ordine di demolizione“.
7.2 – In coerenza con tali premesse teoriche, in fatto, il T.A.R. ha ritenuto che: “l’acquisizione dell’area ulteriore è stata motivata dalla circostanza che le p.lle nn.916 e 859 del fl.10 ricadono nelle “zone verde di rispetto autostradale”, “strada di progetto” e “verde di rispetto stradale” del vigente PRG che non prevedono indici e parametri per l’edificazione edilizia trattandosi di zone urbanistiche che non consentono l’edificazione. Peraltro, atteso che la superficie coperta dei manufatti abusivi è pari a mq. 632 per una volumetria complessiva di mc. 3.891 e la pertinenza urbanistica risulta pari a mq. 12.640, individuando in mq. 6.320 la superficie superiore di dieci volte a quella abusiva di mq .632, è evidente che 6.320 sono ampiamente superiori all’area su cui insistono gli abusi in questione che è di mq. 2.174, per cui correttamente il Comune ha disposto l’acquisizione gratuita non solo dell’area di sedime dei manufatti abusivi di mq.664, ma dell’intera consistenza delle particelle catastali come pari a mq.2.174. Le successive ordinanze hanno poi motivato in ordine alle ragioni per cui l’Ente ha acquisito l’area ulteriore a quella su cui insistono i manufatti abusivi nel rispetto del pìù volte citato art.31, comma 3″.
8 – In ogni caso, laddove la censura di parte appellante deve essere intesa nel senso che sia l’ordinanza di demolizione (“ordinanza ablativa“) a dover specificare le ragioni dell’acquisizione di una maggior area, tale prospettazione si pone in contrasto con un consolidato orientamento della giurisprudenza in base al quale l’omessa o imprecisa indicazione di un’area che verrà  acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità  dell’ordinanza di demolizione; invero, l’indicazione dell’area è requisito necessario ai fini dell’acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria (cfr. Cons. St., sez. IV, 25 n. 5593 del 2013; Cons. St., sez. V. n. 3438 del 2014; Cons. St., sez. IV, n. 4659 del 2008; Cons. St. sez. VI, n. 1998 del 2004). Del resto, la stessa parte appellante cita correttamente l’orientamento della giurisprudenza in base al quale l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale degli immobili abusivi e della relativa area di sedime è un effetto automatico, per esplicita previsione legislativa, alla mancata ottemperanza all’ordine di demolire, non occorrendo pertanto alcuna specificazione dell’area, la quale è invece espressamente richiesta dal citato art. 31 in vista dell’acquisizione ulteriore, in ampliamento all’area strettamente di sedime del manufatto abusivo, dell’ulteriore (e solo eventuale) area necessaria, fino ad un massimo di dieci volte la superficie occupata dalle opere abusive.
8.1 – Anche l’assunto dell’appellante – secondo cui “il Tribunale a quo si è discostato da siffatto consolidato orientamento con una motivazione che non consente di individuare il percorso logico-giuridico seguito per giungere al rigetto del ricorso” risulta smentito dalla compiuta disamina delle ragioni che hanno portato all’acquisizione di un’area superiore a quella di sedime, come si evince chiaramente da quanto già riportato al punto 7.2 che precede.
8.2 – Appare infine generico il rilievo che critica la giustificazione, avvalorata dal T.A.R., che trattasi di area verde di rispetto autostradale, in quanto l’individuazione di una area ulteriore da acquisire deve essere congruamente motivata con l’esplicitazione delle ragioni che rendono necessario disporre l’ulteriore acquisto e l’indicazione dei criteri di determinazione della superficie complessiva che il Comune intende acquisire, anche mediante il riferimento alle opere necessarie, destinate ad occupare tale ulteriore area.
Al riguardo, valgono in ogni caso le considerazioni di seguito svolte a proposito del secondo motivo di appello.
9 – Con quest’ultima censura si deduce il vizio di motivazione della sentenza impugnata e la violazione e falsa applicazione dei principi regolanti la materia.
A tal fine, parte appellante valorizza l’accogliendo dell’appello cautelare da parte di questa Sezione (ordinanza 408/2016) in cui si è rilevato che la motivazione della ordinanza impugnata non appare coerente con quanto prevede l’art. 31, comma 3.
Inoltre, secondo l’appellante, il T.A.R. avrebbe recepito supinamente i fatti esposti dal Comune, senza dimostrare di averli esaminati e senza indicare quali siano, in concreto, le ragioni per cui gli atti comunali rispetterebbero la norma di riferimento di cui all’art. 31 comma III del T.U.E.
9.1 – Anche tale censura è infondata, muovendo da un presupposto teorico errato.
Circa l’ambito di applicazione dell’art. 31 comma 3, giova richiamare l’orientamento assunto dalla Sezione (cfr. Cons. St., Sez. VI, n. 2774/2018) nella specifica ipotesi in cui l’abuso insista su di un’area inedificabile, come nel caso di specie.
L’articolo 31 del DPR n. 380/2001 prevede, al comma 3, che “Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonchè quella necessaria, secondo le vigenti previsioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita“.
L’esegesi della richiamata disposizione normativa evidenzia che, in linea generale, il legislatore ha individuato un parametro al quale ancorare la concreta determinazione della cd. “area pertinenziale” da acquisire in caso di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.
Tale parametro è costituito dall’ “area necessaria, secondo le vigenti previsioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive“.
La superficie oggetto di acquisizione deve, pertanto, essere individuata sulla base degli indici di edificabilità  esistenti nella zona di intervento e corrispondere a quella necessaria, sulla base di tali parametri, alla edificazione delle opere abusive.
In tale contesto, la misura pari a “dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita” viene a configurarsi non quale limite entro il quale l’amministrazione può discrezionalmente ed insindacabilmente determinare la superficie da acquisire, quanto piuttosto quale limite massimo non superabile tutte le volte in cui l’applicazione del parametro fissato dalla prima parte del comma 3 conduca alla individuazione di una superficie superiore a dieci volte quella abusivamente costruita.
La Sezione (Cons. St., Sez. VI, n. 2774/2018) ha peraltro rilevato che: “il generale criterio di determinazione della “pertinenza urbanistica” da acquisire, contenuto nella prima parte del richiamato comma 3 dell’articolo 35 (“quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive”), non risulta sempre in concreto applicabile.
Ad esso, invero, non è possibile operare riferimento tutte le volte in cui l’area sulla quale l’abuso è stato realizzato risulta inedificabile e, dunque, non esistano prescrizioni urbanistiche (parametri) atti a determinare in concreto l’area da acquisire.
Orbene, in tal caso, in considerazione della necessaria acquisizione gratuita di un’area ulteriore rispetto a quella di sedime del manufatto abusivo a seguito della inottemperanza all’ingiunzione di demolizione (così¬ come statuita dal citato articolo 31, comma 3 del DPR n. 380/2001) e della intrinseca maggiore gravità  dell’abuso ove realizzato in area inedificabile, non può ritenersi che l’acquisizione gratuita debba essere limitata alla sola area di sedime dell’opera abusiva e che non possa procedersi alla acquisizione della superficie “ulteriore”.
In tale fattispecie, invero, l’acquisizione della cd. “pertinenza urbanistica” risulta vieppìù necessaria e dovuta, determinandosi in caso contrario una situazione irragionevole ed ingiustificata, la quale vedrebbe sanzionato in misura maggiore un abuso realizzato in area edificabile rispetto ad un illecito edilizio posto in essere in zona inedificabile (per questo oggettivamente pìù grave).
Ciò posto, ritiene la Sezione che in tale fattispecie, doverosa essendo l’acquisizione dell’area ulteriore rispetto a quella di sedime del manufatto abusivo, non possa trovare applicazione il parametro ordinario di cui alla prima parte del citato comma 3, ma operi comunque l’ultima parte del comma medesimo, nei sensi di seguito specificati. In tale ipotesi, invero, l’avverbio “comunque” vale a significare che all’acquisizione dovrà  comunque procedersi e l’acquisizione entro il limite delle dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente realizzata prescinderà  dal collegamento con la regola dell’applicazione dei parametri urbanistici di zona, risultando collegata, nella determinazione della concreta misura da acquisire, alla rilevanza ed alla gravità  dell’abuso”.
9.2 – Alla luce delle considerazioni che precedono, deve evidenziarsi che l’ordinanza di acquisizione del 27 maggio 2015 dà chiaramente atto che le particelle in questione ricadono in un’area non edificabile (“su "verde di rispetto autostradale" "Strada di progetto" e "Verde di rispetto stradale" del vigente P.R.G. che non prevedono indici e parametri per l’edificazione edilizia in quanto trattasi di zone urbanistiche che non consentono l’edificazione“).
Per tale ragione, deve ritenersi che la scelta del Comune di procedere all’acquisizione gratuita dell’ulteriore area – per una superfice complessiva di 2.174 mq – risulti proporzionata alla gravità  dell’abuso, avuto riguardo al fatto che l’area di sedime dei manufatti abusivi, che non è stata oggetto di contestazione, è di 632 mq e che, pertanto, l’area complessiva acquisita dal comune la supera di poco pìù di tre volte, senza superare il limite di cui al terzo comma dell’art. 31 citato (che nel caso i specie ammonterebbe a 6320 mq) .
Il giudizio di ragionevolezza innanzi espresso – anche a prescindere dal criterio utilizzato dal comune che fa riferimento alla normativa che disciplina l’attività  edilizia sulle zone di territorio comunale in assenza di pianificazione urbanistica, come prevista dalla lettera b), comma 1, dell’art. 9, del D.P.R. n. 380/2001, integrata dai pìù ristrettivi limiti fissati dall’art. 4 della L.R. Campania n. 17/82 modificato e integrato dai commi 2 e 3 dell’art. 9 della L.R. Campania n. 15/2005 – si giustifica in ragione della gravità  dell’abuso commesso, come emerge dallo stesso provvedimento di acquisizione, che descrive compiutamente i quattro corpi di fabbrica abusivi.
I manufatti, oltre che in numero considerevole (n. 4 strutture), risultano essere stati realizzati in area priva di capacità  edificatoria e, dunque, in sostanza inedificabile.
Non solo, dalla lettura dell’ordinanza di demolizione emerge inoltre che le stesse sono state, in parte, ultimate violando il provvedimento di sequestro gravante sull’area.
9.3 – Quanto all’aspetto della motivazione formalmente posta a giustificazione del provvedimento impugnato, deve ribadirsi come – non potendosi applicare la regola generale di cui alla prima parte dell’articolo 31, comma 3, del DPR n. 380/2001 – la stessa trovi sufficiente supporto motivazionale nella evidenziata gravità  dell’abuso commesso.
Infatti, la misura dell’area acquisita rinviene la sua sufficiente motivazione, oltre che nel richiamo degli atti che hanno interessato la vicenda in precedenza, provvedimenti di rigetto delle domande di sanatoria ed ordinanza di demolizione, nella indicazione e descrizione delle quattro strutture abusive e nella rilevata “mancanza di capacità  edificatoria” dell’area.
9.4 – Risulta infine inammissibile e comunque infondato il rilievo, contenuto nella parte motiva del secondo motivo di appello, secondo cui “la motivazione postuma richiamata dal Tribunale, per un verso, sarebbe inammissibile, per un altro, è comunque inidonea a esplicitare le ragioni della cd. ulteriore acquisizione di cui si discute“.
Quanto alla dedotta inammissibilità  della motivazione postuma, dal tenore del rilievo non è dato comprenderne le ragioni, da cui l’inammissibilità  del rilievo.
Sul punto, deve solo rilevarsi che non si è affatto al cospetto di un’integrazione della motivazione attraverso il contenuto degli scritti difensivi, bensì¬ di un provvedimento di convalida, oltretutto ritualmente impugnato dai ricorrenti.
Quanto all’idoneità  della motivazione, dove precisarsi che anche una non pienamente sufficiente esplicazione della determinazione reiettiva del giudice di primo grado, di mero recepimento di taluni passaggi del provvedimento, non vale, alla luce delle considerazioni innanzi esposte, a determinare l’accoglimento del motivo di appello e, dunque, del motivo di censura spiegato in primo grado.
10 – In definitiva l’appello non deve trovare accoglimento.
Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune appellato, che si liquidano in €3.000, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore