Processo – Processo amministrativo – Intervento – Cointeressato – Inammissibilità.

E’ precluso intervenire nel giudizio amministrativo introdotto da altri per far valere un proprio interesse direttamente leso dall’atto dall’atto impugnato: difatti, ammettere l’intervento del c.d. cointeressato consentirebbe a tale soggetto l’elusione del termine decadenziale per agire (cfr. art. 28, comma 2, c.p.a.). Invero, è saldo l’indirizzo pretorio che ammette unicamente l’intervento da parte di un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale : con maggiore sintesi verbale, può quindi affermarsi che nel processo amministrativo è, di regola, possibile solamente l’intervento c.d. adesivo dipendente. Risulta necessario precisare che chi interviene nel processo altrui deve dimostrare di essere titolare di un interesse giuridicamente apprezzabile collegato alla pretesa fatta valere dal ricorrente: in altre parole, non è sufficiente un mero interesse di fatto dell’interveniente, bensí la titolarità di una posizione giuridica soggettiva che, sebbene non lesa direttamente dal provvedimento gravato, abbia un qualche nesso sostanziale con l’interesse legittimo (o col diritto soggettivo) del ricorrente principale.

Pres. Savo Amodio – Est. Viggiano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 16403 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia e Giuseppe Carratelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro

Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dell’interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi entrambi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Callipo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv. Roberta Amendola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del decreto del Presidente della Repubblica del 28 giugno 2023, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale – Serie Generale n. 178 del 1° agosto 2023 ai sensi dell’art. 143 Tuel;

– della relazione del Ministro dell’interno;

– della relazione omissata della Prefettura di Cosenza del 26 aprile 2023;

– della deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 27 giugno 2023;

– della non conosciuta relazione della Commissione di accesso;

– di ogni atto e provvedimento presupposto, connesso e consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

del silenzio-inadempimento sull’istanza di accesso presentata il 1 ° dicembre 2023, a mezzo pec, alla Prefettura di Catanzaro e per il conseguente accertamento del diritto del ricorrente ad avere pieno accesso alla documentazione richiesta con l’istanza di cui sopra, nonché per la condanna all’esibizione, ex art. 116 c.p.a., di tutta la documentazione oggetto della menzionata istanza formulata in data 1° dicembre 2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell’interno, nonché del Comune di -OMISSIS-;

Visto l’atto di intervento dell’a.s.d. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2024 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A seguito di trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, l’odierno ricorrente ha proposto dinanzi a questo Tribunale le proprie doglianze avverso il provvedimento di scioglimento – ai sensi dell’art. 143 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Tuel) – del Comune di -OMISSIS-, ente di cui risultava sindaco sino all’intervento statale risolutorio.

2. Si sono costituite in resistenza le amministrazioni intimate.

2.1. Del pari si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-, cui l’atto di trasposizione era stato notificato dall’esponente.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha spiegato ulteriori censure contro il provvedimento di scioglimento (rectius, avverso la relazione istruttoria della commissione d’accesso), nonché impugnato il silenzio-inadempimento sull’istanza di accesso agli atti della Prefettura in forza dei quali veniva emanato il decreto di commissariamento.

4. In vista della trattazione in pubblica udienza, è intervenuta ad adiuvandum l’associazione sportiva dilettantistica (a.s.d.) -OMISSIS-, che si è unita alle conclusioni della parte ricorrente.

5. Tutte le parti hanno depositato documenti e memorie, nonché illustrato le rispettive posizioni durante la discussione all’udienza pubblica del 10 aprile 2024, all’esito della quale il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione.

6. Il fascicolo non è compiutamente istruito, sicché appare necessario adottare gli opportuni provvedimenti sul punto.

7. Preliminarmente, però, risulta necessario definire le questioni inerenti all’intervento nel presente giudizio, essendo stata eccepita da parte ricorrente l’inammissibilità della costituzione del Comune di -OMISSIS-; specularmente, le amministrazioni statali hanno eccepito l’inammissibilità dell’intervento dell’a.s.d. -OMISSIS-. Per tali questioni la causa è già matura per la decisione, non risultando necessarî ulteriori approfondimenti istruttorî.

7.1. L’eccezione del ricorrente è infondata; viceversa, va accolta quella sollevata dall’Avvocatura dello Stato.

7.2. In particolare, quanto alla posizione del Comune di -OMISSIS-, va osservato come esso non sia direttamente inciso dal provvedimento di scioglimento degli organi locali: ed infatti, legittimati a ricorrere sono le persone fisiche già titolari o componenti degli organi disciolti. Inoltre, considerato che l’atto gravato non è emanato dall’ente locale, appare chiaro come nelle controversie avverso i provvedimenti di cui all’art. 143 Tuel il Comune non rappresenti una parte necessaria.

7.3. Nondimeno, risulta sussistente un interesse qualificato alla conservazione degli atti impugnati e, quindi, alla partecipazione al presente giudizio (pacificamente ammessa dalla giurisprudenza, v. recentemente, Tar Lazio, sez. I, 5 marzo 2024, n. 4419): difatti l’eventuale accoglimento del ricorso determinerebbe l’annullamento degli atti di scioglimento dell’amministrazione comunale con conseguente decadenza della commissione straordinaria – cui è, allo stato, affidata la gestione dell’ente locale – e la cui posizione è perciò collegata e, insieme, subalterna rispetto a quella dell’amministrazione centrale resistente. Quanto esposto è sufficiente per legittimare la partecipazione del Comune nel presente giudizio.

7.4. Passando alla posizione dell’interveniente ad adiuvandum, va rilevato come tale soggetto debba essere estromesso dal giudizio: tuttavia, le ragioni poste a fondamento di tale decisione non coincidono con quelle dedotte dalla difesa erariale.

7.5. In primo luogo, va ribadito, secondo ormai consolidati insegnamenti giurisprudenziali, come sia precluso intervenire nel giudizio amministrativo introdotto da altri per far valere un proprio interesse direttamente leso dall’atto impugnato: difatti, ammettere l’intervento del c.d. cointeressato consentirebbe a tale soggetto l’elusione del termine decadenziale per agire (cfr. art. 28, comma 2, c.p.a.). Invero, è saldo l’indirizzo pretorio che ammette unicamente l’intervento da parte di «un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale» (sul punto v. Cons. Stato, ad. plen., 9 novembre 2021, n. 17): con maggiore sintesi verbale, può quindi affermarsi che nel processo amministrativo è, di regola, possibile solamente l’intervento c.d. adesivo dipendente (in termini, Cons. Stato, sez. IV, 25 luglio 2023, n. 7280, che dichiarava inammissibile l’intervento di un cointeressato).

7.6. Risulta necessario precisare che chi interviene nel processo altrui deve dimostrare di essere titolare di un interesse giuridicamente apprezzabile collegato alla pretesa fatta valere dal ricorrente (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2024, n. 2791): in altre parole, non è sufficiente un mero interesse di fatto dell’interveniente, bensí la titolarità di una posizione giuridica soggettiva che, sebbene non lesa direttamente dal provvedimento gravato, abbia un qualche nesso sostanziale con l’interesse legittimo (o col diritto soggettivo) del ricorrente principale (v. Cons. Stato, ad. plen., 3 luglio 2017, n. 3).

7.7. Ciò premesso, appare evidente, nel caso in esame, che la domanda formulata dall’interveniente sia in realtà fondata su posizione giuridica autonoma (rispetto a quella del ricorrente) che la legittimerebbe alla proposizione dell’azione giurisdizionale: a tal proposito, appare opportuno precisare come, specie durante la discussione orale, il procuratore della parte intervenuta ha rappresentato l’erroneità (nonché la lesività nei proprî confronti) della relazione prefettizia e della proposta ministeriale di scioglimento, deducendone anche il contrasto con le evidenze emergenti dai documenti prodotti.

7.8. Orbene, va rammentato come, secondo una passata giurisprudenza di questo Tribunale (v. Tar Lazio, sez. I, 29 marzo 2018, n. 3542), era esclusa la possibilità di intervento nel giudizio avverso gli atti di scioglimento degli organi comunali da parte di coloro che lamentavano la lesione di interessi morali, ad esempio perché menzionati dalla relazione prefettizia (nel caso appena citato, veniva dichiarato inammissibile l’intervento di un ufficiale della polizia municipale che «intendeva “smentire, in parte qua, quanto viene riportato nella relazione ministeriale pubblicata ai fini dello scioglimento della mentovata amministrazione comunale” e per “scalfire la parte del decreto impugnato ovvero della relazione ministeriale in parola nella parte in cui essa fa riferimento al […]”, chiedendo a questo Tribunale di “accogliere il ricorso principale proposto dai ricorrenti con specifico riferimento all’assoluta estraneità del» menzionato ufficiale).

7.9. Nondimeno, l’emersione di una piú attenta sensibilità alle ragioni di qualsiasi soggetto inciso dall’esercizio del potere pubblico ha suggerito un revirement giurisprudenziale (v. Cons. Stato, sez. III, 18 aprile 2023, n. 3896) cui questo Collegio intende dare continuità. Appare opportuno, al fine della massima comprensione, ripercorrere la vicenda processuale che si concludeva con la pronuncia appena menzionata: in particolare, la controversia era introdotta dalla concessionaria di un bene pubblico (piú precisamente, di un impianto sportivo di proprietà di un ente comunale sciolto ai sensi dell’art. 143 Tuel) che impugnava il decreto presidenziale chiedendone «l’annullamento […] in parte qua e nei limiti dell’interesse fatto valere, con accertamento del diritto al risarcimento del danno». Nel dettaglio, in quel processo la ricorrente lamentava l’erroneità della proposta ministeriale nella parte in cui sosteneva che i beni di cui era concessionaria fossero in realtà gestiti da un diverso soggetto pregiudicato: orbene, a fronte di una tale prospettazione della vicenda controversa, questo Tribunale declinava la giurisdizione in favore del giudice ordinario (Tar Lazio, sez. I, 1° luglio 2022, n. 8986), evidenziando «che l’istante, in sostanza, lamenta la lesività, con riferimento al proprio diritto all’immagine ed alla propria libertà negoziale, delle affermazioni e delle motivazioni contenute nella relazione conclusiva redatta dalla commissione incaricata di eseguire l’accesso nei confronti del comune» e «che difetta in capo all’istante una posizione di interesse legittimo rispetto al potere esercitato dall’amministrazione, tale da legittimarla a reagire avverso gli atti impugnati [poiché] la dedotta lesività deriverebbe non dal provvedimento autoritativo, bensí dai meri fatti enunciati nel corpo degli atti gravati, venendo dunque in questione, semmai, un ipotetico pregiudizio recato ad una posizione vantata che ha la consistenza del diritto soggettivo». Tuttavia, come già anticipato, il giudice d’appello, riesaminando la domanda, evidenziava come parte ricorrente non puntasse «alla rimozione del vizio (istruttorio e motivazionale) dedotto avendo di mira la caducazione dell’assetto di interessi posto dall’effetto tipico del provvedimento di scioglimento», bensí ad «accertare l’illegittimo esercizio del potere esercitato nella fattispecie: il dedotto vizio istruttorio e motivazionale lede l’interesse della ricorrente, ed ella intende rimuoverne le conseguenze pregiudizievoli, indipendentemente dal non contestato scioglimento del Consiglio comunale. Si tratta, pertanto, di una domanda di accertamento, funzionale alla caducazione in parte qua del provvedimento lesivo: si versa, dunque, nella prima delle ipotesi che la dottrina piú autorevole ha enucleato, distinguendo fra “accertamento come momento cognitivo che attiene ai presupposti per l’adozione di una sentenza costitutiva o di condanna, dall’azione di mero accertamento, volta ad eliminare una situazione di incertezza”. In ogni caso, alla luce del riferito inquadramento della fattispecie (e prescindendo, allo stato, dal rilievo della funzionalizzazione dell’azione di accertamento anche alla domanda risarcitoria pure proposta, di cui si dirà a breve), la situazione giuridica soggettiva della ricorrente, lesa dal potere autoritativo dell’amministrazione (che si assume essere stato illegittimamente esercitato), va inequivocamente qualificata come di interesse legittimo: non già in ragione della prospettazione, ma piuttosto quale conseguenza dell’applicazione al caso di specie delle categorie enucleate dalla plurisecolare giurisprudenza del giudice regolatore della giurisdizione in punto di causa petendi». Conseguentemente, anche la circostanza che la ricorrente non facesse parte della compagine sciolta non determinerebbe l’assenza di una posizione giuridica soggettiva legittimante la reazione avverso gli atti di scioglimento. Invero, argomentando in tal guisa, si opererebbe «una ricognizione solo parziale ed eccessivamente formale dei destinatari (degli effetti) del provvedimento: tanto piú non condivisibile perché posta a presupposto della successiva negazione dell’accesso alla tutela giurisdizionale avverso gli atti di esercizio del potere (questione che peraltro, a ben vedere, essendo argomentata mediante il riferimento a requisiti soggettivi, attiene piú allo scrutinio della sussistenza, in concreto, dell’interesse a ricorrere – operazione logica che, quale condizione dell’azione, si pone a valle dell’individuazione della regola di riparto – che alla astratta qualificazione della situazione giuridica soggettiva azionata, propedeutica all’individuazione della giurisdizione). Ove si accedesse ad una simile opzione ermeneutica, peraltro, si avrebbe che il terzo che – a torto o a ragione – si dica leso dagli effetti di un provvedimento amministrativo direttamente destinato ad altri, non potrebbe mai impugnarlo, e addirittura rispetto alla lamentata lesione, provocata dalla vicenda del potere, non sarebbe titolare di un interesse legittimo» (cosí Cons. Stato 3896/2023).

7.10. Pertanto, seguendo le predette coordinate ermeneutiche, e calandole nell’odierno giudizio, appare evidente che la posizione fatta valere dall’associazione intervenuta sia di interesse legittimo, quale «conseguenza del cattivo esercizio del potere»: difatti, anche nell’odierna vicenda viene lamentato proprio il cattivo esercizio del potere pubblico manifestatosi platealmente nel dedotto errore della proposta ministeriale. Tale illegittima esternazione della potestà pubblica avrebbe determinato, a sua volta, conseguenze negative immediate e dirette sul soggetto interveniente: nondimeno, la pacifica spettanza della tutela giurisdizionale non può essere esercitata nelle forme dell’intervento nel giudizio proposto da altri, bensí va azionata con un ricorso autonomo, essendo palese come la situazione giuridica soggettiva asseritamente lesa sia di interesse legittimo.

7.11. Viepiú, essendo anche spirati i termini decadenziali di cui all’art. 29 c.p.a. (ovvero art. 30, comma 3, c.p.a. se fosse stato domandato unicamente il risarcimento del danno), appare evidente l’inammissibilità dell’intervento nell’odierno giudizio: difatti, l’atto di intervento è stato notificato l’11 marzo 2024, mentre il decreto ex art. 143 Tuel è stato pubblicato il 1° agosto 2023, con la conseguenza che neppure sarebbe invocabile quella giurisprudenza che ammette l’intervento tempestivo del cointeressato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 febbraio 2023, n. 1580).

7.12. Alla luce di quanto sinora esposto, quindi, va dichiarato inammissibile l’intervento dell’associazione sportiva dilettantistica, in quanto proposto da soggetto cointeressato, disponendone l’estromissione dal presente giudizio.

8. Passando all’esame dell’istanza di accesso agli atti ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., formulata col ricorso per motivi aggiunti, va osservato come tale domanda non possa essere accolta.

8.1. Invero, come già rilevato, gli atti della procedura di scioglimento sono classificati come riservati e quindi radicalmente esclusi dall’accesso: infatti, l’unica modalità per prendere conoscenza degli stessi è prevista, con le relative cautele, dall’art. 42, comma 8, l. 3 agosto 2007, n. 124 (v. Tar Lazio, sez. I, 13 novembre 2023, n. 16876).

8.2. Irrilevante, all’uopo, è la dichiarazione del Procuratore della Repubblica di Cosenza, atteso che proviene da soggetto sfornito in maniera assoluta della competenza a pronunciarsi sulle classifiche di riservatezza dei documenti amministrativi. Per altro, si rileva come la normativa sul segreto prevede che la declassificazione avvenga per legge decorsi cinque anni (v. art. 42, comma 5, l. 124/2007), salvo proroga da parte dell’autorità che ha proceduto alla classifica.

9. Infine, come già anticipato, deve disporsi l’acquisizione di una serie di atti necessarî per decidere la controversia. In particolare, va ordinata all’amministrazione resistente la produzione:

– della relazione del Prefetto di Cosenza;

– degli atti di nomina della commissione di accesso;

– degli atti relativi all’attività compiuta dalla predetta commissione e, segnatamente, della relazione conclusiva.

9.1. Si precisa che i documenti indicati al paragrafo precedente devono essere prodotti in versione integrale e senza omissis, corredati di tutti gli eventuali atti allegati e richiamati. A tal fine, si assegnano 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza per il deposito in Segreteria di quanto richiesto in formato digitale (ossia su supporto Usb) e con un’allegata copia cartacea.

9.2. Si rammenta che la conoscenza degli atti in parola, ai sensi dell’art. 262 c.p., è circoscritta allo stretto àmbito processuale.

10. Si fissa, per la discussione, l’udienza pubblica del 18 dicembre 2024.

11. Le spese, relative unicamente alla posizione dell’interveniente a.s.d. -OMISSIS- possono essere compensate, rinviando la liquidazione della restante parte all’esito della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, cosí provvede:

– rigetta l’eccezione di inammissibilità della costituzione del Comune di -OMISSIS- sollevata dalla parte ricorrente;

– dichiara l’inammissibilità dell’intervento dell’a.s.d. -OMISSIS-, disponendone l’estromissione dal giudizio;

– rigetta la domanda di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. formulata dal ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti;

– dispone gli incombenti istruttorî nei sensi e nei termini di cui ai §§ 9. ss. della motivazione;

– fissa per la discussione l’udienza pubblica del 18 dicembre 2024;

– compensa le spese nei confronti dell’a.s.d. -OMISSIS-, rinviando per il resto la liquidazione delle spese al definitivo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente e le altre parti private citate.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’inammissibilità nel giudizio amministrativo dell’intervento del c.d. cointeressato. proviene da Giustamm.