La Guida europea per l’interpretazione e l’applicazione della cd. “Direttiva UE uccelli”, avente, appunto, lo scopo della corretta interpretazione della Direttiva UE cd. “Uccelli”, accede ad una norma comunitaria vincolante emanata non per promuovere la caccia, ma per salvaguardare l’avifauna condizionando a detto obiettivo il prelievo venatorio, secondo il cd. “principio di precauzione”: è dunque alla luce di tale obiettivo dello strumento legislativo europeo che può e deve essere letta la Guida per la sua attuazione. Ne consegue che il principio prudenziale espresso dalla Guida è pertanto superabile solo con la prova contraria del fatto su cui esso si fonda.
Pertanto, circa la problematica della configurabilità  o meno della sovrapposione caccia – inizio della migrazione prenunziale nella terza decade di gennaio, non essendovi possibilità  certa di dimostrare la sovrapposizione, nè quella di escluderla, l’interpretazione dei relativi paragrafi della Guida deve coerentemente seguire il principio di precauzione, e dunque ritenere, come l’ISPRA ha invitato (non solo la Liguria, ma) tutte le Regioni interessate a fare, che dopo la terza decade di gennaio la caccia al tordo bottaccio debba essere vietata.

 
Pubblicato il 01/12/2020
N. 07609/2020REG.PROV.COLL.
N. 04861/2020 REG.RIC.
N. 04468/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4861 del 2020, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aurelio Domenico Masuelli e Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, Associazione Lega Anti Vivisezione, Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, Associazione WWF Italia Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Enalcaccia, non costituito in giudizio; Federcaccia della Regione Liguria, A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale sede Regionale Liguria, Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
 
sul ricorso numero di registro generale 4468 del 2020, proposto da Federcaccia della Regione Liguria, Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova, A.N.U.U. Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale sede Regionale della Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Associazione Lega Anti Vivisezione, Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, Associazione WWF Italia Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Nazionale Enalcaccia Pesca e Tiro e Regione Liguria, non costituiti in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4861 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Liguria n. 780/2019, resa tra le parti, concernente l’approvazione del calendario venatorio regionale per la stagione 2019/2020 – Art. 34, c.4, L.R. n. 29/1994.
quanto al ricorso n. 4468 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Liguria n. 780/2019, resa tra le parti, concernente il calendario venatorio regionale stagione 2019/20 – Art. 34, comma 4, L.R. n. 29/1994.
 
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, dell’ Associazione Lega Anti Vivisezione, dell’Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, dell’Associazione WWF Italia Onlus, di Federcaccia della Regione Liguria, di A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale – sede regionale Liguria e di Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza svolta in modalità  telematica il giorno 19 novembre 2020 il Pres. Franco Frattini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO
Con sentenza n. 780/2019, qui appellata, il T.A.R. Liguria – Genova – Sez. II, ha annullato alcune previsioni del calendario venatorio della Regione Liguria per la stagione venatoria 2019/2020.
Hanno proposto distinti appelli
– la Federcaccia della Regione Liguria, la Federcaccia Sez. Prov. Genova, l’A.N.U.U. sede regionale Liguria (appello RG 4468/2020);
– la Regione Liguria (appello RG 4861/2020).
Ritiene anzitutto il Collegio che i due appelli debbano essere riuniti, in quanto proposti avverso la medesima sentenza.
Le parti appellanti, con argomenti non dissimili, censurano i capi della sentenza con cui sono stati accolti alcuni dei motivi del ricorso proposto innanzi al T.A.R. Liguria da Lega Abolizione Caccia, E.N.P.A., W.W.F. Italia, L.A.V.
1) Erroneità  e difetto di motivazione per ciò che attiene le due giornate aggiuntive di caccia, nei mesi di ottobre e novembre, limitatamente alla specie “cesena”.
Sostengono gli appellanti che, sulla base dei chiarimenti acquisiti dal DISTAV dell’Università  di Genova (doc. 7 Regione Liguria), il “lieve incremento” dei capi abbattuti sarebbe trascurabile, rispetto al numero di migliaia di cesene che transitano annualmente sul territorio regionale.
Quanto al parere ISPRA, gli appellanti ribadiscono le considerazioni dello studio commissionato alla Università  di Genova, che confermerebbe la mancanza di pressione venatoria eccessiva su tale specie, che sarebbe al contrario in buono stato di conservazione;
2) Erroneità  e difetto di motivazione quanto alla ritenuta illegittimità  del prolungamento al 30 gennaio della caccia al tordo bottaccio.
Sulla base della Guida Interpretativa, documento tecnico per la applicazione della cd “Direttiva UE uccelli”, gli appellanti ritengono che:
– la sovrapposizione di una decade tra l’attività  venatoria e l’inizio della migrazione prenuziale non sarebbe dimostrabile con elementi certi
– le previsioni della Guida Interpretativa esprimono valenza statistica prudenziale suscettibile di prova contraria, e comporterebbero margini di flessibilità  che invece il TAR ha negato;
3) Erroneità  e difetto di motivazione della ritenuta illegittimità  della chiusura della caccia a germano reale, gallinella d’acqua, folaga, alzavola, codone, fischione, mestolone, marzaiola, canapiglia, porciglione, frullino, beccaccino e moriglione alla data del 31 gennaio (anzichè 20 gennaio).
Gli appellanti negano che vi sia il ritenuto “rischio di confusione” per altre specie non oggetto di caccia.
Il rischio di confusione sarebbe scongiurato in quanto:
– solo 5 tipologie di aree territoriali su 18 catalogate in Liguria evidenziano la presenza di uccelli acquatici, e in alcune di tali zone la caccia è vietata
– nei rimanenti spazi, molto limitati, operano cacciatori che, in quanto abilitati, devono saper riconoscere le specie cacciabili da quelle non cacciabili; i cacciatori abilitati in Liguria, sono, in proposito, mediamente anziani e dunque sicuri conoscitori di ciascuna specie
– per il periodo “censurato” 21-31 gennaio la caccia in tali zone umide è limitata a soli due giorni a settimana.
Concludono sul punto gli appellanti che l’approvazione del calendario venatorio contiene idonea motivazione sulle ragioni che hanno indotto a non seguire le valutazioni dell’ISPRA.
4) Erroneità  e difetto di motivazione del capo della sentenza appellata concernente la specie “moretta”.
Gli appellanti sostengono che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., non sarebbe rilevante il rischio di confusione tra “moretta” e “moretta tabaccata” (con pericolo di grave danno alla seconda) giacchè “secondo attendibili fonti di classificazione nazionale e internazionale” nonchè dei “censimenti invernali” degli uccelli acquatici, è emerso che anche la “moretta tabaccata” non si trova in stato di conservazione critico.
L’abbattimento per errore della “moretta tabaccata”, semmai, riguarderebbe poche unità .
Quindi, concludono gli appellanti, per questo profilo la Regione si sarebbe ragionevolmente e motivatamente discostata dal contrario avviso dell’ISPRA.
Si sono costituite in entrambi gli appelli le associazioni appellate, che hanno insistito per la inammissibilità  e comunque infondatezza di tutti i motivi degli appelli riuniti.
Le censure degli appellanti sono infondate.
A) Quanto al primo motivo
Le censure in questa sede poggiano sulla relazione, acquisita agli atti, del D.I.S.T.A.V. dell’Università  di Genova, trasmessa in data 13 maggio 2020 alla Regione Liguria.
Tale relazione si fonda su considerazioni – riprodotte nel motivo di appello – che riguardano profili in parte nuovi e dunque inammissibili.
Si tratta, in particolare, dell’argomento con cui si analizza il concetto di “lieve incremento” del numero di capi di cesena abbattuti, e si sostiene che tale lieve incremento sia irrilevante a fronte del numero elevato di cesene che attraversano annualmente il territorio ligure. Tale argomento desunto dalla relazione inviata in data largamente posteriore alla pubblicazione della sentenza appellata, non è affatto un “chiarimento” – come gli appellanti sostengono – ma un nuovo elemento introdotto nella controversia e mai esaminati dal primo Giudice.
Il T.A.R. Liguria, infatti, ha fondato l’accoglimento del motivo sulla considerazione che il parametro relativo al numero dei capi abbattuti nelle giornate aggiuntive di caccia alla cesena mostri, per questa specie, un “lieve incremento”, e che, pur lieve, l’incremento sia motivo giustificativo del divieto di estendere il periodo di caccia.
Il richiamo, fatto nell’appello, alla relazione “di chiarimenti”, circa la asserita irrilevanza di detto incremento rispetto al gran numero di cesene che attraversano la regione, è quindi nuovo ed inammissibile.
Le censure, nel sostenere perchè l’atto impugnato in primo grado – e annullato in parte dal T.A.R. – si sia discostato dall’avviso dell’ISPRA, non considerano che già lo stesso ISPRA aveva non eliminato ma ridotto da due a una le giornate aggiuntive di caccia alla cesena, anche tenendo conto che la Regione aveva ridotto il carniere massimo giornaliero, ancorchè – come è evidente – siccome il carniere massimo è estremamente difficile da raggiungere (visto il prelievo medio di 40 cesene per l’intera stagione), ridurre un numero massimo quasi impossibile da raggiungere equivale sostanzialmente a consentire che il prelievo, per effetto delle giornate aggiuntive, sia complessivamente aumentato nella stagione di caccia.
Resta, quindi, non adeguatamente confutato l’argomento del primo giudice per cui – conducendo le due giornate aggiuntive ad un incremento del prelievo – il principio di precauzione cui si è ispirato l’ISPRA secondo la ratio evidente della normativa in materia di caccia, correttamente esprime l’esigenza di protezione per quella specie – la cesena – laddove proprio la stessa sentenza appellata ed in merito allo stesso motivo di ricorso, ma relativamente ad altre specie, ha ritenuto l’aumento delle giornate di caccia compatibile con le esigenze di conservazione delle specie medesime (ad es: il tordo bottaccio, il colombaccio, il merlo).
B) Quanto al secondo motivo
Gli argomenti degli appellanti sono palesemente infondati.
La Regione Liguria, nel difendere in primo grado il provvedimento impugnato, aveva, sul punto, affermato di volersi riferire alle conclusioni della CESBIN, società  privata di consulenza della Regione stessa.
In detto documento, tuttavia, è ammessa la possibilità  che alcuni primi movimenti migratori prenuziali si verifichino già nella terza decade di gennaio, per poi diventare pìù evidenti e certi nella prima decade di febbraio.
Il successivo riferimento al già citato “rapporto di chiarimenti”, fornito dalla Università  di Genova alcuni mesi dopo la pubblicazione della sentenza, permette di evidenziare che lo stesso rapporto – terzo paragrafo pag. 1 – riconosce come non sia stato ancora individuato, per effetto dello studio sulla avifauna di interesse venatorio dell’ottobre 2018, “un trend circa l’inizio della migrazione prenuziale del tordo bottaccio in Liguria”.
Gli appellanti, cercando di individuare – in tale situazione – un pìù solido argomento a difesa della loro posizione, si concentrano sui parag. 2.7.2. e 2.7.3. della Guida europea per l’interpretazione e l’applicazione della cd. “Direttiva UE uccelli”.
In detta Guida, gli appellanti, sottolineano il passaggio in cui si precisa che la sovrapposizione caccia – inizio della migrazione prenuziale nella terza decade di gennaio non è dimostrabile con certezza.
Detto riferimento, ad avviso del Collegio, conduce a conclusioni opposte rispetto a quelle auspicate dagli appellanti. Ed infatti:
B1) la Guida, il cui scopo è la corretta interpretazione della Direttiva UE cd. “Uccelli”, accede ad una norma comunitaria vincolante emanata non per promuovere la caccia, ma per salvaguardare l’avifauna condizionando a detto obiettivo il prelievo venatorio, secondo il cd. “principio di precauzione”. E’ dunque alla luce di tale obiettivo dello strumento legislativo europeo che può e deve essere letta la Guida per la sua attuazione;
B2) il principio prudenziale espresso dalla Guida è dunque superabile solo con la prova contraria del fatto su cui esso si fonda;
B3) se dunque, non vi è “dimostrabilità  con certezza” della sovrapposizione (come sostiene lo stesso CESBIN consulente regionale), non vi è neppure dimostrabilità  con certezza che la sovrapposizione – ritenuta “possibile” dallo stesso consulente regionale – non vi sia;
B4) di conseguenza, non essendovi possibilità  certa di dimostrare la sovrapposizione nella terza decade di gennaio, nè quella di escluderla, l’interpretazione dei citati paragrafi della Guida deve coerentemente seguire il principio di precauzione, e dunque ritenere, come l’ISPRA ha invitato (non solo la Liguria, ma) tutte le Regioni interessate a fare, che dopo la terza decade di gennaio la caccia al tordo bottaccio debba essere vietata.
C) Quanto al terzo motivo
Le censure degli appellanti sono infondate.
Si deve anzitutto precisare che, per quanto riguarda le specie avicole acquatiche “moriglione” e “pavoncella”, per le quali il prelievo venatorio deve essere vietato, non vi sono contestazioni su quanto disposto dal primo Giudice.
Con riferimento alle ulteriori specie avicole acquatiche, la difesa degli appellanti, da un lato, introduce apoditticamente argomenti – quali la limitatezza delle aree dove tali specie sono presenti ed è consentita la caccia – che non sono accompagnati da solidi ed affidabili dati statistici.
Il richiamo, poi, alla finalità  della chiusura al 20 gennaio, è ancora una volta fuorviante, poichè un profilo è quello della sovrapposizione prenuziale, ma l’altro profilo, ugualmente sottolineato dall’ISPRA, è quello del generale disturbo per l’intera popolazione avicola acquatica presente (incluse le specie non cacciabili che potrebbero lasciare del tutto l’area) oltre al rischio di abbattere specie non cacciabili per errore, visto che le – non molto estese – zone umide presentano spesso nei periodi di caccia una frequente densità  elevata di uccelli appartenenti a specie diverse.
Nè può, come gli appellanti sostengono, condurre ad un superamento della insufficiente motivazione sui motivi del mancato rispetto del parere ISPRA, la circostanza che i cacciatori liguri siano esperti e in grado di sparare soltanto a uccelli cacciabili. La rimessione a comportamenti di una generica e indifferenziata generalità  di soggetti terzi rispetto all’atto impugnato, e l’ipotesi anch’essa del tutto generica circa loro personali comportamenti ed esperienza conoscitiva, non può certo soccorrere ai fini della legittimità  del provvedimento.
D) Quanto al quarto motivo
Gli appellanti, se da un lato osservano che il divieto di caccia alla moretta non può giustificarsi per il solo pericolo di abbattere “per confusione” la moretta tabaccata (non cacciabile specificamente), poi negano che quest’ultima si trovi in uno stato di conservazione non favorevole, ed infine sostengono di aver “mediato” tra le valutazioni negative dell’ISPRA e l’opposta tesi della caccia senza limitazioni, restringendo sia il periodo di caccia sia il numero di capi cacciabili.
Ritiene il Collegio che i tre diversi argomenti utilizzati rivelino chiaramente la contraddittorietà  della motivazione dell’atto impugnato con riguardo alla caccia alla specie “moretta”. Infatti:
D1) la Regione è ben consapevole che il cacciatore possa confondere, nel tiro, tra moretta e moretta tabaccata;
D2) la stessa Regione afferma che le coppie, nidificanti in Italia di moretta tabaccata, sarebbero tra 32 e 89 (differenza tra minimo e massimo che già evidenza la scarsa precisione dell’accertamento, ma certo conferma la estrema riduzione delle coppie nidificanti).
Appaiono, al Collegio, del tutto privi di pregio gli argomenti difensivi con cui, in sintesi, la Regione indica quale “strumento preventivo” contro il pericolo di confusione nel tiro, la educazione del singolo cacciatore, cioè un elemento futuro, incerto e soprattutto rimesso a soggetti terzi e non verificabili nella concreta loro effettiva “capacità  di distinguere” due uccelli tra loro estremamente simili, specie se visti a distanza di tiro.
Quanto poi all’esiguo numero di coppie di moretta tabaccata, esso non solo conferma il dato ritenuto dal T.A.R. Liguria, e cioè lo SPEC 1 Birdlife Int. 2017 (ben pìù recente e aggiornato della Red List europea 2015 invocata dalla Regione), ma rende del tutto controproducente, per la difesa regionale, l’argomento degli appellanti secondo cui la mortalità  media naturale inter-annuale degli anatidi è intorno al 50% ed è influenzata dalla densità  della popolazione.
Tale argomento – pìù capi sono uccisi dai cacciatori, pìù i restanti sopravvivono – espresso con formula apodittica e del tutto priva di riscontro scientifico specifico, diviene persino pretestuoso con riferimento alla moretta tabaccata, che:
– non è direttamente cacciabile
– evidenzia un numero estremamente ridotto di coppie nidificanti.
Cosicchè, appare al Collegio, anche l’abbattimento “per confusione” di pochi capi di moretta tabaccata non solo non aiuta i superstiti a sopravvivere (ove pure tale tesi fosse esatta), giacchè detta specie non è specificatamente cacciabile, sicchè anche un capo di moretta tabaccata ucciso per “confusione” comporta danno irreparabile ad una specie in stato precario di conservazione (come già citati dati sulla nidificazione confermano).
Ciò evidentemente era stato percepito, senza perಠtrarne le doverose conseguenze, dalla stessa regione, che nel ridurre periodi di caccia a capi cacciabili, per la moretta, ha ammesso di tener conto delle preoccupazioni dell’ISPRA, non valutando perಠche il cennato danno irreparabile ad una specie in precario stato di considerazione è arrecabile anche per l’erroneo abbattimento di pochissimi esemplari, che, perciò, non può essere ritenuto “irrilevante” come la difesa degli appellati sostiene.
La insufficienza della misura di contenimento, ritenuta dal T.A.R. in proposito, dimostra che esse non possono rappresentare una “mediazione” tra istanze opposte, come la Regione appellante sostiene: non vi può essere infatti mediazione se una delle opzioni – caccia alla moretta pur col rischio di abbattere alcuni esemplari di moretta tabaccata – può condurre al concreto depauperamento di una specie già assai numericamente ridotta (e quindi non specificatamente cacciabile).
In conclusione, ritiene il Collegio che le parti della delibera regionale – calendario venatorio 2019/20 siano state correttamente annullate dalla sentenza appellata, dovendosi ribadire che la materia venatoria è disciplinata, a livello regionale, nel quadro di una legge statale – la legge n. 157/1992 – che ha fissato non solo limiti inderogabili dalle Regioni, ma ha stabilito una finalità  pìù volte sottolineata dalla Corte Costituzionale (cfr, Corte Cost. n. 191 del 2011 e, di recente, n. 40 del 2020, dichiarativo di illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 34 co. 7 bis l. reg. Liguria n. 29/1994, si cui per gli aspetti rilevanti il Collegio si è soffermato), e tale finalità  – cioè quella di porre misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili – deve costituire limite per la legislazione regionale ma anche guida per l’interprete, in questo caso per il Giudice, affinchè la corretta applicazione delle norme di ciascuna Regione corrisponda ad un criterio “costituzionalmente orientato”.
Gli appelli, previa riunione, devono essere respinti.
Considerata la complessità  delle valutazioni sottoposte al Collegio da tutte le parti costituite, sussistono giusti motivi per la integrale compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), riunisce gli appelli RG 4468/2020 e RG 4861/2020 e li respinge.
Spese compensate.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente, Estensore
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere