Pres. Bianchi – Est. Brandileone
F.T. (Avv.ti P.S. Pugliano, G. Covino) / Equitalia Servizi S.p.a. (Avv. ti G.Visentini e A.Papa) e Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. St.) e altri

sulla natura certificativa della verifica sull’adempimento degli obblighi di versamento ex art. 48 bis D.P.R. 27 settembre 1973 n. 602 e sulla conseguente giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie relative alla contestazione dell’inadempimento

1. Giurisdizione e competenza – Imposte e tasse – Debiti della p.a. – Modalità di pagamento – Obblighi ex art. 48 bis D.P.R. 602/1973 – Verifica preventiva – Atto certificativo dell’inadempimento – Controversia – Giurisdizione del g.a. – Sussiste – Ragioni.

2. Imposte e tasse – Entrate pubbliche – Riscossione coattiva mediante ruolo – Portata generalizzata – Conseguenze.

3. Imposte e tasse – Obbligazione pubblica – Riscossione – Controversie giurisdizionali o giustiziali-amministrative – Inadempimento – Incofigurabilità – Rilascio dell’atto di certificazione ex art. 48 bis DPR 602/1973 – Istruttoria – Necessità.

1. In materia di riscossione delle imposte sul reddito, a seguito della verifica in ordine all’adempimento degli obblighi di versamento ex art. 48 bis D.P.R. 27 settembre 1973 n. 602 (che prevede che le Amministrazioni pubbliche e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare il pagamento, a qualsiasi titolo, di somme di importo superiore a diecimila euro, accertino, mediante una richiesta alla Soc. Equitalia Servizi, se il beneficiario del pagamento sia inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento) viene emesso un atto di natura provvedimentale delle risultanze di indagine all’amministrazione richiedente (art.2, c.2, d.m. 40/2008) volto all’accertamento “qualificativo” delle inadempienze di natura tributaria ed extratributaria, e ciò a prescindere dall’accertamento dalle specifiche posizioni di diritto soggettivo siano esse di natura tributaria e non: in particolare, si è in presenza di una potestà certificativa “dell’inadempimento”. Pertanto, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla controversia avente per oggetto la contestazione della qualifica di soggetto inadempiente attribuita a un soggetto beneficiario a seguito della verifica ex art. 48 bis cit.

2. Qualsiasi credito, indipendentemente dalla sua natura e dall’Ente creditore, esposto in una cartella di pagamento emessa ai sensi del D.P.R. 602/1973, rientra nell’ambito operativo dell’art. 48bis del medesimo decreto, in quanto l’art. 17 d.lgs 46/1999 ha introdotto nell’ordinamento giuridico il principio della generalizzazione della riscossione coattiva mediante ruolo di tutte le entrate pubbliche.

3. In tutte le evenienze in cui sussistono controversie siano esse giurisdizionali o giustiziali-amministrative sulla debenza o meno dell’obbligazione pubblica non può parlarsi di inadempimento. Pertanto, l’Amministrazione ai fini del rilascio dell’atto di certificazione ex art. 48 bis DPR 602/1973 deve preventivamente eseguire congrua istruttoria sulla pendenza o meno di contenziosi amministrativi o giurisdizionali facenti capo alla parte interessata.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6721 del 2009, proposto da: 
Federico Tedeschini, rappresentato e difeso dagli avv. Pierpaolo Salvatore Pugliano, Gianmaria Covino, con domicilio eletto presso Pierpaolo Salvatore Pugliano in Roma, l.go Messico, 7;

1) Equitalia S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica in Roma, via Andrea Millevoi n. 10;
2) Equitalia Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica in Roma, via Benedetto Croce n. 124 rappresentata e difesa – anche disgiuntamente -dagli Avv.ti prof.Gustavo Visentini e Alfonso Papa malatesta ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, piazza Barberini n.12;
3) Equitalia Gerit S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica presso la sede in Roma, Lungotevere Flaminio n. 18;
4) Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, 
5) Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, in persona del Ragioniere Generale p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, 
6) della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,

7) della Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, in persona del legale rappresentante p.t., presso la sede in Roma, via Ennio Quirino Visconti n. 8;

a) della qualificazione di “soggetto inadempiente” attribuita da Equitalia Servizi S.p.A. al Ricorrente in esito della richiesta n. 200900000849738, comunicata dalla Società pubblica che aveva richiesto il controllo della posizione fiscale del Ricorrente medesimo in data 17 giugno 2009 ;

b) del Decreto Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 18 gennaio 2008, n. 40, concernente “Modalità di attuazione dell’art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni”‘,

c) della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 adottata dal medesimo Dicastero e recante “chiarimenti” al Decreto menzionato sub a);

d) di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli appena indicati. nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente al risarcimento di tutti i danni – patrimoniali e non patrimoniali – subiti e subendi, derivanti dagli atti gravati, da quantificarsi in corso di giudizio;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soc Equitalia Servizi Spa e di Ministero Dell’Economia E Delle Finanze e di Presidenza del Consiglio Dei Ministri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2013 il dott. Francesco Brandileone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, notificato il 16.7.2009, il ricorrente, titolare di una convenzione per la prestazione di consulenza ed assistenza legale a favore dell’ATAC S.p.A., ha impugnato la qualificazione di “soggetto inadempiente” a lui attribuita dalla società Equitalia Servizi S.p.A. a seguito della verifica prevista ai sensi dell’art. 48-bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602, come introdotto dall’art. 2, comma 9, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, conv. con modif. dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, richiesta dalla stessa ATAC S.p.A. per il controllo della posizione fiscale del ricorrente medesimo.

Tale procedura si sostanzia in un accertamento circa l’eventuale morosità del beneficiario al pagamento, sulla base di una richiesta che i soggetti pubblici inoltrano ad Equitalia Servizi S.p.A. prima di effettuare un pagamento di un importo superiore ad € 10.000,00 (diecimila). La società concessionaria provvede, così, a controllare se il beneficiario risulti inadempiente all’obbligo derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento, comunicando, poi, senza ulteriori elaborazioni, al soggetto pubblico richiedente l’importo dovuto dal beneficiario.

Le modalità riguardanti l’espletamento della procedura di verifica e gli effetti che ne conseguono sono disciplinate dal D.M. n. 40 del 18 gennaio 2008.

Il ricorrente, titolare di una convenzione per la prestazione di consulenza ed assistenza legale a favore dell’ATAC S.p.A., riferisce di aver con sorpresa ricevuto, in data 17 giugno 2009, una nota nella quale la citata società rendeva noto che, a seguito della verifica in ordine all’adempimento degli obblighi di versamento prevista dall’art. 48 bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602, la stessa debitrice aveva sospeso il pagamento di onorari per prestazioni professionali, rilevando a carico dell’avvocato Tedeschini l’esistenza di plurime cartelle di pagamento rimaste insolute per un totale di € 11.658,73.

A seguito dell’informativa suddetta, il ricorrente provvedeva spontaneamente a saldare le partite rivendicate per l’intero importo, contestandone, tuttavia, l’effettiva debenza.

L’impugnativa è altresì estendesa al Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze n. 40 del 18.1.2008, concernente “Modalità di attuazione dell’ari. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni” ed alla Circolare n. 22/2008, diramata dallo stesso Dicastero, recante “chiarimenti al decreto menzionato”.

Parte ricorrente deduce i seguenti motivi di gravame:

1) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 30 settembre 205 n. 203, nonché del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 113 della Cosi. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza.

Lamenta innanzitutto il ricorrente che la pregiudizievole iscrizione effettuata nei sui confronti dalla Equitalia Servizi S.p.A. sia in contrasto con le previsioni della normativa menzionata in rubrica, ed in particolare con il D.P.R. n. 602/1973 che riguarda esclusivamente la “riscossione delle imposte sul reddito'”.

È solo con riferimento a queste ultime che tale Società resistente potrebbe infatti attribuire la qualifica di soggetto inadempiente a coloro che – ricevuta una cartella esattoriale – omettano di effettuare tempestivamente i relativi versamenti senza procedere all’impugnazione della cartella nei termini e nei modi di legge.

Illecita è, in particolare, la comunicazione effettuata ad un soggetto terzo in materia extratributaria.

Infatti, l’obbligo di acquisizione delle notizie è espressamente limitata dalla vigente normativa ai debiti di natura tributaria.

Ad una simile lettura, costituzionalmente orientata, sembra però opporsi la circolare ministeriale n. 22/2008 ove semplicisticamente si afferma che “nel tempo, la disciplina recata dal predetto decreto e divenuta progressivamente lo strumento generale per eseguire la riscossione coattiva dei crediti, anche non tributari, vantati dallo Stato e da molti Enti pubblici” (pag. 9 Gire.).

Un tal modo di opinare espone però la circolare stessa alla censura di violazione di legge perché — se pur fosse vero (e non sembra esserlo, per la elementare ragione per cui – in base al principio di legalità [che domina qualunque altro principio] non è corretto estendere poteri coattivi a fattispecie diverse da quelle chiaramente e specificamente indicate in atti normativi primari) quanto affermato in detta Circolare: cioè che il D.Lgs. 26 febbraio 1999 n. 46 “/za posto il principio generale secondo cui, salvo specifiche eccezioni, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici” (ancora pag. 9, Id.) — sicuramente è vero che la Corte Costituzionale (ex multis, sentenze n. 21 e n. 79 del 1961 e n. 45 e 72 del 1962) ha più volte ribadito l’illegittimità di ogni disposizione che vincoli – anche indirettamente – il cittadino all’obbligo del solve et repete.

Con le ricordate sentenze tale principio è stato ritenuto costituzionalmente illegittimo in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in quanto in contrasto con il principio di eguaglianza tra i cittadini, con il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, con l’inammissibilità di limitazioni al diritto medesimo.

A prescindere, dunque, dalla natura extratributaria delle somme di cui è causa, mai potrebbe con ragione sostenersi che le stesse avrebbero dovuto esser pagate prima della conclusione dei procedimenti contenziosi legittimamente attivati per contestarne l’effettiva debenza. Il comportamento dell’Equitalia è, pertanto, viziato anche da eccesso di potere per difetto di istruttoria, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, vista la mancata considerazione da parte della Società resistente della pendenza o – addirittura – della conclusione di procedimenti giurisdizionali volti ad accertare la legittimità della pretesa creditoria azionata.

2} Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seg.della L. 8 agosto 1990 n. 241 e succ. moda. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Nei confronti del ricorrente non sono state rispettate le disposizioni contenute nella legge in rubrica prima fra tutte quella relativa all’invio della doverosa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla sua iscrizione fra i soggetti inadempienti degli obblighi di versamento delle somme in precedenzaindicate.

3} Eccesso di potere per travisamento dei fatti, assenza dei presupposti, disparità di trattamento, illogicità manifesta, difetto (carenza ed errore) della motivazione.

Ulteriore ed autonomo vizio di eccesso di potere nelle figure sintomatiche elencate in rubrica. Infatti – ove fossero state correttamente applicate le disposizioni e le garanzie procedimentali in precedenza esposte, sarebbe stato assai semplice per Equitalia Servizi S.p.A. accertare la mancanza dei presupposti necessari per effettuare la contestata iscrizione del Ricorrente nel non commendevole elenco dei soggetti inadempienti agli obblighi tributari e non si sarebbe potuto fare a meno di apprezzare l’ulteriore circostanza giusta la quale detti obblighi, oltre a non riguardare tributi in senso tecnico, afferivano a richieste di esborsi ritualmente contestati dal Ricorrente nelle competenti sedi amministrative e giudiziarie.

Aggiungasi che l’attribuzione della qualifica di “soggetto inadempiente” ad una persona che versi puntualmente all’erario somme di tale entità da porlo costantemente ai vertici di quelle dotate, sul piano nazionale, di capacità contributiva notevolmente elevata (e sempre spontaneamente dichiarata come tale) imporrebbe addirittura alla resistente amministrazione finanziaria di censurare essa stessa il comportamento tenuto – nella vicenda – dalla propria concessionaria.

Viene censurata la mancata esposizione dell’iter logico in base al quale quella Società ha ritenuto di infliggere improvvisamente e senza contradditorio un vulnus alla sua immagine di contribuente fedele e puntuale nell’assolvimento delle proprie obbligazioni finanziarie verso l’erario.

Gli uffici che ricevono la segnalazione non sono, cioè, messi in condizione di comprendere se siano in presenza di un comportamento scaturente dalla mancata soddisfazione di una pretesa tributaria, ovvero se tale pretesa abbia (come nel nostro caso) natura completamente diversa. Basterebbe questa sola considerazione a dimostrare che tutte le comunicazioni spedite da Equitalia Servizi S.p.A. agli uffici pubblici che richiedano la posizione debitoria di un singolo contribuente siano afflitte -nel ridurre ad unum le molteplici forme di debito che possano manifestarsi -dal vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento e manifesta illogicità: ricorre infatti un simile vizio tutte le volte che comportamenti differenti vengano trattati in modo eguale, oppure che comportamenti eguali vengano trattati in modo diverso.

Si censura altresì la legittimità della stessa funzione accertatoria esercitata da detta Società.

Le segnalazioni di Equitalia Servizi S.p.A. rientrano infatti nel preciso mandato conferito ad Equitalia S.p.A. per la riscossione delle somme dovute – e non versate – dai contribuenti all’Amministrazione finanziaria; ma è accaduto che il ruolo e le funzioni di tale Società siano nel tempo notevolmente accresciute, con tutta una ulteriore serie di compiti talvolta ricevuti in base a contratti di servizio fondati su precise disposizioni di legge, tal’altra in base ad affidamenti convenzionali sottoscritti al solo fine di lucrare ulteriori profitti. In nessun caso Equitalia S.p.A. ha partecipato ai doverosi confronti concorrenziali che ciascuna figura soggettiva pubblica dovrebbe bandire per l’affidamento dei servizi che ritiene di dover acquisire all’esterno della propria organizzazione.

Un simile modo di operare non sembra compatibile con la normativa comunitaria perché è frutto della violazione di consolidati principi concorsuali in materia di scelta del contraente: principi che reggono ormai pacificamente l’attività degli affidatari di servizi pubblici.

4} Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione dell’ari. 3 della direttiva n. 18/2004, nonché dell’art. 30, comma 1 e 6, del Codice dei Contratti Pubblici.

Nella denegata ipotesi si ritenesse legittimo l’affidamento ad Equitalia S.p.A. anche della riscossione di entrate extratributarie, quali sono quelle appostate a debito del ricorrente si censura il comportamento della resistente Società anche per invalidità derivata dalle illegittime modalità attraverso cui sono stati conferiti ad Essa i relativi poteri: inizialmente da parte del legislatore e solo succesivamente delle diverse amministrazioni pubbliche che la utilizzano con sempre maggior frequenza.

La vicenda della progressiva espansione della Società sembra infatti essersi cosolidata in palese violazione della normativa comunitaria sugli affidamenti di servizi da parte delle Amministrazioni e delle Società pubbliche.

Né varrebbe – per smentire le ultime affermazioni in materia di traslazione di poteri al di fuori dell’organizzazione amministrativa – l’invocazione delle differenze che la normativa comunitaria e nazionale ha introdotto per giustificare il diverso trattamento stabilito per l’affidamento in appalto rispetto al conferimento in concessione.

L’art. 1, § 4 della direttiva 18/2004 definisce d’altronde la concessione di servizi come “un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.

Occorre però ricordare che già durante l’iter di approvazione della direttiva 92/50 (sugli appalti pubblici di servizi, ora confluita in quella inizialmente menzionata) fu prospettata la possibilità di sovrapporre ed equiparare ad ogni effetto – in materia di servizi – la figura dell’appalto a quella della concessione.

Secondo la proposta 91/c 250/05 presentata dalla Commissione al Consiglio (in CUCE 25 settembre 1991 N.C. 250/4), la direttiva servizi avrebbe infatti dovuto includere – e perciò disciplinare – anche una tale specie di concessioni; tale proposta non venne però approvata, in quanto tutte le disposizioni relative alla stessa furono stralciate dal testo finale della direttiva 92/50.

Qualsiasi tentativo di regolare l’affidamento delle concessioni fu quindi abbandonato, ritenendosi però pacifico il principio che anche per le concessioni di servizi dovessero comunque valere la maggior parte dei principi contenuti nelle direttive appalti: primi fra rutti quelli di trasparenza e di non discriminazione (così CGCE, VI, 7 dicembre 2000, in causa c- 324/98; Id., Camera Grande, 21 luglio 2005, in causa C- 231/04).

Ad una tale conclusione si giunge tenendo anche conto del fatto che in tutti gli stati membri – ed in particolare in Italia – l’affidamento a terzi delle concessioni di servizi risulta, in via generale, sottoposta a procedure di evidenza pubblica.

In presenza di un quadro così complesso-almeno sotto il profilo dell’identificazione di questo istituto – anche l’ordinamento comunitario è venuto progressivamente ad orientarsi verso l’omogeneizzazione dei sistemi di scelta del contraente, privilegiando le regole dell’evidenza pubblica, pur consentendo – per gli affidamenti in concessione – meccanismi concorsuali più semplici di quelli ordinariamente previsti per gli appalti.

Affidando direttamente ad Equitalia S.p.A. il servizio nazionale di riscossione delle imposte ed avendole pure consentito di estenderlo al di là dell’originario obbiettivo, il legislatore nazionale sembra dunque aver violato non solamente il comma 6 dell’articolo 30 del Codice dei contratti pubblici, ma prima ancora l’articolo 3 della direttiva n. 18/2004 – a termini del quale “se un ‘amministrazione aggiudicatrice concede ad un soggetto che non è un ‘amministrazione aggiudicatrice diritti speciali o esclusivi di esercitare un ‘attività di servizio pubblico, l’atto di concessione prevede che, per gli appalti di forniture conclusi con terzi nell ‘ambito di tale attività,detto soggetto rispetti il principio di non discriminazione in base alla nazionalità”.

A parte la non esemplare chiarezza terminologica, la proposizione normativa appena richiamata innesta il concetto di servizio pubblico nell’articolo relativo ai servizi, trattando la fase a valle della disciplina relativa alle concessioni di servizi, con riferimento agli ulteriori appalti attribuiti al concessionario, in base ad interpretazioni estensive del ruolo di quest’ultimo quali quelle contenute negli atti indicati in epigrafe in particolare:

a) nel Decreto Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 18 gennaio 2008, n. 40, concernente “Modalità di attuazione dell’art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni”

b) della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 adottata dal medesimo Dicastero e recante “chiarimenti” al Decreto menzionato sub a).

Entrambi tal atti normativi non tengono infatti conto del quadro comunitario che vincola tutti gli stati membri ad esperire confronto concorrenziale prima di affidare in concessione i servizi che qui interessano.

5) Domanda risarcitoria

Si formula istanza risarcitoria dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dal Prof. Tedeschini a causa degli atti posti in essere dalle Società resistenti.

1. – Sulla sussistenza del danno.

Le Società resistenti ha senza dubbio arrecato un c.d. “danno da disturbo” per lesione di un interesse legittimo oppositivo.

II Prof. Tedeschini ha, dunque, patito un danno patrimoniale, a titolo di danno emergente e di lucro cessante, nonché un danno non patrimoniale c.d. “esistenziale” e per lesione dell’immagine professionale.

Il danno emergente è costituito dalle somme già pagate di cui alla cartella esattoriale n. 09720070126030792, non dovuta a seguito di accertamento giurisdizionale, e di cui alle cartelle nn. 09720080158766068, 09720080266665577 e 0972005026628322, non ancora dovute per pendenza di giudizio sulla effettività della pretesa.

Il danno per lucro cessante – o da “perdita di chance” – è, invece, identificabile nella perdita, altamente probabile, della possibilità di conseguire, in futuro, ulteriori incarichi professionali dall’ATAC S.p.A. I

Invero, come precisato nella nota del 17 giugno 2009 a firma dell’Amministratore Delegato dell’ATAC S.p.A., la qualifica di soggetto inadempiente in capo al Ricorrente “dovrà necessariamente esser valutata anche ai fini del conferimento, da parte di ATAC S.p.A., di nuovi futuri incarichi: la regolarità fiscale è infatti una delle prime garanzie che una società a totale partecipazione pubblica deve pretendere dai propri fornitori e consulenti”.

Ciò comporta inevitabilmente un danno esistenziale per il Ricorrente correlato anche all’innegabile disagio e frustrazione subita per il rifiuto alla liquidazione di compensi derivanti dalla propria prestazione d’opera professionale.

Disagio e frustrazione dovuti al timore di apparire come persona fiscalmente insolvente ed inaffidabile di fronte ella Società pubblica per la quale da anni presta, con successo, la propria opera professionale.

Tale danno, non essendo di facile determinazione quanto al suo preciso ammontare, non può che liquidarsi alla stregua del disposto di cui all’art. 1226 c.c.

Peraltro, la qualificazione di soggetto inadempiente nei confronti dell’erario determina anche un notevole pregiudizio all’immagine, al prestigio ed alla dignità professionale del Ricorrente, nonché alla sua reputazione personale.

Si chiede la condanna di’Equitalia S.p.A. al pagamento delle somme che saranno riconosciute dovute così come precisate nella perizia che verrà prodotta nel prosieguo o – in subordine – anche in via equitativa in applicazione degli artt. 2043, 2056, 2059, 1223 e 1226 c.c., oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi legali, a titolo di:

1) danno patrimoniale emergente, costituito dalle somme già pagate di cui alla cartella esattoriale n. 09720070126030792, ritenuta non dovuta a seguito di accertamento giurisdizionale, alle cartelle nn. 09720080158766068, 09720080266665577 e 09720050266283225, non ancora dovute per pendenza di giudizio in merito;

2) danno esistenziale e danno alla reputazione e all’immagine professionale, consistente nel pregiudizio subito dal Prof. Tedeschini in conseguenza dell’illegittima compressione di un diritto di cui lo stesso era già titolare, causata dall’impossibilità di disporre dei compensi a lui dovuti.

Si costituiscono in giudizio la PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI e del MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE e Equitalia Servizi S.p.A., che nel controdedurre alle censure di gravame chiedono la reiezione del ricorso ed eccepiscono in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e per difetto di giurisdizione.

DIRITTO

Deve in primo luogo disattendersi l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione sollevata da Equitalia tese a sostenere che le doglianze di gravame si risolverebbero in censure sulla legittimità dell’iscrizione al ruolo e delle attività esecutive compiute dagli Agenti della riscossione e di una particolare modalità dell’esecuzione forzata nei suoi confronti da cui discenderebbe, in tesi avversaria, il diritto al risarcimento del danno, con la conseguenza della necessaria cognizione di tali censure da parte del Giudice ordinario e non del giudice amministrativo, tanto più che si verterebbe nella specie in tema di diritti soggettivi esclusa qualsiasi ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Ed invero osserva il collegio che come risulta dalle premesse in fatto il ricorrente lamenta la pretesa illegittimità della qualifica di soggetto inadempiente asseritamente attribuita da Equitalia Servizi s.p.a. al ricorrente in esito alla richiesta n. 200900000849738, inoltrata da ATAC s.p.a. e chiede, in considerazione dì tale pretesa illegittimità, il risarcimento del danno: con lo stesso gravame parte ricorrente impugna il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 40 del 18 gennaio 2008 e della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 del Ministero dell’economia e delle Finanze, impugnazione meramente strumentale alla declaratoria di illegittimità della predetta qualifica attribuita al ricorrente.

Ritiene Equitalia che il gravame muoverebbe dall’erroneo presupposto che la qualifica di soggetto inadempiente asseritamente attribuitagli da Equitalia Servizi segua ad un autonomo procedimento volto “all’iscrizione del Ricorrente nel non commendevole demo dei soggetti inadempienti’ (cfr. ricorso introduttivo p. 10 mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento secondo motivo di impugnazione) mentre Equitalia Servizi, all’esito delle richieste ex art. 48bis del d.P.R. 602/1973, non opererebbe alcun atto di natura provvedimentale di inserimento in alcuna lista, ma si limiterebbe a controllare se dal “sistema informativo […] risulta un inadempimento a carico del beneficiario” e a comunicare le risultanze di tale indagine all’amministrazione richiedente (cfr. art.2, comma 2, del d.m. n. 40/2008).

In sostanza, sempre secondo la tesi di parte resistente, Equitalia Servizi lungi dal formare elenchi di sorta e dall’attribuire qualifiche più o meno commendevoli, si limiterebbe a rendere all’Amministrazionerichiedente una mera dichiarazione di scienza circa le informazioni risultanti dagli archivi informatici degli Agenti della riscossione.

La tesi di parte resistente non è condivisibile.

Ed invero osserva il Collegio che nella specie all’esito delle richieste ex art. 48bis del d.P.R. 602/1973, opera un atto di natura provvedimentale di comunicazione delle risultanze di indagine all’amministrazione richiedente (art.2, comma 2, del d.m. n. 40/2008) volto all’accertamento “qualificativo” delle inadempienze di natura tributaria ed extra tributaria, e ciò a prescindere dall’accertamento delle specifiche posizioni di diritto soggettivo siano esse di natura tributaria e non.

Si è in sostanza in presenza di una potestà certificativa dell’”inadempimento” così come disciplinata ex art. 48bis del d.P.R. 602/1973 ed ex art.2, comma 2, del d.m. n. 40/2008.

Di fronte pertanto all’esercizio di detta potestà certificativa è rinvenibile nella specie la competenza del giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità, non vertendo la presente controversia sull’accertamento della debenza o meno a carico di parte ricorrente di obbligazioni di natura tributaria o sanzionatoria.

La infondatezza della esaminata questione pregiudiziale assorbe altresì l’ulteriore questione pregiudiziale sollevata dalla difesa erariale di’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire per non immediata lesività del decreto ministeriale de qua, dato che l’impugnazione del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 40 del 18 gennaio 2008 e della circolare n. 22 del 29 luglio 2008 del Ministero dell’economia e delle Finanze, è necessariamente strumentale alla declaratoria di illegittimità della predetta qualifica attribuita al ricorrente, con conseguente legittimazione ed interesse all’impugnazione.

Passando al merito del gravame il primo e secondo motivo di gravame con i quali si denuncia il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e per violazione della legge n.241/90, avendo l’Amministrazione disposto l’accertamento qualificativo dell’”inadempimento”con mero riferimento al mancato pagamento delle obbligazioni tributarie ed extra tributarie, sono fondati, restando assorbite le ulteriori doglianze..

Ed invero osserva il Collegio che con riferimento alla impugnazione della comunicazione di Equitalia Servizi S.p.A., in esito alla verifica effettuata ai sensi dell’art. 48 bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602, in ottemperanza alla richiesta di controllo della posizione fiscale del ricorrente medesimo, con il primo motivo di gravame ( Violazione di legge violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 30 settembre 205 n. 203, nonché del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 113 della Cost. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza)”parte ricorrente affronta le seguenti due specifiche questioni:

a) la procedura di verifica contemplata dall’art. 48 bis del D.P.R. n. 602/1973 non debba trovare applicazione con riferimento al caso di specie, stante la natura extratributaria delle somme di cui Equitalia Servizi S.p.A. ha contestato il mancato pagamento; detta società concessionaria, infatti, avrebbe potuto attribuire la qualifica di “soggetto inadempiente” unicamente con riferimento ad omessi versamenti inerenti le imposte sul reddito (alle quali la summenzionata normativa reca espresso riferimento);

b) Equitalia Servizi S.p.A., in sede di accertamento ex art. 48 bis del DPR n. 602/1973, non avrebbe tenuto conto della pendenza di procedimenti contenziosi attivati dal ricorrente-debitore per contestare la debenza delle somme poi coattivamente riscosse.

Quanto alla questione di cui alla lettera a), giustamente precisa l’Avvocatura generale dello Stato che l’art. 17 del D. Lgs. n. 46/1999 ha introdotto nell’ordinamento giurìdico il principio della generalizzazione della riscossione coattiva mediante ruolo di tutte le entrate pubbliche. In particolare, l’art. 17 del citato decreto legislativo, al secondo comma,prevede che «può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate, delle regioni, delle province anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali ». Tale previsione, che si colloca nell’ambito di un intervento più generalizzato, i cui principi sono contenuti nell’ambito della legge delega n. 337/1998, è stata dettata con la finalità di snellire le procedure e potenziare l’attività di riscossione delle entrate pubbliche, dando facoltà agli enti pubblici di riscuotere le proprie entrate utilizzando il ruolo di riscossione, che, dotato di immediata efficacia esecutiva, consente di accelerare il recupero dei crediti aventi natura pubblicistica.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze — Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, dal canto suo, con la contestata Circolare n. 22/2008, ha fornito chiarimenti in ordine alla natura del credito esposto nella cartella di pagamento (pagg. 8-9), precisando, in maniera assai chiara, che la norma recata dall’art. 48-bis rivela una portata ampia, non solo riferita alle cartelle contenenti crediti tributari erariali, ma anche comprensiva di qualsiasi somma iscritta a ruolo.

Come controparte ha avuto premura di notare, vi si legge testualmente: «…malgrado il D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, sia titolato “Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”, nel tempo, la disciplina recata dal predetto decreto è divenuta progressivamente lo strumento generale per eseguire la riscossione coattiva dei crediti, anche non tributari, vantati dallo Stato e da molti Enti pubblici. In particolare, l’articolo 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, ha posto il principio generale secondo cui, salvo specifiche eccezioni, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. Perciò appare riduttivo che la disposizione introdotta dal D.L. n. 262/2006 abbia una portata circoscritta ai soli crediti erariali aventi natura tributaria.

Si è dell’avviso, dunque, che qualsiasi credito, indipendentemente dalla sua natura e dall’Ente creditore, esposto in una cartella di pagamento emessa ai sensi del cennato D.P.R. n. 602/1973. rientri nell’ambito operativo dell’art. 48-bi’s».

Le riportate considerazioni mostrano come la censura di violazione di legge formulata dal ricorrente con riguardo alla circolare suddetta risulti non fondata, trovando la circolare in esame la sua legittimazione proprio nella voluntas legis espressa in seno all’art. 17, D.L. 26 febbraio 1999, n. 46, che ha realizzato l’equiparazione tra le diverse categorìe di crediti aventi connotazione pubblicistica.

Quanto alla questione di cui alla lettera b), secondo la quale Equitalia Servizi S.p.A., in sede di accertamento ex art. 48 bis del DPR n. 602/1973, non avrebbe tenuto conto della pendenza di procedimenti contenziosi attivati dal ricorrente-debitore per contestare la debenza delle somme poi coattivamente riscosse, l’indicata doglianza risulta fondata congiuntamente alle doglianze sollevate con il secondo motivo gravame (Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seg. della L. 8 agosto 1990 n. 241 e succ. modd. – Eccesso di potere per difetto d’istruttoria) con il quale si lamenta il difetto di istruttoria e l’omessa ottemperanza agli obblighi contemplati dalle disposizioni ex legge n.241/90 (comunicazione di avvio del procedimento).

A tale riguardo la difesa erariale controdeduce che la contestata procedura di verifica espletata ai sensi dell’art. 48-bis e culminata nella qualifica di soggetto inadempiente a carico dell’odierno ricorrente si realizzerebbe al di fuori di qualsiasi schema procedimentale, volto all’emanazione di un formale provvedimento di sospensione e che pertanto non dovrebbero ritenersi operanti le tutele previste dalla richiamata legge n. 241/1990 ed. in particolar modo, l’obbligo di avvio del procedimento amministrativo, sancito dall’art. 7 legge cit.. come anche precisato dalla relazione illustrativa al regolamento n. 40/2008 e da specifico parere del Consiglio di Stato.

Sempre l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia al riguardo che l’art. 39 del D.P.R. n. 602/1973 apertamente esclude che il ricorso prodotto davanti al giudice tributario abbia un automatico effetto sospensivo: stabilisce, testualmente, la citata norma: « II ricorso contro il ruolo di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546. non sospende la riscossione; tuttavia, l’ufficio delle entrate o il centro di servigio ha facoltà di disporre in tutto o in parte fino alla data di pubblicarne della sentenza della commissione tributaria provinciale, con provvedimento motivato notificato al concessionario e al contribuente ».

La veridicità delle precisazioni testé addotte sarebbe suffragata, sempre secondo la difesa erariale, dalle previsioni espresse a pag. 10 della gravata Circolare n. 22/2008, ove si dice che « la sospensione [della riscossione] deve essere appositamente richiesta al giudice che, sussistendo i prescritti requisiti (perìculum in mora e fumus boni jurìs), emetterà ordinanza (decreto in caso di eccezionale urgenza) di sospensione a norma dell’articolo 47 delD.lgs. n. 546/1992».

Le suindicate controdeduzioni sono prive di giuridico fondamento ed in parte in conferenti.

Ed invero osserva il Collegio, come già osservato in tema di esame delle questioni pregiudiziali, che l’atto impugnato assume veste e natura di vero e proprio provvedimento certificativo della qualità di “inadempiente”.

La natura provvedimentale autoritativa-certificativa ex art.48 bis più volte citato, postula la totale irrilevanza della assenza al riguardo della procedimentalizzazione da parte della legge o da atti di livello secondario: l’assenza di procedimentalizzatione non esimeva pertanto l’Amministrazione del rispetto dei principi e delle regole prescritte dalla legge n.241/90 nell’evenienza dell’acclaramento di una posizione pregiudizievole quale quella di “soggetto inadempiente”..

Né il riferimento alla adozione o meno della misura sospensoria delle obbligazioni tributarie o extra-tributarie intervenute nelle controversie giurisdizionali e/o amministrative risulta conferente con il procedimento di qualificazione di “sogetto inadempiente”.

Deve osservarsi al riguardo che la legge impone il rilascio della certificazione di cui si controverte sulla base del presiso presupposto che nella specie si verta in una evenienza di “inadempimento”.

E’ fuor di luogo che l’inadempimento richiesto dalla legge per il rilascio della certificazione non possa essere se non definitivo nel senso che difronte all’insorgenza di una obbligazione sia essa tributaria e non, il soggetto interessato non adempia alla prestazione e non ne contesti la debenza.

Da ciò consegue che in tutte le evenienze in cui sussistano controversie siano esse giurisdizionale o giustiziali-amministrative sulla debenza o meno dell’obbligazione pubblica non può parlarsi di inadempimento; il che comporta che nella specie l’Amministrazione ai fini del rilascio dell’atto impugnato in questa sede avrebbe dovuto preventivamente eseguire conga istruttoria sulla pendenza o meno di contenziosi amministrativi o giurisdizionale facenti capo alla parte ricorrente.

Sulla base delle suesposte considerazioni l’atto di certificazione impugnato risulta illegittimo, per difetto di istruttoria e per violazione dell’art. 48 bis del D.P.R. 27 settembre 1973, n. 602 e della legge n.241/90 e per l’effetto va annullato.

Quanto alla azione risarcitoria la stessa deve essere respinta poiché non assolto l’onere di provare gli elementi costitutivi della asserita responsabilità aquiliana, incombente sul ricorrente medesimo risultando peraltro, a prescindere dalla non rilevante somma effettata dall’istante per l’adempimento, detto adempimento caratterizzato dalla spontaneità e non coercibilità.

Le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione terza, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e per l’effetto annulla l’atto impugnato nei termini di cui in motivazione e respinge la pretesa risarcitoria.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Franco Bianchi, Presidente

Francesco Brandileone, Consigliere, Estensore

Ivo Correale, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/07/2013

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