Pres. A. Onorato – Rel. U. Maiello
LIQUIGAS S.P.A., (avv. V. Angiolini e L. Imperlino) c/ COMUNE di CASALNUOVO di NAPOLI n.c.

sull’alternatività tra sanzione demolitoria e pecuniaria in materia di abusi edilizi

1. Edilizia – Opere abusive – Sanzioni irrogabili – Demolizione – Sanzione pecuniaria – Alternatività.
2. Edilizia – Opere abusive – Demolizione –Dettagliata descrizione – Occorre.

1. Il nuovo testo unico in materia di edilizia prevede, in relazione alla gravità dell’abuso, tre tipi diversi di sanzioni: la demolizione, la sanzione pecuniaria, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, tutte strumentali rispetto alla precipua funzione riparatoria dell’ordine urbanistico violato e tendenzialmente applicabili in via alternativa ovvero consequenziale ma non congiuntamente.

2. Va ribadita la validità del principio secondo cui l’ingiunzione a demolire deve contenere una chiara e dettagliata descrizione delle opere, manufatti o lavori che si asseriscono effettuati in violazione di norme o prescrizioni urbanistiche.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale
della Campania – Sezione Seconda

composto dai Signori Magistrati:
Dott. Antonio Onorato Presidente;
Dott. Umberto Maiello Ref., estensore;
Dott. Paolo Severini Referendario
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6962/2004 proposto dalla

LIQUIGAS S.P.A., rappresentata e difesa dagli Avv. Vittorio Angiolini e Luigi Imperlino ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo difensore in Napoli alla via S. Carlo n°26;

contro

il Comune di Casalnuovo, in persona del Sindaco legale rappresentante legale pro–tempore, n.c.

per l’annullamento
– dell’ordinanza di demolizione e di ingiunzione n°45/VT del 15.3.2004 del capo settore Area Tecnica III Settore VI Servizio del Comune di Casalnuovo di Napoli;
– della nota del 28.4.2004;
– di ogni altro atto presupposto, antecedente, attuativo e consequenziale;

nonché per la condanna
dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni;

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 5 maggio 2005 il dott. Umberto Maiello;
Uditi altresì gli avvocati come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Il Comune di Casalnuovo, con l’atto oggetto di gravame, ha contestato alla società ricorrente, proprietaria di uno stabilimento di deposito e di imbottigliamento di G.P.L. sito alla via Falcone, la realizzazione in via abusiva di talune opere e, segnatamente, di una tettoia di copertura del capannone e di un impianto antintrusione, entrambi aggettanti sul marciapiede comunale e ritenuti di impedimento all’installazione dei pali di pubblica illuminazione in quanto posizionati ad un’altezza non in regola con le prescrizioni di cui all’art. 84 del locale regolamento comunale.
Ha, dunque, ordinato la demolizione delle suddette opere, ed ha, altresì, ingiunto alla Liquigas s.p.a. il pagamento di una sanzione pecuniaria.
Le suddette determinazioni sono state confermate con nota del 28.4.2004 all’esito del procedimento di riesame promosso dalla stessa ricorrente con apposita istanza di revoca.
Avverso i precitati atti, con il ricorso in epigrafe, la società ricorrente ha articolato le seguenti censure:
1) nella prospettazione attorea le misurazioni condotte dall’Amministrazione intimata non sarebbero affidabili in quanto non si sarebbe tenuto conto dell’innalzamento del livello della strada che originariamente, al tempo cioè dell’esecuzione delle opere in contestazione, era privo di marciapiede;

2) la tettoia sarebbe stata costruita insieme all’edificio nel 1949/1950;

3) l’impianto antintrusione sarebbe privo di rilevanza da un punto di vista edilizio-urbanistico, in quanto riconducibile alla tipologie delle opere precarie;

4) l’applicazione delle sanzioni pecuniarie deve ritenersi alternativa a quella di ordine repressivo;

5) l’ordinanza impugnata sarebbe priva dei requisiti intrinseci tipici del provvedimento cd. contingibile ed urgente;

6) sarebbero state violate le garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo;

Il Comune di Casalnuovo non si è costituito in giudizio.
All’udienza del 5.5.2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.
Nel procedimento delibativo che questo Tribunale è chiamato a svolgere assume priorità logica l’esame delle censure che investono la legalità estrinseca dell’atto impugnato, vale a dire l’adempimento degli obblighi procedurali e la ricorrenza di quei requisiti di affidabilità formale, la cui esistenza condiziona, in via pregiudiziale, il corretto approccio – in sede di sindacato giurisdizionale – ai profili di contenuto delle determinazioni assunte dall’Amministrazione.
Sotto il profilo in esame, non può essere revocata in dubbio, in via del tutto astratta, la rilevanza, anche in materia di repressione degli abusi edilizi, dell’obbligo di rispetto delle garanzie di partecipazione al relativo procedimento, la cui violazione è stata espressamente censurata con la doglianza di cui al punto 6.
A tale principio, ancorché limitatamente al periodo antecedente all’entrata in vigore della legge 15/2005, si è, invero, ripetutamente uniformata la Sezione, che ha riconosciuto alla suddetta regola la dignità giuridica di principio generale dell’ordinamento, con conseguente natura eccezionale di ogni disposizione derogatoria che escluda o limiti tale diritto ( cfr. da ultimo Tar Campania – Sezione Seconda 5353/2005; 5559/2005).
Pur tuttavia, avuto riguardo al caso in esame, l’originaria mancanza di un atto partecipativo del procedimento repressivo attivato dall’Amministrazione resistente non può, di per se stessa condurre, all’accoglimento del proposto gravame, atteso che siffatta lacuna è stata assorbita dagli ulteriori e successivi sviluppi procedimentali in cui hanno avuto piena esplicazione le prerogative di difesa vantate dal ricorrente ed a presidio delle quali risulta strumentale l’obbligo di cui all’art. 7.
Invero, successivamente alla spedizione dell’ordine ingiuntivo, la parte ricorrente ha compulsato, sulla scorta di deduzioni ed allegazioni precedentemente non vagliate, l’Amministrazione resistente ad un riesame delle determinazioni già assunte, promuovendo una nuova fase delibativa svolta anche alla stregua delle suddette osservazioni di parte.
In tal modo, la nuova decisione esplicitata nella nota del 28.4.2004 – cui parimenti risulta esteso il ricorso in epigrafe – reiettiva della richiesta di revoca e sostanzialmente confermativa del precedente atto repressivo, tiene conto dei contributi attorei e risulta concretamente assunta nel rispetto dell’indefettibile metodo dialettico dell’agere publicum con conseguente improcedibilità delle originarie doglianze incentrate sulla dedotta violazione dell’obbligo di cui all’art. 7 della legge 241/1990.
Fondato è, invece, il ricorso nella parte in cui lamenta l’impropria contestuale applicazione
A ben vedere, la violazione in argomento riflette, su un piano più generale, un approccio decisamente non appagante, da parte del Comune di Casalnuovo, alle questioni sottese all’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione in materia edilizia.
Invero, coerentemente con i requisiti ontologici che connotano ogni procedimento sanzionatorio, anche in subiecta materia, costituisce snodo indefettibile per la valida applicazione di una misura repressiva, la completezza della contestazione dell’illecito, nella quale devono trovare fondamento giustificativo la tipologia, la natura e l’entità della sanzione che si ritiene applicabile.
Va, pertanto, ribadita, anzitutto, la validità del principio secondo cui l’ingiunzione a demolire deve contenere una chiara e dettagliata descrizione delle opere, manufatti o lavori che si asseriscono effettuati in violazione di norme o prescrizioni urbanistiche.
Né può essere trascurata la circostanza che la normativa di settore contempla forme di reazione differenziate, calibrando la risposta sanzionatoria, per tipologia ed entità, in relazione alla gravità dell’abuso perpetrato cui si riconnette evidentemente una diversa gravità anche del danno arrecato agli interessi urbanistici tutelati.
Ne discende, sotto tale profilo, che il provvedimento repressivo deve consentire al suo destinatario di comprendere il tipo di abuso consumato e, dunque, le ragioni della opzione sanzionatoria concretamente privilegiata dall’Amministrazione.
Tanto premesso, mette conto evidenziare, avuto riguardo al caso di specie, che il Comune di Casalnuovo si è limitato ad una descrizione sommaria delle opere in contestazione – espressamente individuate nella realizzazione di parte di una tettoia di copertura del capannone e di un impianto antintrusione, entrambi aggettanti sul marciapiede comunale e ritenuti di impedimento all’installazione dei pali di pubblica illuminazione – senza in alcun modo raccordare tale attività ricognitiva con la pur doverosa qualificazione giuridica dei contestati illeciti, che, viceversa, nell’economia del procedimento sanzionatorio in argomento, acquisisce rilievo pregiudiziale, orientando le successive scelte dell’Amministrazione nella individuazione della misura sanzionatoria da applicare.
L’equivocità del descritto approccio ermeneutico ha avuto un’immediata negativa ricaduta sull’esercizio del potere sanzionatorio: invero, proprio in ragione del mancato scioglimento del nodo pregiudiziale della qualificazione giuridica degli abusi in contestazione, il Comune di Casalnuovo ha contestualmente ingiunto alla società ricorrente sia la demolizione delle opere ritenute abusive sia il pagamento di una sanzione pecuniaria, doppiando in tal modo illegittimamente sanzioni che tra di loro – almeno in via tendenziale – si escludono.
Tanto si evince con assoluta evidenza sulla base di una piana lettura degli artt. 31 e ss. del d.p.r. 380/2001, che delineano il regime delle sanzioni amministrative applicabili nel caso di abusi edilizi.
Orbene, vale osservare in estrema sintesi che il richiamato testo unico prevede, in relazione alla gravità dell’abuso, tre tipi diversi di sanzioni: la demolizione, la sanzione pecuniaria, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, tutte strumentali rispetto alla precipua funzione riparatoria dell’ordine urbanistico violato e tendenzialmente applicabili in via alternativa ovvero consequenziale ma non congiuntamente.
Segnatamente, per le opere che comportano un maggiore impatto sull’assetto del territorio, cui si correla in via ordinaria l’obbligo di subordinare l’esecuzione dell’intervento alla disponibilità del permesso di costruire, il regime sanzionatorio contemplato dalla richiamata disciplina di settore si risolve nell’applicazione della più grave misura ripristinatoria dello status quo ante: invero, ove tali opere risultino eseguite in assenza del titolo abilitativo ovvero con titolo inidoneo a legittimare le opere stesse troverà applicazione la misura della rimozione o demolizione a cura dei responsabili e, in caso di inottemperanza, l’ulteriore sanzione dell’acquisizione al patrimonio comunale del cespite e della sottostante area di sedime ( ovvero nel caso di aree vincolate in favore dell’Amministrazione cui compete la vigilanza sull’osservanza del vincolo), con successiva demolizione da parte del Comune, salvi prevalenti e contrastanti interessi pubblici.
Nel caso di interventi di ristrutturazione, eseguiti in assenza di permesso di costruire ovvero in totale difformità da esso, la sanzione applicabile è parimenti quella della demolizione, salva l’applicazione di una sanzione pecuniaria in via del tutto sussidiaria nell’ipotesi in cui non sia possibile attuare la misura ripristinatoria.
Qualora, viceversa, si tratti di trasformazioni abusive del territorio di minore impatto, soggette al regime abilitativo della d.i.a., la reazione sanzionatoria prevista dall’ordinamento si esaurisce nell’applicazione di una sanzione pecuniaria.
La schematica ricognizione della tipologia delle sanzioni applicabili nelle ipotesi di abusi edilizi conferma, dunque, che le misure repressive rispristinatorie e quelle pecuniarie sono tra loro in rapporto di rigida alternatività; tanto in ragione della comune matrice causale, di natura tipicamente riparatoria, che verrebbe ad essere duplicata in maniera ingiustificata nell’ipotesi di applicazione congiunta.
Solo con riferimento ad ipotesi particolari ( interventi di ristrutturazione eseguiti su beni vincolati ed interventi di restauro e di risanamento conservativo sempre eseguiti su immobili vincolati ), nemmeno evocate nell’atto impugnato, l’ordinamento prevede, in aggiunta all’ordine di riduzione in pristino, l’applicazione di una sanzione pecuniaria accessoria in funzione punitiva e non più riparatoria con il chiaro intento di inasprire il trattamento sanzionatorio di un illecito oggettivamente più grave.
Orbene, così perimetrato il quadro normativo di riferimento, va, altresì, osservato che il potere sanzionatorio dell’Amministrazione resta connotato dai predicati indefettibili della legalità, tipicità e nominatività, sicchè ogni deviazione della reazione punitiva dallo schema legale tipico di riferimento genera un’immediata negativa ricaduta sotto il profilo della validità della sanzione applicata.
Vanno, dunque, conclusivamente convalidate le osservazioni censoree articolate avverso il disposto cumulo della sanzione ripristinatoria e pecuniaria, risultando siffatta opzione in manifesto contrasto con la richiamata disciplina di settore.
Tanto è sufficiente ai fini dell’accoglimento del proposto gravame, non potendo dirsi siffatta soluzione preclusa dalla mancata disamina delle residue censure da intendersi evidentemente assorbite nell’adozione di una pronuncia demolitoria, di per se stessa pienamente satisfattoria.
Viceversa, va disattesa l’ulteriore richiesta risarcitoria, fondata, nella prospettazione attorea, sul carattere “infamante” della contestazione mossa alla società ricorrente.
In disparte ogni considerazione sulle effettive implicazioni di natura diffamatoria che, con la pretesa automaticità, l’atto impugnato comporterebbe, è sufficiente osservare che, a corredo dell’azionata pretesa risarcitoria, non risulta allegato alcun elemento idoneo a suffragare una divulgazione della notizia tale da accreditare come verosimile la dedotta negativa ricaduta che l’iniziativa repressiva del Comune avrebbe determinato sul piano della reputazione e del credito commerciale di cui gode la società ricorrente.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 5 Maggio 2005

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