Pietro Morabito, Presidente, Fabio Mattei, Consigliere, Estensore; PARTI: (Paolo V., rappresentato e difeso dall’avvocato Pasquale Chris Bianco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia contro il Ministero della Giustizia non costituito in giudizio)

Modifiche salienti alla “Legge Pinto” ( L. n. 890/2001 )

1.- Equa riparazione – “Legge Pinto” – L. n. 890/2001 – modifiche salienti.
 

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Pres. Cirillo – Est. Cacace
Croce rossa italiana – Croce rossa italiana – Comitato provinciale di Foggia (Avv.to M. Lioi) c/ Ministero dell’Interno (Avv. Stato) e Consorzio Connecting People – Società cooperativa sociale onlus (Avv.ti V. Biagetti e P. Alessi)

sulle sorti del contratto a seguito dell’annullamento giudiziale dell’aggiudicazione e sui termini nei giudizi di cui all’art. 119, co. 1, c.p.a.

1. Giustizia amministrativa – Riti speciali ex art. 119, co. 1 c.p.a. – Abbreviazione termine ex art. 119, co. 2 c.p.a. – Inammissibilità – Ragione

2. Giustizia amministrativa – Aggiudicazione – Annullamento – Conseguenze – Automatica inefficacia contratto – Esclusione – Ragione – Discrezionalità giudice – Sussiste

3. Giustizia amministrativa – Giudizio di ottemperanza – Risarcimento in forma specifica – Cognizione – Sussiste

1. I termini relativi alle controversie ricomprese nel novero dei giudizi indicati dal comma 1 dell’art. 119, c.p.a. non possono essere ulteriormente dimezzabili per effetto della disposizione dell’art. 119, comma 2, c.p.a. s, giacché la citata norma, laddove prevede il dimezzamento di “tutti i termini processuali ordinari”, fa appunto riferimento ai termini del rito ordinario e non anche a quelli previsti per i riti speciali (nella specie un giudizio di ottemperanza).

2. In caso di annullamento giudiziale dell’aggiudicazione di una pubblica gara, spetta al giudice amministrativo il potere di decidere discrezionalmente (anche nei casi di violazioni gravi) se mantenere o meno l’efficacia del contratto nel frattempo stipulato; il che significa che l’inefficacia non è conseguenza automatica dell’annullamento dell’aggiudicazione, che determina solo il sorgere del potere in capo al giudice di valutare se il contratto debba o meno continuare a produrre effetti.

3. Dal momento che è attribuito al giudice dell’ottemperanza anche la cognizione della pretesa a conseguire l’aggiudicazione dell’appalto in termini di risarcimento in forma specifica, non può dubitarsi che la cognizione dello stesso si estenda in tal caso anche all’accertamento costitutivo della relativa condizione, data dall’inefficacia del contratto a séguito dell’annullamento dell’aggiudicazione, disposto nella precedente fase di cognizione; tanto perché la richiesta di tutela risarcitoria in forma specifica si esplica e realizza appunto con la domanda di caducazione del contratto d’appalto concluso in attuazione della gara svoltasi con procedura illegittima.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5544 del 2011, proposto da:

– CROCE ROSSA ITALIANA,
in persona del legale rappresentante p.t.;
– CROCE ROSSA ITALIANA – COMITATO PROVINCIALE di FOGGIA,
in persona del Direttore Regionale p.t.,
rappresentate e difese dall’avv.to Michele Lioi ed elettivamente domiciliate presso lo studio dello stesso, in Roma, piazza della Libertà, 20,

– MINISTERO dell’INTERNO,
in persona del Ministro p.t.;
– PREFETTURA – UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO di Foggia,
costituitisi in giudizio, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12;
– CONSORZIO CONNECTING PEOPLE – SOCIETA’ COOPERATIVA SOCIALE ONLUS,
in persona del legale rappresentante p.t.,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Biagetti e Pierfrancesco Alessi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, in Roma, via Antonio Bertoloni, 35

Stefania Mele, Fabio Nunziata, Leonardo La Gatta, Antonio Fiscarelli, Adele Squitieri, Giuseppe Chinni, Vincenza Checchia, Gerardo Moscano, Gerarda Maria Fabbiani, Marco Antonio Viola, Ponziana Fabbiani, Angela Tenace, Giuseppe Padovani, Angelo Pio La Sala ed Antonio Santangelo,
non costituitsi in giudizio,

della sentenza breve del T.A.R. PUGLIA – BARI – SEZIONE I n. 00822/2011, resa tra le parti, concernente ESECUZIONE SENTENZA N. 3425/2010 TAR PUGLIA – AGGIUDICAZIONE APPALTO GESTIONE CENTRO DI ACCOGLIENZA PER IMMIGRATI.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio e dell’Amministrazione dell’Interno appellati;

Visto che non si sono costituiti in giudizio i cointeressati evocati;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 18 novembre 2011, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;

Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Michele Lioi per gli appellanti, l’avv. Giancarlo Caselli dello Stato per l’Amministrazione dell’Interno e l’avv. Vittorio Biagetti per il Consorzio appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. – L’appellante Croce Rossa Italiana ( anche nella sua articolazione territoriale ) chiede la riforma della decisione indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, ha respinto il ricorso da essa proposto per l’esecuzione della sentenza dello stesso T.A.R. n. 3425/2010, confermata dal Consiglio di Stato con decisione della Sezione sesta n. 2492/2011.

Tale pronuncia, in accoglimento del ricorso R.G. n. 73/2010 innanzi a detto T.A.R. proposto, ha annullato l’atto di aggiudicazione, in favore del Consorzio odierno appellato, della gara d’appalto indetta dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Foggia per la gestione del centro di accoglienza per immigrati sito in località Borgo Mezzanone.

In particolare, la decisione passata in giudicato ha accertato l’illegittimità in radice della disposta aggiudicazione per carenza dell’offerta rispetto ad un “elemento essenziale” ai fini della partecipazione e per inammissibile modifica dell’offerta stessa in relazione alla plurima, diversa, indicazione dei dati relativi al costo del lavoro.

La domanda di ottemperanza proposta dinanzi al T.A.R. dalla ricorrente mira ad ottenere la prescrizione delle modalità esecutive della sentenza passata in giudicato, “ivi compreso la cessazione dell’esecuzione, per sopravvenuta inefficacia, del rapporto tra la Prefettura di Foggia e la Società Connecting People, e la conseguente aggiudicazione in capo alla seconda classificata, con stipula del nuovo contratto con Croce Rossa – Comitato Provinciale di Foggia …” ( così le relative conclusioni ).

Il Giudice di primo grado ha respinto la domanda, sull’assunto che non è possibile “allargare, nel giudizio di esecuzione, il thema decidendum definito con la sentenza di primo grado”, non avendo nel giudizio di cognizione la ricorrente “formulato alcun’espressa domanda con la quale ha chiesto di conseguire l’aggiudicazione e il contratto, previa dichiarazione d’inefficacia del contratto stipulato con la controinteressata” ( pagg. 8 – 9 sent. ).

Tali statuizioni sono contrastate con l’atto di appello con tre motivi di impugnazione.

2. – Resistono al ricorso, anche con successive memorie, l’originaria aggiudicataria e l’Amministrazione appellata.

Non si sono costituiti, benché ritualmente evocati, i cointeressati intervenuti ad adiuvandum nel giudizio a quo.

Con memoria in data 9 novembre 2011 l’appellante ha svolto precisazioni in ordine ai motivi di appello.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 18 novembre 2011.

2. – Va, preliminarmente, dichiarata l’inammissibilità della memoria dell’appellante in data 9 novembre 2011, per violazione del termine perentorio, di cui all’art. 73 c.p.a. (dimezzato nei giudizii di ottemperanza ai sensi dell’art. 87, comma 3, c.p.a.), cui, ex art. 54 c.p.a., è possibile derogare, da parte del Collegio, solo su richiesta di parte, nella fattispecie nemmeno intervenuta.

Né detto términe può ritenersi ulteriormente dimezzabile per effetto della disposizione dell’art. 119, comma 2, c.p.a. (rientrando la controversia de qua nel novero dei giudizi indicati al relativo comma 1), giacché la citata norma, laddove prevede il dimezzamento di “tutti i termini processuali ordinari”, fa appunto riferimento ai termini del rito ordinario e non anche a quelli previsti per i riti speciali ( cui è riconducibile il giudizio di ottemperanza ), sì che non è ad avviso del Collegio ipotizzabile, per effetto del combinato disposto delle indicate norme, un ulteriore dimezzamento dei già dimezzati termini dell’ottemperanza sol perché si rientra in una delle materie indicate al comma 1 dell’art. 119; del resto, sia il “rito abbreviato” di cui all’art. 119 che il “giudizio di ottemperanza” di cui all’art. 112 e ss. c.p.a. sono disciplinati al Libro quarto del Codice del processo amministrativo e la previsione del dimezzamento dei termini ordinarii recata dal citato art. 119 (che ha di per sé carattere eccezionale ed è perciò di stretta interpretazione), non può intendersi riferita ad un rito già speciale ( quale quello di ottemperanza ) la cui specifica disciplina già risponde alla finalità specifica di accelerazione del processo, propria di alcuni riti speciali, che un tale dimezzamento persegue.

3. – Ciò posto, l’appello è fondato e va accolto.

4. – La richiesta formulata dalla società interessata ( qualificabile come domanda di subentro ) mira ad ottenere l’aggiudicazione in suo favore della gara di cui si tratta, una volta ch’è passata in giudicato la pronuncia di annullamento dell’aggiudicazione a suo tempo disposta dall’Amministrazione in favore del Consorzio anch’esso qui appellato.

Tale nuova attività amministrativa presuppone l’accertamento della inefficacia del contratto, dipendente dall’annullamento della aggiudicazione ( Cons. St., III, 11 marzo 2011, n. 1570 ).

In questa prospettiva, la domanda di conseguire l’aggiudicazione ed il contratto, che la ricorrente ha formulato con chiarezza già nel ricorso di primo grado ( sì che infondata si rivela l’eccezione formulata dall’Avvocatura Generale dello Stato nel senso della sua proposizione per la prima volta in appello ), si configura (rientrando pacificamente nei poteri del Giudice quello di qualificare l’azione proposta) come richiesta di risarcimento in forma specifica ( ex art. 124 c.p.a. ), proponibile nel processo di ottemperanza ai sensi dell’art. 112, comma 4, c.p.a.

Si tratta allora di una domanda ammissibile in sede di ottemperanza, perché diretta a definire una delle possibili modalità di attuazione del giudicato, anche quando, come appunto accade in fatto nella fattispecie e come sul punto esattamente rilevato dal T.A.R., “alcun’espressa domanda” ( non potendosi certo considerare tale la allora sottolineata deduzione, svolta nella qualità di precedente gestore del servizio, di voler impedire la stipula del contratto di appalto con il soggetto risultato aggiudicatario ai fini del proseguimento in regime di prorogatio del rapporto ormai esaurito ) era stata in tal senso avanzata nel giudizio di cognizione.

L’accoglimento di tale domanda presuppone tuttavia, come già accennato, a norma dell’art. 124 citato, la dichiarazione di inefficacia del contratto ai sensi degli articoli 121, comma 1 e 122 c.p.a.; in difetto della stessa, invero, il contratto deve ritenersi valido ed efficace pur in presenza di annullamento dell’aggiudicazione.

Infatti, dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative della direttiva comunitaria 2007/66/CE, ora trasfuse negli artt. 121 e 122 del codice del processo amministrativo, in caso di annullamento giudiziale dell’aggiudicazione di una pubblica gara, spetta al giudice amministrativo il potere di decidere discrezionalmente ( anche nei casi di violazioni gravi ) se mantenere o meno l’efficacia del contratto nel frattempo stipulato; il che significa che l’inefficacia non è conseguenza automatica dell’annullamento dell’aggiudicazione, che determina solo il sorgere del potere in capo al giudice di valutare se il contratto debba o meno continuare a produrre effetti.

La privazione degli effetti del contratto in conseguenza dell’annullamento dell’aggiudicazione è dunque oggetto di una pronuncia giurisdizionale tipica.

5. – Orbene, precisato che ( a differenza di quanto con uno dei profili di impugnazione sostiene l’appellante ) la fattispecie all’esame è regolata dalla disciplina innovata dal recepimento della direttiva ricorsi 2007/66/CE ( giacché il d. lgs. 20 marzo 2010, n. 53, in quanto norma processuale, in difetto di diversa previsione transitoria, regola tutti gli atti successivi alla sua entrata in vigore, intervenuta il 27 aprile 2010, radicando la giurisdizione del giudice amministrativo sulla sorte del contratto anche per appalti come nella specie aggiudicati anteriormente e trovando applicazione anche in relazione ai giudizii, quale quello a quo, in corso a tale data: Cons. St., VI, 15 giugno 2010, n. 3759 ), che la relativa pronuncia del T.A.R. ( n. 3425/2010, di cui qui si chiede l’esecuzione ) ha omesso ( senza esser stata sul punto fatta oggetto di appello incidentale da parte vincitrice ) qualsiasi riferimento esplicito alla efficacia ed alla sorte del contratto e che dunque è sicuramente incompatibile con il contenuto motivazionale e dispositivo della sentenza stessa la prospettazione di un effetto caducante del contratto promanante dall’annullamento dell’aggiudicazione con la stessa inequivocabilmente disposto, occorre qui dirimere la questione se l’inefficacia del contratto, quale condizione logica necessaria ed imprescindibile del risarcimento in forma specifica legittimamente ( come s’è visto ) perseguibile in sede di ottemperanza, possa essere dichiarata, su domanda dell’interessato, dal giudice dell’esecuzione in sede di individuazione delle misure di attuazione del giudicato ritenute più opportune per la soddisfazione dell’interesse del ricorrente che ivi abbia proposto domanda di tutela in forma specifica, o se invece, come ritenuto dal T.A.R. con la sentenza impugnata, tale potere debba intendersi riservato al Giudice di cognizione.

Ritiene in proposito la Sezione che, una volta che il legislatore stesso ha espressamente attribuito al giudice dell’ottemperanza anche la cognizione della pretesa a conseguire l’aggiudicazione dell’appalto in termini di risarcimento in forma specifica, non possa dubitarsi che la cognizione dello stesso si estenda in tal caso anche all’accertamento costitutivo della relativa condizione, data dall’inefficacia del contratto a séguito dell’annullamento dell’aggiudicazione, disposto nella precedente fase di cognizione; tanto perché la richiesta di tutela risarcitoria in forma specifica si esplica e realizza appunto con la domanda di caducazione del contratto d’appalto concluso in attuazione della gara svoltasi con procedura illegittima ( Cass., n. 2906/2010 ).

Invero, nella materia di cui si tratta, il giudizio amministrativo di ottemperanza mira, con l’individuazione delle misure attuative del giudicato, alla reintegra effettiva del bene della vita in concreto protetto dagli interessi legittimi riconosciuti come lesi nella sentenza di cognizione, che ha pronunciato sulla domanda di annullamento dell’affidamento dell’appalto; ed attiene appunto a tale reintegra la domanda del concorrente, pretermesso dal contratto illecitamente, di essere reintegrato nella sua posizione, con la privazione di effetti del contratto eventualmente stipulato tra l’Amministrazione aggiudicatrice con il concorrente alla gara scelto in modo illegittimo.

Del resto, il giudizio di ottemperanza si caratterizza ( anche ) per essere giurisdizione di mérito ( v. art. 134, comma 1, lett. a), c.p.a. ), alla quale dunque ben possono essere ricondotti gli incisivi poteri attribuiti al Giudice dall’art. 122 c.p.a. in ordine alla valutazione, all’opportunità ed alla convenienza di mantenere l’efficacia del contratto ovvero di porla nel nulla, eventualmente anche con effetto retroattivo.

Né osta ad una siffatta ricostruzione interpretativa la lettera dell’art. 122 cit. laddove affida tale potere al giudice che annulla l’aggiudicazione, dal momento che l’annullamento dell’aggiudicazione e la privazione degli effetti del contratto sono strettamente interconnessi, derivano da una fattispecie unitaria e sono entrambi oggetto di una cognizione piena e diretta del giudice amministrativo, che, tenuto conto del carattere tipicamente misto dei poteri del giudice dell’ottemperanza ( di cognizione e di esecuzione ) e del logico continuum in cui si pongono l’uno rispetto all’altro il giudizio di cognizione e quello di ottemperanza ( che ha ad oggetto la verifica di conformità dei comportamenti dovuti a seguito dei precetti contenuti nella sentenza passata in cosa giudicata ), consente di individuare come giudice dell’annullamento dell’aggiudicazione ( da intendersi allora come giudice del rapporto tra fase di evidenza pubblica e stipula del contratto di appalto ) anche il giudice dell’ottemperanza chiamato a pronunciarsi sul subentro del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione quale ipotesi sostanziale di risarcimento.

D’altronde, la privazione degli effetti del contratto è disposta sulla base di determinati presupposti, in esito ad un’indagine che riguarda specifiche condizioni stabilite dalle proposizioni normative ed involge considerazioni di opportunità, che si affiancano alle ragioni dell’annullamento del titolo costituito dall’aggiudicazione, cui sicuramente si estendono i poteri cognitivi classici del giudice dell’ottemperanza, sì da poterlo anche per tal verso ricomprendere nella nozione di giudice dell’annullamento.

In ogni caso, ipotizzare che l’ammissibilità di una domanda di conseguimento dell’aggiudicazione e del contratto in fase esecutiva possa ritenersi subordinata all’accertamento della relativa “condizione” ( la dichiarazione di inefficacia del contratto ) riservato alla fase di cognizione, significherebbe comprimere irragionevolmente la soddisfazione delle posizioni soggettive a tutela delle quali si è agito in giudizio, in contrasto con il principio di effettività delle azioni esercitate, cui sono con tutta evidenza ispirate le vedute norme del codice del processo amministrativo sull’esecuzione in forma specifica nella materia dei contratti pubblici e, più in generale, sulla proponibilità dell’azione risarcitòria nella sede dell’ottemperanza.

6. – Tanto premesso, il Collegio ritiene che la domanda di reintegrazione in forma specifica avanzata dall’appellante col ricorso di primo grado ed in questa sede ribadita, possa essere accolta, sussistendo i presupposti per la dichiarazione di inefficacia del contratto ex art. 122 c.p.a. ( non rientrando la fattispecie nell’ipotesi di annullamento dell’aggiudicazione per gravi violazioni ex art. 121, comma 1, c.p.a. ), dal momento che il vizio dell’aggiudicazione non comporta l’obbligo per la stazione appaltante di rinnovare la gara ma lo scorrimento della graduatoria, nella quale la ricorrente si è classificata seconda, con offerta peraltro successivamente valutata come non anomala dall’Amministrazione; a tale dichiarazione non ostano poi né la natura dell’appalto ( di servizii, nel quale classicamente un appaltatore può sostituirsi all’altro nella esecuzione delle prestazioni di capitolato senza particolari disfunzioni, peraltro in nessun modo emerse nelle difese delle resistenti ), né lo stato di esecuzione del contratto, la cui durata triennale verrà a scadere, secondo le non contestate deduzioni dell’appellante, nel febbraio 2013.

Il conseguente subentro nella esecuzione dello stesso da parte della ricorrente è interamente satisfattivo dei danni correlabili alla quota di servizii ( residui ), che essa andrà a eseguire.

Relativamente alla quota di servizii già eseguiti da parte della controinteressatata nulla è da statuirsi circa un eventuale risarcimento per equivalente, non avendo la ricorrente proposto alcuna domanda in tal senso.

Valutati gli interessi delle parti e bilanciati gli stessi con l’interesse pubblico, si ritiene giusto dichiarare l’inefficacia del contratto di appalto a decorrere dal trentesimo giorno successivo a quello di ricezione della comunicazione in via amministrativa (o, se anteriore, a quello di notifica) della presente decisione, con obbligo per l’Amministrazione di procedere, entro detto termine, alla stipula di contratto di appalto con l’odierna appellante con scadenza uguale a quella del contratto dichiarato inefficace, previa aggiudicazione in favore della stessa e previa verifica dell’insussistenza a carico dell’aggiudicatario di ogni eventuale impedimento alla stipula.

7. – In conclusione, l’appello dev’essere accolto, con conseguente accoglimento, nei sensi di cui sopra ed in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado.

La novità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in accoglimento del ricorso di primo grado ed in riforma della sentenza impugnata:

– dichiara l’inefficacia del contratto in corso stipulato tra la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Foggia ed il Consorzio Connecting People Soc. Coop. Soc. Onlus per la gestione del Centro di accoglienza per immigrati in località Borgo Mezz
– accoglie la domanda della ricorrente per l’aggiudicazione definitiva del servizio ed il subentro nel contratto, con conseguente obbligo per l’Amministrazione di procedere, entro il termine di cui sopra, alla stipula di contratto di appalto con l’odierna
Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 18 novembre 2011, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore

Vittorio Stelo, Consigliere

Roberto Capuzzi, Consigliere

Hadrian Simonetti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/12/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 19/12/2011 n.6638 proviene da Giustamm.

Pres. Sandulli – Est. Morabito
Avis – Associazione Volontari Italiani sangue – Regionale Liguria (Avv. V. Canale) c/ Regione Lazio (Avv. E. Prezioso), Ufficio nazionale per il Servizio Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avv. Stato) e Comune di Roma (Avv. A. Graziosi)

sulla sorte degli effetti dei provvedimenti cautelari del giudice a seguito della pubblicazione della sentenza di merito

1. Giustizia amministrativa – Giudizio principale – Definizione – Conseguenze – Ordinanza cautelare – Provvedimenti consequenziali – Caducazione – Sussiste

2. Giustizia amministrativa – Diniego – Istanza cautelare – Sospensione – P.A. – Conferma diniego o provvedimento confermativo ordinanza – Conseguenze – Improcedibilità ricorso – Cessazione materia contendere – Inconfigurabilità – Limite

3. Giustizia amministrativa – Atto di diniego – Sospensione giurisdizionale – Esecuzione – Conseguenze – Provvedimento sospeso – Valenza di revoca – Non sussiste – Ragioni –Provvisorietà

1. La definizione del giudizio principale comporta la caducazione degli effetti dell’ordinanza cautelare emanata medio tempore dal giudice amministrativo, nonché degli effetti dell’atto adottato dall’Amministrazione in sede di esecuzione della medesima ordinanza.

2. Nel processo amministrativo, qualora il Giudice in sede cautelare sospenda gli effetti di un diniego – ovvero del provvedimento di esclusione da una procedura selettiva – e l’Amministrazione confermi il provvedimento negativo oppure emani un atto consequenziale adeguandosi al contenuto dell’ordinanza cautelare, non è in alcun modo configurabile l’improcedibilità del ricorso o la cessazione della materia del contendere (rispettivamente, se il successivo atto sia sfavorevole o favorevole all’originario ricorrente), salvo particolari disposizioni di legge.

3. Nel processo amministrativo, l’adozione non spontanea dell’atto consequenziale, con cui l’Amministrazione si limita a dare esecuzione all’ordinanza di sospensione degli effetti di un diniego, non comporta la revoca del precedente provvedimento sospeso ed ha una rilevanza provvisoria, in attesa che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia o meno legittimo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 8165/2010–R.G. proposto

dall’Avis – Associazione Volontari Italiani sangue- Regionale Liguria, in persona del l.r. p.t., rappresentata e difesa dall’ avv. V. Canale, presso il cui studio in Roma, via Oslavia 12, è elettivamente domiciliata;

– la Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’avv. E. Prezioso e con la stessa elettivamente domiciliata in Roma, alla via Marcantonio Colonna nr. 27, presso la sede dell’Avvocatura regionale;

– l’Ufficio nazionale per il Servizio Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona l.r. p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato;

del Comune di Roma, rappresentato e difeso dall’avv. A. Graziosi e con lo stesso elettivamente domiciliato presso la sede dell’Avvocatura comunale in Roma, alla Via Tempio di Giove, n.21;

– della determinazione dirigenziale n.D2906 del 27.7.2010 con la quale, preso atto del rilascio del nulla osta da parte dell’Ufficio nazionale per il Servizio Civile, è stata approvata la graduatoria dei progetti di servizio civile valida per l’anno 2010 presentati dagli enti accreditati ai sensi della D.G.R. nr.75/2010;

– di ogni altro atto connesso ed, in particolare, del bando per la selezione di 691 volontari emanato dall’Ufficio nazionale per il Servizio Civile e pubblicato sulla G.u.R.I., 4^ s.s., n.70 del 03.9.2010;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle intimate amministrazioni;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Visti gli atti tutti della causa, inclusi:

– l’Ordinanza di questa Sezione n. 1603/10 dell’11.11.2010 con la quale è stato ordinata all’associazione ricorrente l’integrazione del contraddittorio processuale ed è stata onerata la resistente amministrazione regionale del deposito degli atti ivi indi
– l’Ordinanza di questa Sezione nr.353/2011 del 28.1.2011 con la quale è stata accolta l’istanza cautelare unita al gravame ai soli fini del riesame del progetto della ricorrente;

– i mm.aa. di gravame interposti dalla società ricorrente avverso il giudizio col quale la Commissione, incaricata del riesame del progetto della stessa ricorrente, ha confermato l’iniziale e negativa valutazione;

Data per letta alla pubblica udienza del 07.7.2011 la relazione del Consigliere Pietro Morabito ed uditi gli avvocati di cui al verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

I)- L’associazione ricorrente – che è un ente dotato di personalità giuridica nonché una Onlus iscritta al registro generale delle Organizzazioni di volontariato – ha partecipato, presentando proprio progetto denominato “Donazione di sangue: promossi in solidarietà”, alla selezione dei progetti di servizio civile da svolgersi nell’ambito della regione Lazio: selezione, curata dalle competenti Autorità regionali e che, sinteticamente, si articolava:

– nell’approvazione della graduatoria dei progetti ritenuti meritevoli, da redigersi secondo le caratteristiche e le modalità riportate in un “Prontuario” approvato con d.P.C.M. 4.11.2009 contenente, altresì, i criteri per la valutazione dei progetti di c
– nel finanziamento, a seconda delle risorse di anno in anno disponibili, di tali progetti;

– nell’indizione da parte dell’Ufficio nazionale della protezione civile di apposito bando per il reclutamento di volontari (in numero pari a quelli previsti dai progetti utilmente graduati e finanziabili) da avviare al servizio civile per la concreta att
Nel caso di specie, il progetto presentato dall’Avis regionale Liguria (che prevedeva l’impiego di 14 volontari) non è stato approvato e, dunque, è rimasto escluso dalla graduatoria di cui alla determina dirigenziale del 27.7.2010 in cui sono stati inseriti ( quali finanziabili) i progetti (con un punteggio non inferiore a pp.61) che consentivano di avviare al servizio civile ( sulla base delle risorse finanziarie disponibili) un numero massimo di 691 unità di volontari.

La reazione dell’Avis regionale Liguria è stata affidata al ricorso in epigrafe con cui il sodalizio ha impugnato sia la predetta determinazione regionale che il bando (pubblicato sulla G.u.R.I. n.70 del 03.9.2010) con cui l’Ufficio nazionale della protezione civile ha indetto la selezione di 691 volontari per i progetti da realizzarsi nella regione Lazio.

Nella camera di consiglio dell’11.11.2010 la Sezione, con propria ordinanza n. 1603/10, ha dettato (alla ricorrente) puntuali disposizioni per l’integrazione del contraddittorio processuale (nei confronti degli enti ISPA e SUBWAY, rispettivamente penultimo ed ultimo dei soggetti utilmente collocati nell’impugnata graduatoria) ed ha onerato la resistente amministrazione regionale [ che, nel costituirsi in giudizio, ha depositato unicamente la Scheda di valutazione del progetto Avis Liguria (che si limita al richiamo delle disposizioni del Prontuario ritenute violate) e non anche gli atti con cui la Commissione (che ha esaminato i progetti di servizio civile presentati), ha ritenuto di escludere dalla valutazione di qualità il progetto presentato dalla ricorrente espletandone compiutamente le relative ragioni] – del deposito di tali atti nonché di specifici chiarimenti in ordine a quanto ivi rappresentato.

Entrambe le parti hanno curato gli adempimenti loro prescritti; ed, in particolare, nessuno degli enti notificatari del gravame e nei cui confronti il contraddittorio processuale è stato integrato si è costituito in giudizio.

Nella camera di consiglio del 27.1.2011, con Ordinanza nr.353/2011, pubblicata il successivo giorno 28 gennaio, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare di sospensione interinale dei gravati provvedimenti: e tanto al fine del riesame (da parte di Commissione i cui componenti fossero diversi da quelli facenti parte dell’Organo collegiale che aveva espresso l’iniziale e negativa determinazione) del progetto presentato dalla ricorrente “al fine di determinare se il Progetto stesso sia suscettivo (in sintonia con i criteri di selezione previsti dal Prontuario approvato con d.P.C.M. 4.11.2009 e dall’allegato A alla D.G.R. nr.649 del 03.12.2006) di favorevole apprezzamento o meno, offrendo, per tale ultima eventualità, chiara contezza delle ragioni determinative del respingimento” (così testualmente Ord.za cit.).

A tale incombente l’onerata amministrazione regionale ha prestato ottemperanza.

Nominata con decreto presidenziale dell’11.3.2011 una nuova Commissione, questa – nella stessa data – si è riunita confermando l’esclusione dalla valutazione di qualità del progetto dell’Avis – regione Liguria, con giudizio che è stato dall’Associazione ricorrente impugnato con i mm.aa. di gravame depositati il 24.5.2011.

Successivamente tanto l’Avis regione Liguria quanto la Regione Lazio hanno, ciascuna, prodotto nota conclusionale e nell’udienza del 07.7.2011 la causa è stata trattenuta e spedita in decisione.

II)- Si è ricordato, nel precedente par. I, che la Sezione, in sede cautelare, ha disposto il riesame del progetto di servizio civile presentato dall’Onlus ricorrente e che la Commissione – appositamente nominata ed insediata – ha curato tale adempimento pervenendo alla conferma dell’esclusione del progetto dalla valutazione di qualità e dando contezza delle ragioni sottese alla determinazione assunta. Rebus sic stantibus occorre, quindi, stabilire se detta conferma – che origina dallo iussus iudicis impartito – incide o meno sulla procedibilità dell’originario ricorso introduttivo del gravame circoscrivendo l’ambito delibativo di pertinenza del Collegio alle sole censure opposte in sede di mm.aa. di gravame.

Al riguardo, anche se non manca qualche pronuncia difforme (TAR Campania, sez. VII n. 1785 del 12.3.2007) va richiamato il principio, più volte enunciato dal G.a. (ved. Cons. St., Sez. IV, 16 novembre 1999 n. 2168 e 5 dicembre 2006 n. 7119; sez. V, 10 luglio 2000, n. 3848, 25 maggio 1995, n. 830 ; sez. VI, 12 aprile 2000, n. 2184), per il quale la definizione del giudizio principale comporta la caducazione degli effetti dell’ordinanza cautelare emanata medio tempore dal giudice amministrativo, nonché degli effetti dell’atto adottato dall’Amministrazione in sede di esecuzione della medesima ordinanza.

Invero, occorre rilevare quanto segue:

a) sul piano processuale, qualora il Giudice amministrativo in sede cautelare sospenda gli effetti di un diniego (ovvero del provvedimento di esclusione da una procedura selettiva) e l’Amministrazione confermi il provvedimento negativo oppure emani un atto consequenziale adeguandosi al contenuto dell’ordinanza cautelare, non è in alcun modo configurabile l’improcedibilità del ricorso o la cessazione della materia del contendere (rispettivamente, se il successivo atto sia sfavorevole o favorevole all’originario ricorrente), salvo particolari disposizioni di legge (ad es. per l’esame di avvocato art. 4 D.L. n. 115/2005, conv. dalla L. n. 168/2005 e su tale disposizione la decisione Cons.St., sez. IV n. 3653/2006);

b) sul piano sostanziale, l’adozione non spontanea dell’atto consequenziale, con cui l’Amministrazione si limita a dare esecuzione all’ordinanza di sospensione degli effetti di un diniego (ovvero di un provvedimento di esclusione da una procedura selettiva), non comporta la revoca del precedente provvedimento sospeso ed ha una rilevanza provvisoria, in attesa che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia o meno legittimo (cfr., sul principio, Cons. St. sez. VI, 23 giugno 2008, n. 3132 e n. 2838 del 2008). In altri termini (e salvo il caso in cui il contenuto della motivata ordinanza cautelare sia tanto condiviso dall’Amministrazione, da indurre questa a ritirare il precedente provvedimento già sospeso, sostituendolo in sede di autotutela con un nuovo atto, senza attendere il giudicato sul suo prevedibile annullamento), di regola la dovuta esecuzione di un’ordinanza cautelare non comporta la sopravvenuta irrilevanza del provvedimento sospeso e l’estinzione del giudizio pendente. Per cui, come autorevolmente precisato dalla stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (27 febbraio 2003, n. 3), l’improcedibilità del ricorso può discendere solo dall’adozione da parte dell’Amministrazione di provvedimenti diversi ed ulteriori rispetto a quelli imposti dalla necessità di dare esecuzione alla misura cautelare; per contro, la mera esecuzione di un provvedimento cautelare, non presentando profili di discrezionalità nell’an, non comporta il venir meno della res litigiosa.

Nella specie, l’Amministrazione ha chiarito e specificato di procedere al riesame del progetto Avis – regione Liguria unicamente per ottemperare all’ordine cautelare impartitole, confermando poi il provvedimento di esclusione, sia pure integrando la relativa motivazione; al che accede, di necessità, lo scrutinio del ricorso introduttivo e, nel caso di fondatezza dello stesso, la disamina dei profili aggiunti di doglianza collocati nel secondo atto di ricorso.

III)- Il ricorso introduttivo del corrente giudizio è fondato per le considerazioni di seguito delineate.

La Commissione di gara non ha approvato (recte: ha escluso dalla valutazione di qualità) il progetto presentato dalla ricorrente in applicazione del punto 4.2 della lex specialis che, per l’appunto, escludeva da detta valutazione i progetti in cui (lettera c) “risultino assenti, oppure poco chiari o incompleti, in misura tale da non consentire una compiuta e completa valutazione del progetto” i seguenti elementi (in tutto 16 fra i quali):

– punto 4): “monitoraggio delle attività previste e della formazione generale e specifica”

– punto 5): “modalità e contenuti della formazione generale e specifica dei volontari”.

Più puntualmente la motivazione testualmente riportata sia nell’impugnato provvedimento di esclusione che nella Scheda di valutazione della Commissione di gara relativa al progetto della ricorrente, è la seguente “4.2 lettera c) (monitoraggio indeterminato) e punto 5 prontuario (formazione generica, metodologie e tecniche non specifiche)”.

Ora, lo si è già ricordato sub par.I), avendo la resistente amministrazione regionale, nel costituirsi in giudizio, depositato unicamente la citata ( e come sopra compilata) Scheda di valutazione e non anche gli atti con cui la Commissione ha ritenuto di escludere dalla valutazione di qualità il progetto presentato dalla ricorrente espletandone compiutamente le relative ragioni, la Sezione con propria Ordinanza n r. 160372010 l’ha onerata del deposito di tali atti nonché di specifici chiarimenti in ordine a quanto ivi rappresentato.

L’amministrazione ha replicato che l’unico documento ufficiale della Commissione relativo al respingimento del Progetto presentato dalla ricorrente è quello da essa amministrazione (già) allegato alla propria memoria di costituzione e difensiva: e cioè la Scheda di valutazione del progetto dell’Avis ricorrente del cui apparato motivazionale si è già detto: apparato da ritenersi (come correttamente dedotto dlal ricorrente) assolutamente inadeguato a rendere percepibile l’iter logico che ha indotto la Commissione a respingere il progetto dell’Onlus ricorrente. E difatti:

– con riguardo alla voce 4.2 lett.c) pt. 4, il Progetto della ricorrente è stato escluso per “monitoraggio indeterminato” senza specificare se risultassero assenti o poco chiari od incompleti i dati, riguardanti il monitoraggio, delle sole attività previs
– con riguardo alla voce 4.2 lett. C pt.5, l’esclusione è stata disposta con riguardo alla formazione generale dei volontari definita generica ed in relazione alla quale il Progetto presenterebbe “metodologia e tecniche non specifiche” (e, dunque, carenze
Ovviamente ben più articolate ed ampie sono le ragioni di esclusione del progetto della ricorrente delineate dall’amministrazione regionale sia nella propria memoria difensiva che nella relazione di chiarimenti esibita in ottemperanza al dictum cautelare della Sezione. E così:

A) con riguardo al primo motivo di esclusione:

nella memoria difensiva si riferisce che l’ente ha provveduto (a pag. 29 del Progetto) al monitoraggio delle sole attività complessive del Progetto e che la documentazione presentata dall’Avis è stata reputata dalla Commissione come non contenente “sufficienti indicazioni circa strumenti e metodologie per la verifica dell’andamento e del percorso formativo predisposto e della valutazione periodica dell’apprendimento di nuove conoscenze e competenze nonché sulla crescita individuale dei volontari”; mentre nella Relazione di chiarimenti si argomenta:

a) con riferimento alla verifica delle competenze acquisite con la formazione specifica (durata 72 ore): che nel progetto si afferma genericamente che saranno effettuate analoghe verifiche delle competenze formative pregresse e di quelle acquisite durante la giornata, rinviando al documento “linee guida per la formazione: corso di formazione generale“, dove sono descritte unicamente le modalità e gli strumenti di verifica delle competenze della formazione generale e non anche di quella specifica. Si rappresenta altresì che il rinvio alle “linee guida per la formazione: corso di formazione generale” non consente la determinazione delle modalità e degli strumenti di monitoraggio della formazione specifica che è ben diversa, per caratteristiche, dalla formazione generale;

b) con riferimento alla rilevazione del gradimento: si osserva che, nel progetto, è affermato che “i volontari saranno sottoposti a questionari di valutazione finalizzati al gradimento della formazione erogata ed all’analisi dei risultati raggiunti…”, laddove, nella documentazione fornita dall’ente ricorrente, non ci sono indicazioni delle voci sottoposto a valutazione ma si fa riferimento unicamente alla raccolta di pareri su ciò che è piaciuto o no della formazione erogata;

B) con riguardo al secondo motivo di esclusione:

nella memoria difensiva si rappresenta che la commissione non ha rintracciato nelle “linee guida per la formazione” le necessarie indicazioni metodologiche e tecniche, in quanto esse danno conto unicamente dei contenuti della formazione generale e dell’organizzazione delle giornate da aula, mentre nulla è riportato con riguardo alla formazione esperienziale che viene presentata, al punto 32 del progetto della ricorrente, come caratteristica della metodologia formativa. Nella Relazione di chiarimenti si richiama detto punto 32 e si specifica che:

a) circa la metodologia si fa riferimento all’utilizzazione delle tipologie di formazione da aula ed esperienziale senza dare ulteriori specificazioni e descrizioni circa il loro svolgimento è senza rinvii a documenti allegati per maggior dettaglio;

b) le tecniche riportate sono genericamente ed unicamente quelle “frontale con supporti audiovisivi” e “comunicazione diretta interpersonale e informale con supporto di tutor da aula”, senza alcun rinvio a documenti integrativi.

Dunque un complesso di ragioni, quello innanzi delineato, che non è, in alcun modo ritraibile ovvero deducibile dalla stringata componente motiva utilizzata nel corpo del provvedimento dirigenziale avversato e che rende – come giustamente dedotto da parte ricorrente – assolutamente inadeguato detto apparato motivazionale al fine di consentire la ricostruzione dell’iter logico della Commissione.

Ne segue l’accoglimento del ricorso introduttivo del gravame con assorbimento delle ulteriori doglianze ivi rassegnate.

IV)- Occorre ora esaminare le ragioni motive sulle quali si supporta il rinnovato giudizio di esclusione (dalla valutazione di qualità) del progetto della ricorrente: giudizio del quale con successiva determinazione regionale del 18.6.2011 (depositata dalla resistente il 05.7.2011) si è preso atto lasciando immutata la graduatoria precedentemente approvata. In tale contesto, non pregiudica il corrente scrutinio la circostanza che detto ricorso aggiunto non includa (in quanto non conosciuta al momento della relativa proposizione) la citata determinazione. Dall’esame, difatti, della determinazione regionale n.D2906 del 27.7.2010 (impugnata col ricorso introduttivo) si evince che, nell’economia del provvedimento di cui trattasi, l’approvazione della graduatoria dei progetti esaminati e valutati dalla Commissione è rimessa allo stesso Organo, mentre all’Autorità regionale è riservata la competenza al finanziamento dei progetti utilmente collocati nella detta graduatoria e l’inserimento della stessa nel bando dell’Ufficio nazionale per il Servizio civile per la selezione dei volontari. Ne segue che la valutazione della Commissione, operata su prescrizione della Sezione, è idonea a ledere direttamente ed immediatamente la posizione della ricorrente, con accessiva ammissibilità dei mm.aa. di gravame da essa interposti.

Tanto chiarito – e ricordato che l’art.1 del Prontuario ( e cioè della lex specialis della selezione) imponeva che i Progetti da valutare venissero redatti secondo lo schema previsto nella Scheda progetto allo stesso Prontuario allegata e che l’art.4.2 indicava, alla lett.C), 16 elementi previsti dalla citata Scheda progetto che ove “assenti, oppure poco chiari o incompleti, in misura tale da non consentire una compiuta e completa valutazione del progetto” ne avrebbero comportato la relativa esclusione dalla valutazione di qualità – la Commissione, in sede di riesame del progetto dell’Avis ricorrente, ne ha determinata l’esclusione sulla base di due distinte, ed autonome, ragioni motive:

a) con riguardo al punto 4 della citata lett.c): è stato ritenuto che nel caso di specie fosse generica ed indeterminata quella parte del progetto concernente il monitoraggio della (sola) formazione specifica; ed in particolare il monitoraggio degli strumenti e metodologie finalizzate a valutare sia l’apprendimento che il gradimento dell’attività formativa. La Commissione ha altresì chiarito che le metodologie del monitoraggio della formazione generale (riportate nel documento definito linee guida proposto dall’ente Avis) non sono trasferibili alla formazione specifica attesa la sua diversità qualitativa (collocandosi in essa in una dimensione operativa e pratica) dalla formazione generale;

b) con riguardo al punto 5 della citata lett. c): la Commissione ha evidenziato, con riferimento ai contenuti della formazione specifica dei volontari, che il progetto dell’Avis non è chiaro al riguardo in quanto prevede 72 ore di formazione specifica mentre il punto 40 del progetto fa riferimento a due moduli formativi in cui sono descritte 48 di tali 72 ore e nessuna nota è riservata alle ulteriori 24 ore.

La ricorrente contesta entrambe tali componenti motive.

Richiama, in opposizione alla prima causa di esclusione, il punto 42 del proprio progetto che contempla proprio il monitoraggio dell’attività formativa generale e specifica ricordando che ulteriori modalità di verifica sono descritte nelle “linee guida per la formazione” allegate al progetto stesso. Richiama inoltre il punto 20 del progetto che indica gli strumenti utilizzati per il monitoraggio della Formazione specifica.

Quanto alla seconda causa di esclusione la ricorrente rinvia al punto 41 del progetto che articola le 24 ore della formazione specifica che, a giudizio della Commissione, sono rimaste prive di dettaglio.

IV.1)- Fermo restando, come già in precedenza chiarito, che il giudizio di esclusione oggetto di impugnativa si impernia su due distinte cause di esclusione, ciascuna – secondo la lex specialis – idonea, ove invulnerata dalle deduzioni di parte ricorrente, a sorreggere l’atto nel suo complesso, la strategia difensiva cui parte attrice ricorre in sede di mm.aa. di gravame, non persuade.

Occorre tener conto che il progetto presentato dalla ricorrente interviene nel settore della promozione della donazione del sangue nel Lazio al fine di favorire il raggiungimento di fatto dell’autosufficienza regionale di sangue, emocomponenti e farmaci derivati. In tale contesto erano previste delle attività sul territorio di “informazione, formazione, promozione e sensibilizzazione della donazione sia a livello locale che regionale”. A pagina 15 del progetto venivano poi descritti i relativi obiettivi.

Orbene quanto alle modalità di monitoraggio della formazione specifica dei volontari, la ricorrente evoca il punto 42 del proprio progetto (in tutto 15 righi su un progetto di 80 pagine complessive) che, invero, riguarda congiuntamente ed omogeneamente – come ivi espressamente specificato -la formazione tanto generale quanto specifica e, quindi pecca per indeterminatezza. Si fa riferimento, invero, a dei questionari da somministrare per la rilevazione del gradimento della formazione erogata e dei risultati raggiunti ma null’altro viene specificato. Si richiamano le “linee guida per la formazione allegate”, ma tali linee guida descrivono i moduli formativi relativi alla formazione generale e non alla (diversa) formazione specifica dei volontari. E d’altronde è la stessa Avis ricorrente che, nella propria nota del 14.8.2010 (indirizzata alla Regione e contenente le osservazione dell’ente a fronte dell’iniziale giudizio di esclusione da parte della Commissione), specifica di aver allegato al proprio progetto un’agenda formativa ( si tratta delle citate “linee guida”) “relativa alla FORMAZIONE GENERALE” specificando che “nelle 38 pagine del documento sono descritti, nei minimi dettagli, non solo i contenuti della formazione generale ma anche le metodologie e le tecniche non specifiche” .

La ricorrente evoca anche il punto 20 del progetto: ma tale parte si riferisce al monitoraggio “dell’andamento delle attività del progetto” e non al monitoraggio della formazione specifica dei volontari.

Quindi, nel complesso, detta censura non appare condivisibile.

Quanto alla seconda e residua doglianza, nel progetto dell’Avis, nel capitolo riservato alla “Formazione specifica dei volontari”, è puntualizzato, al pt. 42, che “la Formazione specifica avrà durata di 72 ore” e sono descritti al punto n.40, due moduli formativi per ciascuno dei quali sono previste:

a) tre giornate, mediamente di otto ore, impegnate per 1- 2 ore per la parte introduttiva di ogni argomento; 1- 2 ore per lavori di gruppo di discussione ed approfondimento; 1 ora di rielaborazione in aula e relativa discussione;

b) sei mezze giornate della durata media di quattro ore ciascuna.

Dunque nell’ambito del primo modulo sono descritte cinque delle otto ore programmate e nessun chiarimento è riservato alle residue tre ore. In ogni caso, poi, pur considerando le previsione di massima della durata formativa (tre giornate mediamente di otto ore e sei mezze giornate di quattro ore cadauna: in tutto 48 ore), riesce poco agevole armonizzare tali moduli con quanto previsto al punto 41 dello stesso progetto ove si fa riferimento, al fine di dettagliare la “durata” della “Formazione specifica”, testualmente, a “2 incontri collettivi su tre giornate per complessive 24 (ndr: ore) ciascuna con modalità residenziale (48 0re)” .

Ora tale previsione è la meno chiara: se ciascun incontro collettivo è della durata di 24 ore ed è ripartito in tre giornate (per una media, dunque, di otto ore cadauna), non si riesce a comprendere come si concilia con tale articolazione la previsione di “sei mezze giornate di quattro ore cadauna” che costituisce una costante sia del primo che del secondo dei moduli formativi descritti al pt.40 del progetto.

Quanto poi alle residue 24 h – che vanno a completare la dichiarata durata di 72 ore della Formazione specifica – tali 24 h, nel pt.41 del progetto, vengono articolate in quattro incontri di 3 0re e tre incontri di 4 ore ma senza alcun collegamento con l’uno o l’altro modello formativo e senza alcun ulteriore indicazione dei relativi elementi e/o contenuti didattici.

Ne segue, obiettivamente, in parte qua, una incompletezza ovvero una carenza di chiarezza nel progetto presentato dalla ricorrente che consentiva l’applicazione della norma evocata dalla Commissione a supporto della determinazione avversata, con accessiva infondatezza della residua doglianza dedotta da parte ricorrente.

Conclusivamente i mm.aa. di gravame sono infondati.

Le spese, attesa la peculiarità della controversia, possono compensarsi tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) così dispone in ordine ai ricorsi, principale e aggiunto, in epigrafe:

a) accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso principale e, per l’effetto, annulla la determinazione regionale impugnata nella parte in cui approva l’esclusione dalla valutazione di qualità del progetto della ricorrente disponendone, conseguentemente, la collocazione l’inclusione nel novero dei progetti non ammessi di cui all’allegato 3 della stessa determinazione;

b) respinge il ricorso introduttivo di mm.aa. di gravame;

c) spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Linda Sandulli, Presidente

Pietro Morabito, Consigliere, Estensore

Roberto Proietti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/07/2011

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I ter – Sentenza – 25/7/2011 n.6638 proviene da Giustamm.

Pres. Salvatore, est. Mollica
Ministero della Difesa (Avv. Stato) c. M.D.M. Sport System s.r.l. (Avv. R. Modica)

le controversie concernenti la risoluzione del contratto per sopravvenuta perdita della qualificazione SOA rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario

Giurisdizione e competenza – Contratti della P.A. – Risoluzione del contratto per sopravvenuta perdita della qualificazione SOA – Controversia – Giurisdizione del G.O. – Sussiste

La controversia concernente la risoluzione di un contratto di lavori pubblici da parte della stazione appaltante, a causa della sopravvenuta perdita della qualificazione S.O.A. (e quindi della abilitazione tecnica ed economica ad eseguire i lavori) per effetto dell’annullamento dell’attestazione da parte dell’Autorità di vigilanza, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Infatti la perdita in corso d’opera della qualificazione è evento sopravvenuto nella fase di esecuzione del contratto d’appalto e concreta pertanto una situazione di impossibilità sopravvenuta della prestazione, che attiene ontologicamente all’adempimento del contratto, e quindi alla fase della esecuzione, e non già alla procedura di affidamento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 3467/2004, proposto dal

Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato ex lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

M.D.M. Sport System s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Modica ed elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio dell’avv. Luigi Strano, viale Villa Grazioli. n. 13;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma, Sez. I bis – n. 683 del 26 gennaio 2004;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione di M.D.M. Sport System s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti appellate a sostegno delle proprie difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 4 luglio 2006, la relazione del Cons. Bruno Mollica;
Uditi, altresì, l’Avvocato dello Stato Giacobbe e l’avv. Modica;
Visto il dispositivo di Sentenza n. 439 del 2006;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

1. Il Ministero della Difesa impugna la sentenza di T.A.R. indicata in epigrafe, con la quale è stato accolto il ricorso proposto da M.D.M. Sport System s.r.l. per l’annullamento del decreto del Ministero medesimo n. 81, prot. n. 3/7/515897 del 19 luglio 2003, di risoluzione del contratto a pubblico incanto rep. n. 1874 del 17.6.2002, relativo ai lavori di realizzazione di un piazzale per parcheggio velivoli presso la base aerea di Sigonella, in ragione del “venir meno dei requisiti indispensabili per l’esecuzione dei lavori” a seguito della delibera 28.1.2003 con cui l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha annullato l’attestazione S.O.A. della suddetta ditta ai sensi dell’art. 17, comma 1, lettera m) del D.P.R. n. 34/2000.

Sostiene l’Amministrazione appellante che il Tribunale amministrativo ha errato nel ritenere la giurisdizione sulla controversia, in quanto inerente alla fase di esecuzione del contratto e non alla procedura di affidamento; con riferimento al merito, deduce ulteriormente l’erroneità della pronuncia e ne chiede l’annullamento.
Resiste la controinteressata M.D.M. Sport System con memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di discussione.

2. Il ricorso è fondato, non essendo nella specie ravvisabile la giurisdizione del giudice amministrativo alla stregua di consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., da ultimo, fra le tante, Cass. civ., SS.UU., 4 febbraio 2005, n. 2202 e 19 maggio 2004, n. 9534 (ord.za); Cons. Stato, IV Sez., 25 settembre 2002, n. 4895 e V Sez., 5 settembre 2002, n. 4458).

Lo stesso giudice di primo grado compie un’ampia disamina dello stato della giurisprudenza sul punto, pervenendo alla conclusione che il dato normativo (ex art. 7, L. n. 205/2000) è inequivoco nel senso dell’attrazione nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative alle sole procedure di affidamento di lavori, inerenti cioè (anche argomentando ex art. 6) alla fase di scelta del contraente; e non altro. Non è del resto rinvenibile, soggiunge il primo giudice, nel testo normativo, alcun riferimento, sul piano letterale e su quello logico-sistematico, alla fase della esecuzione, concludendo poi che se la giurisdizione del giudice amministrativo è normativamente ancorata allo “affidamento” dell’appalto, resta di conseguenza escluso da essa il momento procedimentale immediatamente successivo alla fase di individuazione del contraente.
Senonchè, pur da tali condivisibili premesse argomentative, il T.A.R. assume che l’Amministrazione emanante – nel qualificare il provvedimento come “risoluzione” del contratto per venir meno dei requisiti indispensabili per l’esecuzione di lavori pubblici – ha inteso sciogliersi dagli obblighi derivanti dall’aggiudicazione dell’appalto in ragione non già di un comportamento inadempiente da parte dell’aggiudicataria, rilevato in sede di esecuzione contrattuale, quanto, piuttosto, sulla base del constatato venir meno di un requisito che, più che riguardare la fase dell’esecuzione del vincolo negoziale, ineriva direttamente e specificamente all’aggiudicazione (dichiarata nulla), in ciò esercitando la propria potestà di autotutela innanzitutto rispetto all’aggiudicazione, con conseguente attrazione della controversia nella sfera di cognizione del giudice amministrativo.
L’assunto deve essere disatteso.
Ed invero, nella specie, la risoluzione viene pronunciata senza nessun aggancio con la fase dell’aggiudicazione, nè in funzione di riesame della stessa, ma solo in quanto è sopravvenuta la perdita della qualificazione S.O.A. (e quindi della abilitazione tecnica ed economica ad eseguire i lavori) per effetto dell’annullamento dell’attestazione da parte dell’Autorità di vigilanza.
La perdita in corso d’opera della qualificazione è evento sopravvenuto nella fase di esecuzione del contratto d’appalto ed inerisce alla stessa; in altri termini, la detta perdita comporta – come anche osservato dall’attenta difesa erariale e pur con le condivisibili dovute cautele connesse alla trasposizione in ambìto pubblicistico di istituti propri del diritto civile – una situazione di impossibilità sopravvenuta della prestazione, che attiene ontologicamente all’adempimento del contratto, e quindi alla fase della esecuzione, e non già alla procedura di affidamento.
L’odierna controversia esula quindi – come già rilevato – dalla giurisdizione di questo giudice.

3. Il ricorso va in conclusione accolto, con annullamento senza rinnovo della sentenza di 1° grado, e, per l’effetto, va dichiarato il difetto di giu risdizione del giudice amministrativo.

Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione IV), accoglie il ricorso in appello e dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia.
Condanna M.D.M. Sport System s.r.l. al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in euro 5.000,00 (cinquemila).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4

luglio 2006 con l’intervento dei signori:

Costantino SALVATORE – Presidente,f.f.

Anna LEONI – Consigliere

Bruno MOLLICA – Consigliere, est.

Carlo SALTELLI – Consigliere

Eugenio MELE – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
10 novembre 2006
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 10/11/2006 n.6638 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, est. Millemaggi Cogliani
Delta Petroli s.p.a. (Avv.ti F. Scanzano e F. Scacchi) c. Provincia di Roma (Avv.ti A. Fancellu e R. Giovagnoli)

in tema di pubblicità della seduta per la valutazione tecnico-qualitativa dell’offerta

1. Contratti della P.A. – Appalto di servizi – Gara – Valutazione delle offerte economiche – Pubblicità della seduta – Art. 89 R.D. 827/1924 – Ambito di applicazione

2. Contratti della P.A. – Appalto di servizi – Gara – Appalto concorso – Offerta tecnica -Valutazione – Seduta riservata – Necessità

3. Contratti della P.A. – Appalto di servizi – Gara – Appalto concorso – Offerta economica – Valutazione – Seduta riservata – Legittimità

1. La disciplina contenuta nell’art. 89 R.D. 827/1924, là dove è disposta la pubblicità della seduta per la valutazione delle offerte economiche, non esprime un principio di ordine generale ed è pertanto strettamente applicabile alle sole licitazioni private.

2. Nella procedura dell’appalto concorso, a seguito delle fasi preliminari pubbliche di verifica e riscontro dei plichi presentati e dei documenti in essi contenuti, interviene la valutazione tecnico-qualitativa dell’offerta, che certamente deve essere effettuata in seduta riservata al fine di evitare influenze esterne sui giudizi dei membri della Commissione giudicatrice.

3. Nella procedura dell’appalto concorso, in assenza di una norma che fissi l’inderogabilità della seduta pubblica, è legittimo procedere in seduta riservata anche all’apertura delle buste contenenti l’offerta economica, in osservanza delle esigenze di continuità e speditezza del procedimento.

in tema di pubblicità della seduta per la valutazione tecnico-qualitativa dell’offerta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 10262 REG.RIC.
N. 6638/05 REG.DEC.
ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 10262 del 2003, proposto dalla società
DELTA PETROLI s.p.a., in persona dellegale rappresentante in carica, Dott. Umberto Morpurgo, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Francesco Scanzano e Francesco Scacchi, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via XXIX maggio n. 43 (studio legale Chiomenti);

contro

la Provincia di Roma, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli Avv. ti Antonio Fancellu e Riccardo Giovagnoli, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, via IV novembre n. 119/A;

e nei confronti

della società MANUTENCOOP BOLOGNA s.c.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Prof. Stefano Vinti e Alberto Linguiti, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, Viale Mazzini, n. 55;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II ter, n. 7435/2003, resa tra le parti, concernente aggiudicazione servizio integrato per la gestione rifiuti speciali pericolosi;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Roma e della società MANUTENCOOP BOLOGNA s.c.r.l.

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 24 maggio 2005, il Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani; uditi, altresì, Avv.ti Lirosi in sostituzione dell’Avv. Scanzano per l’appellante, Giovagnoli per la Provincia di Roma e Vinti per la controinteressata;;

Pubblicato il dispositivo n. 325/2005;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

1. La soc. Delta Petroli s.p.a. – che ha partecipato (collocandosi al quarto posto) alla gara a procedura aperta, per pubblico incanto, indetta in data 20 agosto 2001 dalla Provincia di Roma, a norma del D. Lgs. 157/1995 e successive modificazioni ed integrazioni, per l’affidamento del “servizio per la gestione dei rifiuti speciali pericolosi e non e degli interventi di sanificazione ambientale e di derattizzazione comprendente la raccolta, il trasporto e lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, con fornitura di generi di consumo e disinfettante; igienizzazione del servizio igienico, disinfestazione e derattizzazione” – ha impugnato, davanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, con separati ricorsi, l’aggiudicazione provvisoria e quella definitiva, in favore della concorrente soc. Manutencoop di Bologna.

Con il primo ricorso (n. 6428/2002 r.r.) l’interessata ha impugnato anche tutti gli atti connessi ed in particolare il verbale n. 12 del 13 febbraio 2002 della commissione di gara, nonché, limitatamente a taluni aspetti, il disciplinare di gara ed il bando; con il secondo ricorso (n. 13654/2002 r.r.), unitamente all’aggiudicazione definitiva, ha impugnato anche l’affidamento, in via anticipata, del servizio e tutti i provvedimenti connessi.

La Sezione II del TAR Lazio, davanti alla quali i ricorsi si sono incardinati, ha riunito i ricorsi e li ha respinti, con sentenza n. 6428/2002, con la quale ha in parte disatteso ed in parte assorbito le eccezioni di inammissibilità della Provincia e dell’aggiudicataria, costituitesi per resistere all’impugnazione.

2. Propone appello l’interessata, sottoponendo a censura il procedimento logico giuridico attraverso cui il giudice di primo grado è pervenuto alle proprie conclusioni e riproponendo il complesso delle censure formulate, con i ricorsi principali, in primo grado, ed i relativi motivi aggiunti
Esse possono essere così sinteticamente riassunte:
a) la commissione illegittimamente ha proceduto, in seduta riservata, alla apertura dei plichi contenenti l’offerta economica; se tale modo di procedere dovesse farsi risalire al disciplinare di gara, quest’ultimo sarebbe immediatamente viziato e vizierebbe a sua volta l’operato della commissione;

b) sarebbe viziata da eccesso di potere, sotto il profilo della illogicità, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, violazione del disciplinare di gara, la scelta della commissione di attribuire indistintamente a tutti i concorrenti, il massimo punteggio per ben 15 delle 17 voci di cui si costituiva la griglia di valutazione in cui è stato distribuito il punteggio complessivo previsto per la valutazione tecnica, in concreto definendo il concorso sulla sola base della “potenzialità” e del “dimensionamento” delle imprese concorrenti;
c) per di più, le valutazioni afferenti alle due voci in questione (potenzialità e dimensionamento) sarebbero a loro volta viziate per eccesso di potere sotto i profili sopra specificati, oltre che per disparità di trattamento, in quanto la Commissione ha riferito i parametri di valutazione all’azienda in sé e non al servizio da svolgere;

d) illegittimamente non sono state escluse dalla gara le offerte presentate con modalità diverse da quelle indicate nel disciplinare (in particolare, per ciò che riguarda l’indicazione analitica degli immobili nei quali sarebbe stato espletato il servizio, dei materiali di consumo e delle strutture di supporto);
e) sarebbe viziata la valutazione favorevole delle giustificazioni addotte dalle concorrenti classificatesi al primo ed al secondo posto, in ordine alla anomalia delle loro offerte, in quanto, al contrario, nessuna accettabile giustificazione sarebbe stata fornita in ordine al costo del personale e sarebbero incomprensibili i riferimenti al “valore medio”, per i costi dei singoli contratti, con cui l’aggiudicataria ha sorretto la propria offerta.
Le affermazioni con le quali il giudice di primo grado ha respinto le censure in questione sarebbero per taluni aspetti in contrasto con gli orientamenti giurisprudenziali sulla materia, per altri versi apodittiche ed erronee.

3. Si sono costituite la Provincia e l’aggiudicatria, che resistono all’appello, nel merito, riproponendo le eccezioni dedotte in primo grado.
Infine, la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 24 maggio 2005 e trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. Con il primo motivo, la società appellante – considerato criticamente il procedimento logico giuridico attraverso cui il giudice di primo grado è pervenuto alla decisione – torna a lamentare che la Commissione di gara non avrebbe garantito la pubblicità della seduta nelle quale sono state aperte le buste contenenti le offerte economiche, con conseguente incisione dei principi generali della pubblicità, del buon andamento, della trasparenza, dell’imparzialità e della par condicio che devono governare le procedure concorsuali ad evidenza pubblica; in particolare, sarebbe stato violato l’art. 89 del R.D. 23 maggio 1924 n. 827 e la censura investirebbe anche il disciplinare di gara, il quale (al punto 2 b) ha stabilito che:
– in seduta pubblica avvenisse soltanto l’apertura del plico contenente le tre buste (con, rispettivamente, la documentazione per l’ammissione alla gara, l’offerta tecnica e l’offerta economica) e l’apertura della busta n. 1 contenente la documentazione- ha rinviato invece alla commissione tecnica (in seduta non pubblica) l’esame della documentazione tecnica contenuta nella busta n. 2 e dell’offerta economica contenuta nella busta n. 3;
– in seduta pubblica fosse data lettura, successivamente, del verbale della commissione, con l’indicazione della graduatoria e l’aggiudicazione dell’appalto alla ditta che avesse presentato l’offerta più vantaggiosa.
L’infondatezza della censura esonera dall’esame delle eccezioni di inammissibilità, reiterate, al riguardo dalle resistenti.
L’invocato art. 89 del R.D. n. 827 del 1924 è norma che trova applicazione alle sole licitazioni private e non contiene un principio di ordine generale applicabile ad un tipo differente di procedura, quale è la procedura aperta, per pubblico incanto, della quale si discute.
Coglie, dunque, nel segno la sentenza appellata, allorché precisa che norme e principi invocati dalla ricorrente non possono desumersi dal citato art. 89, neppure tenendo conto del generico richiamo operato dalle norme concorsuali al regio decreto del 1924.
Come è stato rilevato in sentenza, in tale ambito normativo, la procedura di cui si tratta è accostabile, piuttosto, ad un appalto concorso, contemplato, nella fonte del 1924, all’art. 91, che nulla dispone in ordine alla pubblicità delle sedute.
Ciò non toglie che la regola di pubblicità, in quanto strettamente collegata a quella generale di trasparenza ed imparzialità che deve guidare l’attività amministrativa in tale delicata materia, debba considerarsi essenziale per ogni tipo di gara (in questi termini, Corte dei Conti, sez. controllo Stato, n.108 del 9.12.1999).
Di tale regola, occorre però stabilire la portata, che, contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, non è identica in tutti i casi.
La tesi sostenuta nel presente giudizio dalla ricorrente, secondo cui in nessun caso sarebbero ammesse deroghe alla pubblicità per le offerte economiche, non è avallata neppure dalla invocata decisone della Sezione n. 5421 del 9 ottobre 2002.
La massima, desunta isolatamente del testo della motivazione, tradisce il senso del convincimento espresso dalla Sezione nel citato precedente, che, al contrario, si muove su una linea esegetica del tutto conforme a quanto, con maggiore specificità, enunciato in altre decisioni di questa stessa Sezione (fra queste la decisione del 31 dicembre 1998 n. 1996 e quella del 14 aprile 2000 n. 2235 dalle quali, correttamente il giudice di primo grado ha tratto conferma del proprio orientamento e da cui la Sezione, in questa sede, non ha ragione di discostarsi).
In particolare, la prima delle due decisioni citate nella sentenza di primo grado (la n. 1996 del 1998) chiarisce le ragioni per cui deve ritenersi sussistente una esigenza puntuale a che, nelle gara per l’ aggiudicazione mediante appalto concorso, le offerte economiche restino segrete per tutta la fase procedimentale in cui la Commissione compie le sue valutazioni sugli aspetti tecnici delle offerte; la seconda (la n. 1135 del 2000) ne trae le debite conseguenze, per quanto riguarda la derogabilità del principio di pubblicità, in ordine alla apertura delle buste contenenti le suddette offerte economiche.
Le più drastiche affermazioni contenute nella invocata decisione della Sezione n. 5421 del 2002, che, in epoca più recente, desume l’esistenza di una regola generale di pubblicità delle sedute delle pubbliche gare dalla normativa di cui al Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11.2.1994 n.109 e successive modificazioni, approvato con D.P.R. 21.12.1999 n.554, devono essere correlate al caso deciso, in cui “è mancata anche la verifica pubblica della regolarità della presentazione e del confezionamento dei plichi.
Deve darsi atto all’appellante che la decisione da ultimo citata contiene anche proposizioni che sembrano fare desumere la generalizzata tassatività della pubblicità delle sedute anche per ciò che riguarda le offerte economiche, tuttavia, nell’economia del caso deciso la tesi appare, per tale profilo, oltre che priva del necessario supporto motivazionale, anche del tutto incidentale rispetto alla fattispecie concreta, nella quale l’illegittimità risiedeva, a monte, nella mancata pubblicità della verifica della regolare presentazione dei plichi. Fra l’altro, la tesi suindicata è anche contraddittoria, rispetto alla affermata condivisione del principio secondo cui, al fine di stabilirne la portata della regola generale di pubblicità delle sedute, “occorre però distinguere tra procedure di aggiudicazione automatica (sulla base della disciplina di gara, che tiene conto unicamente dell’aspetto economico) e quelle che richiedono una valutazione tecnico-discrezionale per la scelta dell’offerta più vantaggiosa per l’Amministrazione sulla base di una pluralità di elementi tecnici ed economici”.
Invero, lo stesso metodo esegetico (consistente nell’individuare la regola generale nel regolamento fissato per le opere pubbliche) non è pienamente condivisibile, nel vigente ordinamento, caratterizzato dalla molteplicità di forme di scelta del contraente pubblico, ciascuna disciplinata da proprie regole.
La specifica disciplina dettata per ciascuna forma, anche in relazione all’oggetto della contrattazione, non consente, infatti, di estrapolare, ritenendole inderogabili, regole puntuali dettate per un certo tipo di procedimento e non per altri.
Di portata generale è la considerazione che nell’appalto concorso, cui è assimilabile la procedura in esame, a seguito delle fasi preliminari pubbliche di verifica e riscontro dei plichi presentati e dei documenti in essi contenuti, interviene la valutazione tecnico-qualititativa dell’offerta, che certamente deve effettuata in seduta riservata proprio al fine di evitare influenze esterne sui giudizi dei membri della Commissione giudicatrice (Sez. V, n. 5421 del 2002 cit).

Siffatta esigenza di riservatezza delle sedute della commissione, per ciò che concerne la valutazione dell’offerta tecnico – qualitativa dei singoli concorrenti, si coniuga con l’esigenza ulteriore di segretezza dell’offerta economica, fintato che le valutazioni in parola non siano state portate a compimento.

La regola della continuità e l’esigenza di speditezza consentono dunque – in assenza di una norma che fissi l’inderogabilità della seduta pubblica per l’apertura delle buste contenti l’offerta economica – di proseguire, in seduta riservata, anche all’apertura delle buste contenti l’offerta economica, in quanto, come già osservato dalla Sezione (nella richiamata decisione n. 2235 del 14 aprile 2000) “la loro consistenza risulta dagli atti scritti che le contengono ai quali, insieme ai verbali da cui risulta la loro comparazione, la legge assicura l’accesso a chi vi abbia interesse”.
In questo senso è stata regolata la procedura, dal disciplinare di gara, nella cui puntuale osservanza si è mossa l’apposita commissione.
Nessun addebito può dunque essere mosso per tale profilo, all’operato della stazione appaltante ed alla sentenza di primo grado.

2.1. Anche per il resto si può prescindere dai rilievi di inammissibilità delle resistenti, dovendosi, in ogni caso, condividere, per ciascuna delle censure, il giudizio espresso dal giudice di primo grado.

2.2. L’appellante lamenta che la commissione – dopo avere predisposto una griglia di ben 17 distinti parametri di valutazione, fissando per ciascuno il punteggio massimo – abbia poi attribuito valutazioni uniformi (il punteggio massimo previsto) a tutte le offerte tecniche, su ben 15 voci, differenziando soltanto i punteggi attribuiti per la “potenzialità” ed “il dimensionamento” di ciascuna delle ditte concorrenti.
Come rilevato nella sentenza appellata, il dato in sé, alla stregua delle censure dedotte, costituisce una mera evenienza di fatto, non significativa dell’illegittimità delle valutazioni sotto i profili di eccesso di potere denunciati.
Non è stato addotto invero, neppure in questa sede di appello, il sia pur minimo indizio di non validità delle valutazioni, su ciascuno degli elementi per i quali, a giudizio della commissione, tutte le concorrenti (compresa la ricorrente) hanno meritato il massimo punteggio.
L’appellante non investe di censure i criteri con cui la commissione ha costituito la c.d. “griglia” dei parametri di valutazione nelle sedute del 5 e dell’11 dicembre 2001; ed anzi riconosce implicitamente la sostanziale idoneità di tale scomposizione a fare emergere, ai fini valutativi, la specificità di ciascuna offerta.
E, però, in concreto si duole che, alla resa dei conti, il risultato sarebbe consistito in una appiattimento delle singole posizioni addebitabile alla viziata applicazione dei criteri.
A tale aspetto si riconnettono il profilo formale del difetto di motivazione e quelli sintomatici del difetto di istruttoria e della irragionevolezza.
Sennonché, la motivazione può ritenersi insita nel punteggio attribuito, proprio in forza delle minuziosa predeterminazione e specificità dei parametri (per tutte, sul punto, Sez. VI, n. 7251 del 12 novembre 2003; Sez. V, 5899 del 6 ottobre 2003; Sez. IV, n. 6195 del 13 ottobre 2003).
Quanto al difetto di istruttoria ed alla irragionevolezza, deve essere precisato che, non è col non addurre alcun elemento indiziario del vizio denunciato, che si sfugge ai limiti del sindacato sulla discrezionalità tecnica della commissione giudicatrice, bensì, al contrario, indicando puntuali elementi che, per la loro oggettiva consistenza, sono in grado di evidenziare l’illogicità della valutazione discrezionale.
Orbene, non è affatto improbabile, né insolito che, in un appalto concorso, la generalità delle offerte tecniche si presentino tutte ad elevatissimo grado di accettabilità sotto il profilo tecnico qualitativo, così da presentare pochissimi punti sui quali sia possibile per la commissione giudicatrice si espremire una valutazione differenziata.
Il verificarsi di una tale evenienza non è di per sé indicativo di un viziato modo di procedere e d’altra parte, la previsione di indicatori dettagliati e specifici ha il pregio di consentire proprio la individuazione degli elementi di differenziazione delle singole offerte.
La censura in esame non offre altro che una mera descrizione del fenomeno, e, dunque, l’addebito di genericità del motivo, formulato dal giudice di primo grado, deve essere pienamente condiviso.

2.3. Aggiunge, peraltro, l’appellante che “potenzialità” e “dimensionamento” (III motivo) sarebbero parametri illegittimamente applicati, in quanto i requisiti sarebbero stati considerati in termini assoluti e non anche con riferimento al complesso di risorse materiali ed umane da utilizzare nel servizio.

Su punto, è accertato che il riferimento quali-quantitativo al servizio da svolgere è esplicito nel verbale dell’11 dicembre 2001.

Di contro, deve essere condivisa l’opinione del giudice di primo grado secondo cui la provvista di personale costituisce, in relazione al servizio, un indicatore di notevole importanza, come del resto emerge nelle giustificazioni relative alla economia del costo/lavoro che, proprio la disponibilità organica dell’azienda ha consentito di offrire.
Pur non potendosi, dunque, revocare in dubbio che, nella valutazione dell’offerta tecnica, gli elementi da prendere in esame devono essere riferiti, in linea di principio, all’oggetto della gara, l’utilizzabilità di parametri che si riferiscono all’organizzazione aziendale nel suo complesso non può essere considerata in astratto, ma deve essere valutata in concreto, in relazione al tipo di gara, alle indicazioni della stazione appaltante, ed al sindacato proposto da chi vi ha interesse.

Prima ancora di appurare se la commissione giudicatrice abbia fatto corretta applicazione dei parametri di valutazione, occorre, dunque, accertare se vi sia corrispondenza fra il criterio applicato e le indicazioni contenute nel capitolato, che per tale profilo, non è stato fatto oggetto di censura.
Orbene, dimensionamento e potenzialità, sono indicatori che – individuati dalla stazione appaltante – includono indici desumibili dalla complessiva organizzazione e consistenza aziendale, in quanto idonei a confermare la serietà dell’offerta con riferimento, come nella specie, alla provvista di mezzi e personale utilizzabile nel complesso dei servizi oggetto della gara.
In questa ottica, deve essere esclusa l’estraneità all’oggetto delle macchine per raccolta e la pulizia, o degli automezzi per trasporto materiali e degli automezzi speciali di cui dispone l’aggiudicataria, o la complessiva consistenza organica della forza lavoro distinta in operatori, quadri e dirigenti, in quanto, al contrario, la disponibilità complessiva aziendale, per l’uno e l’altro aspetto, assicurano l’espletamento del servizio, secondo le modalità e le condizioni offerte.
Devono essere pertanto condivise le considerazioni del giudice di primo grado, con conseguente reiezione della censura.

2.4. L’appellante torna a dolersi in questa sede delle mancata esclusione delle offerte non corredate (come la propria) della documentazione tecnica relativa agli immobili nei quali doveva essere espletato il servizio.

Si tratta, invero di un tipo di approfondimento che non risulta espressamente richiesto dal capitolato, così come non richiesta era la c.s. campionatura sulla cui base, secondo quanto dedotto dalla ricorrente, in primo grado, l’aggiudicataria resistente, doveva essere esclusa.

Neanche per tale profilo, pertanto, le censure sono meritevoli di accoglimento.

2.5. Quanto alla giustificazione delle anomalie, a parte la contrapposta insindacabilità del giudizio, assorbente è il rilievo che argomenti e censure della appellante (specificati soltanto con riferimento alla giustificazioni della aggiudicataria e non anche della seconda classificata) sono ampiamente smentiti dai documentati argomenti difensivi dei resistenti.

L’appellante, invero, neppure in questa sede fornisce elementi idonei a scalfire le ragioni addotte dall’aggiudicataria a giustificazione delle economie sul costo del lavoro, oggettivamente ed analiticamente riposte sulla tipologia di personale impiegato (già alle dipendenze dell’azienda), sull’utilizzazione dell’istituto del lavoro straordinario per talune prestazioni, sulla possibilità di fare ricorso a maestranze non in possesso di specifiche competenze tecniche per circa l’80% delle lavorazioni , e sulla rapportata incidenza dell’intero costo/lavoro ad un valore medio dimensionato a quello del personale maggiormente qualificato.
Si tratta di elementi che, non smentiti dall’appellante, appaiono, in linea di principio, idonei oggettivamente a sorreggere i necessari margini di guadagno, cui pure deve essere dimensionata l’offerta economica.

3. In definitiva, nessuno dei motivi di appello, portati in questa sede, appare meritevole di accoglimento.
L’appello, pertanto deve essere respinto.
Le spese del giudizio, che si liquidano in dispositivo, devono essere poste a carico dell’appellante ed in favore delle appellate resistenti.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe;

Condanna l’appellante al pagamento, in favore delle appellate, delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00) da ripartirsi in ragione di € 2000,00(duemila//00) in favore di ciascuno degli appellati, oltre IVA e CPA come per legge;

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 24 maggio 2005, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Raffaele IANNOTTA PRESIDENTE

Raffaele CARBONI CONSIGLIERE

Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Est. CONSIGLIERE

Claudio MARCHITIELLO CONSIGLIERE

Nicola RUSSO CONSIGLIERE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28 novembre 2005

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