Pres. De Leo, est. Forlenza
De Prisco (Avv.ti Andrea Abbamonte ed Angelo Carbone) c. Regione Campania (Avv. Tiziana Monti) e Ministero delle Politiche agricole e forestali (Avvocatura dello Stato).

1. Giurisdizione e competenza – Contributi statali alle imprese – Criterio di riparto della giurisdizione – Individuazione.

2. Giurisdizione e competenza – Contributi statali alle imprese – Criterio di riparto della giurisdizione – Disciplina introdotta dall’art. 1, comma 551 della L.n.311/2004 – Non è norma attributiva di una nuova giurisdizione – Ragioni.

1. Nelle controversie relative agli aiuti statali alle imprese, la posizione del beneficiario del contributo è di diritto soggettivo (con conseguente attribuzione delle controversie al giudice ordinario) allorquando le norme comunitarie e nazionali determinano in modo diretto ed automatico obbligazioni di diritto pubblico, senza alcuna possibilità di valutazioni ed apprezzamenti discrezionali, mentre ove l’erogazione del contributo e il suo eventuale recupero costituiscono esercizio di una funzione discrezionale pubblicistica, la posizione è di interesse legittimo, con la conseguenza che la relativa controversia rientra nella giurisdizione amministrativa. 2. L’art. 1, comma 551 della L.n.311/2004 non ha innovato l’assetto del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in tema di contributi statali alle imprese, poiché tale norma, nel prevedere che “i provvedimenti amministrativi relativi alle misure comunitarie sono impugnabili con i rimedi previsti dalla legge 24 novembre 1981 n. 689”, non costituisce norma di (nuova) attribuzione di giurisdizione, bensì norma che, nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario, prevede i rimedi specifici (e quindi di conseguenza individua il giudice competente) in ordine a taluni provvedimenti. Ciò in quanto non tutti i provvedimenti amministrativi devono essere impugnati con i rimedi ex l. n. 689/1981, bensì solo quei provvedimenti per i quali vi è già giurisdizione del giudice ordinario. D’altra parte, una interpretazione che attribuisse al giudice ordinario la giurisdizione su tutte le controversie in ordine a provvedimenti relativi a misure comunitarie, perverrebbe ad attribuire a tale giudice una giurisdizione su interessi legittimi, in contrasto con l’art. 103 Cost. e, in particolare, con la lettura che dello stesso ha di recente fornito la Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004.

sui criteri di riparto della giurisdizione in materia di contributi statali ed altri incentivi economici alle imprese

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
sezione III

composto dai signori: dott. Giovanni de Leo, Presidente, dott. Oberdan Forlenza, Consigliere rel., dott. Alfredo Storto, Referendario,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa di cui al ricorso n. 6302/2004 r.g., proposto da

De Prisco s.r.l., persona del suo legale rapp.te p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Abbamonte ed Angelo Carbone, tutti elettivamente domiciliati in Napoli, via Melisurgo, 4 (m. a m.);

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Tiziana Monti, dell’Avvocatura Regionale, tutti domiciliati in Napoli, via Santa Lucia, 81;

il Ministero delle politiche agricole e forestali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

l’ERSAC (n.c.);

per l’annullamento
con il ric. originario: del decreto del dirigente della Regione Campania – settore interventi per la produzione agricola 27 febbraio 2004 n. 2/149; della nota dell’ERSAC 30 gennaio 2004 n. 205; della nota della Regione Campania 28 gennaio 2004 n. 69119; della nota della Giunta Regionale della Campania 12 febbraio 2004;
con il ric. per motivi aggiunti: dell’Elenco nazionale delle imprese di trasformazione pomodoro ammesse a partecipare al regime di aiuto della campagna 2005-06, nella parte in cui non inserisce tra le imprese ammesse la ricorrente; della nota della Regione Campania 4 febbraio 2005 n. 103535;

visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e gli altri atti di causa;
visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Ministero delle politiche agricole e forestali;
relatore all’udienza in Camera di Consiglio del 7 aprile 2005 il Cons. Forlenza;
uditi i difensori delle parti, come da verbale di udienza;
considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 28-29 aprile 2005, depositato il successivo 11 maggio, la società ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe, ed in particolare il decreto dirigenziale n. 2/149, con il quale si è disposto, tra l’altro: a) la revoca del riconoscimento (decreto 12 dicembre 2002 n. 2/407) a trasformare pomodoro in regime di aiuto comunitario per la campagna 2004/05; b) l’esclusione dal regime di aiuti comunitari nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli per la campagna 2004/05 nonché il divieto di utilizzo dello stabilimento stesso per tale regime di aiuti, né da parte dello stesso trasformatore né da parte di altri trasformatori.
Ciò in quanto, per un verso, la ditta De Prisco non ha ottemperato al pagamento nei termini della materia prima (v. nota Regione Campania 28 gennaio 2004), per altro verso essa non ha adempiuto, nei termini, alla presentazione dell’atto di “intendimento” a partecipare al regime di aiuto comunitario per la campagna 2004/05.
Vengono proposti i seguenti motivi di ricorso:
a) violazione e falsa applicazione artt. 7, 8 e 9 l. n. 241/1990; violazione del diritto della partecipazione e del contraddittorio; difetto di istruttoria;

b) violazione e falsa applicazione artt. 7 e 35 reg. CE 1535/2003 e artt. 10 e 16 D.M. politiche agricole forestali 4 luglio 2002; violazione e falsa applicazione degli indirizzi dettati dal Ministero delle politiche agricole e forestali con nota 12 febbraio 2004 n. E-87;

c) violazione e falsa applicazione artt. 14 e 31 ss. Reg. CE 1535/2003; artt. 4, comma 8 e 16 D.M. 4 luglio 2002; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; eccesso di potere per travisamento dei fatti; violazione del giusto procedimento;

d) medesimi motivi sub c) sotto diverso profilo.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Campania ed il Ministero delle politiche agricole e forestali, che hanno concluso richiedendo il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.
Con ordinanza 27 maggio 2004 n. 3114, questo Tribunale ha respinto la domanda di misure cautelari.
Con ricorso notificato in data 15-16 marzo 2005, depositato il successivo 24 marzo, la società ricorrente ha impugnato gli ulteriori atti indicati in epigrafe.
La Regione Campania con memoria depositata in data 6 aprile 2005, ha controdedotto anche in ordine al ricorso per motivi aggiunti, chiedendone in definitiva il rigetto, stante l’infondatezza. Nello stesso senso, ha concluso l’amministrazione statale, con memoria depositata il 5 aprile 2005.
All’odierna udienza in Camera di Consiglio per la decisione sulla domanda cautelare, il Tribunale, ai sensi degli artt. 21 e 26 l. n. 1034/1971, ha riservato la causa in decisione per il merito.

DIRITTO

2. Il Tribunale deve dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
La giurisprudenza ha avuto modo di affrontare più volte il problema degli aiuti alle imprese, rappresentati dalla concessione di contributi o altri incentivi economici, e della giurisdizione sulle relative controversie.
La giurisprudenza amministrativa ha affermato (Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2004 n. 3040; sez. IV, 11 aprile 2002 n. 1989; sez. V, 27 marzo 2000 n. 1765; sez. VI, 28 giugno 2004 n. 4621: sez. VI, 20 maggio 2004 n. 3264; TAR Puglia, Bari, sez. I, 9 gennaio 2004 n. 28), che la posizione del beneficiario del contributo è di diritto soggettivo (con conseguente attribuzione delle controversie al giudice ordinario) allorquando le norme comunitarie e nazionali determinano in modo diretto ed automatico obbligazioni di diritto pubblico, senza alcuna possibilità di valutazioni ed apprezzamenti discrezionali, mentre ove l’erogazione del contributo e il suo eventuale recupero costituiscono esercizio di una funzione discrezionale pubblicistica, la posizione è di interesse legittimo, con la conseguenza che la relativa controversia rientra nella giurisdizione amministrativa. Si afferma inoltre che, anche dopo la concessione del contributo e la conseguente nascita di una posizione di diritto soggettivo, la P.A. conserva il potere di autotutela.
In particolare, si afferma espressamente la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie relative alla quantificazione e decurtazione di contributi erogati nell’ambito dei programmi comunitari gestiti dalle Regioni e cofinanziati dai fondi strutturali europei, in quanto frutto di attività vincolata da criteri predisposti dalla legge (TAR Lombardia, Milano, sez. I, 19 febbraio 2004 n. 717).
La giurisprudenza della Cassazione (si vedano Cass., sez. un., 19 febbraio 2004 n. 3342 e 10 maggio 2001 n. 183) afferma che, ai fini del riparto di giurisdizione, occorre verificare se l’interesse del privato è tutelato in via immediata e diretta, ovvero subordinatamente all’interesse pubblico prevalente, in quanto solo nel primo caso la sua posizione acquista consistenza di diritto soggettivo.
Quanto alle controversie in tema di restituzione del contributo non utilizzato per le finalità per il quale era stato concesso, la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2004 n. 3186), prevede che, in tali casi, la relativa controversia appartenga alla giurisdizione ordinaria, in quanto non si ha in tal caso la rimozione di un atto per vizi propri o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico, bensì la constatazione di un inadempimento, in relazione al quale la posizione di cui si discute è di diritto soggettivo. Per ragioni analoghe, si afferma la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie in tema di revoca per mancato rispetto dei termini di realizzazione dell’opera finanziata (Cons. Stato, sez. IV, 1 aprile 2004 n. 1822).
In definitiva, può affermarsi che la giurisprudenza, con riferimento alle controversie in tema di contributi pubblici, distingue nel modo seguente:
– appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie relative alla concessione del contributo, allorchè questa dipenda da valutazioni discrezionali in ordine all’interesse pubblico da perseguire, ed alla revoca del medesimo contributo per ragioni di pubblico interesse;

appartengono invece alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative a provvedimenti vincolati di attribuzione del contributo, dove cioè la legge predetermina totalmente le condizioni per la loro attribuzione, nonché quelle in ordine alla revoca degli stessi, derivante da inadempienze del beneficiario.

3. Tale assetto del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nella materia oggetto anche della presente controversia, non è innovato, secondo questo Tribunale (in un senso che porterebbe, peraltro, all’ampliamento della giurisdizione del giudice ordinario), da quanto previsto dall’art. 1, comma 551, della l. 30 dicembre 2004 n. 311. Secondo tale disposizione “i provvedimenti amministrativi relativi alle misure comunitarie sono impugnabili con i rimedi previsti dalla legge 24 novembre 1981 n. 689”.
Ed infatti, il predetto comma 551 non costituisce norma di (nuova) attribuzione di giurisdizione, bensì norma che, nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario, prevede i rimedi specifici (e quindi di conseguenza individua il giudice competente) in ordine a taluni provvedimenti.
Occorre innanzi tutto osservare che, ai fini dell’interpretazione, non soccorrono i lavori parlamentari. Infatti, la disposizione in esame è stata inserita durante l’iter di approvazione del disegno di legge finanziaria al Senato (attraverso il cd. maxi-emendamento del Governo), senza ricevere particolare attenzione ed esame. Solo nella seduta del 17 dicembre 2004 della XIV Commissione (Politiche dell’Unione europea), il relatore evidenziava come “non risulta del tutto chiara la formula “misure comunitarie”, dal momento che si tratta di una espressione alquanto generica, suscettibile di ricomprendere una serie indeterminata di atti o comportamenti, soprattutto alla luce della nuova forma degli atti previsti dal nuovo Trattato sulla Costituzione Europea”. Pertanto, in quella sede, si rilevava l’esigenza di chiarire sia a quali atti si intendesse fare riferimento, sia le forme di tutela, posto che i rimedi previsti dalla l. n. 689/1981 si riferiscono a provvedimenti recanti sanzioni amministrative pecuniarie. Ciò nonostante, la disposizione è entrata in vigor nel testo proposto.
Orbene, il Collegio ritiene che non tutti i provvedimenti amministrativi devono essere impugnati con i rimedi ex l. n. 689/1981, bensì solo quei provvedimenti per i quali vi è già giurisdizione del giudice ordinario. D’altra parte, una interpretazione che attribuisse al giudice ordinario la giurisdizione su tutte le controversie in ordine a provvedimenti relativi a misure comunitarie, perverrebbe ad attribuire a tale giudice una giurisdizione su interessi legittimi, in contrasto con l’art. 103 Cost. e, in particolare, con la lettura che dello stesso ha di recente fornito la Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004.
A quanto sin qui esposto, occorre aggiungere che né l’espressione “misure comunitarie”, né il richiamo a “rimedi” molto specifici, quali quelli previsti avverso l’irrogazione di sanzioni amministrative, sembrano agevolare interpretazioni diverse.
Nel primo caso, occorre osservare come l’espressione “misure comunitarie” utilizzata – pur essendo astrattamene applicabile ad un numero indefinito di casi – attiene per lo più ad interventi di natura finanziaria, ausili o finanziamenti relativi a piani di intervento con finalità di riequilibrio e sviluppo economico.
Sia in virtù di tale considerazione, sia perché il legislatore, evocando la l. n. 689/1981, si è comunque riferito ad una fonte che disciplina l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie (e le forme di tutela contro le stesse), è plausibile limitare la materia per la quale il legislatore ha con la nuova disposizione stabilito (attraverso il richiamo della l. n. 689/1981) la giurisdizione del giudice ordinario, alle misure di tipo finanziario e, ulteriormente, ai provvedimenti che attengono a tali misure.
Provvedimenti che – proprio in ragione delle forme di tutela evocate – sono da individuarsi (e limitarsi) in quelli con i quali la Pubblica amministrazione dispone la revoca della concessione del contributo e/o il recupero delle somme erogate, a causa di inadempienze del percipiente, relative alle modalità o ai tempi della loro utilizzazione.
Se tale può essere l’interpretazione più plausibile, allora occorre concludere che il legislatore, nel riconfermare positivamente la giurisdizione del giudice ordinario sui provvedimenti di revoca sanzionatoria del provvedimento di concessione del contributo (per inadempienze del beneficiario) e/o sui provvedimenti con i quali si ingiunge la restituzione delle somme eventualmente già erogate, ha semplicemente disciplinato il procedimento da seguire, lasciando inalterato il riparto di giurisdizione individuato dalla giurisprudenza.

4. Tanto premesso, nel caso di specie ricorre, a tutta evidenza, una ipotesi di revoca sanzionatoria, relativa al provvedimento con il quale si consente la trasformazione del pomodoro in regime di aiuto comunitario, sul presupposto dell’ inadempimento da parte del beneficiario delle condizioni in relazione alle quali il beneficio era stato concesso. In particolare, con riferimento al ricorso per motivi aggiunti, esso si presenta rivolto avverso atti che costituisco diretta conseguenza del primo provvedimento di revoca sanzionatoria.
Pur negandosi, dunque, che l’art. 1, comma 551, l. n. 311/2004 abbia comportato un ampliamento della giurisdizione del giudice ordinario, rispetto ai criteri già fissati dalla giurisprudenza (il che comporterebbe, ipso facto, la necessità di declinare la giurisdizione del giudice amministrativo), nondimeno anche il ricorso per motivi aggiunti, in quanto come si è detto rivolto avverso atti consequenziali alla predetta revoca sanzionatoria, fonda una controversia in ordine alla quale occorre riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario.
In conclusione, ogni controversia in ordine agli atti impugnati esula, per le ragioni esposte, dalla giurisdizione del giudice amministrativo.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sez. III, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da De Prisco s.r.l. (n. 6302/2004), dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 7 aprile 2005.

L'articolo – Sentenza – 27/5/2005 n.7195 proviene da Giustamm.