Pres. Rovelli – Rel. Virgilio

Sulla espropriabilità dei beni regolieri.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f. –

Dott. CICALA Mario – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere –

Dott. Di IASI Camilla – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – rel. Consigliere –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 16682-2013 proposto da:

REGOLA DI VALLESELLA RESINEGO E SERDES, REGOLA GENERALE O GRANDA DI SAN VITO DI CADORE, REGOLA DI CHIAPUZZA E COSTA, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA DI MONTE FIORE 22, presso lo studio dell’avvocato RENZO CUONZO, che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato STEFANO CANAL, per delega a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

CONFINDUSTRIA VENETO, ASSOCIAZIONE DEI PRODUTTORI, DELL’INDUSTRIA E DEI SERVIZI PER LE ENERGIE RINNOVABILI – ASSORINNOVABILI (già A-

P.E.R. Associazione Produttori di Energia da Fonti Rinnovabili), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA E.Q. VISCONTI 99, presso lo studio degli avvocati MICHELE CONTE, GIOVANNI BATTISTA CONTE, VALENTINA PETRI, che le rappresentano e difendono, per delega a margine del controricorso;

– controricorrenti –

REGIONE DEL VENETO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio dell’avvocato ANDREA MANZI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati EZIO ZANON, LUISA LONDEI, FRANCESCO ZANLUCCHI, per delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

COMUNE DI CORTINA D’AMPEZZO, COMUNE DI SAN VITO DI CADORE, COMUNE DI BORCA DI CADORE, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DI MONTE FIORE 22, presso lo studio dell’avvocato STEFANO GATTAMELATA, che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato ENRICO GAZ, per deleghe a margine del controricorso;

– controricorrenti –

PROVINCIA DI BELLUNO, REGOLA DI BORCA DI CADORE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 79/2013 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 19/04/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/10/2015 dal Consigliere Dott. BIAGIO VIRGILIO;

uditi gli avvocati Giovanni Battista CONTE, Renzo CUONZO, Stefano CANAL, Andrea MANZI, Stefano GATTAMELATA, Enrico GAZ;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FUZIO RICCARDO, il quale ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale, assorbito l’incidentale.

Svolgimento del processo

1. La Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, la Regola di Chiapuzza e Costa e la Regola di Vallesella Resinego e Serdes, tutte con sede in (OMISSIS), impugnarono dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche la Delib. 7 dicembre 2011, n. 2100, con la quale la Giunta Regionale del Veneto, modificando propri precedenti provvedimenti, ha – fra l’altro – soppresso le disposizioni della Delib. n. 1609 del 2009 che avevano escluso il patrimonio regoliero dalle procedure di esproprio per pubblica utilità.

Dedussero le ricorrenti che la decisione di abolire il divieto di espropriazione, con conseguente possibilità che la procedura ablativa si svolgesse senza il consenso del titolare dei beni regolieri, si poneva in spregio al vincolo funzionale posto dalla legge.

L’intimata Regione Veneto, costituendosi, eccepì l’inammissibilità del ricorso, sia per difetto d’interesse, in quanto la disciplina delle Regole è essenzialmente fissata dalla legge, sia perchè l’impugnativa in via giurisdizionale avrebbe dovuto, in ipotesi, essere esperita avverso l’eventuale silenzio-rifiuto.

Nel giudizio intervennero la Regola di Borca di Cadore, i Comuni di Cortina d’Ampezzo, San Vito di Cadore e Borca di Cadore, la Confindustria Veneto e I’APER – Associazione produttori di energia da fonti rinnovabili.

2. L’adito Giudice, con sentenza n. 79/2013, depositata il 19 aprile 2013, respinte le eccezioni di inammissibilità, ha rigettato il ricorso.

Ha rilevato il TSAP che i vincoli d’inalienabilità, d’indivisibilità e di destinazione dei beni delle Regole non possono tradursi in “un assoluto divieto di modificazione di assetti proprietari e men che mai d’espropriazione” di detti beni, argomentando che tali vincoli recedono rispetto ad “esigenze d’interesse pubblico generale sottese o alla tutela dell’ambiente, o (come nel caso in esame) all’uso razionale delle risorse energetiche da fonti rinnovabili”.

Ha aggiunto che la tutela del patrimonio regoliero, connessa alla sua funzione sociale, è assicurata “nell’ambito del procedimento unico ex D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, nel cui contenitore, segnatamente in fase di VIA, le esigenze di tutela trovano il loro punto di sintesi con tutti gli altri interessi coinvolti”.

3. Avverso la sentenza hanno proposto ricorso per cassazione la Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, la Regola di Chiapuzza e Costa e la Regola di Vallesella Resinego e Serdes.

La Regione Veneto ha resistito con controricorso e proposto anche ricorso incidentale condizionato, cui a loro volta hanno resistito le ricorrenti principali.

Hanno proposto altresì controricorso i Comuni di Cortina d’Ampezzo, San Vito di Cadore e Borca di Cadore (chiedendo l’accoglimento del ricorso principale e il rigetto dell’incidentale), nonchè la Confindustria Veneto e l’Associazione dei produttori, dell’industria e dei servizi per le energie rinnovabili, già APER (le quali, invece, hanno chiesto il rigetto del ricorso principale).

Non si sono costituite la Provincia di Belluno e la Regola di Borca di Cadore.

4. Tutte le parti hanno depositato memorie.

Motivi della decisione

1. Va preliminarmente dichiarata l’inammissibilità della documentazione depositata in data 5 agosto 2015, consistente in un parere sul “regime giuridico dei beni regolieri” redatto su richiesta della Consulta veneta della proprietà collettiva, in quanto atto proveniente da soggetto privo della qualità di parte nel giudizio.

2. Con l’unico motivo del ricorso principale, le Regole denunciano “violazione di legge con riferimento all’art. 112 c.p.c. nonchè con riferimento alla L. 31 gennaio 1994, n. 97, art. 3, alla L. 3 dicembre 1971, n. 1102, art. 11, alla L.R. Veneto 19 agosto 1996, n. 26, artt. 1, 6, 11 e 14, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3″.

Lamentano, in sintesi, che la sentenza impugnata è frutto di “una “libera” meditazione sulla proprietà regoliera”, sganciata dall’impugnazione proposta e dalle fonti di riferimento, basata su considerazioni di ordine generale sull’istituto del patrimonio delle Regole anzichè sui dedotti vizi di legittimità della delibera regionale impugnata, la quale ha omologato i procedimenti che interessano il detto patrimonio a quelli afferenti qualsiasi proprietà privata, in spregio alla normativa vigente, statale e regionale, sopra richiamata.

Aggiungono che la sentenza contrasta con il quadro legislativo anche là dove individua nel procedimento di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 la sede di ponderazione degli interessi di cui le Regole sono portatrici, poichè tale tesi conferma il livellamento del loro patrimonio alle altre proprietà immobiliari, in violazione delle norme che riconoscono a tale patrimonio antico e alle istituzioni che lo gestiscono un crisma di specialità.

3. La Regione Veneto eccepisce l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui è denunciata la violazione dell’art. 112 c.p.c..

L’eccezione è infondata nei sensi appresso indicati.

E’ esatto che, per costante giurisprudenza (da ult., Cass., sez. un., n. 9662 del 2014 e n. 1824 del 2015), la violazione dell’art. 112 c.p.c. non può essere dedotta come motivo di ricorso per cassazione avverso le sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche, essendo in tal caso esperibile, ai sensi del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici approvato con il R.D. n. 1775 del 1933, art. 204, che opera un rinvio recettizio al codice di procedura civile del 1865, non il ricorso per cassazione, ma lo specifico rimedio del ricorso per rettificazione allo stesso Tribunale superiore, contemplato da detta norma per i casi previsti al n. 4 (se la sentenza “abbia pronunciato su cosa non domandata”), al n. 5 (“se abbia aggiudicato più volte quello ch’era domandato”) e al n. 6 (“se abbia omesso di pronunciare sopra alcuno dei capi della domanda stati dedotti per conclusione speciale”) dell’art. 517 del codice di rito anzidetto.

Nella specie, tuttavia, il richiamo operato dalle ricorrenti all’art. 112 c.p.c. è improprio, lamentando esse, come detto al par. 2, che il TSAP ha deciso la controversia alla stregua di profili giuridici di ordine generale sull’istituto delle Regole e sul regime dei loro beni, anzichè sulla base delle norme invocate: in realtà, quindi, nel ricorso non è denunciata la non corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, bensì ci si duole, in definitiva, del merito della decisione per violazione del quadro legislativo richiamato.

4.1. Il ricorso è infondato, nei sensi e con le precisazioni che seguono.

4.2. Le Regole del Cadore appartengono alla categoria, molto risalente nel tempo, di forme di proprietà collettiva di gruppi familiari stanziati in territori montani (soprattutto – ma non solo – nell’arco alpino) aventi ad oggetto beni agro-silvo-pastorali, disciplinate essenzialmente dai propri statuti e consuetudini.

Il riconoscimento giuridico di tali comunioni familiari (e la loro insuscettibilità di essere ricondotte nel novero degli usi civici:

cfr. Cass., sez. un., n. 2336 del 1982 e Cons. St., parere 14 aprile 1964, n. 525), già avvenuto, specificamente per le Regole cadorine, con il D.Lgs. 3 maggio 1948, n. 1104, e, in generale, con la L. 25 luglio 1952, n. 991, art. 34 – in virtù del quale “nessuna innovazione è operata in fatto di comunioni familiari vigenti nei territori montani nell’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale;

dette comunioni continuano a godere e ad amministrare i loro beni in conformità dei rispettivi statuti e consuetudini riconosciuti dal diritto anteriore” – e con la L. 3 dicembre 1971, n. 1102, art. 10 – il cui comma 1 dispone che “per il godimento, l’amministrazione e l’organizzazione dei beni agro-silvo-pastorali appresi per laudo, le comunioni familiari montane (anche associate tra loro e con altri enti) sono disciplinate dai rispettivi statuti e consuetudini” -, ha poi avuto nuovo e maggiore impulso dalla L. 31 gennaio 1994, n. 97, recante “Nuove disposizioni per le zone montane”.

L’art. 3 della legge (rubricato “Organizzazioni montane per la gestione di beni agro-silvo-pastorali”) ha demandato alle regioni di provvedere “al riordino della disciplina delle organizzazioni montane, anche unite in comunanze, comunque denominate”, fra le quali “le regole cadorine di cui al D.Lgs. 3 maggio 1948, n. 1104“, “al fine di valorizzare le potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali in proprietà collettiva indivisibile ed inusucapibile, sia sotto il profilo produttivo, sia sotto quello della tutela ambientale”.

Ha dettato, al riguardo, alcuni principi cui le regioni devono attenersi. Fra questi vanno menzionati: a) conferimento alle organizzazioni della personalità giuridica di diritto privato (comma 1, lett. a); b) ferma restando l’autonomia statutaria delle organizzazioni, e sentite le stesse: b1) possibilità delle regioni di autorizzare, a determinate condizioni, la destinazione di beni comuni ad attività diverse da quelle agro-silvo-pastorali, “assicurando comunque al patrimonio antico la primitiva consistenza agro-silvo-pastorale” (comma 1, lett. b, n. 1); b2) previsione di “forme specifiche di pubblicità dei patrimoni collettivi vincolati”, con annotazioni nel registro dei beni immobili (comma 1, lett. b, n. 3); b3) previsione di “modalità e limiti del coordinamento tra organizzazioni, comuni e comunità montane”, nonchè “garanzie del loro coinvolgimento nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale” (comma 1, lett. b, n. 4).

E’ quindi intervenuta la L.R. Veneto 19 agosto 1996, n. 26 (modificata dalla L.R. 6 aprile 2012, n. 13, che ne ha esteso l’applicazione alle Proprietà collettive dell’Altopiano di Asiago e agli Antichi Beni Originari di Grignano Polesine), la quale ha previsto, per quanto qui maggiormente interessa, che: le Regole (cioè “le Comunità di fuochi-famiglia o nuclei familiari proprietarie di un patrimonio agro-silvo-pastorale collettivo, inalienabile, indivisibile ed inusucapibile”, ivi comprese le “Regole cadorine”) sono “soggetti concorrenti alla tutela ambientale e allo sviluppo socio-economico del territorio montano” (art. 1); alle stesse è riconosciuta la personalità giuridica di diritto privato, all’esito di un determinato procedimento (arti. 2 e 3); “il patrimonio antico delle Regole è inalienabile, indivisibile, inusucapibile e vincolato alle attività agro-silvo-pastorali e connesse”; tale vincolo “è riconosciuto di interesse generale” (art. 6); “le Regole possono modificare la destinazione di singoli beni di modesta entità, per consentirne l’utilizzazione abitativa, diretta e personale, da parte dei regolieri o, eccezionalmente, l’utilizzazione a fini turistici, artigianali, per coltivazione di cave o per la realizzazione di opere pubbliche”; la deliberazione di mutamento della destinazione è soggetta, salvo casi di breve durata, ad autorizzazione della giunta regionale (art. 79); “al fine di valorizzare le potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali sia sotto il profilo produttivo sia sotto quello della tutela ambientale”, “gli enti pubblici territoriali sono tenuti a coinvolgere le Regole, acquisendone il preventivo parere, nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale, nonchè nei processi di gestione forestale ed ambientale e di promozione della cultura locale. Gli enti interessati nell’assumere le deliberazioni finali devono motivare espressamente sul parere acquisito” (art. 14).

4.3. Venendo, infine, più direttamente all’oggetto del presente giudizio, con Delib. Giunta regionale 9 giugno 2009, n. 1609 furono approvate le procedure per il rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti idroelettrici: in particolare, al punto 8 delle “Generalità”, fu previsto, per quanto qui rileva, che “nel caso in cui l’impianto interessi aree demaniali, beni appartenenti al patrimonio indisponibile degli Enti pubblici ovvero beni del patrimonio regoliero, la procedura espropriativa non è ammessa e, pertanto, il richiedente deve dimostrare, mediante atti idonei, la disponibilità del soggetto proprietario a concedere l’uso delle aree medesime”.

Con la deliberazione n. 2100 del 7 dicembre 2011, oggetto del ricorso dinanzi al TSAP, la Giunta regionale ha provveduto ad aggiornare, fra l’altro, le procedure anzidette (nell’ambito dell’adeguamento al D.M. 10 settembre 2010, recante le “linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”), con abrogazione integrale (salvo un punto che qui non interessa) della Delib. n. 1609 del 2009 e, quindi, anche del riportato punto 8 delle “Generalità”.

E’, pertanto, venuta meno la previsione dell’inammissibilità della procedura espropriativa (salva la disponibilità del proprietario a concederne l’uso) per i beni appartenenti al patrimonio regoliero.

4.4. Dal complessivo quadro normativo sopra delineato emerge che il legislatore, nazionale e regionale, ha evidentemente inteso valorizzare le Regole e il loro antico patrimonio agro-silvo- pastorale, riconoscendo ad esse, in ragione della finalità della loro attività, la funzione del perseguimento di interessi della collettività, garantiti anche a livello costituzionale nelle norme poste a tutela dell’ambiente in generale e delle zone montane in particolare (artt. 9 e 44 Cost.).

Ciò, però, non comporta alcun vincolo di inespropriabilità dei beni regolieri, nè la subordinazione del loro esproprio a forme di autorizzazione o consenso della Regola: tali beni, infatti, non possono ritenersi sottratti al principio generale di cui all’art. 42 Cost., comma 3, secondo cui la proprietà privata (qual è quella in esame) può essere espropriata – salvo indennizzo – per motivi di interesse generale.

Nessuna disposizione porta ad una tale conclusione.

Il vincolo di inalienabilità e il divieto di mutamento di destinazione dei beni (se non autorizzato dalla regione), stabiliti dalla L. n. 97 del 1994 e dalla Legge Regionale di attuazione n. 26 del 1996, hanno come destinatari gli stessi soggetti collettivi proprietari e certo non precludono alla regione di valutare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che imponga l’espropriazione dei beni regolieri e la loro sottrazione alla destinazione originaria, così come la regione stessa, come detto, può autorizzare un tale mutamento deliberato dalla Regola.

Del resto, non può non rilevarsi che il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 4 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), prevede che “I beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione” (comma 2) e che “I beni gravati da uso civico non possono essere espropriati o asserviti coattivamente se non viene pronunciato il mutamento di destinazione d’uso, fatte salve le ipotesi in cui l’opera pubblica o di pubblica utilità sia compatibile con l’esercizio dell’uso civico” (L. 28 dicembre 2015, n. 221, art. 74, comma 1 bis).

4.5. Tuttavia, la suddetta funzione di interesse sociale da attribuire ai soggetti titolari delle proprietà collettive in esame, i quali concorrono alla tutela del paesaggio ed allo sviluppo socio- economico delle zone montane (garantiti dalla Costituzione, in particolare all’art. 44, comma 2), esige che, nell’ambito di una procedura di espropriazione per pubblica utilità – quale quella di cui si discute, diretta alla costruzione di impianti di energia alimentati da fonti rinnovabili -, occorra procedere ad una valutazione comparativa tra l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera e l’opposto interesse pubblico al mantenimento dell’originaria destinazione dei terreni, quale mezzo di salvaguardia dell’ambiente.

E tale attività di ponderazione non può prescindere, ai fini di una piena cognizione, da un coinvolgimento delle comunità regoliere, stante il rilievo costituzionale della loro tutela: la modalità di tale coinvolgimento va individuata, secondo un’interpretazione adeguatrice costituzionalmente orientata, nel parere (non vincolante), cioè nell’obbligo dell’organo competente di sentire le Regole (non rivelandosi a tal fine sufficiente il loro eventuale intervento in seno al procedimento unico di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, finalizzato al rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili).

Lo strumento del parere, del resto, non può ritenersi escluso dalla deliberazione di Giunta oggetto di contestazione, trovando già ampio riconoscimento, nella materia in esame, sia nella L. n. 97 del 1994, il cui art. 3 prevede che le regioni disciplinino con legge le organizzazioni montane “sentite” le stesse, sia nella L. R. Veneto n. 26 del 1996, la quale, all’art. 14, come sopra riportato, stabilisce che gli enti pubblici territoriali devono acquisire il “preventivo parere” delle Regole “nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale, nonchè nei processi di gestione forestale ed ambientale e di promozione della cultura locale”, con obbligo degli enti medesimi di motivare espressamente, nell’assumere le deliberazioni finali, sul parere acquisito.

Inoltre, e in conclusione, il parere costituisce lo strumento generale adeguato allorchè si tratti di garantire il coinvolgimento di tutti i soggetti portatori di interessi pubblici nella procedura di valutazione comparativa con altri interessi coinvolti (cfr. Corte cost. n. 156 del 1995, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale della L. n. 97 del 1994, art. 12, comma 2, nella parte in cui, in caso di espropriazione di terreni montani per opere pubbliche o di pubblica utilità, non prevedeva che fosse sentito il parere della regione interessata in merito alla cessazione dei diritti di uso civico esistenti sui beni espropriandi).

5. Il ricorso principale va, pertanto, nei sensi anzidetti, rigettato. Resta assorbito il ricorso incidentale della Regione Veneto.

6. La novità e la complessità della questione inducono a disporre la compensazione delle spese.

7. Sussistono, infine, i presupposti per dare atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso principale, assorbito l’incidentale.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 6 ottobre 2015.

Depositato in Cancelleria il 11 aprile 2016

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 11/4/2016 n.7021 proviene da Giustamm.

Pres. Marrone, est. Cafini
Regione Umbria (Avv. F. Figorilli) c. Commissariato del Governo presso la Regione dell’Umbria – Commissione di Controllo sugli atti dell’Amministrazione Regionale (Avv. Stato), Federazione Italiana della Caccia, Ente per la Produzione della Selvaggina (n.c.)

sui limiti dell’azione della P.A. di fronte alla sospensione cautelare dell’atto impugnato

Giustizia amministrativa – Effetti delle sentenze e delle ordinanze cautelari – Conseguenze – Limiti nell’attività della P.A. – In particolare – Illegittimità della riproduzione del vizio del quale in sede cautelare il giudice amministrativo ha rilevato la sussistenza

Le pronunce del giudice amministrativo, pur se non precludono all’Amministrazione di reiterare l’atto annullato e di riprodurre così il medesimo assetto di interessi derivante da tale atto, pongono in ogni caso chiari limiti alla libertà di azione dell’Amministrazione stessa, atteso che, per il c.d. effetto confermativo del giudicato, la relativa attività resta comunque condizionata pur sempre dal giudicato esistente, non potendo riprodurre essa i vizi di legittimità riscontrati nel precedente atto dal giudice amministrativo. Nello stesso modo, la medesima efficacia riferita alle sentenze va riconosciuta anche alle ordinanze cautelari, da ritenersi egualmente imperative, fermo restando che, mentre le prime restano immodificabili, le ordinanze hanno invece minore stabilità, cessando i loro effetti con la decisione di merito; cosicché fino a quando l’ordinanza cautelare non sia revocata, modificata o sostituita da una pronuncia di merito, la stessa non può che ricevere eguale ottemperanza (pertanto, l’ordinanza cautelare, come la sentenza, pur non precludendo all’Amministrazione di disporre ancora nel medesimo senso dell’atto sospeso, impone comunque alla medesima di non riprodurre il vizio del quale in sede cautelare il giudice amministrativo ha rilevato la sussistenza)

sui limiti dell’azione della P.A. di fronte alla sospensione cautelare dell’atto impugnato

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.7021/04
Reg.Dec.
N. 8378 Reg.Ric.
ANNO 1999

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso n.8378 del 1999 proposto dalla
Regione dell’Umbria, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Fabrizio Figorilli ed elettivamente domiciliata in Roma, via G.B. Morgagni, 2/a, presso lo studio dell’avv. Umberto Segarelli;

contro

Commissariato del Governo presso a Regione dell’Umbria – Commissione di Controllo sugli atti dell’Amministrazione Regionale, in persona del Commissario del Governo p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n.12;

e nei confronti

della Federazione Italiana della Caccia, in persona del Presidente p.t, non costituitasi in giudizio;

nonché

dell’Ente per la Produzione della Selvaggina, in persona del Presidente p.t., non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento e/o la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria n.329/99 del 29 aprile 1999, resa tra le parti;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione appellata;

vista la memoria prodotta dalla Regione appellante a sostegno delle proprie difese;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del 2 luglio 2004, relatore il Consigliere Domenico Cafini, uditi l’avvocato Police (per delega dell’avv. Figorilli) e l’avvocato dello Stato Volpe;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. La Giunta Regionale dell’Umbria con deliberazione n.3752 del 1°.7.1993 adottava il calendario venatorio per gli anni 1993-1994, includendo tra le specie cacciabili le dieci seguenti: passero, passera mattugia, colino della Virginia, storno, fringuello, peppola, ghiandaia, gazza, taccola e cornacchia grigia.

1.1. Tale delibera veniva impugnata innanzi al TAR dell’Umbria dalla Associazione protezionistica World Wildlife Fund che ne deduceva l’illegittimità, in quanto le specie avanti menzionate erano da ritenersi protette e quindi non cacciabili, e ne chiedeva, previa sospensione, l’annullamento.

1.2. Il TAR adito respingeva la domanda cautelare, ma in sede di appello sulla relativa ordinanza, questa Sezione accoglieva l’istanza di sospensione del calendario venatorio impugnato “nella parte in cui, in deroga alla normativa comunitaria e nazionale, consente la caccia di alcune specie protette (passero, passera mattugia, colino della Virginia, storno, fringuello, peppola, ghiandaia, gazza, taccola e cornacchia grigia)” (ord. Sez VI n.1004 del 29.9.1993).

1.3. A seguito di ciò, la Giunta Regionale, preso atto di tale ultima ordinanza cautelare, provvedeva a modificare il calendario in questione con delibera 18.10.1993 n. 7003, escludendo dalle cacciabili soltanto quattro delle specie sopra specificate (cioè: colino della Virginia, peppola, taccola e gazza) e confermando la inclusione delle altre sei innanzi menzionate tra le specie considerate non protette per le quali si sarebbe consentita la caccia, ma la Commissione di controllo sugli atti della Regione Umbria annullava – con la determinazione n.1849 del 22.10.1993, poi impugnata col ricorso di prime cure – la delibera stessa nella parte in cui consentiva “la caccia alle seguenti specie: passero, passera mattugia, storno, fringuello, cornacchia grigia e ghiandaia”, in quanto la stessa doveva ritenersi viziata, disattendendo, seppure in parte, la citata ordinanza di sospensione di questa Sezione.

1.4. Contro la determinazione della Commissione di controllo in data 22.10.1993 la Regione Umbria proponeva quindi ricorso davanti al TAR dell’Umbria che – senza affrontare la questione sostanziale se sussistesse o meno il potere della Regione di includere, in sede di formazione del calendario venatorio regionale, alcune delle specie cacciabili protette e se quelle cui si riferiva la controversia fossero o no da considerarsi tali – lo respingeva con la sentenza in epigrafe. Con essa, pronunciando sul pregiudiziale problema del rapporto tra giurisdizione amministrativa e amministrazione attiva, avuto riguardo alla effettività delle decisioni cautelari rese nel giudizio amministrativo, il Giudice di primo grado riteneva, in particolare, che la Regione stessa non avrebbe potuto – fino a che la detta ordinanza di sospensione del Consiglio di Stato era efficace – reiterare, integralmente o parzialmente, l’atto sospeso, al fine di ammettere la caccia nei confronti delle specie che l’ordinanza medesima considerava protette sulla base di ben precise e tassative disposizioni nazionali e comunitarie.

1.5. Tale sentenza è stata impugnata dalla Regione umbra che, con l’appello in esame, ha dedotto i seguenti motivi di diritto:
a) violazione dei principi sul giudicato; irragionevolezza e contraddittorietà;
b) violazione dell’art. 45 L. 10.2.1953 n. 62; sviamento e contraddittorietà; violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunziato;
c) violazione art. 18 L. 11.2.1992 n. 157; difetto di motivazione.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione appellata che si è opposta al ricorso.
Con memoria in data 16.6.2004 la Regione ricorrente ha ulteriormente svolto le proprie argomentazioni, insistendo per il rigetto del gravame.

1.6. La causa è stata, infine, assunta in decisione alla pubblica udienza del 2 luglio 2004.

2. L’appello è infondato.

2.1. Privo di pregio è, innanzitutto, il primo motivo volto a criticare la sentenza impugnata nella parte in cui – dopo avere ritenuto che le decisioni di annullamento del giudice amministrativo, tra cui quelle cautelari, non precludono in senso assoluto all’amministrazione attiva di reiterare l’atto annullato, salvo gli effetti del giudicato – avrebbe fatto erroneo riferimento ad una ordinanza cautelare riguardante altro giudizio. Secondo l’Amministrazione ricorrente, infatti, il TAR avrebbe preso in considerazione, non correttamente, un’ordinanza cautelare resa in diverso procedimento giurisdizionale e non in quello di cui trattasi ove la misura cautelare ha proprio riguardato la determinazione di annullamento della Commissione di Governo, sospendendone l’esecuzione.
Il Giudice di primo grado, in definitiva, non avrebbe potuto, ad avviso dell’ente appellante, fare riferimento ad una ordinanza cautelare, emessa in altro giudizio analogo a quello sottoposto al suo esame, poi assorbita peraltro da una successiva sentenza di merito.
I rilievi non sono condivisibili.
Come accennato nell’esposizione in fatto, la Commissione di controllo presso il Commissariato del Governo nella Regione Umbria ha annullato nel caso in esame la deliberazione 18.10.1993, n.7003 della Giunta regionale concernente “Ulteriori modifiche al calendario venatorio per la stagione 1993-94”; e ciò sulla base della ordinanza cautelare n.1004/93 di questa Sezione VI (che aveva accolto, ritenuta la sussistenza del fumus boni iuris, la richiesta di sospensiva della delibera 1.7.1993, n.3752 della Regione Umbria nella parte in cui la Giunta “in deroga alla normativa comunitaria e nazionale consente la caccia di alcune specie protette”) e nella considerazione che con la deliberazione n.7003/93 all’esame veniva consentita la caccia a sei delle dieci specie oggetto della sospensiva predetta, disattendendo in parte, pertanto, la menzionata pronuncia cautelare.
Premesso dunque che l’oggetto dell’appello, come si evince dalla delibera della Commissione ora menzionata, è sostanzialmente riferito ad una questione concernente i rapporti tra giurisdizione amministrativa e amministrazione attiva, con particolare riguardo alla efficacia ed effettività delle pronunce, anche cautelari, del giudice amministrativo – giacché la delibera regionale impugnata in prime cure è stata ritenuta illegittima dalla Commissione stessa non già per violazione di disposizioni inerenti alla caccia, bensì per violazione del principio d’imperatività dell’ordinanza di sospensione n.1004/1993 di questo Consiglio di Stato – il Collegio deve rilevare, convenendo con quanto osservato in proposito dal Giudice di prime cure:
– che le pronunce del giudice amministrativo, pur se non precludono all’Amministrazione di reiterare l’atto annullato e di riprodurre così il medesimo assetto di interessi derivante da tale atto, pongono in ogni caso chiari limiti alla libertà di azione d
– che la medesima efficacia riferita alle sentenze va riconosciuta anche alle ordinanze cautelari, da ritenersi egualmente imperative, fermo restando che, mentre le prime restano immodificabili, le ordinanze hanno invece minore stabilità, cessando i loro- che, pertanto, l’ordinanza cautelare, come la sentenza, pur non precludendo all’Amministrazione di disporre ancora nel medesimo senso dell’atto sospeso, impone comunque alla medesima di non riprodurre il vizio del quale in sede cautelare il giudice ammi
– che, allorquando il vizio di legittimità rinvenuto dal giudice amministrativo si riferisca alla violazione di legge (essendo l’atto impugnato contrastante con una norma) o vi sia comunque al riguardo un adeguato fumus boni iuris, l’Autorità amministrati
– che nel caso in esame l’ordinanza di questa Sezione n.1004/1993 – esplicante ancora integralmente i propri effetti al momento dell’atto deliberativo in data 18.10.2003 non essendo intervenuta a quella data alcuna pronuncia nel merito della controversia- che, in definitiva, la Regione Umbria, fino a quando detta ordinanza di sospensione svolgeva la sua efficacia, non poteva reiterare nel caso in questione, nemmeno in parte, l’atto sospeso, onde consentire la caccia alle specie che l’ordinanza aveva esp
Per le considerazioni che precedono deve essere disatteso, dunque, l’assunto di parte appellante circa l’erroneo riferimento da parte dei primi giudici ad un’ordinanza cautelare resa in altro giudizio, e non in quello “che qui specificamente interessa”, dovendosi ritenere la controversia sottoposta all’esame, riferita essenzialmente alla verifica, nel nuovo atto dell’Amministrazione regionale, della sussistenza o meno del rilevato contrasto con la precisa statuizione contenuta nella ordinanza esecutiva n.1004/03 di questa Sezione.
E ciò, a prescindere dalla considerazione della rilevata diversità della ponderazione degli interessi effettuata nei due atti, diversità che, peraltro, sotto un profilo sostanziale, nemmeno sussiste, giacchè le deliberazioni della Giunta Regionale 1.7.1993 n.3752 (sospesa in parte dal Consiglio di Stato fino alla decisione di merito) e quella reiterata in data 18.10.1993, n.7003 (annullata con il surriferito provvedimento della Commissione di controllo) concernono in effetti – in disparte gli specifici apprezzamenti degli interessi in gioco ivi espressi – la stessa questione riguardante il medesimo calendario venatorio: quella cioè dell’ammissione solo entro certi limiti della cacciabilità di talune specie protette sulla base della vigente normativa statale e comunitaria.
In definitiva, quel che qui rileva è che, nonostante che vi sia stata nella specie una pronuncia giurisdizionale che ha riconosciuto come ingiustamente lesivo dell’interesse della parte ricorrente il comportamento dell’Amministrazione regionale adottato in sede di approvazione del calendario venatorio in questione, l’Amministrazione medesima non abbia poi rispettato in concreto l’obbligo di conformarsi a tale pronuncia, attuando il risultato pratico riconosciuto come giusto e necessario nella menzionata ordinanza cautelare di questa Sezione.
Appare dunque evidente l’illegittimità del provvedimento regionale originariamente impugnato, così come riconosciuto dal Giudice di prime cure, atteso che qualsiasi nuovo atto dell’Amministrazione che si ponga in contrasto con la statuizione contenuta in una decisione giurisdizionale esecutiva o che dia ulteriore seguito ad atti sospesi o eliminati dal mondo giuridico è certamente affetto da antigiuridicità derivata per violazione dell’obbligo a carico dell’Amministrazione di conformarsi alla pronuncia giurisdizionale stessa.

2.2. Alla stregua di quanto avanti esposto devono essere disattesi anche gli ulteriori rilievi dedotti con il secondo motivo non essendosi verificato nella sentenza impugnata il “c.d. assorbimento improprio” e, quindi, l’assunta omissione di pronuncia sul primo mezzo di gravame.

2.3. Inammissibile è infine il terzo ed ultimo mezzo di gravame, con il quale si sostiene cha la Regione Umbria, nell’adottare il calendario venatorio 1993-1994, avrebbe “operato correttamente nel rispetto della legge n.157/1992, come negli anni precedenti e in conformità alla giurisprudenza del tempo” e che la Commissione di controllo in una precedente seduta si sarebbe pronunciata in termini diversi con riguardo allo stesso calendario venatorio.
Ritiene infatti il Collegio che eventuali precedenti comportamenti dell’Organo tutorio predetto ritenuti affetti da vizi di eccesso di potere – peraltro nella specie non attinenti al contenuto proprio della decisione censurata e non sorretti da adeguati elementi probatori – non possono essere comunque invocati per sostenere l’illegittimità, sotto il profilo della contraddittorietà e della disparità di trattamento, del successivo corretto esercizio del medesimo potere di controllo

3. Alla stregua delle considerazioni che precedono le statuizioni del giudice di prime cure oggetto dell’appello appaiono immuni dai vizi di legittimità dedotti dall’ente ricorrente.
Il ricorso in appello va pertanto respinto.
Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in appello e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 2 luglio 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI – riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Claudio VARRONE Presidente

Carmine VOLPE Consigliere

Francesco D’OTTAVI Consigliere

Domenico CAFINI Consigliere Est.

Guido SALEMI Consigliere

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