Enti locali – Comuni – Giunta comunale – Quote rosa – Provvedimento di nomina di un numero di quote rosa inferiore a quello legale – Onere motivazionale della p.a.

La giurisprudenza ha a più riprese affermato che l’art. 1, comma 137, l. 7 aprile 2014, n. 56 può essere derogato nel caso in cui sussista un’effettiva impossibilità di assicurare, nella composizione della Giunta comunale, la presenza dei due generi nella misura stabilita dalla legge; è stato tuttavia precisato che tale impossibilità deve essere adeguatamente provata e che pertanto si risolve nella necessità di un’accurata e approfondita istruttoria ed in una del pari adeguata e puntuale motivazione del provvedimento sindacale di nomina degli assessori che quella percentuale di rappresentanza non riesca a rispettare. Su questa base, deve, dunque, dichiararsi l’illegittimità del decreto sindacale con il quale siano stati nominati assessori donne in numero inferiore a quello legale, laddove non solo non sia evidentemente rispettata la quota di genere prevista dalla legge, ma non risulti neppure svolta alcuna istruttoria volta a esplorare la possibilità, eventualmente previa disapplicazione dello Statuto comunale, di nominare un assessore appartenente al genere meno rappresentato.

Pres. Pasanisi – Est. Saporito

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 871 del 2022, proposto da
Gerardo Candido, Virgilio De Girolamo, Manlio Lomazzo, Costantina Della Sala, Anna Vegliante, Celeste Meo, Paola Iannaccone, rappresentati e difesi dall’avvocato Vittorio Manganelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Aiello del Sabato, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Massimo Landi, Attilio Fiore, Alessandra Maddaloni, Lorenzo Preziosi, non costituiti in giudizio;

per ottenere l’annullamento, previa sospensione, dei seguenti atti e provvedimenti:

1. Decreto Sindacale n. 7 del 14/10/2021, pubblicato sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 18/10/2021, conferente la nomina al consigliere comunale sig. Lorenzo Preziosi, di Assessore della Giunta Comunale di Aiello del Sabato per le politiche sociali, l’ambiente e l’ecologia, le politiche abitative, le politiche per la famiglia, la formazione ed i fondi europei;

2. Decreto Sindacale n. 8 del 14/10/2021, pubblicato sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 18/10/2021, conferente la nomina al consigliere comunale sig. Massimo Landi, di Assessore della Giunta del Comune di Aiello del Sabato per i lavori pubblici, le infrastrutture, l’urbanistica e i rapporti con l’IACP;

3. Decreto Sindacale n. 9 del 14/10/2021, pubblicato sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 18/10/2021, conferente la nomina al consigliere comunale sig. Attilio Fiore, di Assessore della Giunta del Comune di Aiello del Sabato per la cultura, il turismo, gli eventi, l’associazionismo e le politiche per l’integrazione;

4. Decreto Sindacale n. 10 del 14/10/2021, pubblicato sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 18/10/2021, conferente la nomina al consigliere comunale sig. ra Alessandra Maddaloni, di Assessore della Giunta del Comune di Aiello del Sabato per l’istruzione, l’edilizia scolastica, le pari opportunità, la viabilità ed il verde pubblico, il decoro e l’arredo urbano, i centri storici, le biblioteche ed i beni monumentali;

5. Delibera del Consiglio Comunale di Aiello del Sabato n. 34/2021 del 18/10/2021, pubblicata sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 19/10/2021, di presa d’atto della nomina della Giunta Comunale;

6. Delibera del Consiglio Comunale di Aiello del Sabato n. 4/2022 del 25/1/2022, pubblicata sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 27/1/2022, con la quale non è stata approvata la mozione presentata dal Gruppo Consiliare “Progetto Aiello”, preordinata ad ottenere la modifica della composizione della Giunta Comunale, in ragione della pretesa violazione dell’art. 1, comma 137 (c.d. parità di genere dei membri della Giunta per i Comuni con più di 3.000 abitanti), ex lege n. 56/2014 n. 157;

7. Delibera del Consiglio Comunale di Aiello del Sabato n. 36/2021 del 30/11/2021, pubblicata sull’Albo Pretorio per giorni 15 a far data dal 9/12/2021, di approvazione dei verbali relativi alle deliberazioni adottate nella seduta consiliare del 18/10/2021, dai nn. 32/2021 a 35/2021;

8. Statuto del Comune di Aiello del Sabato, nella parte in cui, all’art. 28, non recepisce la disposizione sulla rappresentanza di genere nelle Giunte dei Comuni con più di 3.000 abitanti, nella misura percentuale stabilita dall’art. 1, comma 137, della L. n. 56/2014;

9. Ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, antecedente o successivo, anche se istruttorio e/o consultivo, connesso e/o consequenziale, cognito e non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Aiello del Sabato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2022 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori Manganelli Vittorio e Lentini Lorenzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato l’11 febbraio 2022 e depositato il successivo 17 maggio 2022 i ricorrenti, consiglieri comunali di minoranza e cittadini del Comune di Aiello del Sabato, hanno trasposto dinanzi a questo TAR, a seguito di opposizione, il ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto avverso gli atti di composizione della Giunta Comunale del Comune di Aiello del Sabato nonché nei riguardi dello Statuto del medesimo Comune.

1.1. A sostegno del gravame sono stati articolati due motivi. Con il primo vengono formulate, avverso gli atti di composizione della giunta, censure di violazione di legge (artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; art. 1, comma 137, l. n. 56/2014; art. 28 dello Statuto Comunale, artt. 3, 51 e 97 Cost.) e di eccesso di potere (difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio del buon andamento e dell’imparzialità della p.a.). Con il secondo è stato fatto oggetto di gravame l’art. 28 dello Statuto Comunale, deducendone l’illegittimità per violazione degli artt. 1, comma 2, L. n. 215 del 2012 e 1, comma 137, L. n. 56 del 2014.

2. Si è costituito il Comune, eccependo l’inammissibilità del ricorso per conflitto di interessi fra i ricorrenti nonchè per carenza di interesse, in quanto nessuno di essi potrebbe aspirare alla nomina assessorile (poichè lo Statuto esclude la nomina di assessori esterni né è possibile nominare consiglieri di minoranza); ha in ogni caso insistito per il rigetto del ricorso siccome infondato.

3. Previo scambio di ulteriori memorie e memorie di replica, all’udienza pubblica del 26 ottobre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Vanno in via prioritaria esaminate le eccezioni formulate in rito dal Comune resistente.

4.1. Preliminarmente si osserva, in punto di fatto, che il ricorso è stato proposto da:

a) i sig.ri Gerardo Candido, Virgilio De Girolamo, Manlio Lomazzo e Costantina Della Sala (cittadini del Comune di Aiello del Sabato e consiglieri comunali eletti);

b) le sig.re Celeste Meo e Anna Vegliante (candidate alla carica di consigliere comunale non elette, la prima anche cittadina del Comune di Aiello del Sabato);

c) la sig.ra Paola Iannaccone (cittadina del Comune di Aiello del Sabato).

4.2. Tanto premesso, va esclusa la sussistenza di un conflitto di interessi fra i ricorrenti in ragione delle due diverse qualità rivestite (cittadini elettori e Consiglieri Comunali di opposizione).

Come osservato dalla giurisprudenza, il ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio per il quale di regola non sono cumulabili domande proposte da più soggetti e, pertanto, è ammissibile nel solo caso in cui sussistano congiuntamente i requisiti dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali dei ricorrenti e dell’assenza di un conflitto di interessi tra loro. Orbene, nel caso di specie cittadini elettori da un lato e consiglieri comunali di opposizione dall’altro (salvo quanto si dirà al successivo § 4.3 in ordine alla sussistenza di un interesse concreto ed attuale al ricorso) fanno valere posizioni parallele e non antitetiche o conflittuali fra di loro, invocando congiuntamente l’applicazione delle disposizioni in materia di parità di genere.

4.3. Per quanto attiene alla dedotta inammissibilità per carenza di interesse, l’eccezione è fondata con riferimento ai ricorrenti di sesso maschile individuati sub a) (sig.ri Gerardo Candido, Virgilio De Girolamo e Manlio Lomazzo), non legittimati al ricorso poiché gli atti impugnati non ledono le loro prerogative, né essi appartengono al genere sottorappresentato. Va infatti ribadito che l’impugnativa di singoli consiglieri comunali può ipotizzarsi soltanto allorché vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all’ufficio dei medesimi e, quindi, su un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere, dovendosi escludere che ogni violazione di forma e di sostanza nell’adozione di una deliberazione, che di per sé può produrre un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo, si traduca in un’automatica lesione dello ius ad officium (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2014, n. 593).

Viceversa, va riconosciuta la legittimazione delle ricorrenti Costantina Della Sala, Anna Vegliante, Celeste Meo e Paola Iannaccone, atteso che:

– con riferimento alla ricorrente Costantina Della Sala, consigliere comunale di minoranza appartenente al genere sottorappresentato nella composizione giuntale, da un lato deve darsi continuità al condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui la natura fiduciaria della carica assessorile non può giustificare la limitazione di un eventuale interpello “alle sole persone appartenenti allo stesso partito o alla stessa coalizione di quella che ha espresso il sindaco, soprattutto in realtà locali non particolarmente estese, come quella di cui ci si occupa, ciò tanto più in considerazione del principio alla cui attuazione è finalizzata la norma in questione” (Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2016, n. 406); dall’altro la stessa deve ritenersi pienamente legittimata ad agire per lesione dello ius ad officium, in quanto portatrice “dell’interesse concreto e specifico che venga assicurato il rispetto da parte del Sindaco di tutte le disposizioni normative di carattere cogente nella nomina dei componenti della Giunta (cfr. parere del Consiglio di Stato, sez. I, 23 maggio 2018, n. 1933)” (TAR Campania, Salerno, Sez. I, 22 novembre 2021, n. 2505);

– le altre tre ricorrenti, cittadine elettrici, risultano lese dai provvedimenti impugnati in quanto appartenenti al genere sottorappresentato. Le stesse, diversamente da quanto eccepito dal Comune, ben possono essere individuate quali soggetti potenzialmente destinatari della nomina ad assessore comunale pure a fronte di una previsione statutaria che non ammette la nomina di assessori esterni, tenuto conto che “la previsione statutaria secondo la quale non è ammessa la nomina di assessori esterni, pertanto, non può impedire l’attuazione dell’art. 1, comma 137 l. 7 aprile 2014, n. 56, e, ove fosse impeditiva di un’adeguata rappresentanza di entrambi i generi nella giunta comunale, dovrebbe essere, secondo il principio della gerarchia delle fonti, disapplicata” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 2 agosto 2018, n. 1508).

5. Venendo al merito, con il primo motivo parte ricorrente lamenta che – avendo il Sindaco proceduto alla nomina di un solo rappresentante di genere femminile nell’ambito dei quattro assessori nominati – i provvedimenti impugnati violerebbero i principi della c.d. parità di genere e, in particolare, la previsione dell’art. 1, comma 137 l. 7 aprile 2014, n. 56, che stabilisce che nei Comuni con più di 3.000 abitanti nessuno dei due sessi può essere rappresentato in Giunta in misura inferiore al 40 per cento, con arrotondamento aritmetico.

5.1. Il motivo è fondato.

5.2. La giurisprudenza ha a più riprese affermato che l’art. 1, comma 137, l. 7 aprile 2014, n. 56 può essere derogato nel caso in cui sussista un’effettiva impossibilità di assicurare, nella composizione della Giunta comunale, la presenza dei due generi nella misura stabilita dalla legge; è stato tuttavia precisato che tale impossibilità “deve essere adeguatamente provata e che pertanto si risolve nella necessità di un’accurata e approfondita istruttoria ed in una del pari adeguata e puntuale motivazione del provvedimento sindacale di nomina degli assessori che quella percentuale di rappresentanza non riesca a rispettare” (Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2016, n. 406).

5.3. Orbene, nel caso di specie – non solo non è evidentemente rispettata la quota di genere prevista dalla legge, ma – non risulta svolta alcuna istruttoria volta a esplorare la possibilità, eventualmente previa disapplicazione dello Statuto comunale, di nominare un assessore appartenente al genere meno rappresentato.

Deve infatti essere rilevato che:

– i decreti di nomina (nn. 7, 8, 9 e 10) non menzionano, in alcun modo, propedeutiche attività istruttorie svolte al fine di reperire idonee aspiranti al soglio assessorile, né recano alcuna motivazione sulla ritenuta compatibilità con il parametro dell’equilibrio di genere della composizione della giunta comunale;

– la nomina degli assessori, come si evince dal verbale (n. 34) del Consiglio Comunale del 18/10/2021, è avvenuta sulla base della “ampia discrezionalità del Sindaco” tenendo conto dei “voti che ogni consigliere ha ottenuto in seno alle votazioni, nonché di alcune materia già di conoscenza per i consiglieri riconfermati all’esito delle elezioni”;

– nella nota di risposta del Sindaco alla mozione presentata dal gruppo consiliare “progetto Aiello” avente ad oggetto i decreti sindacali di nomina degli assessori, si legge che – sulla base del tenore letterale dell’articolo 28 dello Statuto – “il sindaco deve assicurare la presenza di entrambi i sessi, senza definire un quantum percentuale: nel decreto sindacale adottato di nomina della giunta comunale di questo ente ciò è stato garantito, osservando quanto stabilito del vigente statuto comunale. Vale la pena di evidenziare che lo scrivente ha garantito la presenza in giunta dell’unico consigliere comunale di sesso femminile eletto… L’applicazione della prescrizione contenuta nell’articolo 1, comma 137, della legge 7 aprile 2014, n. 56 non può, pertanto, in alcun modo determinare l’interruzione dell’esercizio delle funzioni politiche amministrative, ovvero provocare un ostacolo al loro concreto ed effettivo esplicitarsi”.

Stante il tenore dei citati atti e provvedimenti, non si ravvisano elementi tali da ritenere provata quella situazione di obiettiva ed assoluta impossibilità di rispettare la percentuale di genere femminile nella composizione della giunta comunale fissata dal legislatore, condizione che, in una logica di contemperamento dei principi costituzionali che vengono in gioco, costituisce il “limite intrinseco, logico – sistematico, di operatività della norma in questione” (Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2016, n. 406); anzi, più drasticamente, non emerge indizio alcuno circa l’avvio di una – sia pure informale – istruttoria in tale senso. Di modo tale che – in disparte la possibilità, pure evocata dai ricorrenti, di assicurare il rispetto della parità di genere mediante una diversa composizione numerica della Giunta – il dettato legislativo (che trova sicuri addentellati nell’ordito costituzionale) risulta in toto disatteso.

Né possono essere condivise le considerazioni contenute nella nota di risposta del Sindaco da ultimo citata, e ribadite in giudizio dalla difesa comunale.

Come già anticipato al § 4.3, non può infatti obliterarsi che lo Statuto comunale è da qualificarsi come atto normativo secondario che – seppur capace, entro certi limiti, di innovare l’ordinamento – nell’ambito della gerarchia delle fonti va considerato come fonte subprimaria, incapace di derogare o di modificare una legge e collocata appena al di sopra delle fonti regolamentari (T.A.R. Calabria – Catanzaro, Sez. II, 16 maggio 2008, n. 493); di modo che una disposizione statutaria in alcun modo può essere invocata per sottrarsi all’applicazione di un obbligo nascente da una previsione legislativa.

Inoltre, come pure già rammentato, la natura fiduciaria della carica assessorile non può giustificare la limitazione di un eventuale interpello “alle sole persone appartenenti allo stesso partito o alla stessa coalizione di quella che ha espresso il sindaco, soprattutto in realtà locali non particolarmente estese, come quella di cui ci si occupa, ciò tanto più in considerazione del principio alla cui attuazione è finalizzata la norma in questione” (Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2016, n. 406); a ciò aggiungasi che, come chiarito anche nella circolare prefettizia numero 40007 del 3 ottobre 2017, l’articolo 47 del TUEL consente di nominare assessori tutti i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere ed “è pertanto in tale ambito che il sindaco deve compiere la scelta dei componenti della giunta per garantire la tendenziale parità dei generi e non solo nell’ambito del partito vittorioso, anche in considerazione del fatto che gli assessori svolgono delicate ed importanti funzioni non al servizio del partito di riferimento, ma al servizio della cittadinanza” (Consiglio di Stato, sez. V, 24 luglio 2014, n. 3938).

6. Con il secondo motivo i ricorrenti chiedono l’annullamento dell’art. 28 dello Statuto attualmente vigente per contrasto con l’art. 1, comma 2, L. n. 215 del 2012 (che, nel modificare il comma 3 dell’art. 6 del D. lgs. n. 267/2000, ha disposto che gli statuti comunali devono stabilire norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna e dunque garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte) nonché con il già richiamato art. 1, comma 137, L. n. 56 del 2014.

6.1. Il motivo non può essere accolto.

6.2. Premesso che il citato articolo 28, relativo alla composizione della Giunta, recita che “La Giunta Comunale è composta dal Sindaco e da un numero di assessori non inferiore a due e non superiore a quattro, di cui uno è investito della carica di vice Sindaco. Il Sindaco nomina i componenti della giunta promuovendo la presenza di entrambi i sessi. È facoltà del Sindaco nel corso del suo mandato stabilire la composizione della giunta nei limiti sopra fissati”, i ricorrenti ne lamentano l’illegittimità “in quanto si limita a garantire la presenza di ambo i sessi nell’organo esecutivo senza, tuttavia, disporre il rispetto della rappresentanza di entrambi i generi nella predetta misura percentuale minima del 40%”.

La domanda di annullamento è pertanto volta, nella sostanza, all’adozione di una pronuncia con effetti additivi sulla norma statutaria, non ammissibile nel giudizio di legittimità, e pertanto non può essere accolta. Deve inoltre osservarsi che la citata disposizione statutaria assume – in sé considerata, e in disparte l’applicazione erronea che ne è stata fatta dal Comune – connotazione meramente neutra, non ostativa al rispetto dei principi di equilibrio di genere sanciti dalla superiore normativa di rango nazionale, nel rispetto dei quali la stessa va interpretata ed applicata.

7. In conclusione, il ricorso, previa declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse con riferimento ai ricorrenti Gerardo Candido, Virgilio De Girolamo e Manlio Lomazzo, deve invece essere accolto, nei limiti del primo motivo, con riferimento alle ricorrenti Costantina Della Sala, Anna Vegliante, Celeste Meo e Paola Iannaccone, con conseguente annullamento, nei sensi di cui in parte motiva, degli impugnati provvedimenti di composizione della Giunta Comunale di Aiello del Sabato.

8. Stante la peculiarità della fattispecie, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– lo dichiara inammissibile per carenza di interesse con riferimento ai sig.ri Gerardo Candido, Virgilio De Girolamo e Manlio Lomazzo;

– lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in parte motiva per il resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Referendario

Anna Saporito, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’onere motivazionale richiesto in caso di mancato rispetto delle c.d. quote rosa nella composizione della Giunta comunale. proviene da Giustamm.

Presunto conflitto di interessi, diritto di accesso consiglieri e insanabilità  delle opere abusive a cura dell’avv. Maurizio Lucca

Presunto conflitto di interessi, diritto di accesso consiglieri e insanabilità  delle opere abusive

(Avv. Maurizio LUCCA, Segretario Generale Enti Locali e Manager di Rete)

La terza sez. Bari del T.A.R. Puglia, con la sentenza n. 795 del 4 giugno 2019, si sofferma sul conflitto di interessi e gli effetti sul provvedimento di improcedibilità  di una SCIA in sanatoria.

Il ricorrente, proprietario di un fondo agricolo, dava corso alla ricostruzione parziale di un antico insediamento rurale/rupestre (piccolo trullo con pergola, area a portico e adiacenze), e una volta completato l’intervento presentava una SCIA in sanatoria.

Medio tempore, si sarebbe verificata l’indebita diffusione e pubblicazione degli atti istruttori del procedimento di sanatoria (fuga di notizie), cui si sono aggiunti interrogazioni consiliari in ordine alla sussistenza di presunti abusi edilizi e l’illegittimo accesso agli atti da parte di alcuni consiglieri comunali (a dire del ricorrente).

La vicenda produsse riflessi sulla stampa locale ed anche in sede penale, con la volontà  di strumentalizzare il procedimento (sempre, a dire del ricorrente), in ragione dei rapporti di parentela in linea retta con il Sindaco.

L’epilogo si conclude con il ricorso contro gli atti del Comune che «ha dichiarato l’improcedibilità  della SCIA in sanatoria, previo accertamento dell’insussistenza della situazione di conflitto di interessi frattanto contestata dalla ricorrente al Responsabile del procedimento», nonchè (con motivi aggiunti) l’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi.

Il sopraggiunto ordine di demolizione, invero, non riveste una funzione punitiva, quale elemento di pena da irrogare al colpevole, ma assolve a una funzione ripristinatoria del bene interesse tutelato, la cui ratio della previsione, dunque, non è quella di sanzionare ulteriormente (rispetto alla pena irrogata) l’autore dell’illecito, ma quella di eliminare le conseguenze dannose della condotta medesima, rimuovendo la lesione del territorio così verificatasi e ripristinando quell’equilibrio urbanistico – edilizio che i vari enti preposti – ciascuno per la propria competenza – hanno voluto stabilire.

Di riflesso, l’obbligo di eseguire l’ordinanza di demolizione (entro il termine di novanta giorni successivi alla sua notifica), deve ritenersi un atto dovuto che consente al G.A. di sanzionare l’inerzia del Comune in ordine alla doverosa emanazione degli atti conseguenti all’ordinata demolizione e di porre in essere – a spese dell’inadempiente – l’attività  materiale di adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto1.

Le censure sono così riassunte:

1. sussistenza del conflitto di interessi del responsabile del procedimento, in particolare sotto il profilo della culpa in vigilando in relazione alla diffusione da parte di terzi degli atti endoprocedimentali, ed alla illegittimità  dell’accesso agli atti da parte dei consiglieri comunali, inosservanza dell’obbligo di astensione;

2. illegittimità  della declaratoria di improcedibilità  della SCIA, per violazione dei principi del giusto procedimento anche nella considerazione del mancato sopralluogo in loco dei tecnici comunali;

3. sufficienza ed idoneità  della documentazione prodotta, utile ad attestare la preesistenza e la consistenza degli immobili oggetto di ristrutturazione con conseguente operatività  dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia»2.

E’ noto che in materia edilizia sussiste una netta distinzione tra il concetto di ristrutturazione urbanistica e quello di ristrutturazione edilizia:

1. nella nozione di ristrutturazione urbanistica devono essere ricompresi gli interventi rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico – edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico d’interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale;

2. nella nozione di ristrutturazione edilizia, devono intendersi gli interventi che, comportando modificazioni esclusivamente interne, abbiano interessato un edificio del quale sussistano e rimangano inalterate le componenti essenziali, così come, la medesima nozione di «interventi di ristrutturazione edilizia», di cui all’art. 3, comma 1, lett d) del D.P.R. n. 380/2001 è, in astratto, idonea a ricomprendere, tra gli altri, anche gli interventi consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria3.

Il Tribunale Amministrativo Puglia della terza sez. Bari, con la sentenza n. 795 del 4 giugno 2019, nel definire il ricorso infondato, motiva:

PRIMO:

1. con riferimento alla lamentata illegittimità  del provvedimento con il quale il Segretario Generale, nella qualità  di Responsabile per la Prevenzione della Corruzione (RPC), ha escluso la sussistenza, in capo al responsabile del procedimento, di una situazione di conflitto di interessi in ordine al procedimento in sanatoria attivato dalla ricorrente, si deve richiamare l’art. 6 bis della Legge n. 241/1990 (inserito nel corpo della Legge cit. dall’art. 1, comma 41, della Legge n. 190/2012, c.d. “Legge Anticorruzione o Severino“);

2. la norma dispone che «Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale»4;

3. la segnalazione del conflitto deve essere indirizzata al dirigente (RPC), il quale, esaminate le circostanze, valuta se la situazione realizza un conflitto di interesse idoneo a ledere l’imparzialità  dell’agire amministrativo5;

4. l’art. 6 bis va coordinato con l’art. 3 del D.P.R. 62/2013 (recante il Codice di Comportamento del dipendente pubblico) che detta la regola generale del dovere di astensione degli agenti della P.A. che si occupano, a vario titolo, del procedimento amministrativo, e costituisce espressione di un principio recepito giù  nel codice di procedura civile con una disposizione, l’art. 51 c.p.c., applicabile anche all’attività  amministrativa in quanto espressione del principio costituzionale di imparzialità , consacrato nell’art. 97 della Carta Fondamentale6;

5. l’ampiezza del dovere di astensione è, altresì, ulteriormente specificata dalla clausola generale contenuta nell’art. 7 del predetto D.P.R. 62/2013, secondo cui «Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza».

Dal quadro documentale non risulta che tali principi siano stati violati in assenza di idoneo corredo probatorio atto a dimostrare:

1. l’esistenza di un effettivo e concreto interesse del responsabile del procedimento ad impedire la sanatoria richiesta dalla ricorrente;

2. l’utilizzazione, a fini privati, delle informazioni di cui il predetto funzionario disponeva per ragioni di ufficio.

SECONDO:

Emerge, inoltre, che il responsabile del procedimento si è tempestivamente attivato per denunciare alle Autorità  competenti la divulgazione e pubblicazione non autorizzata della relazione istruttoria endoprocedimentale relativa al procedimento di condono.

Tale attiva condotta postula un comportamento improntato a trasparenza e terzietà  diametralmente opposto alla condotta di chi si assume essere portatore di un conflitto di interessi col privato, che obiettivamente consentirà  di accertare i fatti ed eventuali responsabilità  penali nelle sedi competenti.

TERZO:

L’accesso agli atti dei consigliere comunali, ex art. 43 D.Lgs. 267/2000 (c.d. TUEL), è stato effettuato solo relativamente degli estremi degli atti richiesti, costituendo strumento di controllo e verifica del comportamento dell’Amministrazione, in funzione di tutela di interessi non individuali ma generali, ed è pertanto espressione del principio democratico dell’Autonomia locale7.

La locuzione aggettivale “utile“, contenuta nell’art. 43 del TUEL, non vale ad escludere il carattere incondizionato del diritto (soggettivo pubblico) di accesso del consigliere, ma piuttosto comporta l’estensione di tale diritto a qualsiasi atto ravvisato “utile” per l’esercizio delle funzioni8: tale diritto di informazione è funzionale al particolare munus espletato dal consigliere comunale, proiettato all’esercizio della funzione, con piena cognizione di causa, e senza alcuna interposizione da parte degli uffici sul contenuto del diritto.

L’accesso o diritto di informazione è pacificamente ammesso anche in relazione alle pratiche edilizie, con i limiti, non contestati nella fattispecie, del minor aggravio possibile per gli uffici comunali e del divieto delle richieste assolutamente generiche, ovvero meramente emulative9.

La conseguenza è la piena accessibilità  degli atti e il corretto esercizio dell’azione dei funzionari nel consentire l’accesso pieno ai Consiglieri comunali non potendo opporre limiti di sorta, ove soprattutto sia verificato l’assenza di una condotta abusiva e il limite della pretesa non massiva/emulativa (c.d. limiti impliciti)10.

A tal fine, le Amministrazioni «assicurano la disponibilità , la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità  dell’informazione in modalità  digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità  più¹ appropriate e nel modo più¹ adeguato al soddisfacimento degli interessi degli utenti le tecnologie dell’informazione e della comunicazione», ex art. 2, comma 1 del D.Lgs. n. 82/2005, recante il c.d. Codice dell’amministrazione digitale.

Il diritto di accesso dei consiglieri comunali è riconosciuto in funzione dell’espletamento del mandato politico e si presenta, pertanto, quale espressione del generale potere di indirizzo attribuito ai componenti dell’assemblea dell’Ente locale: un diritto pieno finalizzato a consentire il proficuo esercizio del mandato democratico di proposta, verifica e controllo dei componenti delle assemblee elettive11.

L’obiettivo finale della norma risiede nel principio democratico dell’Autonomia locale e della rappresentanza esponenziale, sicchè tale diritto è direttamente funzionale alla cura dell’interesse pubblico connessa al mandato conferito, mediante il controllo del comportamento degli organi decisionali del Comune, e dell’attività  in esso espletata.

QUARTO:

L’Amministrazione civica ha motivato il contestato provvedimento sul presupposto della inidoneità  della documentazione prodotta a dimostrare in modo incontrovertibile ed oggettivo la presenza dei beni, ovvero la dimostrazione tale da consentire la verifica della preesistente consistenza del trullo piccolo, del portico e dell’area cortilizia e dimensioni certe, così come richiesto dall’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001.

Al riguardo, precisa il T.A.R., l’onere della prova circa la preesistenza e le dimensioni dell’immobile oggetto di condono edilizio spetta al soggetto che ha realizzato la costruzione in assenza di valido titolo assentivo, in quanto la P.A, di norma, non è materialmente nelle condizioni di accertare quale fosse la situazione esistente alla data dell’intervento edilizio non assentito, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante lo stato anteriore del manufatto12.

Si deve riaffermare che, per la costante giurisprudenza in materia, l’onere di fornire la prova dell’epoca di realizzazione di un abuso edilizio della sua consistenza e, quindi, in ultima analisi, della sua sanabilità , incombe sull’interessato13, e non sull’Amministrazione, la quale, in presenza di un’opera edilizia non assistita da un titolo che la legittimi, ha solo il potere – dovere di sanzionarla, ai sensi di legge14.

In giurisprudenza, il principio che la prova, circa l’epoca di realizzazione delle opere edilizie e la relativa consistenza, è nella disponibilità  dell’interessato, e non dell’Amministrazione, dato che solo l’interessato può fornire gli inconfutabili atti, documenti o gli elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’addotta sanabilità  del manufatto, dovendosi – in ogni caso – fare applicazione del principio processualcivilistico in base al quale la ripartizione dell’onere della prova va effettuata secondo il principio della vicinanza della prova15.

Nella fattispecie, è stato presentato – a pretesa della presenza dei manufatti – foto aeree dell’Istituto Geografico Militare, risalenti alcune al 1947 ed altre al 1973, che forniscono un principio di prova esclusivamente dell’esistenza di un più¹ piccolo manufatto ubicato nelle vicinanze del trullo grande, ma non una sua reale corrispondenza, dimostrando di fatto la loro inidoneità  (anche in considerazione della loro vetustà  e mancanza di nitidezza) a consentire il calcolo delle dimensioni perimetrali della suddetta costruzione e, quindi, del volume e della consistenza del manufatto, che parte ricorrente ha ammesso di aver ricostruito in assenza di legittimo titolo assentivo.

L’approdo istruttorio porta all’impossibilità  per l’Amministrazione intimata:

1. di verificare tecnicamente l’esattezza del computo della volumetria, in assenza di parametri oggettivi a mezzo dei quali effettuare la dovuta comparazione16;

2. l’effettiva inutilità  del sopralluogo in loco da parte dell’intimato Comune, la cui omessa esecuzione avrebbe dato origine alla dedotta illegittimità  degli atti impugnati per difetto di istruttoria;

3. l’indimostrata presenza dei beni comporta la realizzazione degli stessi in assenza dei presupposti legali per la concessione della richiesta sanatoria degli abusi edilizi, con piena legittimità  dell’ordinanza di demolizione, rammentando che la stessa non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche, adottata in base ad un procedimento di natura vincolata in relazione al quale il mancato rispetto delle garanzie partecipative si atteggia a vizio non invalidante, ex art. 21 octies della Legge 241/199017.

Di converso, siamo di fronte alla inesigibilità  di particolari garanzie partecipative in vista dell’autotutela in presenza di un titolo edilizio rilasciato in base ad una errata rappresentazione della realtà  giuridica e fattuale18: allorquando un titolo edilizio sia stato ottenuto dall’interessato in base ad una falsa o comunque erronea rappresentazione della realtà  è consentito all’Amministrazione di esercitare il proprio potere di autotutela ritirando l’atto stesso, senza necessità  di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse, che, in tale ipotesi, deve ritenersi sussistente in re ipsa; risultando azzerato sia l’interesse del destinatario del provvedimento ampliativo da annullare, sia il tempo trascorso, quando il privato istante abbia ottenuto il permesso di costruire inducendo in errore l’Amministrazione attraverso una falsa rappresentazione della realtà 19.

QUINTO:

Infine, in base all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, i lavori di ricostruzione eseguiti in zona di vincolo in assenza o difformità  del titolo comporta l’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale del bene e dell’area di sedime, piuttosto che quello, più¹ mite, previsto per le opere di ristrutturazione in assenza o in difformità  di titolo, ex art. 33 del cit. D.P.R. n. 380/2001.

Nel caso in esame trova applicazione l’art. 31, comma 4 bis del D.P.R. n 380/2001 secondo cui «La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima».

Ai fini della legittimazione passiva del soggetto destinatario dell’ordine di demolizione l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera evidentemente quale soggetto passivo della demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta20.

Inoltre, costituendo l’abuso edilizio un illecito permanente e l’ordinanza di demolizione, come detto, ha carattere ripristinatorio e non richiede l’accertamento del dolo o della colpa grave del soggetto cui si imputa la trasgressione, pertanto, l’ordine di demolizione di opere abusive è legittimamente notificato al proprietario catastale dell’area, il quale fino a prova contraria è corresponsabile dell’abuso21.

A margine si segnala che la parte finale dell’art. 4 bis del cit. art. 31 stabilisce che «La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità  penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonchè di responsabilità  disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente», rimarcando un dovere vincolato di agire su diversi profili sia di natura edilizia che di natura penale.

Su quest’ultimo aspetto, l’omissione di segnalazione all’Autorità  giudiziaria (ex art 361 c.p.) in ordine alla commissione di reati edilizi costituisce una condotta penalmente rilevante quando il responsabile del procedimento è in grado di individuare gli elementi ed acquisire ogni altro dato utile per la formazione della denuncia stessa: è necessaria la consapevolezza della notitia criminis e non di elementi di mero sospetto, dovendo sussistere un accertamento dell’elemento soggettivo e non solo per la funzione amministrativa esercitata dal responsabile (pubblico ufficiale)22.

In definitiva, a nulla possono valere presunte incompatibilità  o obblighi di astensione in assenza di un riscontro oggettivo dei fatti dedotti, rilevando che la sanatoria edilizia non può mai reggersi su un’errata rappresentazione dei fatti, specie ove l’intervento avviene su area vincolata.

1 T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 5 febbraio 2018, n. 306; Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2565; T.A.R. Sicilia, Catanzaro, sez. I, 21 ottobre 2013, n. 984.

2 Gli “interventi di ristrutturazione edilizia“, sono «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonchè quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente», norma cit., lettera d).

3 Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2019, n. 2955.

4 Si può sostenere che «nel caso in cui sussista un conflitto di interessi anche potenziale, l’obbligo di astensione dei pubblici dipendenti di cui all’art. 6 bis, della legge n. 241/1990 costituisce una regola di carattere generale che non ammette deroghe ed eccezioni», ANAC, Orientamento n. 95 del 7 ottobre 2014 e n. 78 del 23 settembre 2014.

5 Allegato 1, «B.6 Astensione in caso di conflitto di interesse», pag. 44 ss., del primo PNA, adottato con Delibera CIVIT n. 72 del 11 settembre 2013.

6 T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 27 ottobre 2016, n. 439.

7 T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 30 marzo 2016, n. 563. Il diritto viene esercitato in senso ampio in quanto non è in dubbio che possa essere ostensibile anche la documentazione che, per ragioni di riservatezza, non sarebbe ordinariamente ostensibile ad altri richiedenti, essendo il consigliere tenuto al segreto d’ufficio, Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4525.

8 Cons. Stato, sez, V, 2 marzo 2018, n. 1298.

9 Cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2011, n. 4829. Il T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 13 novembre 2012, n. 2040, pur riconoscendo l’ampio diritto del consigliere comunale ad accedere agli atti comunali, ha specificato che il consigliere comunale non può abusare del diritto all’informazione riconosciutogli dall’ordinamento, piegandone le alte finalità  a scopi meramente emulativi o aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro gli immanenti limiti della proporzionalità  e della ragionevolezza, la corretta funzionalità  amministrativa dell’Ente civico.

10 In tema di accesso ai documenti da parte dei consiglieri comunali e provinciali, la giurisprudenza ne ha ravvisato il limite proprio nell’ipotesi in cui lo stesso si traduca in strategie ostruzionistiche o di paralisi dell’attività  amministrativa con istanze che, a causa della loro continuità  e numerosità , determinino un aggravio notevole del lavoro degli uffici ai quali sono rivolte e determinino un sindacato generale sull’attività  dell’Amministrazione, Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 846. L’accesso, in altri termini, deve avvenire in modo da comportare il minore aggravio possibile per gli uffici comunali, e non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche o meramente emulative, Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 2018, n. 1298.

11 T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 18 febbraio 2016, n. 339.

12 Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 2 luglio 2010, n. 16569.

13 In termini generali, deve essere il privato interessato, che di regola dispone degli elementi relativi, a provare che l’abuso edilizio per il quale vuole ottenere la sanatoria è stato ultimato entro la data utile, Cons. Stato, sez. VI, 21 maggio 2019, n. 3270; sez. IV, 28 gennaio 2019, n. 673 e sez. VI, 24 settembre 2012, n. 5057.

14 Cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 settembre 2013, n. 4546; sez. IV, 10 gennaio 2014, n. 46 e 14 febbraio 2012, n. 703; sez. V, 20 agosto 2013, n. 4182; sez. VI, 20 dicembre 2013, n. 6159 e 1° febbraio 2013, n. 631.

15 Cons. Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984, dove si conferma che spetta a colui che ha commesso l’abuso l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell’immobile abusivo, in mancanza di tali prove, l’Amministrazione può negare la sanatoria dell’abuso, rimanendo integro il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria, mentre nel caso in cui il diretto interessato fornisca la prova suddetta, l’onere della prova contraria viene trasferito in capo all’Amministrazione.

16 Cons. Stato, sentenza n. 5701/2004.

17 T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 15 marzo 2019, n. 1448.

18 Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 2885 del 2017.

19 Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2019, n. 2216.

20 T.A.R. Emilia – Romagna, Parma, sez. I, 26 marzo 2019, n. 72.

21 T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 25 marzo 2019, n. 1679.

22 Cass. Pen., sez. VI, 16 aprile 2019, 16577.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 18/7/2019 n.66 proviene da Giustamm.

F. De Stefano Pres., M. Buricelli Rel. PARTI: A.T. rappr. e difeso dagli avv.ti M. Calಠe G. Nunè c. Città  metropolitana di Napoli rappr. e difeso dall’avv. A. Di Falco.

l vizio dell’eccesso di potere per disparità  di trattamento è riscontrabile esclusivamente nel caso di assoluta identità  di situazioni di fatto e, conseguentemente, di irragionevole diversità  del trattamento riservato nelle diverse situazioni e l’onere di fornire la prova di quanto sostenuto grava sulla parte ricorrente.

1. Processo amministrativo – condizioni dell’azione – comunicazione avvio procedimento – atto endo procedimentale – inammissibilità 

2. Acque pubbliche e private – art. 106 r.d. n. 1775/1933 – chiusura pozzi – potere P.A.

3. Acque pubbliche e private – art. 31 r.r. n. 12/2012 – rimozione opere – presupposti

4. Procedimento amministrativo – eccesso di potere – disparità  di trattamento – presupposti

5. Procedimento amministrativo – eccesso di potere – disparità  di trattamento – limiti

2. L’art. 106 del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 prevede, tra l’altro, che l’autorit  competente può disporre, a spese dei responsabili, la chiusura dei pozzi dei quali sia cessata l’utilizzazione.

3. L’art. 31 del r.r. 12 novembre 2012 n. 12 della Regione Campania dispone la rimozione delle opere di derivazione nel caso di cessazione dell’utenza, da qualunque causa essa sia provocata.

4. Il vizio dell’eccesso di potere per disparit  di trattamento è riscontrabile esclusivamente nel caso di assoluta identit  di situazioni di fatto e, conseguentemente, di irragionevole diversit  del trattamento riservato nelle diverse situazioni e l’onere di fornire la prova di quanto sostenuto grava sulla parte ricorrente.

5. Per giurisprudenza amministrativa consolidata nessuno può invocare la disparità  di trattamento a fronte di provvedimenti eventualmente illegittimi adottati dalla Pubblica Amministrazione nei confronti di terzi, al fine di reclamare una eguale illegittimiù  in  proprio favore.

L'articolo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche – Sentenza – 19/2/2019 n.66 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, redattore Catarbia

L’uso di apparecchi di autodiagnostica rapida per rilevare trigliceridi, glicemia e colesterolo è consentito solo nelle farmacie

È costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 2, della legge della Regione Piemonte 16 maggio 2016, n. 11 recante «Modifica alla legge regionale 14 maggio 1991, n. 21 (Norme per l’esercizio delle funzioni in materia farmaceutica)»;
 
 

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Pres. Condemi – Est. Contino

La giurisdizione della Corte dei conti nei confronti del concessionario di riscossione delle imposte – Sentenza di assoluzione in sede penale – Art. 252 c.p.p. – Inapplicabilità al giudizio contabile

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Pres. Conti – Est. Poppi

Sull’applicabilità della sanzione pecuniaria ex art 38 del d.lgs. n. 163 del 2006 anche nel caso di rinuncia al soccorso istruttorio

Contratti della P.A. – Appalti – Gare – Sanzione ex artt. 38, comma 2-bis e 46, comma 1-ter, D.lgs. n. 163/2006 – Anche in caso di annessa interpretazione ed esclusione – Applicabilità.

La sanzione di cui agli artt. 38, comma 2-bis, e 46, comma 1-ter, del D.lgs. n. 163 del 2006 può essere applicata non solo quando il concorrente che sia incorso in un’irregolarità essenziale decida di avvalersi del soccorso istruttorio, integrando o regolarizzando la dichiarazione resa, ma anche nell’ipotesi in cui questi, non avvalendosi del soccorso istruttorio, venga escluso dalla procedura di gara[1].

sul ricorso numero di registro generale 192 del 2015, proposto da: 
Edildebè S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Maria Ida Martina, con domicilio eletto presso l’Avv. Valter Coppelli, in Parma, borgo del Carbone n. 5; 

Comune di Piacenza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Elena Vezzulli, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar, in Parma, piazzale Santafiora n. 7; 
 

della determinazione n. 519 del 7 maggio 2015 del Comune di Piacenza – Direzione Operativa Riqualificazione e Sviluppo del Territorio, Servizio Infrastrutture e Lavori Pubblici avente ad oggetto “escussione parziale della cauzione provvisoria prodotta dalla Ditta ricorrente a titolo di pagamento della sanzione pecuniaria per irregolarità essenziale riscontrata nei documenti di gara“;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Piacenza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2016 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La Società ricorrente partecipava alla procedura di gara indetta dal Comune di Piacenza per l’affidamento dei “lavori di manutenzione ordinaria su edifici comunali, di competenza o in uso al Comune” producendo, come prescritto dalla disciplina di gara, una polizza fideiussoria a garanzia della cauzione provvisoria.
Nella seduta del 19 febbraio 2015, in sede di esame di completezza della documentazione amministrativa, l’Amministrazione, esaminato il plico della ricorrente, rilevava la mancanza del “codice PASSoe di registrazione presso il Servizio AVCPass”, nonché, l’omessa presentazione della dichiarazione “di essere in regola con le norme che disciplinano il lavoro dei disabili”.
Con nota in pari data disponeva le integrazioni del caso, precisando che le omissioni in questione potevano essere sanate “attraverso l’integrazione della documentazione mancante e il pagamento di una sanzione pecuniaria pari allo 0,5 per cento dell’importo economico posto a base di gara” ex artt. 38, comma 2 bis e 46, comma 1 ter, del D. Lgs. n. 163/2006.
La ricorrente riscontrava detta richiesta con nota del 27 febbraio 2015, rappresentando che non intendeva avvalersi della procedura sanante prevista dalle citate norme.
L’Amministrazione, con provvedimento del 3 marzo 2015, preso atto della mancata trasmissione della documentazione richiesta, escludeva la ricorrente dalla gara.
La ricorrente, con nota del 6 marzo successivo, chiedeva la restituzione dell’originale della polizza fideiussoria prodotta unitamente alla domanda di partecipazione.
Il Comune, con determinazione n. 519 del 7 maggio 2015, disponeva l’escussione parziale della polizza fideiussoria prodotta dalla ricorrente nei limiti di € 3.729,00: importo corrispondente alla sanzione pecuniaria di cui al già richiamato art. 38, comma 2 bis.
La ricorrente impugnava il provvedimento da ultimo citato deducendo la violazione della disciplina procedimentale di cui alla L. n. 241/1990, degli artt. 38, comma 2 bis e 46, comma 1 ter, del D. Lgs. n. 163/2006, della Determinazione ANAC dell’8 gennaio 2015, n. 1 (che esprime la posizione dell’Autorità circa la portata delle norme da ultimo citate) e, infine, dell’art. 97 della Costituzione.
Il Comune di Piacenza si costituiva in giudizio confutando le avverse doglianze e chiedendo la reiezione del ricorso.
Nella camera di consiglio del 9 luglio 2015, con ordinanza n. 142/2015, veniva accolta l’istanza di sospensione ritenendo “condivisibile l’interpretazione del comma 2 bis dell’art. 38 del Codice dei contratti data dall’ANAC e invocata dalla ricorrente, in quanto più in linea con la ratio deflattiva sottesa alla novella normativa in discorso”, nonché, sul presupposto che “sarebbe illogica e ingiustamente afflittiva la sanzione pecuniaria per il concorrente che, reso edotto dell’incompletezza o di altra irregolarità essenziale degli elementi e delle dichiarazioni sostitutive, scelga di ritirarsi dalla competizione (non avvalendosi del soccorso istruttorio) consentendo alla stazione appaltante di procedere celermente con le operazioni di gara senza strascichi giudiziari”.
L’Amministrazione ribadiva la legittimità del proprio operato con memoria depositata il 18 gennaio 2016 cui la ricorrente replicava con propria memoria depositata il 22 gennaio successivo.
All’esito dell’udienza del 3 febbraio 2015, la causa veniva decisa.
La ricorrente, esclusa dalla procedura di gara oggetto del presente giudizio causa l’incompletezza della documentazione prodotta e successiva mancata adesione al c.d. “soccorso istruttorio” attivato dalla Stazione appaltante, contesta l’applicazione a proprio carico della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38, comma 2 bis, del D. Lgs. n. 163/2006.
La ricorrente sostiene che detta sanzione sarebbe stata dal legislatore prevista a carico della sola concorrente che, avendo omesso la produzione integrale della documentazione richiesta, intenda avvalersi della possibilità di procedere ad una integrazione postuma della stessa; non sarebbe invece ammessa allorquando la concorrente rinunzi a tale possibilità escludendosi in tal modo dalla gara.
La tesi esposta sarebbe conforme all’interpretazione fatta propria dall’Autorità Anticorruzione (ANAC) con propria determinazione dell’8 gennaio 2015, n. 1, “Criteri interpretativi in ordine alle disposizioni dell’art. 38, comma 2-bis e dell’art. 46, comma 1-ter del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163” laddove, al punto 1.2, afferma che “in caso di mancata regolarizzazione degli elementi essenziali carenti, invece, la stazione appaltante procederà all’esclusione del concorrente dalla gara. Per tale ipotesi la stazione appaltante dovrà espressamente prevedere nel bando che si proceda, altresì, all’incameramento della cauzione esclusivamente nell’ipotesi in cui la mancata integrazione dipenda da una carenza del requisito dichiarato. All’incameramento, in ogni caso, non si dovrà procedere per il caso in cui il concorrente decida semplicemente di non avvalersi del soccorso istruttorio”.
L’Amministrazione contesta la suesposta posizione affermando sostanzialmente che la sanzione pecuniaria non rappresenterebbe una misura alternativa all’esclusione ma colpirebbe l’irregolarità essenziale della documentazione in sé e per sé.
Tale posizione troverebbe il conforto della giurisprudenza che recentemente ha affermato il principio in base al quale “la sanzione di cui agli artt. 38, comma 2 bis, e 46, comma 1 ter, del d.lgs. n. 163 del 2006 possa essere applicata non solo quando il concorrente che sia incorso in un’irregolarità essenziale decida di avvalersi del soccorso istruttorio, integrando o regolarizzando la dichiarazione resa, ma anche nell’ipotesi in cui questi, non avvalendosi del soccorso istruttorio, venga escluso dalla procedura di gara” (TAR Abruzzo, 25 novembre 2015, n. 784)
Il ricorso è infondato.
L’art. 38, comma 2 bis, del D. Lgs. n. 163/2006 dispone che “la mancanza, l’incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e delle dichiarazioni sostitutive di cui al comma 2 obbliga il concorrente che vi ha dato causa al pagamento, in favore della stazione appaltante, della sanzione pecuniaria stabilita dal bando di gara, in misura non inferiore all’uno per mille e non superiore all’uno per cento del valore della gara e comunque non superiore a 50.000 euro, il cui versamento e’ garantito dalla cauzione provvisoria. In tal caso, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il contenuto e i soggetti che le devono rendere. … In caso di inutile decorso del termine di cui al secondo periodo il concorrente e’ escluso dalla gara”.
L’art. 46, comma 1 ter della medesima fonte normativa prevede che “le disposizioni di cui all’articolo 38, comma 2-bis , si applicano a ogni ipotesi di mancanza, incompletezza o irregolarità degli elementi e delle dichiarazioni, anche di soggetti terzi, che devono essere prodotte dai concorrenti in base alla legge, al bando o al disciplinare di gara”.
L’attuale formulazione delle richiamate norme trova fonte nella L. n. 114/14 che è intervenuta in materia di “soccorso istruttorio” prevedendo una procedimentalizzazione dell’istituto tesa a prevenire esclusioni determinate da mere omissioni documentali sanabili in corso di gara senza eccessivi aggravi, contemperando in tal modo i principi di massima partecipazione e di par condicio che, in ragione dell’altalenante prevalere dell’uno sull’altro, avevano determinato una posizione ondivaga della giurisprudenza.
Così individuata in estrema sintesi la ratio della novella occorre tuttavia individuare il presupposto al verificarsi del quale si legittima la misura sanzionatoria in questione.
La ricorrente lo riconosce nell’effettivo sfruttamento della riconosciuta possibilità di rimanere in gara nonostante l’irregolarità commessa; l’Amministrazione, invece, lo individua nella sola incompletezza documentale indipendentemente dalle successive vicende concorsuali legate alla permanenza o meno della concorrente in gara.
Il dato testuale della norma, a parere del collegio, depone chiaramente in favore della tesi della resistente.
La norma, infatti, come già evidenziato, prevede nel primo periodo che “la mancanza, l’incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale … obbliga il concorrente che vi ha dato causa al pagamento…” palesando in tal modo la volontà del legislatore di ricollegare l’effetto sanzionatorio alla sola incompletezza documentale senza subordinarlo a successive valutazioni della concorrente in ordine alla persistenza di un proprio eventuale interesse a permanere in gara.
Diversamente opinando ne risulterebbe svilita la funzione della norma che, come correttamente eccepito dalla resistente, persegue, altresì, l’obiettivo di indurre i concorrenti alla presentazione di offerte serie e ponderate evitando inutili aggravi procedimentali.
La previsione contenuta nella seconda parte della disposizione normativa in commento (“In tal caso, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine …” ammonendo che “In caso di inutile decorso del termine di cui al secondo periodo il concorrente e’ escluso dalla gara”) disciplina la successiva fase della (eventuale) integrazione documentale da parte del concorrente i cui esiti determinano, in alternativa, l’ammissione o l’esclusione del medesimo dalla procedura.
In ogni caso si tratta di un segmento procedurale che segue l’accertata carenza documentale cui la disposizione normativa (primo periodo) ricollega l’effetto dell’applicazione della sanzione come, peraltro, riconosciuto dalla già richiamata giurisprudenza (v. sentenza n. 784/2015, cit.).
Per quanto precede il ricorso deve essere respinto.
La specificità della questione oggetto del giudizio e l’assenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale sul punto controverso determinano la compensazione delle spese di lite fra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Conti, Presidente
Ugo De Carlo, Consigliere
Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sezione I – Sentenza – 29/2/2016 n.66 proviene da Giustamm.

AVOLI – LEONE

Ricorso avverso deliberazione Sezione regionale di controllo – Notifica ricorsi ad istanza di parte – Sent. n. 66/2015 del 16 settembre 2015-1 dicembre 2015

composta dai magistrati:

Alberto Avoli                  Presidente

Nicola Leone                   Consigliere relatore

Anna Maria Lentini       Consigliere

Chiara Bersani               Consigliere

Eugenio Musumeci         Consigliere

Luisa D’Evoli                  Consigliere

Adelisa Corsetti              Consigliere

ha emanato la seguente

SENTENZA

nel giudizio iscritto al n. 480/SR/EL del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, promosso con il ricorso proposto con atto notificato alla Sezione regionale di controllo per la Campania in persona del legale rappresentante pro-tempore e depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite in data  3 giugno 2015 dal gruppo di Forza Italia – il Popolo della Libertà (Codice fiscale: 95122500630) presso il Consiglio regionale della Campania, in persona del Capogruppo pro-tempore, Cons. Gennaro Nocera, rappresentato e difeso, giusta procura speciale rilasciata in calce all’atto introduttivo, dal Prof. Avv. Raffaello Capunzo (il quale ha dichiarato, ai sensi degli artt. 133, 134, 136, 170 e 176, 2° comma, c.p.c., di voler ricevere eventuali comunicazioni al numero di fax 06-97250762 o al seguente indirizzo di posta elettronica certificata: raffaellocapunzo@avvocatinapoli.legalmail.it), e con questi elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Cosseria, 2, presso il dott. Alfredo Placidi,
avverso e per l’annullamento e/o la riforma previa sospensione
della deliberazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania n. 134/2015 del 24 aprile 2015, con la quale la stessa Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania ha dichiarato “che all’esito dell’esame delle controdeduzioni e della relativa documentazione fatte pervenire dal Gruppo consiliare “Forza Italia – Il Popolo della Libertà”, permangono, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le irregolarità di cui alla deliberazione di comunicazione n° 32/2015 del 13 marzo 2015”, disponendo “la trasmissione della presente pronuncia, al residente del Consiglio regionale della Campania, per il seguito di competenza”.
Visto il ricorso;
Visti i decreti del Presidente della Corte dei conti che hanno determinato la composizione del Collegio, la fissazione d’udienza e la nomina del relatore;
Visti il ricorso, tutti gli atti e i documenti del giudizio;
Uditi all’udienza del 16 settembre 2015, con l’assistenza del Segretario signora Adele Mei, il relatore Consigliere. Nicola Leone, l’Avvocato Raffaello Capunzo per il Gruppo consiliare ricorrente, e il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore generale. Francesco Lombardo.
Ritenuto in

1. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato in data 22 maggio 2015 alla Sezione regionale di controllo per la Campania, presso la sede di Napoli e al Procuratore generale presso la Corte dei conti, nella sua sede in Roma e depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite in data 3 giugno 2015, il Gruppo consiliare regionale Forza Italia – il Popolo della Libertà presso il Consiglio regionale della Campania, in persona del Capogruppo pro-tempore, Consigliere Gennaro Nocera, ha impugnato la deliberazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania n. 134/2015 del 24 aprile 2015, con la quale la stessa Sezione regionale, nel corso dell’esame del rendiconto per l’esercizio 2014 del Gruppo consiliare, ha dichiarato che “all’esito dell’esame delle controdeduzioni e della relativa documentazione fatte pervenire dal Gruppo consiliare “Forza Italia – Il Popolo della Libertà”, permangono, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le irregolarità di cui alla deliberazione di comunicazione n° 32/2015 del 13 marzo 2015”.
2. Attraverso la prospettazione di vari motivi di gravame, con l’atto introduttivo del giudizio il Gruppo consiliare prefato chiede conclusivamente a queste Sezioni riunite: l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della Deliberazione n. 134/2015 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, depositata in segreteria il 24 aprile 2015; con vittoria di spese e onorari di causa.
La causa è stata discussa all’udienza del 1° luglio 2015 e le Sezioni riunite hanno disposto, sentite le parti presenti, con una prima ordinanza a verbale quanto ora si riporta:
… rilevato che il ricorso non è stato notificato né al Presidente del Consiglio regionale né al Presidente della Giunta, controparti necessarie del giudizio, bensì solo alla Procura generale, interveniente nell’interesse della legge;
vista la richiesta di integrazione del contraddittorio da parte dell’attore, alla quale ha aderito la Procura generale;
ritenuto che tale richiesta non può trovare accoglimento, in quanto preclusa dalla mancata notifica ad almeno una delle parti sostanziali, sentito il Collegio, … respinge la richiesta di integrazione del contraddittorio, disponendo la prosecuzione della causa.
Con una seconda ordinanza a verbale, nella stessa udienza del 1° luglio 2015, il Collegio, vista la propria precedente ordinanza a verbale; considerato che con tale ordinanza veniva respinta l’istanza di integrazione del contraddittorio nei confronti del Presidente della Giunta e del Presidente del Consiglio; preso atto dell’istanza dell’attore relativa alla concessione dei termini a difesa per l’approfondimento della questione delle conseguenze dell’omessa notifica del ricorso a tutte le parti necessarie; ritenuto di dover assicurare a pieno il diritto di difesa tenuto conto della rilevanza della questione… dispone il rinvio della trattazione della causa all’udienza del 16 settembre 2015 al fine di consentire alle parti il deposito di atti e memorie illustrative in relazione alla problematica come definita in premessa.
Il rinvio è stato quindi disposto, ancorché non sia detto nell’ordinanza, ai sensi dell’art. 101 del codice di procedura civile, secondo il quale se ritiene di porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice riserva la decisione, assegnando alle parti, a pena di nullità, un termine… per il deposito in cancelleria di memorie contenenti osservazioni sulla medesima questione.
3. La Procura generale ha depositato in data 19 giugno 2015 apposita memoria nella quale ha conclusivamente chiesto “nell’interesse della legge, visto l’art. 103 della Costituzione e ai sensi dell’art. 58 del r.d. 1038/1933, che le Sezioni riunite in composizione speciale rigettino il ricorso…”
Con memoria per l’udienza odierna, il Procuratore generale ribadisce “l’avviso espresso, favorevole all’accoglimento della richiesta di integrazione del contraddittorio di parte ricorrente, giacché non vi osta… la mancata notifica ad almeno una delle parti sostanziali del processo”.
Il Procuratore generale, peraltro, rileva che non vi è dubbio alcuno sul fatto che la decisione emessa da codeste Sezioni riunite e il relativo procedimento abbiano natura giurisdizionale, ai sensi dell’art. 103, comma 2, della Costituzione.
Poi, il PG richiama la sentenza n. 1 del 2007 della Corte costituzionale che ha affermato che, pur in considerazione della presenza del pubblico ministero, anche nel giudizio ad istanza di parte  innanzi alla Corte dei conti, di cui agli artt. 52-58 del regolamento di procedura, deve essere garantita la corretta ed integrale instaurazione del contraddittorio allo scopo di soddisfare le esigenze di garanzia di cui agli art. 24 e 111 della Costituzione e, quindi, ha riconosciuto la necessaria presenza del Procuratore generale in tale tipo di giudizio.
Secondo il Procuratore generale, pertanto, nel caso di specie, il contraddittorio tra le parti risulta parzialmente soddisfatto, sebbene non pienamente costituito, mentre non può considerarsi parte del giudizio la Sezione regionale di controllo che non è portatrice di interessi propri, bensì di interessi oggettivi legati alla funzione neutrale del suo controllo. Ciò può giustificare, in senso lato, sotto un profilo organizzatorio e funzionale, la notifica del ricorso.
Il ricorso, peraltro, non stato notificato a tutte le parti necessarie del giudizio e, pertanto, ne risulta pregiudicata la garanzia del contraddittorio, per cui il Giudice, secondo il c.p.c., deve ordinare al ricorrente di integrare il contraddittorio, fissando una nuova udienza.
Il P.G. richiama anche la ratio espressa nell’art. 27 del codice del processo amministrativo, secondo il quale “se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio…”
Il P.G. espone anche altre articolate considerazioni sul contraddittorio, fondate anche sul richiamo degli articoli 102 c.p.c. e 24 Cost.
Il requirente richiama, infine, il pregiudiziale profilo di inammissibilità sollevato, nella considerazione del mancato deposito in termini del ricorso e rileva che manca anche l’istanza della parte ricorrente di fissazione dell’udienza.
Non è sufficiente che il ricorso introduttivo sia stato regolarmente e ritualmente notificato “nelle forme della citazione” alla controparte o alle altre parti in senso sostanziale interessate, e che a queste sia stata altresì notificato il decreto di fissazione di udienza.
Sostiene il P.G. che è più coerente con tale tipo di giudizio che entro il termine (perentorio, a pena di decadenza) di trenta giorni dalla comunicazione dell’atto [nel caso di specie: la deliberazione della Sezione di controllo], la parte debba provvedere al deposito del ricorso, contenente la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione, nella segreteria delle Sezioni riunite della Corte e, successivamente, provvedere alla notificazione del ricorso e del decreto di fissazione dell’udienza.
La parte non ha provveduto a richiedere udienza.
Nel merito il P.G. chiede il rigetto del ricorso.
4. All’udienza pubblica odierna, il difensore del Gruppo consiliare ricorrente si riporta all’atto introduttivo e agli scritti difensivi versati in atti, ne illustra le argomentazioni in punto di fatto e in punto di diritto in essi già rappresentati, evidenziando ancora una volta i profili di illegittimità della deliberazione della Sezione di controllo campana impugnata con il ricorso in esame ed ha ribadito le conclusioni già rassegnate per iscritto, insistendo per l’accoglimento del ricorso. Con riferimento alle ordinanze, il difensore del Gruppo consiliare rileva che esse sollevano solo il problema dell’omissione della notifica ai due presidenti [della Regione e del Consiglio regionale]; il difensore non ha omesso la notifica “per distrazione”, ma rileva che in questo tipo di giudizio, non si pone il problema dell’instaurazione del contraddittorio. Il Gruppo deve rispondere ai rilievi; la Corte napoletana ha ritenuto non sufficienti le risposte; il gruppo consiliare ha proposto ricorso. Il Consiglio regionale e la Regione non sono parti di questo giudizio.
Nel merito, non si comprende quale sia, posto che il legislatore ha dettato una norma pessima, lo scopo della norma.
Anche il Procuratore generale si è richiamato alla memoria già versata in atti, ha diffusamente illustrato le argomentazioni in essa prospettate, ribadendo le conclusioni già rassegnate per iscritto.
Considerato in

1. Queste Sezioni riunite in speciale composizione sono chiamate a giudicare in ordine al ricorso proposto con atto depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite in data 3 giugno 2015 dal gruppo Forza Italia -– il Popolo della Libertà presso il Consiglio regionale della Campania, in persona del Capogruppo pro-tempore, Cons. Gennaro Nocera, avverso e per l’annullamento della delibera della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania n. 134 del 24 aprile 2014, come sopra già riferito.
2. Il ricorso è stato notificato alla sola Sezione regionale di controllo e al Procuratore generale. La costituzione in giudizio della Procura generale sana – nei suoi confronti –  il difetto di notifica del decreto che dispone l’udienza alla Procura che è l’unica (contro)parte presente in questo giudizio.
3. È ormai risolta la questione della giurisdizione della Corte dei conti, nella materia di cui si tratta, inizialmente affermata con richiamo dell’articolo 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, essendo intervenuto il legislatore con il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 137, che al comma 12 dell’articolo 1, intitolato al “Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni”, come modificato dall’articolo 33, comma 2, lett. A), n. 1 del decreto-legge 24 giungo 1991, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, prevede (secondo periodo): avverso le delibere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti… è ammessa l’impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con le forme e i termini di cui all’art. 243-quater, comma 5 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
4.  Tanto premesso, le Sezioni riunite devono dichiarare l’inammissibilità del ricorso.
Le norme che vengono in rilievo sono, invero, assai scarne e la norma dell’articolo 243-quater non solo non risolve i problemi, ma ne crea di nuovi, a cominciare dalla dizione che le Sezioni riunite giudicano, nella materia di cui si tratta, in “speciale composizione”.
Anche l‘articolo 58 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 – regolamento di procedura peri giudizi innanzi alla Corte dei conti – nella sua sinteticità pone problemi interpretativi, alla luce anche di quanto oggi affermato dal rappresentante del pubblico ministero.
La norma così dispone: gli altri giudizi ad iniziativa di parte, di competenza della Corte dei conti, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato, sono istituiti mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione. Il decreto di fissazione d’udienza, emesso su istanza della parte più diligente, deve, a cura di questa, essere notificato a tutte le altre parti in causa.
Quando lo Stato non abbia interesse in tali giudizi, il procuratore generale conclude solamente all’udienza; in caso diverso formula le sue conclusioni e le deposita in segreteria nei trenta giorni antecedenti all’udienza fissata.
4.1 Preliminarmente, il Collegio esamina, quindi, ai limitati fini della decisione del presente giudizio, il significato della norma quando afferma che il giudizio è istituito mediante ricorso da notificarsi nelle forme della citazione.
Ora la citazione è prevista anche per il principale giudizio davanti alla Corte dei conti, il giudizio di responsabilità amministrativa.
Per il giudizio di responsabilità amministrativa che sicuramente si promuove con citazione […Il Procuratore regionale emette l’atto di citazione in giudizio…; art. 5, comma 1, decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19] il regolamento di procedura (art. 45) stabilisce che l’atto di citazione deve, oltre a quanto è prescritto dall’art. 1, contenere l’istanza al presidente perché fissi l’udienza per la discussione della causa.
Il Procuratore regionale (P.R.), quindi, deposita l’atto di citazione nella segreteria del giudice e chiede fissarsi l’udienza; ottenuto il decreto presidenziale che dispone l’udienza, il P.R. provvede a notificare l’atto di citazione e il pedissequo decreto di fissazione d’udienza alle parti convenute.
L’articolo 58 parla di ricorso che si notifica nelle forme della citazione.
Ciò significa che la parte [nel caso di specie, il rappresentante del Gruppo consiliare che impugna la deliberazione della Sezione di controllo] notifica un atto che contiene la chiamata in giudizio delle parti necessarie di questo particolare giudizio “ad istanza di parte”. Deposita l’atto nella segreteria delle Sezioni riunite e chiede la fissazione dell’udienza; dopo di che notifica il decreto che dispone l’udienza.
4.2 Le Sezioni riunite prescindono dall’esame delle ulteriori questioni sollevate dal P.G., circa il rispetto dei termini per il deposito della citazione nella segreteria; sostanzialmente, l’iscrizione a ruolo della causa con la costituzione in giudizio del ricorrente.
Ma l’atto di citazione deve contenere una domanda rivolta nei confronti di un soggetto specificato che non è, come le SS.RR. hanno già affermato convintamente, la Sezione del controllo. E anche con un atto introduttivo nelle forme del ricorso si propone una domanda al giudice, ma poi è necessario – a parte i riti sommari, cui, in genere, però, poi subentra un giudizio tra parti– che venga instaurato il contraddittorio e a maggior ragione in un giudizio ad istanza di parte.
4.3 Le Sezioni riunite hanno individuato (sentenza n. 9/2015) quale controparte necessaria del ricorrente in questo tipo di giudizi (nelle forme dei giudizi ad istanza di parte) il Presidente della Regione e il Presidente del Consiglio regionale.
Con la citata decisione, le SS.RR. hanno affermato che il Presidente della Regione … si colloca come controparte necessaria nei giudizi ad istanza di parte in ipotesi promossi dai Presidenti dei gruppi consiliari nei confronti delle delibere delle sezioni regionali di controllo dichiarative di irregolarità dei relativi rendiconti.
Questo perché – prosegua la decisione citata – le risorse finanziarie vengono erogate ai Gruppi a valere sul bilancio del Consiglio, a sua volta alimentato quasi esclusivamente (al netto delle partite di giro) dal bilancio della Regione. In altre parole, l’autonomia finanziaria di cui si avvale il Consiglio non può considerarsi assoluta ed i saldi di bilancio finiscono necessariamente per riverberarsi e per confluire nel bilancio generale dell’Ente. Ciò comporta he il Presidente della Regione deve essere ritenuto come parte del processo, destinatario della notifica del ricorso.
Il Collegio osserva che non può revocarsi in dubbio – quali che possano essere le distorsioni di un sistema che ha avuto necessità di gravi correttivi, quali quelli introdotti con il decreto legge n. 174 del 2012 che ha previsto – con la procedura d’urgenza – il rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni – che il Presidente della Regione è portatore di un interesse contrapposto a quello del Gruppo.
Si può ulteriormente considerare che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 39 del 2014 ha affermato che il rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e quelle restituite devono conciliate con le risultanze del bilancio regionale.
Pertanto, l’atto di citazione doveva essere, notificato necessariamente al Presidente della Regione (le SS.RR., con la citata decisione n. 9/2015 hanno dichiarato l’inammissibilità per carenza di interesse del Presidente della Giunta regionale che aveva proposto autonomo giudizio, riunito in rito con quello del Gruppo consiliare, per sostenere le ragioni del Gruppo consiliare.
5. Il Collegio deve ora valutare il significato dell’intervento necessario in causa del Procuratore generale, anche alla luce delle considerazioni svolte dal rappresentante del pubblico ministero secondo cui il Collegio ben avrebbe potuto ordinare l’integrazione del contraddittorio, in quanto l’atto di citazione era stato notificato ad almeno una delle parti necessarie del giudizio e cioè proprio il Procuratore generale.
5.1 L’articolo 58 del regolamento di procedura prevede la partecipazione al giudizio del P.G., il quale se non è in discussione un interesse dello Stato, può anche formulare conclusioni svolte oralmente.
Anche l’articolo 53 dello stesso regolamento dispone che fissata l’udienza il presidente ordina la comunicazione degli atti al procuratore generale per le conclusioni scritte. Quindi, nei giudizi ad istanza di parte non è neppure necessaria la notifica del ricorso – nelle forme della citazione – al Procuratore generale il quale deposita le sue conclusioni e la segreteria dà avviso al ricorrente dell’avvenuto deposito delle conclusioni del P.G.
5.2 Pertanto le Sezioni riunite affermano che i giudizi ad istanza di arte sono giudizi tra parti e le parti sono individuate in base all’interesse (art. 100 c.p.c.).
5.3 Il Procuratore generale, rappresentante del pubblico ministero presso la Corte dei conti, soprattutto nei giudizi in cui lo Stato non abbia interesse, è una parte sui generis il cui interesse non è vincere la causa, ma affermare (chiedere che il Giudice affermi) la corretta interpretazione della legge, indipendentemente dalla parte cui tale interpretazione prodest.
Pertanto, queste Sezioni riunite ritengono che la notifica del ricorso al Procuratore generale non sia un requisito sufficiente per considerare il P.G. parte necessaria del processo; o meglio, intanto il P.G. è, ex lege, parte del processo in quanto un valido processo sia stato instaurato o istituito. Insomma, il ricorrente deve proporre una domanda nei confronti di un soggetto il cui interesse sia contrastante con quello proprio, ai sensi e nei termini di cui all’articolo 100 del codice di procedura civile. Nel caso di specie il Gruppo consiliare ha interesse a che sia giudicato che non sussiste il suo obbligo di restituire somme al bilancio regionale; la Regione, come ha chiaramente affermato la Corte costituzionale, ha interesse al corretto utilizzo del denaro erogato ai gruppi per le loro finalità istituzionali ovvero alla restituzione al bilancio della Regione delle somme il cui utilizzo sia distorto rispetto alle finalità per cui è erogato. Come già detto, tanto l’interesse all’azione (l’impugnazione della delibera della Sezione regionale di controllo, non contro la Sezione, ma contro la Regione, perché da quella delibera eventualmente scaturisce il diritto della Regione alla restituzione dei fondi erogati), quanto l’interesse a contrastare la domanda.
Ai sensi dell’articolo101 cp.c. il giudice… non può statuire sopra alcuna domanda, se la parte contro la quale è proposta non è stata regolarmente citata e non è comparsa.
Occorre però che sia stata proposta una domanda e sia stato evocato in giudizio un soggetto che ha un interesse contrastante con quello dell’attore.
Nel caso in esame l’atto introduttivo non contiene neppure la vocatio in jus, ma semplicemente è stata notificata alla Sezione regionale di controllo e alla Procura generale.
Il Collegio ritiene che anche il codice del processo amministrativo, richiamato dal P.G., ancorché non applicabile nel caso di specie, dove le lacune del regolamento sono colmate dal codice di procedura civile (art. 26 dello stesso regolamento di procedura) conforta la tesi qui esposta, perché intanto il giudice amministrativo potrà disporre l’integrazione del contraddittorio in quanto il giudizio sia stato promosso almeno contro una parte (la norma, già riportata sopra, dispone: se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio).
In sintesi conclusiva i ricorsi ad istanza di parte relativi ai rendiconti dei Gruppi consiliari debbono essere notificati necessariamente alle controparti titolari del diritto alla restituzione delle somme dichiarate irregolari dalla Sezione regionale di controllo. Tali controparti sono state individuate, per oramai consolidata giurisprudenza, nel Presidente della Giunta e nel Presidente del Consiglio regionale. L’omessa notifica ad entrambe tali parti necessarie comporta la mancata instaurazione del processo e, quindi, l’integrazione del contraddittorio può essere ammessa solo in presenza di un rapporto processuale “attivo” (e in particolare solo se la notifica abbia interessato uno dei soggetti controparti necessario).
La notifica del ricorso alla sola Procura generale (oltre che alla Sezione regionale, sicuramente non controparte sostanziale) non è idonea, per quanto in precedenza evidenziato, alla instaurazione del regolare rapporto processuale, non essendo di conseguenza possibile alcuna integrazione del contraddittorio.
6. Pertanto, definitivamente pronunciando, queste Sezioni riunite in speciale composizione, dichiarano inammissibile il ricorso del gruppo consiliare Forza Italia – Popolo della libertà avverso la deliberazione n. 134/2015 della Sezione regionale di controllo per la Campania. Spese compensate.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei conti – Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione – dichiara inammissibile il ricorso compensando le spese.
Si dà atto che il presente dispositivo è stato letto in udienza, su disposizione del Presidente, dal Segretario ai sensi dell’art. 23 del R.D. n. 1038/1933.
Manda alla Segreteria per i necessari adempimenti.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 settembre 2015.

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite – Sentenza – 1/12/2015 n.66 proviene da Giustamm.

Pres. Balucani – Est. Pescatore
M. Bresso e L. Staunovo Polacco (Avv.ti S. Molinar Min, A. Casavecchia, M. Casavecchia, P. Davico Bonino e V. Stefutti) c/ Regione Piemonte (Avv. A. Clarizia), Ministero dell’Interno (Avv. dello Stato) e nei confronti di Presidente della Regione Piemonte (Avv. A. Clarizia) e altri

1. Processo amministrativo – Procedimenti elettorali – Ricorso incidentale – Notifica – Mancanza – Inammissibilità – Sussiste – Conseguenze.

2. Processo amministrativo – Procedimenti elettorali – Proclamazione eletti – Consiglieri – Ricorso – Inammissibilità per conflitto di interessi – Non sussiste – Ragioni – Interesse strumentale all’annullamento.

3. Processo amministrativo – Querela di falso – Giudice Amministrativo – Accertamento autonomo – Non Sussiste – Pronunce giurisdizionali analoghe – Valutazione autonoma – Ammissibilità – Sussiste.

4. Elezioni – Lista elettorale – Atto presentazione candidature – Dichiarazione di accettazione – Autenticazione – Requisito “ad substantiam” – Mancanza – Nullità insanabile – Sussiste.

5. Elezioni – Lista elettorale – Illegittima ammissione – Effetto perturbante – Presupposti – Annullamento elezioni – Necessità – Sussiste.

1. Nell’ambito del procedimento di elezione della figura del Presidente della regione, ai fini del rispetto del principio della certezza dei rapporti giuridici, il gravame proposto con ricorso incidentale, e non notificato alle parti tempestivamente, è inammissibile. Infatti, l’omessa rituale proposizione del mezzo ha rilevanza preclusiva sulla cognizione del giudice, in quanto in un sistema processuale di giurisdizione soggettiva imperniato sul principio dispositivo, quale è quello elettorale, la mancata proposizione di rituale ricorso incidentale preclude l’allargamento del “thema decidendum” rispetto a quanto delineato in modo puntuale nel ricorso introduttivo.

2. Il ricorso collettivo avverso la proclamazione degli eletti sollevato da alcuni tra i consiglieri eletti non presenta profili di inammissibilità per conflitto d’interessi. Questi ultimi, infatti, vantano un interesse strumentale all’annullamento in toto delle elezioni, in ragione della possibilità di divenire maggioranza nelle nuove elezioni.

3. L’accertamento della falsità documentale asserita non può essere oggetto di autonomo accertamento da parte del Giudice Amministrativo, ma esclusivamente di valutazione autonoma di altre pronunce giurisdizionali attestanti medesime ipotesi di fatto.

4. L’autentica della dichiarazione di accettazione delle candidature è indefettibile requisito prescritto ad substantiam e non integrabile aliunde, funzionale a garantire la certezza della provenienza delle dichiarazioni medesime. Ne consegue che la mancanza o la irritualità di detto elemento essenziale della fattispecie determina non la mera irregolarità, ma la nullità insanabile della sottoscrizione, e, quindi, dello stesso atto di presentazione delle candidature.

5. In ipotesi di illegittima ammissione di una lista, laddove sia riscontrabile un effetto perturbante determinato da una consistenza numerica dei voti espressi a favore della lista illegittimamente prevalente rispetto ai voti di scarto tra le due coalizioni più votate tale da alterare in modo non trascurabile la posizione conseguita dalle liste legittimamente ammesse, si impone l’annullamento delle elezioni e la rinnovazione del procedimento elettorale.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 555 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Bresso Mercedes e Staunovo Polacco Luigina del “Partito Pensionati e Invalidi”, come in ricorso generalizzate, rappresentate e difese dagli avv.ti Sabrina Molinar Min, Anna Casavecchia, Marco Casavecchia, Paolo Davico Bonino e Valentina Stefutti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sabrina Molinar Min in Torino, largo Migliara, 16;

Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanna Scollo in Torino, piazza Castello, 165;
Ufficio Centrale Regionale presso la Corte Appello di Torino; Ministero dell’Interno, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;

Presidente della Regione Piemonte Cota Roberto, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanna Scollo in Torino, piazza Castello, 165;
Giovine Michele e Franchino Sara, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giorgio Strambi, Giovanni Nigra e Monica Maria Negro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Strambi in Torino, via Cibrario, 6;
Antonello Angeleri, Mario Carossa, Elena Maccanti, Roberto De Magistris, Federico Gregorio, Michele Marinello, Gianfranco Novero, Claudio Sacchetto, Paolo Tiramani, rappresentati e difesi dall’avv. Fabrizio Borasio, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Lione 91/a;
Marco Botta, Cristiano Bussola, Carla Spagnuolo, Angelo Burzi, Angiolino Mastrullo, Daniele Cantore, Fabrizio Comba, Alberto Cortopassi, Claudia Porchietto, Alberto Cirio, Michele Coppola, Rosa Anna Costa, Pietro Francesco Toselli, Luca Pedrale, Franco Maria Botta, Valerio Cattaneo, Massimiliano Motta, Alfredo Roberto Tentoni, Gianluca Vignale, Ugo Cavallera, Caterina Ferrero, Barbara Bonino, Rosanna Valle, Lorenzo Leardi, Raffaele Costa, Augusta Montaruli, Roberto Ravello, rappresentati e difesi dagli avv.ti Carlo Emanuele Gallo e Antonio Bertoldini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Emanuele Gallo in Torino, via Pietro Palmieri, 40;
Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Torino, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Biella, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Alessandria, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Cuneo, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Asti, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Novara, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Vercelli, Ufficio Centrale Circoscrizionale presso il Tribunale di Verbania;
Andrea Buquicchio, Eleonora Artesio, Fabrizio Biole’, Antonino Boeti, Davide Bono, Monica Cerutti, Luigi Cursio, Michele Dell’Utri, Davide Gariglio, Alberto Goffi, Girolamo La Rocca, Mauro Laos, Stefano Lepri, Giuliana Manica, Angela Motta, Rocchino Muliere, Giovanni Negro, Giovanna Pentenero, Roberto Placido, Tullio Ponso, Aldo Reschigna, Gianni Wilmer Ronzani, Andrea Stara, Giacomino Taricco, Associazione Italiana World Wide Fund For Nature (Wwf) Onlus Ong con Sede in Roma;
Gianluca Buonanno, Massimo Giordano, Maurizio Lupi, Riccardo Molinari, rappresentati e difesi dall’avv. Paolo Forno, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Vittorio Emanuele II, 198;

ad opponendum:
Sara Franchino, rappresentata e difesa dagli avv.ti Monica Maria Negro e Giorgio Strambi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Strambi in Torino, via Cibrario, 6;

– del provvedimento dell’Ufficio Circoscrizionale per il Piemonte – Provincia di Torino – quale atto presupposto e preparatorio al conseguente atto di proclamazione degli eletti, con il quale è stata accettata ed ammessa la lista “Pensionati per Cota” collegata al candidato presidente per la coalizione di centrodestra, onorevole Roberto Cota;
– del provvedimento dell’Ufficio Circoscrizionale per il Piemonte istituito presso il Tribunale di Torino, con cui è stato proclamato il consigliere Giovine Michele;
– dell’atto di proclamazione degli eletti dell’Ufficio Elettorale Centrale costituito presso la Corte di Appello di Torino con il quale, in data 9 aprile 2010, veniva proclamata l’elezione del Presidente della Giunta Regionale e del listino e si prendeva
– dei provvedimenti adottati in data sconosciuta e ignoti nel loro esatto contenuto, con cui gli Uffici Circoscrizionali costituiti presso i Tribunali della Regione Piemonte hanno proclamato i consiglieri eletti;
– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’art. 130, comma 7, cod. proc. amm.;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Piemonte, Presidente della Regione Piemonte Cota Roberto, Ministero dell’Interno, Giovine Michele, Franchino Sara, Antonello Angeleri, Mario Carossa, Elena Maccanti, Roberto De Magistris, Federico Gregorio, Michele Marinello, Gianfranco Novero, Claudio Sacchetto, Paolo Tiramani, Marco Botta, Cristiano Bussola, Carla Spagnuolo, Angelo Burzi, Angiolino Mastrullo, Daniele Cantore, Fabrizio Comba, Alberto Cortopassi, Claudia Porchietto, Alberto Cirio, Michele Coppola, Rosa Anna Costa, Pietro Francesco Toselli, Luca Pedrale, Franco Maria Botta, Valerio Cattaneo, Massimiliano Motta, Alfredo Roberto Tentoni, Gianluca Vignale, Ugo Cavallera, Caterina Ferrero, Barbara Bonino, Rosanna Valle, Lorenzo Leardi, Raffaele Costa, Augusta Montaruli, Roberto Ravello, Gianluca Buonanno, Massimo Giordano, Maurizio Lupi, Riccardo Molinari;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Michele Giovine, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giovanni Nigra e Giorgio Strambi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Strambi in Torino, via Cibrario, 6;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2014 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1 Il 28 e 29 marzo 2010 si sono tenute in Piemonte le elezioni amministrative per l’elezione del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale.
I risultati della procedura elettorale sono stati trasfusi nel verbale dell’Ufficio Elettorale Centrale del 9 aprile 2010, dal quale è risultata la proclamazione a Presidente della Regione Piemonte di Roberto Cota, avendo questi conseguito un numero di voti pari a 1.042.483, con un divario di 9.157 preferenze (pari allo 0,4%) rispetto ai 1.033.326 voti ottenuti dalla presidente uscente Mercedes Bresso.
1.2 Quest’ultima, agendo in proprio e in qualità di candidato presidente della coalizione di centro sinistra, nonché di candidata capolista del listino regionale “Uniti per Bresso”, e Luigina Staunovo Polacco, agendo in proprio e in qualità di coordinatrice del partito “Pensionati e invalidi”, hanno impugnato, con ricorso depositato in data 7 maggio 2010 e successivo atto di motivi aggiunti, il predetto atto di proclamazione degli eletti e il presupposto provvedimento di ammissione della lista “Pensionati per Cota”, collegata con il candidato alla carica di Presidente della Giunta Regionale risultato vincitore, deducendo in premessa le seguenti circostanze di fatto:
– tra le liste collegate al candidato presidente Cota figurava la menzionata lista “Pensionati per Cota”, presente in tutte le circoscrizioni elettorali del Piemonte e promossa dal Consigliere Regionale del Piemonte Michele Giovine, in qualità di presiden
– detta lista aveva riportato un totale di 27.892 voti validi a livello regionale (di cui 15.805 voti nella sola circoscrizione elettorale della Provincia di Torino), superiore allo scarto registrato all’esito delle elezioni tra le due principali coalizio
– anche nella circoscrizione elettorale della Provincia di Torino era stata presentata una lista “Pensionati per Cota”, recante i nominativi di 19 candidati e premiata da un consenso di 15.805 preferenze;
– l’autenticazione delle dichiarazioni di accettazione delle relative candidature era stata effettata dallo stesso Michele Giovine, dal di lui padre Giovine Carlo e dalla di lui madre Trigila Sebastiana, in qualità, rispettivamente, di consigliere comunal
– detta norma abilita il consigliere comunale ad esercitare, nel territorio del comune ove ricopre la carica elettiva, le funzioni di pubblico ufficiale autenticatore delle sottoscrizioni dei candidati;
– plurimi elementi inducevano le ricorrenti a ritenere che almeno 11 delle 19 sottoscrizioni di accettazione delle candidature, relative alla lista “Pensionati per Cota” per la Provincia di Torino, fossero false; e che il disposto dell’art. 14 L. 53/1990
1.3 Sulla base delle menzionate circostanze, le ricorrenti chiedevano – in via principale – che il giudice amministrativo accertasse autonomamente i fatti penalmente rilevanti emersi nel corso dell’indagine penale avviata a seguito del menzionato esposto del 4 maggio 2010, dichiarando l’illegittimità dell’ammissione della lista “Pensionati per Cota” e, di conseguenza, annullando l’esito della competizione elettorale, in quanto alterato in misura determinante da un numero di voti invalidi (oltre 27.892) superiore allo scarto numerico registrato tra le due coalizioni più votate (pari a 9.157 voti).
In via subordinata e in funzione delle medesime conclusioni, le ricorrenti formulavano espressa riserva di querela di falso nel termine eventualmente assegnato dal T.A.R..
1.4 Le parti controinteressate, come indicate in epigrafe, si sono costituite ritualmente con i rispettivi atti, svolgendo e sollevando molteplici eccezioni preliminari di rito e instando, nel merito, per il rigetto del gravame, del quale hanno sostenuto l’infondatezza.
1.5 Si sono costituiti anche gli Uffici elettorali e il Ministero degli Interni intimato, con il patrocinio dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la quale ha invocato l’estromissione dal giudizio di entrambe le amministrazioni per difetto di legittimazione passiva a resistervi.
1.6 Le ricorrenti hanno dedotto motivi aggiunti, con atto depositato il 29 giugno 2010, ritualmente notificato nel termine assegnato.
Il 30 giugno 2010 è stato depositato un intervento ad opponendum da parte di Franchino Sara, candidata nella lista “Pensionati per Cota”.
Il 9 luglio 2010 si è costituito anche Giovine Michele, eletto consigliere regionale nella lista “Pensionati per Cota”.
All’esito della pubblica udienza del 15 luglio 2010, la causa è stata introitata a decisione.
2. Con sentenza parziale n. 3196 del 6 agosto 2010 la Sezione:
– ha scrutinato le numerose eccezioni preliminari sollevate dai controinteressati nelle loro varie memorie e ulteriormente propugnate nel corso della discussione di pubblica udienza, inerenti, in particolare, asseriti vizi di irricevibilità del ricorso pe
– ha pronunciato l’estromissione dal giudizio degli Uffici elettorali e del Ministero degli Interni;
– nel merito, ha ritenuto priva di fondamento la tesi avanzata in via principale circa la possibilità di diretto accertamento delle dedotte falsità da parte del giudice amministrativo e ha assegnato alla parte ricorrente il termine di sessanta giorni dall
– ha rinviato il procedimento all’udienza pubblica del 18 novembre 2010, per la verifica dell’interposta querela di falso e per la conseguente sospensione del giudizio.
3. Con ordinanza del 19 novembre 2010, constatata l’avvenuta proposizione della querela di falso, notificata in data 23 settembre 2010, il Tribunale ha sospeso il giudizio di cui al ricorso in epigrafe, ai sensi dell’art. 77, comma 4, c.p.a..
4. Mercedes Bresso e Luigina Staunovo Polacco hanno proposto ricorso in appello avverso la sentenza parziale n. 3196/2010, chiedendo l’accoglimento della propria originaria domanda principale di accertamento diretto, da parte del giudice amministrativo, della falsità dei predetti atti.
4.1 Non definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalle ricorrenti, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 999 del 16 febbraio 2011, dichiarati preliminarmente inammissibili i ricorsi incidentali spiegati da Michele Giovine e Sara Franchino – in quanto firmati da avvocati non abilitati al patrocinio davanti alla giurisdizioni superiori – e respinte le altre eccezioni preliminari (in particolare, quella di inammissibilità dell’appello per la pretesa natura meramente istruttoria della sentenza di primo grado), ha sospeso il giudizio disponendo la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, avendo ritenuto con la coeva ordinanza n. 1000/2011 rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 8, comma 2 , 77, 126, 127, 128, 129, 130 e 131 del codice del processo amministrativo e delle previgenti disposizioni di cui agli artt. 7 del r.d. n. 2840/1923; 41 e 43 del r.d. n. 642/1907; 28, comma 3, e 30, comma 2, r.d. 1054/1924 (T.U. Cons. Stato); 7, comma 3, ultima parte, e 8 della legge n. 1034/1971 (l. Tar); 2700 cod. civ., in relazione agli articoli 24, 76, 97, 103, 11, 113 e 117 della Costituzione che precludono al giudice amministrativo di accertare incidentalmente eventuali falsità di atti del procedimento elettorale.
4.2 La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 304 depositata in data 11 novembre 2011, ha dichiarato non fondata la sollevata questione di legittimità costituzionale.
4.3 E’ necessario precisare che nelle more del presente procedimento, il processo penale avviato a carico di Michele Giovine e Carlo Giovine, per i reati di cui agli artt. 110 e 81 cpv. c.p., art. 90, comma 2, D.P.R. n. 570 del 16 maggio 1960, era giunto ad una prima pronuncia di condanna dei due imputati, emessa dal Tribunale Penale di Torino in data 30 giugno/28 luglio 2011. La stessa sentenza aveva accertato e statuito, ai sensi dell’art. 537 c.p.p., la falsità di 17 delle 19 autenticazioni di firma apposte in calce alle dichiarazioni di candidatura relative alla lista “Pensionati per Cota” presentata per la Provincia di Torino.
4.4 Dunque, conclusosi l’incidente di legittimità costituzionale e fissata nuova udienza di discussione nel procedimento di appello innanzi al Consiglio di Stato, all’esito della stessa, la Quinta Sezione ha pronunciato la sentenza n. 4395, del 1 agosto 2012, con la quale ha esaminato la questione, reiterata nell’atto di appello, della possibilità dell’accertamento diretto da parte del giudice amministrativo delle falsità delle sottoscrizioni e delle autenticazioni delle firme di presentazione della lista “Pensionati per Cota”.
Il giudice, nel respingere l’appello: I) ha confermato – secondo quanto già statuito da questo Tribunale – essere precluso al giudice amministrativo l’accertamento in via diretta dell’asserita falsità delle firme e delle relative autentiche delle candidature incluse nella lista “Pensionati per Cota”; II) ha respinto la tesi, esposta nelle memorie difensive delle appellanti, secondo cui la peculiare modalità con cui sarebbe stato realizzato il falso, e quindi l’autenticazione delle sottoscrizioni da parte di un consigliere comunale al di fuori del territorio comunale di elezione, sarebbe tale da escludere la natura di atto pubblico delle stesse certificazioni di autenticazioni (quanto meno per la carenza di un elemento essenziale, quale la qualifica di pubblico ufficiale) e da configurare, quindi, la diversa fattispecie della falsità materiale compiuta dal privato, rispetto alla quale non sarebbe precluso l’accertamento diretto della falsità da parte del giudice amministrativo; III) ha constatato, al contempo, che questo Tribunale non si era ancora pronunciato sul merito del ricorso di primo grado, essendosi limitato ad affermare che non vi era ancora prova dell’asserita falsità che inficiava la lista “Pensionati per Cota” e che la denunciata falsità non poteva essere accertata in via diretta dal giudice amministrativo; IV) ha rilevato, quindi, la possibilità che il giudice di primo grado, in funzione della decisione di merito, esaminasse le risultanze sia della querela di falso avviata in sede civile dalle odierne ricorrenti, con atto di citazione notificato in data 9 settembre 2010; sia del processo penale avviato a carico di Michele Giovine e Carlo Giovine, in relazione ai reati di falso commessi nell’ambito delle operazioni di presentazione della lista “Pensionati per Cota” e giunto, in allora, alla pronuncia di condanna di primo grado, emessa dal Tribunale Penale di Torino in data 30 giugno/28 luglio 2011; V) ha escluso, infine, la possibilità di una immediata decisione su dette questioni di merito da parte del giudice d’appello, pena la violazione del diritto di difesa e del principio del doppio grado di giudizio.
5. In data 7 giugno 2012, Michele Giovine ha depositato nel presente procedimento un ricorso incidentale preordinato all’annullamento degli atti degli uffici circoscrizionali centrali di ammissione della lista “Pensionati ed Invalidi per Bresso”, collegata alla candidata Mercedes Bresso, nonché del provvedimento dell’Ufficio Centrale Regionale nella parte in cui comunica che detta lista ha conseguito 12.582 voti validi.
6. Con istanza del 29 agosto 2012, vista la decisione del Consiglio di Stato n. 4395/2012, le odierne ricorrenti hanno chiesto la fissazione dell’udienza di merito.
Con memoria del 7 settembre 2012, la Regione ha reso noto di avere interposto, avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 4395/2012, ricorso in Cassazione per eccesso di potere giurisdizionale, nonché ricorso in revocazione davanti al Consiglio di Stato per errore di fatto. Ha chiesto, quindi, la sospensione di questo procedimento in attesa dell’esito di tali giudizi (successivamente definiti con pronunce di inammissibilità dei gravami: Cass. sez. un., 12 marzo 2013, n. 6082 e Cons. St., sez. V, 15 gennaio 2013, n. 175).
7. In vista dell’udienza pubblica dell’8 novembre 2012, fissata con decreto presidenziale del 21 settembre 2012, sono state depositate deduzioni scritte da parte di Mercedes Bresso e Staunovo Polacco Luigina, in data 23 ottobre 2012; di Frachino Sara, in data 24 e 29 ottobre 2012; di Michele Giovine, in data 24 e 29 ottobre 2012; di Botta e altri, in data 22 ottobre 2012; di Angeleri e altri, in data 16 ottobre 2012.
In particolare, con la memoria depositata il 23 ottobre 2012, le ricorrenti hanno eccepito l’inammissibilità e irricevibilità sotto plurimi profili del ricorso incidentale proposto da Michele Giovine. Nel merito, hanno dato atto della mancata definizione del procedimento per querela di falso, avviato innanzi alla Prima Sezione Civile del Tribunale Ordinario di Torino, con atto di citazione notificato in data 23 settembre 2010, e dichiarato estinto con sentenza n. 7520/2011 del 21 dicembre 2011, avverso la quale pendeva il giudizio di secondo grado. Al contempo, tuttavia, prendendo atto dell’intervenuta conferma da parte della Corte d’Appello di Torino, III Sezione, con sentenza 22 maggio – 21 luglio 2012, della condanna penale pronunciata in primo grado a carico di Michele Giovine e Carlo Giovine, hanno chiesto che il T.A.R. si pronunciasse in via immediata sull’impugnativa, ovvero, in subordine, che attendesse il passaggio in giudicato della condanna penale, in quanto rilevante, al pari del giudicato civile ex art. 221 c.p.c., ai fini della risoluzione della questione incidentale di falso.
8. All’udienza dell’8 novembre 2012 la discussione della causa, su istanza delle parti, è stata rinviata a data da destinarsi, non essendo intervenuta alcuna pronuncia definitiva sulla questione pregiudiziale di falso.
9. Con istanza del 18 novembre 2013, vista la decisione n. 2918/2013 della Quinta Sezione della Corte di Cassazione Penale, che aveva respinto i ricorsi proposti da Michele Giovine e Carlo Giovine, confermando integralmente la sentenza di condanna penale emessa dalla Corte d’Appello di Torino, le odierne ricorrenti hanno chiesto e ottenuto la fissazione di nuova udienza pubblica di discussione al 9 gennaio 2014.
10. A seguito dello scambio di memorie e repliche scritte, la causa è stata nuovamente discussa in pubblica udienza e, all’esito, è stata trattenuta a decisione.
11. In data 10 gennaio 2014 è stato pubblicato il dispositivo di sentenza, cui fa seguito, nel prescritto termine di 10 giorni fissato dall’art. 130, comma 7, c.p.a., la pubblicazione della presente sentenza.

DIRITTO

1.1 Il Collegio è chiamato a decidere le questioni di merito veicolate nel giudizio con il ricorso principale e con quello incidentale, al netto delle eccezioni preliminari già vagliate e respinte con la pronuncia parziale n. 3196 del 6 agosto 2010.
1.2 L’ordine logico di trattazione delle questioni induce a posporre la disamina del contenuto di merito del ricorso principale al prioritario scrutinio delle deduzioni contenute nel ricorso incidentale, in quanto afferenti ad una supposta e preclusiva carenza di interesse ad agire in capo alle ricorrenti, e preordinate, quindi, alla declaratoria di inammissibilità dell’atto introduttivo del giudizio per difetto di un’essenziale condizione dell’azione.
1.3 Più precisamente, con il mezzo incidentale depositato in data 7 giugno 2012, Michele Giovine ha chiesto l’annullamento del provvedimento di ammissione della lista “Pensionati e Invalidi per Bresso”, collegata a Mercedes Bresso quale candidato presidente, e la conseguente correzione dell’atto di proclamazione degli eletti nella parte in cui attribuisce a detta lista 12.582 voti validi.
Secondo la prospettazione sottesa a dette istanze, l’invalidazione di tali preferenze priverebbe di consistenza l’interesse ad agire sotteso al ricorso principale, in quanto la differenza tra le stesse e i voti contestati alla Lista “Pensionati con Cota” (15.765), risulterebbe inferiore al margine di 9.157 voti con cui il Presidente Cota si è aggiudicato le elezioni.
1.4 Trattasi, quindi, di ricorso incidentale paralizzante, che intende determinare la correzione dell’atto di proclamazione in favore della lista vincitrice, in misura (e per un numero di voti) tale da ristabilire un divario numerico tra le preferenze delle due liste sufficiente a vanificare l’utilità di un eventuale accoglimento dell’impugnativa principale.
1.5 L’argomentazione viene affidata, in termini speculari a quelli del ricorso principale, ad una doglianza incentrata sulla falsità delle attestazioni di autenticazione della lista “Pensionati e Invalidi per Bresso”, di cui vi è riscontro negli atti del procedimento penale (iscritto ad R.G. 17344/12) instaurato a carico di Di Silvestro, autenticatore e candidato della lista “Pensionati ed Invalidi per Bresso”, per il reato di cui agli artt. 81 cpv. c.p. e 90, comma 2, D.P.R. n. 570 del 16 maggio 1960, conclusosi con sentenza di condanna e contestuale pronuncia di falsità, ex art. 537 c.p.p., del G.I.P. del Tribunale di Torino, in data 20 dicembre 2013.
1.6 La parte ricorrente ha eccepito la radicale inammissibilità del mezzo incidentale, in quanto non notificato e ampiamente tardivo, essendo sopravvenuto ad oltre due anni distanza dall’atto di proclamazione degli eletti.
1.7 Il Collegio ritiene di non poter dissentire da tale ostativo rilievo preliminare.
Va da sé, infatti, che le considerazioni reiterate in atti sulla valenza penalistica delle vicende citate e sulla legittima stigmatizzazione che le stesse possono indurre nell’opinione pubblica in ordine al complessivo svolgimento della tornata elettorale, afferiscono ad un livello di valutazione metagiuridica che è del tutto estraneo alle prerogative degli organi giurisdizionali.
Ciò detto, sul piano processuale non è ravvisabile alcun margine per poter derogare alla generale regola che impone di arrestare la valutazione di merito delle istanze processuali innanzi a preliminari e risolutivi rilievi di inammissibilità del rimedio che le veicola.
1.8 Nel caso di specie detti rilievi – sollecitamente eccepiti dalla parte ricorrente e comunque, in ultima analisi, valutabili d’ufficio – attengono alla stessa concreta integrazione dei presupposti necessari a conferire giuridica esistenza al mezzo processuale e a radicarlo correttamente nel rapporto processuale in essere.
1.9 Un primo profilo di radicale inammissibilità del mezzo consegue alla sua mancata notifica alle controparti. Contravvenendo a consumate e pacifiche regole processuali, il ricorrente incidentale si è limitato a depositare l’atto, in data 7 giugno 2012, senza tuttavia procedere alla sua notifica, né prima né a seguito del suo deposito, e nemmeno in vista dell’udienza del 21 settembre 2012, fissata con decreto presidenziale adottato a seguito dell’istanza inoltrata dalle ricorrenti in data 29 agosto 2012.
La tempestiva notifica costituisce, per contro, adempimento necessario ai fini della corretta introduzione di un atto ampliativo del thema decidendum e della rituale instaurazione del contraddittorio.
In proposito l’art. 129, comma 5, del codice del processo amministrativo – riferito al giudizio avverso gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni, ma espressivo di una regola generale costantemente affermata dalla giurisprudenza in punto di modalità per la proposizione del gravame incidentale in materia elettorale – prescrive che “alla notifica del ricorso incidentale si provvede con le forme previste per il ricorso principale”.
La disposizione corrisponde alla tralaticia regola interpretativa secondo cui nel termine di quindici giorni il ricorso incidentale deve essere notificato alle controparti e anche depositato (ex multis, T.A.R. Piemonte sez. I 09 ottobre 2010, n. 3728; Cons. St., sez. V, 22 maggio 2006, n. 2971; T.A.R. Catania, sez. III, 20 maggio 2008 , n. 939).
L’omessa rituale proposizione del mezzo ha rilevanza preclusiva sulla cognizione del giudice, in quanto in un sistema processuale di giurisdizione soggettiva imperniato sul principio dispositivo, quale è quello elettorale, la mancata proposizione di rituale ricorso incidentale preclude l’allargamento del thema decidendum rispetto a quanto delineato in modo puntuale nel ricorso introduttivo (cfr. Cons. St., sez. V, 31 luglio 2012 n. 4358; T.A.R. Piemonte, sez. II, 3 marzo 2012, n. 295). Al fine di contemperare tutti gli interessi in conflitto, il legislatore ha attribuito, infatti, nello specifico e delicato settore della materia elettorale, valore predominante al principio della certezza dei rapporti di diritto pubblico, prevedendo rigorosi termini di decadenza entro i quali gli atti vanno contestati e, decorsi inutilmente i quali, i risultati elettorali diventano intangibili per la parte non oggetto di tempestiva impugnazione.
1.10 Dall’assenza di notifica discende, quindi, l’inammissibilità del gravame (cfr. Cons. St., sez. V, 22 marzo 2012, n. 1631; sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8280; sez. V, 12 giugno 2009, n. 3747; sez. VI, 30 maggio 2008, n. 2602).
1.11 All’assorbente profilo di inammissibilità del ricorso incidentale, si assomma – in via gradata – l’altrettanto fondato e dirimente rilievo di irricevibilità per tardività.
Viene qui in rilievo l’ulteriore e basilare regola processuale secondo cui il termine per notificare e depositare il ricorso incidentale è di 15 gg dalla ricezione del ricorso principale (T.A.R. Piemonte, sez. I, 09 ottobre 2010, n. 3728; Cons. St., sez. V, 22 maggio 2006, n. 2971; id., 05 maggio 1999, n. 519 e 16 giugno 1998, n. 885). Altra tesi – che si differenzia solo parzialmente da quella maggioritaria testé menzionata – ritiene che, in assenza di una disciplina specifica del ricorso incidentale elettorale, si debba fare riferimento ai termini del rito ordinario, sia pure dimezzati (cfr. T.A.R. Catania, 28 febbraio 2008, n. 2274).
Per entrambi gli orientamenti e in maniera univoca in giurisprudenza, i termini processuali in esame sono tutti pacificamente considerati “perentori” e da osservarsi “a pena di decadenza”. Con la conseguenza che il relativo decorso non può che essere impedito dal compimento dell’atto previsto dalla legge e, cioè, dalla tempestiva proposizione, mediante notifica e successivo deposito, del ricorso incidentale.
Difettando nella specie la tempestiva proposizione del mezzo (depositato, come detto, ad oltre due anni di distanza dall’atto di proclamazione degli eletti) risulta ulteriormente confermata l’impossibilità di estendere la cognizione ai profili di merito con esso veicolati.
1.12 In senso contrario a quanto sin qui osservato non assume rilevanza la deduzione del ricorrente incidentale secondo cui un fatto nuovo e rilevante – e, cioè, l’avviso ex art. 415 bis c.p.p. a carico di Marco di Silvestro, autenticatore, dirigente, candidato della lista “Pensionati ed Invalidi per Bresso”, di cui egli ricorrente asserisce essere venuto conoscenza solo il 23 maggio 2012 – avrebbe giustificato la proposizione solo da tale data del ricorso incidentale.
Come esposto, la decorrenza è dalle scadenze di legge e non dalla conoscenza dei presupposti di fatto. Questi ultimi, se sopravvenuti alla scadenza dei termini previsti per l’esercizio dell’azione principale o incidentale, diventano irrilevanti nel contenzioso elettorale e tale conclusione trova la propriaratio nell’essenziale regola di contemperamento delle esigenze di difesa con quelle di certezza del risultato elettorale, in termini compatibili con la durata degli organi rappresentativi della cui elezione si tratta.
1.13 L’elusione del termine decadenziale non può conseguire nemmeno ad una diversa qualificazione delle contestazioni portate nel ricorso incidentale alla stregua di mere “controdeduzioni”, non soggette all’onere della previa notifica e ai perentori termini di ingresso nel giudizio.
Tra le controdeduzioni e il ricorso incidentale intercorre, infatti, la fondamentale differenza per cui soltanto quest’ultimo, diversamente dalle prime, integra, allargandolo, il thema decidendum del ricorso principale; laddove le controdeduzioni si limitano a rappresentare ragioni di confutazione dei motivi proposti dal ricorrente principale (cfr. T.A.R. Latina, sez. I 27 maggio 2010, n. 952 ; T.A.R. Milano, sez. IV 14 ottobre 2010, n. 6943 e 02 febbraio 2010, n. 231).
Il resistente, avvalendosi del ricorso incidentale, non si limita a resistere semplicemente alla domanda principale volta a censurare un atto amministrativo (ciò che concreterebbe una mera “controdeduzione”), ma chiede anche che l’atto venga modificato in maniera diversa e per sé più vantaggiosa rispetto a quanto introdotto con ricorso principale.
La mera difesa esplicata nei confronti delle censure espresse in ricorso, mediante deposito di memorie, scritti difensivi ed esibizione di documenti, è quindi attività ben diversa dal “contrattacco” esercitato contestando sotto altri profili la legittimità dello stesso provvedimento impugnato in via principale; sicché l’equiparazione tra l’una e l’altra attività processuale, sotto il profilo delle modalità di instaurazione del contraddittorio con le controparti, risulterebbe irriguardosa dei principi costituzionali posti a salvaguardia del diritto di difesa processuale.
La segnalata differenza spiega, pertanto, perché per proporre ricorso incidentale non sia sufficiente, come per le controdeduzioni, il semplice deposito: proprio per la sua diversa natura di atto introduttivo di autonomo seppur connesso gravame, esso esige una preliminare specifica notificazione e un successivo deposito, “con la prova delle eseguite notificazioni”. La carenza di uno dei due adempimenti necessitati determina l’inammissibilità della domanda.
1.14 Deve quindi concludersi che la contestazione del provvedimento di ammissione della lista “Pensionati e Invalidi per Bresso”, collegata a Mercedes Bresso quale candidato presidente, per tutte le segnalate ragioni non può essere parte dell’oggetto di cognizione del presente procedimento.
1.15 Se così è, alcuna rilevanza può attribuirsi alle risultanze probatorie dei procedimenti penali che hanno riguardato l’asserita falsità delle attestazioni di autenticazione della lista “Pensionati e Invalidi per Bresso”: mancando una specifica e rituale impugnazione che possa dare ingresso a dette questioni nel presente procedimento, il Tribunale non è abilitato a esaminarle a nessun titolo, né in via principale, né in via incidentale.
1.16 Per lo stesso motivo, tali deduzioni non incidono in alcun modo sull’interesse ad agire delle ricorrenti. E’ vero, infatti, che le condizioni dell’azione sono esaminabili d’ufficio. Ciò nondimeno, l’invocata detrazione dei voti attribuiti alla lista “Pensionati e Invalidi per Bresso”, dalla quale si farebbe discendere la carenza di interesse ad agire in capo alle ricorrenti, avrebbe imposto una rituale impugnazione incidentale dell’atto di ammissione di detta lista e, in parte qua, del conseguente atto di proclamazione degli eletti.
In difetto di tale impugnazione, si configura impossibile un riconteggio in pejus dei voti attribuiti alla lista Bresso e, pertanto, l’utilità concreta eventualmente ricavabile dalle ricorrenti in esito ad una favorevole valutazione del ricorso principale – in quanto rapportata alle sole deduzioni e istanze contenute nel ricorso principale – in alcun modo può risentire delle argomentazioni contenute nel ricorso incidentale.
1.17 Ancora più in radice e sotto diverso profilo, l’effetto paralizzante che si intende affidare al ricorso incidentale è inficiato nelle sue fondamenta dal fatto che la domanda azionata dalle ricorrenti mira principalmente alla invalidazione generale della procedura elettorale, assumendola viziata in origine e in misura rilevante dall’illegittima ammissione della lista “Pensionati per Cota”. La radicalità dell’interesse dedotto supera la necessità di un riconteggio di voti in funzione di una loro possibile diversa attribuzione, sicché non vi è spazio per verificare se effettivamente – in applicazione del criterio della prova di resistenza – l’illegittimità denunciata possa tradursi in un rovesciamento dell’esito elettorale in misura favorevole alle posizioni rappresentate dalla parte ricorrente.
Al contrario, una volta acclarata la rilevanza numerica delle liste illegittimamente ammesse alla competizione elettorale, l’effetto perturbatore che ne discende sull’espressione della volontà degli elettori è da intendersi come direttamente proporzionale al numero e alla portata di dette liste illegittime. Sicché, come meglio si chiarirà nel prosieguo esaminando gli effetti invalidanti degli atti impugnati, l’assommarsi di liste illegittime, anche se collocate su fronti contrapposti della competizione elettorale, giammai attenua, ma al più aggrava, l’effetto di alterazione della corretta espressione del voto, che è alla base, laddove se ne apprezzi una non trascurabile consistenza quantitativa, della invalidazione generale della procedura elettorale.
1.18 Infine, in ragione dell’illustrata inammissibilità del ricorso incidentale, non pare centrata e va respinta l’obiezione sollevata dalla difesa della Regione (pag. 3, memoria depositata il 27 dicembre 2013) secondo cui la nullità dell’atto di presentazione della lista “Pensionati e Invalidi per Bresso” potrebbe essere rilevata d’ufficio, ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a., e quindi a prescindere dal valido radicamento del rimedio incidentale. La disposizione richiamata, infatti, contrariamente a quanto divisato dalla Regione, nel prevedere che “la nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice”, presuppone sempre che sussista una domanda, correttamente introdotta nel giudizio e che si fondi su un atto nullo, esigendosi quindi che il profilo di nullità acceda a deduzioni e istanze ritualmente inserite nel thema decidendum. E ciò per la decisiva considerazione che il rilievo d’ufficio della nullità non può mai derogare al principio dispositivo che governa il processo amministrativo (e quindi anche il giudizio elettorale), trattandosi di sistema di giurisdizione soggettiva.
In conclusione, il ricorso incidentale, per tutte le ragioni esposte, va dichiarato inammissibile.

2. Vengono quindi in considerazione le ulteriori eccezioni preliminari sollevate dai controinteressati in ordine alla carenza di legittimazione ad agire di Staunovo Polacco Luigina (pag. 5, memoria depositata il 24 dicembre 2013) e alla inammissibilità del ricorso per conflitto di interessi delle ricorrenti (pagg. 9 – 10, memoria depositata il 23 dicembre 2013).
2.1 Della ricorrente Staunovo si deduce – reiterando argomenti già spesi con il ricorso incidentale – che la stessa non sarebbe legittimata a ricorrere, in quanto agisce in qualità di coordinatore nazionale di una formazione politica (“Pensionati ed Invalidi”) che, stante la falsità delle autentiche sulla base delle quali è stata ammessa alla competizione elettorale, è da ritenersi nulla o insistente.
2.2 L’eccezione non ha pregio. In disparte le già svolte osservazioni sull’irrilevanza processuale del mezzo incidentale – che come non incide sull’interesse ad agire delle ricorrenti, così non può influire sulla loro legittimazione a ricorrere – resta da rilevare che Staunovo Polacco, oltre che in qualità di coordinatore nazionale del partito “Pensionati ed Invalidi”, ha agito in proprio, in qualità di cittadina elettrice in Piemonte, sicché certamente sotto questo specifico e ulteriore profilo la sua legittimazione ad agire non può essere posta in dubbio.
2.3 Per argomentare l’inammissibilità del ricorso per conflitto di interessi delle ricorrenti si è dedotto, invece, che mentre Bresso Mercedes, quale candidata eletta consigliere, non avrebbe interesse alla rinnovazione della consultazione elettorale in quanto, per effetto dell’annullamento delle elezioni già celebrate, decadrebbe dalla carica di consigliere regionale; viceversa, Staunovo Polacco avrebbe interesse all’annullamento delle elezioni per poter ambire, in occasione di un rinnovato procedimento elettorale, a conquistare un seggio nel rinnovato Consiglio Regionale.
2.4 Anche quest’ultima eccezione va respinta in quanto omette di considerare che le ricorrenti, entrambe residenti in Piemonte, hanno agito in giudizio a vario titolo e, precisamente, Mercedes Bresso ha agito in proprio, in qualità di candidato presidente della coalizione di centrosinistra nonché di candidata capolista del listino “Uniti per Bresso” (Mercedes Bresso); Luigina Staunovo ha agito in proprio e in qualità di coordinatore nazionale del partito “Pensionati e Invalidi”.
Sotto il primo dei profili di legittimazione dedotti, quello dell’esercizio dell’azione “in proprio”, le posizioni soggettive delle ricorrenti coincidono.
Le stesse ricorrenti, inoltre, hanno proposto in via principale domanda di annullamento degli atti impugnati e, se si considera che il risultato elettorale non ha corrisposto alla massima aspettativa della Bresso di conseguire la presidenza della Giunta Regionale, non pare potersi negare una comunanza di interessi strumentali, tra le due ricorrenti, alla caducazione integrale della procedura elettorale.
Né pare sostenibile argomentare, a contrario, che il fatto di avere conseguito l’ufficio di consigliere regionale priverebbe Mercedes Bresso dell’interesse all’annullamento di atti che hanno comportato la sua elezione. Anche il consigliere eletto, in considerazione della rappresentanza politica e del relativo mandato, resta titolare dell’interesse teso a garantire che l’elezione avvenga nel rispetto delle regole che disciplinano la competizione elettorale.
In ogni caso, egli resta titolare dell’interesse strumentale alla riedizione della competizione in vista del raggiungimento di una posizione più favorevole alla propria coalizione.
Esaminando casi analoghi a quello in oggetto, la giurisprudenza ha escluso profili di inammissibilità per conflitto d’interessi del ricorso collettivo proposto avverso la proclamazione degli eletti anche da parte di alcuni dei consiglieri eletti, potendo gli stessi vantare un interesse strumentale all’annullamento in toto delle elezioni, al fine di divenire maggioranza nelle nuove elezioni (T.A.R. Latina, 05 giugno 2002, n. 666).
In definitiva, l’ampia latitudine delle posizioni azionate inficia la dedotta inammissibilità del ricorso introduttivo.
Sussistono, pertanto, sotto tutti i profili considerati, le condizioni per poter sindacare nel merito la fondatezza della domanda con esso introdotta.

3. Per meglio circoscrivere l’oggetto del giudizio occorre chiarire, preliminarmente, che il presupposto logico – giuridico dal quale la domanda delle ricorrenti prende le mosse attiene alla falsità delle sottoscrizioni di accettazione delle candidature inserite nella lista provinciale “Pensionati per Cota, nonché delle relative attestazioni di autenticazione.
Su tale assunto si innesta la richiesta di annullamento dell’atto di proclamazione degli eletti e dei provvedimenti di ammissione della lista “Pensionati per Cota”, collegata con il candidato alla carica di Presidente della Giunta Regionale.
3.1 Per giungere all’auspicato esito caducatorio, le ricorrenti hanno chiesto – in via principale – che il giudice amministrativo accertasse autonomamente i fatti penalmente rilevanti inerenti il falso documentale, oggetto di un indagine penale avviata a seguito di un esposto del 4 maggio 2010, depositato presso la locale Procura della Repubblica, e conclusasi con la menzionata decisione n. 2918/2013 della Quinta Sezione della Corte di Cassazione Penale.
In via subordinata, le ricorrenti hanno formulato espressa riserva di querela di falso nel termine eventualmente assegnato dal T.A.R..
3.2 Questa sezione, con la pronuncia parziale 3196/2010, ha respinto la domanda principale, ritenendo che le certificazioni sottoposte alla sua attenzione possedessero i tratti distintivi dell’atto pubblico, assunto da pubblico ufficiale e come tale assistito da fede privilegiata, ex art. 2700 c.c., revocabile in dubbio e contestabile unicamente mediante lo strumento processuale della querela di falso disciplinata agli artt. 221 e seguenti c.p.c..
3.3 La statuizione è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4395/2012.
3.4 E’ di chiara evidenza, tuttavia, che la decisione che si è consolidata in via definitiva attiene esclusivamente all’esclusione della possibilità di un autonomo accertamento dell’asserita falsità documentale da parte del giudice amministrativo.
3.5 Nessuna statuizione e conseguente preclusione è intervenuta, invece, in ordine alla possibilità per questo T.A.R. di valutare autonomamente altre pronunce giurisdizionali attestanti, con efficacia equivalente a quella emessa in esito a querela ex art. 221 c.p.c., dette ipotesi di falso. La tematica del falso penale, infatti, oltre a risultare estranea alle argomentazioni contenute in sentenza, non appare in alcun modo connessa alla questione – oggetto della pronuncia parziale – dell’accertamento autonomo del falso da parte del giudice amministrativo.
3.6 In definitiva, dal giudicato maturato sulla pronuncia parziale non discende alcun effetto preclusivo alla disamina degli esiti del giudizio penale maturati in parallelo allo svolgimento del presente procedimento.

4. Sempre al fine di chiarire la rilevanza nel presente procedimento del giudicato penale consolidatosi in capo a Michele Giovine e Carlo Giovine, è utile precisare che la Quinta sezione penale della Corte di Cassazione, con la decisione n. 2918/2013, nel respingere i ricorsi di legittimità e confermare integralmente la sentenza di condanna adottata dalla Corte d’Appello di Torino (n. 7110 del 22 maggio 2012), ha convalidato, al contempo, la declaratoria di falsità – già adottata dal giudice di secondo grado ai sensi dell’art. 537 c.p.p. – delle diciassette autenticazioni di firma poste in calce alle rispettive dichiarazioni di accettazione di candidatura relative alla lista provinciale “Pensionati per Cota”.
4.1 Quanto alle condotte di falsificazione, Giovine Carlo e Giovine Michele sono stati definitivamente condannati per aver falsamente attestato come vere e autentiche – perché apposte in loro presenza e nel luogo nel quale essi esercitavano la pubblica funzione di consigliere comunale – alcune delle firme poste in calce ai moduli di accettazione della candidatura, relative alla lista provinciale torinese dei candidati per il partito politico “Pensionati per Cota”. In tale condotta si sono estrinsecate fattispecie di falso materiale (l’apposizione di firme mediante utilizzo di nome e cognome di altra persona) e di falso ideologico (l’autenticazione di firme effettivamente apposte dagli aventi diritto ma certificate in data e luoghi diversi da quelli riportati sui documenti).
In particolare, il falso ideologico accertato è originato dal fatto che alcuni dei pretesi firmatari dei moduli di accettazione della candidatura in qualche caso non li avevano sottoscritti in presenza degli imputati, mentre in altri casi non avevano mai neppure avallato l’accettazione della candidatura, apponendo a tal fine la propria firma, oppure erano addirittura all’oscuro di essere inseriti nella lista dei candidati.
L’accertamento di tali condotte, come detto, ha imposto al giudice penale la declaratoria ai sensi dell’art. 537 c.p.p..
4.2 L’accertata falsità delle diciassette autenticazioni di firma si innesta come dato rilevante nel presente giudizio in quanto inficia la validità dell’atto di ammissione della lista provinciale “Pensionati per Cota”.
A tanto si perviene in considerazione del fatto che l’autentica della dichiarazione di accettazione delle candidature – prevista dall’articolo 32, comma 9, n. 2 del TU n. 570/1960 – è indefettibile requisito prescritto ad substantiam e non integrabile aliunde, funzionale a garantire la certezza della provenienza delle dichiarazioni medesime (Cons. St., sez. V, 08 maggio 2013, n. 2500 e 11 febbraio 2013, n. 779 ).
La mancanza o la irritualità di detto elemento essenziale della fattispecie determina non la mera irregolarità, ma la nullità insanabile della sottoscrizione, e, quindi, dello stesso atto di presentazione delle candidature (Cons. St., sez. V, 10 marzo 1998, n. 282; id., sez. V, 7 marzo 1986, n.148 e 29 giugno 1979, n. 470).
4.3 Nel caso di specie, è incontestato che l’accertata falsità delle autentiche delle sottoscrizioni fa venire meno il numero minimo di candidature per la valida presentazione della lista, stante il disposto dell’art.9, comma 5, della L. 108/1968, secondo il quale “ciascuna lista deve comprendere un numero di candidati non superiore al numero di consiglieri da eleggere nel collegio e non inferiore ad un terzo arrotondato all’unità superiore”.
4.4 Il tema del giudicato penale offre occasione per chiarire, a soluzione di una deduzione sollevata sul punto dalla difesa dei controinteressati, che il passaggio in giudicato della sentenza non è condizionato al decorso del termine di proposizione del ricorso ex art. 625 bis c.p.p., essendo questo un mezzo di impugnazione straordinaria, esperibile nei confronti di pronunce già divenute irrevocabili e in quanto tale non incidente sull‘intangibilità del loro passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 648 c.p.p. (cfr. Cass. pen., sez. VI, 07 gennaio 2008, n. 5694; Sez. V, 16 luglio 2009, n. 40171; sez. I, 20 maggio 2010, n. 23854; sez. VI, 08 giugno 2010, n. 25977; sez. un., 21 giugno 2012, n. 28717).
4.5 Va poi precisato che la conferma integrale della decisione del giudice d’appello priva di ragion d’essere la richiesta di rinvio dell’udienza, avanzata nel corso della discussione del 9 gennaio 2014 dalla difesa dei controinteressati e motivata dalla produzione tardiva del testo integrale sentenza della Corte di Cassazione, avvenuta in data 28 dicembre 2013 e quindi in difetto del termine minimo di 20 giorni prima dell’udienza di cui agli artt. 73, comma 1, e 130, comma 10, c.p.a.. Sul punto si osserva che, ai fini del decidere, ciò che assume rilievo è il solo dispositivo di integrale conferma della pronuncia di secondo grado, già versato in atti in data 18 novembre 2013, risultando irrilevanti le ulteriori produzioni documentali riferite alle motivazioni della pronuncia penale, in quanto afferenti a materia estranea alla statuizione accessoria del falso documentale.

5. Le premesse consentono di addivenire al tema centrale relativo alla ammissibilità e rilevanza nel presente giudizio della statuizione di falsità documentale adottata dal giudice penale ai sensi dell’art. 537 c.p.p..
5.1 I controinteressati, dopo aver fatto rilevare che il Presidente Cota e molti dei consiglieri eletti, pur costituiti nel presente giudizio, non si sono costituiti come parte civile nel processo penale a carico di Giovine Michele e Carlo, sostengono che, per effetto dell’art. 654 del vigente codice di procedura penale, la declaratoria della falsità dei predetti documenti non sarebbe loro opponibile, in quanto inidonea a spiegare autorità di giudicato in un diverso giudizio, civile o amministrativo, che veda come parti dei terzi che siano rimasti estranei al procedimento penale (Cass. Civ., sez. I, 22 novembre 1996, n. 10358; Cass. Civ., sez. I, 28 agosto 1999, n. 9070).
5.2 La questione dell’efficacia e opponibilità in altri giudizi del giudicato sulla declaratoria di falso, pronunciata ai sensi dell’art. 537 c.p.p., ha trovato in giurisprudenza scarse e inappaganti occasioni di approfondimento.
5.3 Tuttavia, costituisce dato condiviso da tutte le pronunce rinvenibili in materia che nella disciplina relativa alla dichiarazione di falsità di atti o di documenti nel processo penale concorrono due distinte ed autonome azioni, suscettibili di epiloghi differenziati: l’azione penale principale, volta all’accertamento della colpevolezza, o meno, dell’imputato (rispetto alle ipotesi di reato ex art. 476 e ss. c.p.) ed eventualmente alla pronuncia di condanna; e l’azione, accessoria, complementare e di valenza civilistica (art. 537 c.p.p.), preordinata alla tutela della fede pubblica e destinata a concludersi con la declaratoria di falsità del documento, allorché, indipendentemente dall’esito dell’altra azione, la falsità stessa sia accertata dal giudice.
5.4 Ulteriore dato pacifico è costituito dalla ratio di favor veri dell’art. 537 c.p.p., al quale si ascrive la duplice funzione di tutela della fede pubblica – realizzabile mediante la rimozione integrale dalla circolazione dell’efficacia probatoria del documento riconosciuto falso – e di attuazione dell’economia processuale nell’ambito dei rapporti tra giudizio civile e penale di falso (Cass. pen. sez. V, n. 712 del 19 gennaio 1999, n. 712; id., sez. V, 31 luglio 1997, n. 2827 e 14 ottobre 1998, n. 712).
5.5 La divaricazione funzionale e strutturale tra le due azioni veicolate nella disciplina del falso penale, induce a respingere radicalmente la possibilità di costringere la rilevanza della declaratoria di falso ex art. 537 c.p.p. nei limiti di efficacia dettati dall’art. 654 c.p.p..
Quest’ultima norma prescrive una regola di ingresso dell’efficacia del giudicato penale in altri giudizi civili e amministrativi, condizionandola, tra le altre cose, alla coincidenza soggettiva delle parti costituite nei due procedimenti. Ciò che più conta è che la regola di estensione dell’efficacia del giudicato è circoscritta ai soli fatti “materiali” afferenti all’azione criminosa, come accertati nel giudizio penale (ove il fatto va inteso in senso naturalistico, nella sua dimensione fenomenica di condotta).
5.6 Tutt’altra è la portata dell’art. 537 c.p.p., in quanto la dichiarazione di falsità ha finalità diverse da quelle proprie della repressione penale. Essa fonda sul solo fatto dell’acclarata non rispondenza al vero dell’atto o del documento, e, pertanto, è indipendente dalla circostanza che il processo penale si concluda, quanto all’accertamento della condotta di falsificazione, con un verdetto di colpevolezza o di proscioglimento. La declaratoria in esame corrisponde, infatti, alla preminente esigenza di tutela dell’interesse pubblico alla rimozione dell’efficacia probatoria del documento che ne forma oggetto e assume la tutela della fede pubblica a bene giuridico primario della collettività (o a interesse giuridico collettivo). Come tale essa è sottratta alla disponibilità delle parti – tanto che neppure l’ammissione del fatto da parte dell’imputato può di per sé sola giustificare detta dichiarazione, qualora manchi un accertamento positivo del falso, che deve essere compiuto alla luce di tutte le risultanze probatorie acquisite (Cass. pen., sez. un., 27 ottobre 1999, n. 20) – ed è doverosamente imposta al giudicante, il quale deve obbligatoriamente inserirla in dispositivo.
5.7 Sul piano processuale l’attestazione di falsità si inserisce come statuizione accessoria ma distinta, per contenuto e presupposti, dall’indagine condotta sulla condotta penale di falsificazione, configurandosi come “un accertamento atipico sul nudo fatto” (la genuinità del documento) che deve essere disposto qualunque sia l’esito penalistico del procedimento.
5.8 Nell’ottica di un inquadramento di tipo sistematico è significativo il fatto che l’art. 537 c.p.p. (già inserito sub art. 480 nel previgente codice di procedura, del quale condivideva il generale regime di efficacia erga omnes del giudicato penale), oltre a trovare collocazione topografica distinta dal 654 c.p.p., non ne ripete i contenuti limitativi riferiti all’efficacia soggettiva, né contiene elementi di rimando esplicito o implicito alla disciplina del giudicato (ove ha sede l’art. 654 c.p.p.), contenuta nel titolo I del libro decimo del codice di procedura penale.
5.9 Si tratta quindi, a ben vedere, di statuizione di accertamento di valenza civilistica tendente, al pari del giudicato che si forma a seguito della querela di falso, a rimuovere erga omnes l’efficacia probatoria del documento che ne forma oggetto e come tale astratta dalla disciplina propria del giudicato penale che viene a formarsi sulla cognizione condotta sull’actio criminis.
5.10 La controprova dell’autonomia delle due norme (artt. 654 e 537 c.p.p.) si ricava da una serie di argomenti logici e, in primis, dalla considerazione per cui, stante l’attinenza della dichiarazione di falsità alla tutela di un interesse inerente alla fede pubblica, sottratto alla disponibilità delle parti, condizionare la valenza assoluta e generalizzata di detto accertamento alla scelta della parte privata di intervenire o meno nel giudizio penale, significherebbe degradare l’interesse pubblico indisponibile ad un condizione di piena disponibilità da parte del privato, vanificando l’utilità e l’impronta pubblicistica della stessa disposizione di cui all’art. 537 c.p.p..
Così opinando, infatti, la valenza dell’accertamento di falso sarebbe rimessa alla libera scelta della parte privata di comprimere, secondo propria convenienza, gli effetti di un accertamento concepito nell’interesse giuridico della collettività e a garanzia generale della certezza dei rapporti giuridici.
5.11 Col che sarebbe lecito interrogarsi sull’utilità di un siffatto sistema di accertamento della veridicità documentale; e sulla sua coerenza con la preminente necessità di garantire la fede pubblica nel modo più energico, cioè mediante la tutela penale (che individua oltre alla falsità anche l’autore della stessa), concepita come difesa avanzata posta a presidio del “traffico giuridico” che si svolge tra i consociati e il cui presupposto è costituito dalla certezza dei mezzi di prova documentale sui quali si fonda.
5.12 Nello stesso ordine di considerazioni logico-sistematiche è doveroso osservare che la platea dei potenziali interessati a costituirsi parte civile in relazione all’accertamento di falsità di documenti di vasta rilevanza, come quelli che vengono in rilievo nel presente giudizio, è talmente ampia e differenziata da sconfinare nella sostanziale indeterminatezza. La diffusività dell’interesse al corretto espletamento della competizione elettorale, riconoscibile in capo ad ogni singolo elettore (ognuno di questi essendo legittimato ad agire in giudizio), è infatti tale da rendere pressoché impossibile l’individuazione nominativa dei terzi potenzialmente pregiudicati dalla pronuncia ex art. 537 c.p.p..
Pertanto, a voler condizionare la valenza dell’accertamento dell’art. 537 c.p.p. alla piena integrazione di tale contraddittorio, ritenendo che solo in tal caso di realizzerebbe l’opponibilità erga omnes dell’accertamento sul documento, si innescherebbe un evidente cortocircuito logico-giuridico che vanificherebbe, nuovamente, il senso e l’applicazione della norma.
5.13 Ancora, a voler ritenere insuperabili i limiti dettati dall’art. 654 c.p.p. in tema di opponibilità verso terzi del giudicato penale, di uno stesso atto pubblico dichiarato falso ex art. 537 c.p.p. verrebbe a dirsi che esso è privo di rilevanza giuridica tra le parti del giudizio penale; e che lo stesso, al contempo, è ancora efficace e opponibile ai soggetti rimasti terzi rispetto al giudizio penale. Di modo che verrebbe ad essere irrimediabilmente intaccato il proprium indefettibile dell’atto pubblico, che consiste nella sua capacità di attribuire “pubblica fede” alle dichiarazioni e ai fatti attestati dal pubblico ufficiale, con un’efficacia assoluta ed erga omnes che suggella una verità giuridica valida per tutti i consociati.
5.14 È chiaro, infatti, che l’efficacia probatoria dell’atto pubblico si estende anche nei confronti dei terzi, cioè dei soggetti che non hanno partecipato alla formazione dell’atto, nel senso che gli stessi, se interessati, potranno esigere che vengano considerate come effettuate le dichiarazioni – e veri gli altri fatti – risultanti nell’atto pubblico; le stesse dichiarazioni e gli stessi fatti non potranno dai medesimi terzi essere disconosciute.
Se questa è la natura intrinseca dell’atto pubblico, evidentemente non può darsene una variante a “efficacia soggettiva variabile”, e cioè rilevante verso taluni consociati e non rispetto ad altri.
5.15 Oltre che sul piano civilistico e negoziale, un siffatto atto pubblico ad “efficacia variabile” susciterebbe perplessità anche in ordine all’integrazione del reato di “uso di atto falso” contemplato dall’art. 489 c.p., fattispecie questa che consegue all’utilizzo che chiunque, senza essere concorso nella falsità (che si presuppone già consumata – Cass. pen., sez. II, 19ottobre 1981, n. 1978), faccia dell’atto falso.
5.16 Dall’insieme di considerazioni che precedono consegue che allo statuto sostanziale di rilevanza assoluta dell’atto pubblico deve coniugarsi uno statuto processuale di analoga forza, in quanto l’opponibilità della sentenza che accerta la genuinità dell’atto incide direttamente sull’indefettibile valenza probatoria erga omnes del documento.
5.17 Ed è inevitabile, pertanto, che i terzi, così come beneficiano della pubblicità dell’atto, pure se non ne sono stati parti, così non ne possano più beneficiare se quella pubblicità viene meno, senza poterla far rivivere o cessare a propria scelta.
5.18 In conclusione, deve ritenersi che lo statuto di rilevanza di un atto o documento è direttamente condizionato dal regime di opponibilità del giudicato che ne accerta la genuinità, sicché risulta contraddittorio predisporre un regime sostanziale di generale efficacia del documento e, al contempo, limitare la statuizione che ne riconosce l’eventuale falsità entro i circoscritti limiti del contraddittorio instaurato con le parti del giudizio penale (sul punto convengono C. Conti reg. Veneto, sez. giurisd.,10 gennaio 2007, n. 3 e 08 settembre 2006, n. 835; C. Conti reg. Emilia Romagna, sez. giurisd., 13 aprile 2005, n. 410; id., 12 febbraio 2004, n. 231 e 23 maggio 2003 n.1333; C. Conti Sezione I centr. 82/2000).
5.19 Da quanto esposto e da una generale esigenza di interpretazione delle norme che vada nel senso di farne salvo l’effetto utile sostanziale, si trae conferma del fatto che la statuizione disciplinata dall’art. 537 c.p.p. ha natura accessoria ma distinta dall’accertamento condotto sul factum criminis, e che quindi ad essa si annettono regole di opponibilità distinte da quelle contemplate dall’art. 654 c.p.p..
5.20 Ulteriori dati sistematici inducono ad avvalorare tale conclusione, ed in particolare le indicazioni ricavabili dagli artt. 221, 1° comma, e 226 e 227 c.p.c., laddove il primo – secondo unanime interpretazione dottrinaria – preclude la proposizione della querela di falso ove la verità (o falsità) del documento sia stata accertata con sentenza passata in giudicato, tanto civile quanto penale, indipendentemente dal fatto che la stessa sia stata pronunciata o meno tra le parti in causa; mentre gli artt. 226 e 227 c.p.c. impongono, nel caso di sentenza di accertamento del falso, adottata in accoglimento della querela ex art. 221 c.p.c., l’adozione delle misure esecutive previste dall’art. 480 c.p.p. (ora art. 537 c.p.p.), così confermando l’equivalenza e il parallelismo tra i due mezzi di accertamento del falso documentale, che a sua volta fornisce riscontro di quell’esigenza di economia processuale, nell’ambito dei rapporti tra giudizio penale e civile di falso, che è sottesa, unitamente all’esigenza di tutela della fede pubblica, alla ratiodell’art. 537 c.p.p..
5.21 Infine, la valenza generalizzata dell’accertamento di falsità ex art. 537 c.p.p. non pare in alcun modo contraddetta dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 304/2011, resa in esito alla questione di legittimità costituzionale sollevata nel corso di questo procedimento giudiziario dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1000/0211.
Il tema preso in esame dalla Corte riguardava, infatti, l’accertamento incidentale di falso, attivabile su impulso di parte in occasione e in funzione di un giudizio principale condizionato dalla rilevanza probatoria del documento.
La statuizione sulla falsità del documento ex art. 537 c.p.p., per converso, esula dal perimetro della problematica indagata dal giudice di legittimità, trattandosi di giudizio privo del descritto carattere di incidentalità e del tutto estraneo al novero degli strumenti attivabili dalla parte privata.
Come noto – il giudizio penale è promuovibile unicamente dalla parte pubblica, non è strumentale a interessi privati e ha carattere meramente accidentale, potendo prendere avvio secondo fattori imponderabili e del tutto sottratti alle scelte della parte privata.
Per quanto più conta, poi, esso non nasce con finalità “probatorie”, nel senso (qui la sua “non-incidentalità”) che non è concepito per rilevare in funzione di un altro procedimento (principale), nell’ambito del quale occorra acquisire certezza di rilevanti elementi probatori documentali.
Ne consegue che la verifica della falsità da parte del giudice penale – in quanto non destinata a confluire in altro processo ai fini della definizione della controversia – riguarda il puro “documento”, a prescindere dalla specifica valenza “probatoria” che ad esso possa ascriversi in altri contesti processuali.
Da qui la sua estraneità al sistema di definizione delle questioni “pregiudiziali di falso” preso in esame dalla Corte Costituzionale.

6.1 Resta da rilevare – sempre sul tema della eccepita inopponibilità della statuizione ex art. 537 c.p.p. – che gli odierni controinteressati non adducono le ragioni concrete che avrebbero reso il loro intervento nel giudizio penale rilevante ai fini dell’accertamento della falsità dei documenti.
6.2 Sul punto è d’uopo osservare – non dopo avere premesso che la parte civile è chiamata ad interloquire nel processo penale sulla domanda risarcitoria conseguente alla condotta incriminata, coltivando un posizione astrattamente concidente con quella della pubblica accusa – che gli stessi controinteressati hanno beneficiato della facoltà di costituirsi parte civile nel processo penale e che volutamente non se ne sono avvalsi; né si sono avvalsi della facoltà, pure prevista dall’art. 537, 3° comma, c.p.p., di impugnare in via autonoma la pronuncia sulla falsità (Cass. pen., sez. un., 27 ottobre 1999, n. 20).
6.3 Ne consegue che nei loro confronti pare essersi integrata un’adeguata garanzia di tutela, secondo i parametri fissati dalla pronuncia della Corte Costituzionale n. 55 del 22 marzo 1971, stando ai quali la relazione di efficacia di una sentenza si esprime nei confronti di quanti siano stati in grado di partecipare al processo penale, senza che a ciò debba aggiungersi l’ulteriore condizione di una loro effettiva partecipazione, che può anche mancare per libera scelta della parte (nello stesso senso cfr. Cass. Civ. sez. I, 15 settembre 1995, n. 9770).
6.4 Va respinta, da ultimo, l’argomentazione incentrata sul 2° comma dell’art. 537 c.p.p. e tendente a sostenere che solo la cancellazione materiale del documento renderebbe la pronuncia di falsità opponibile erga omnes. Il 2° comma, infatti, è disposizione riferita non all’effetto generalizzato dell’accertata falsità degli atti o dei documenti, bensì ai provvedimenti riparatori di rilevanza meramente esecutiva che conseguono alla privazione di efficacia del documento (cancellazione, ripristino, rinnovazione o riforma dell’atto o documento).
Mentre, infatti, la dichiarazione di falsità (537 1°, comma) inerisce all’efficacia giuridica del documento, la misura ripristinatoria (537, 2° comma) attiene alla sua materiale esistenza, ma è bene ribadire che è già dalla prima che deriva la privazione di efficacia giuridica del documento.
6.5 Ancora, dalla lettura combinata degli artt. 537, 2° comma, c.p.p. e 675 c.p.p., si evince che mentre la dichiarazione di falsità costituisce una conseguenza necessaria dell’accertamento di essa, i provvedimenti c.d. riparatori, volti a realizzare la restitutio in pristinum dell’atto o del documento su cui è caduta la falsificazione, hanno invece carattere soltanto eventuale. Gli stessi sono pensati per rimediare ad eventuali omissioni occorse nella fase cognitiva e vengono adottati in stretta esecuzione dell’accertamento contenuto in sentenza, con un rito semplificato, senza attività istruttorie supplementari e senza possibilità da parte del giudice che le adotti di riesaminare il materiale probatorio acquisito, per pervenire ad un autonomo giudizio difforme dalle statuizioni adottate sul punto nel procedimento di cognizione (Cass. pen. sez. I, 13 marzo 2000; id., sez. V, 14 novembre 2001, n. 2671). Non vi è margine giuridico, quindi, per attribuire alle misure esecutive una valenza di integrazione o implementazione dell’accertamento del falso documentale, dalla quale possa farsi dipendere la portata della statuizione di falsità contenuta in sentenza.

7. Per tutto quanto fin qui esposto, ritenuta l’equivalenza e la pari efficacia assoluta della declaratoria di falso ex art. 537 c.p.p. e di quella emessa su querela di falso ex art. 221 c.p.c., in quanto entrambe risolutive della questione pregiudiziale di falso demandata dall’art. 8 c.p.a. all’autorità giudiziaria ordinaria, deve concludersi che le parti ricorrenti hanno correttamente riassunto il presente giudizio, una volta intervenuto il giudicato penale e cessata, quindi, la causa di sospensione, in conformità alle prescrizioni dettate in materia dall’art. 80 c.p.a..

8. Resta da esaminare il tema delle conseguenze invalidanti delle illegittimità emerse.
8.1 Sostengono le difese dei controinteressati che, alla stregua della normativa che disciplina le modalità di espressione del voto nelle consultazioni regionali, disciplinate dall’art. 2 della legge n. 43 del 1995, ove anche dovesse ipotizzarsi l’annullamento dell’ammissione della lista “Pensionati per Cota”, nondimeno, tutti i voti espressi al Presidente collegato resterebbero validi.
8.2 Ai sensi dell’art. 2, “l’elettore esprime il suo voto per una delle liste provinciali tracciando un segno nel relativo rettangolo, e può esprimere un voto di preferenza scrivendo il cognome, ovvero il nome e cognome di uno dei candidati compresi nella lista stessa. L’elettore esprime il suo voto per una delle liste regionali anche non collegata alla lista provinciale prescelta e per il suo capolista tracciando un segno sul simbolo della lista o sul nome del capolista. Qualora l’elettore esprima il suo voto soltanto per una lista provinciale il voto si intende validamente espresso anche a favore della lista regionale collegata”.
8.3 Argomentando sul punto, i controinteressati pongono in particolare rilievo il contenuto dell’ultimo periodo dell’art. 2, secondo cui, qualora l’elettore esprima il suo voto soltanto per una lista provinciale, detto voto si intende validamente espresso anche a favore della lista regionale collegata. Ne ricavano, quindi, che anche in caso di annullamento dell’ammissione della lista “Pensionati per Cota” i voti espressi a favore della sola lista annullata ed automaticamente computati a favore del pres. Cota, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 43 del 1995, resterebbero validamente assegnati a quest’ultimo.
8.4 A supporto di tale tesi sottolineano che il meccanismo delineato dalla norma consente all’elettore di esprimere due voti concettualmente diversi, uno per la lista provinciale ed uno per la collegata lista regionale; sicché l’eventuale invalidità del voto espresso in favore di una lista illegittimamente ammessa alla competizione elettorale non si propagherebbe al voto espresso per la lista regionale (e quindi per il candidato presidente).
E ciò in asserita osservanza della presunzione di riconducibilità della preferenza alla volontà dell’elettore, che fa sì che si debba attribuire il massimo significato possibile all’espressione di voto.
8.5 Il Collegio ritiene di non potere aderire all’impostazione in commento.
Essa trova smentita nella consolidata giurisprudenza che ha affrontato il tema prendendo costantemente le mosse dalla considerazione preliminare secondo cui la fattispecie in esame non pone un problema di “estensione” (praeter legem, secondo i controinteressati) dei vizi dei voti da una lista provinciale a quella regionale, bensì un problema di verifica della possibile perniciosa incidenza degli stessi vizi sull’andamento della consultazione elettorale nel suo insieme. Si è detto, infatti, che i voti assegnati ad una lista illegittimamente ammessa non possono essere considerati alla stregua di voti nulli o illegittimamente assegnati, bensì restano ontologicamente voti incerti, costituendo un mero coefficiente di aleatorietà che aleggia sul dato elettorale e che è impossibile rideterminare e correggere ex post (cfr. T.A.R. Molise. Sez. I, 28 maggio 2012, n.224).
L’influenza che trae origine dal collegamento politico tra le liste si esercita, infatti, principalmente sulla formazione della volontà dell’elettore, quali che siano le modalità in cui il suo voto individuale si manifesti (solo per la lista provinciale, o anche per il relativo candidato presidente).
8.6 E’ da dirsi, quindi, che il voto espresso in favore del presidente per un verso risulta indotto, almeno in una sua frazione, dal fatto che tale candidato fosse espressione di una coalizione di forze politiche, la partecipazione tra le quali della lista votata (e illegittima) poteva costituire per l’elettore motivo determinante, molteplici essendo i fattori aggregativi del consenso elettorale (non determinato, tanto meno per le elezioni amministrative, soltanto da un metro di astratta “coerenza politica”); e che, per altro verso, l’eliminazione ex post di una lista da una competizione elettorale determina un’insuperabile impossibilità di stabilire a chi quei voti sarebbero andati, non potendosi accertare in quale modo il comportamento dei suoi elettori sarebbe mutato. Sicché i voti assegnati ad una lista illegittimamente ammessa sono ontologicamente dei voti incerti, non potendosi escludere che una diversa configurazione del quadro politico avrebbe potuto determinare orientamenti di voto ed esiti finali diversi da quelli registrati.
8.7 Il descritto effetto perturbatore indotto sull’elettorato dalla presenza della lista non legittimata, è ulteriormente amplificato dal meccanismo del premio di maggioranza introdotto dall’art. 3 della L. 43/1995 e appare particolarmente evidente nelle ipotesi – come quella in esame – in cui l’esito della consultazione è deciso da scarti differenziali assai contenuti. Proprio in questi casi è rilevante – e va tenuto in debita considerazione anche in fase contenziosa – l’apporto marginale delle liste minori (spesso di estemporanea formazione), aggregate alla coalizione al preordinato fine di massimizzarne la capacità ricettiva del consenso.
8.8 Superata l’obiezione della permanenza di validità del voto, nei termini sin qui esposti, resta da ribadire il principio guida costantemente affermato dalla giurisprudenza, in ipotesi di illegittima ammissione di una lista, secondo cui, al fine di una giusta composizione di due esigenze egualmente fondamentali per l’ordinamento, l’una inerente alla conservazione – nei limiti del possibile – degli atti giuridici e alla massima utilizzazione dei relativi effetti, e l’altra inerente alla salvaguardia della volontà dell’elettore dall’influenza di eventuali cause perturbatrici, bisogna tener conto della consistenza numerica dei voti espressi a favore della lista illegittimamente ammessa. Quando essa non sia tale da alterare in modo rilevante la posizione conseguita dalle liste legittimamente ammesse, piuttosto che annullarsi integralmente il risultato delle elezioni e disporsi quindi la rinnovazione di esse, va esercitato il potere di correzione (cfr. Cons. Stato, V, 23 agosto 2000, n.4586; id., sez. V, 07 marzo 2001, n. 1343; id., sez. V, 18 giugno 2001, n. 3212).
8.9 Si tratta quindi di apprezzare la consistenza dell’indebito perturbamento o dell’illegittima influenza esercitati sulla consultazione elettorale dalla presenza della lista che non doveva essere ammessa e, laddove sia riscontrabile un effetto perturbante tale da alterare in modo non trascurabile la posizione conseguita dalle liste legittimamente ammesse, si impone l’annullamento delle elezioni e la rinnovazione del procedimento elettorale (cfr. Cons. St., sez. V, 10 maggio 1999, n. 535; id., sez. V, 23 agosto 2000, n.4586 e 7 marzo 2001, n. 1343).
Il che, in definitiva, impone di verificare che la consistenza numerica dei voti espressi a favore della lista illegittimamente ammessa sia prevalente rispetto ai voti di scarto tra le due coalizioni più votate.
8.10 Proprio questo requisito, della necessità di una non trascurabile preponderanza dei voti ricevuti dalla lista illegittimamente ammessa (15.805) rispetto allo scarto dei voti registrato tra i due candidati alla presidenza risultati più votati (9.157), sussiste ampiamente nel caso di specie, ed è un criterio che può dirsi – per quanto sin qui esposto – costante e pacifico nella giurisprudenza (cfr., tra le altre, Cons. St., sez. V, 29 ottobre 2012, n. 5504; id., 31 marzo 2012, n. 1889; 20 marzo 2006, n. 1437; 18 giugno 2001, n. 3212; 7 marzo 2001, n.1343; 10 maggio 1999, n. 535).
8.11 A puro titolo di inciso e in applicazione dei principi sin qui espressi, occorre osservare, infine, che l’eventuale ammissibilità e fondatezza del ricorso incidentale depositato da Michele Giovine in data 7 giugno 2012 giammai avrebbe consentito di prefigurare soluzioni conservative dell’esito elettorale, secondo un criterio di prova di resistenza che – al netto di tutti i voti invalidi riferiti alle liste illegittimamente ammesse su entrambi i fronti politici – avesse visto nuovamente prevalere, sul piano numerico, il presidente Cota.
Ed infatti, una volta acclarato il superamento della soglia critica costituita dal rapporto tra voti espressi a favore di una lista illegittimamente ammessa e voti di scarto tra le due coalizioni più votate, la presenza di ulteriori liste illegittime non farebbe che incrementare ulteriormente l’effetto perturbatore esercitato sulla consultazione elettorale, rendendone quindi l’esito a maggior ragione opaco e non suscettibile di interpretazione o correzione ex post.
8.12 In conclusione, va ritenuto fondata e accoglibile la domanda formulata dalle ricorrenti in via principale e, una volta stabilito che la lista provinciale illegittimamente ammessa ha influito in modo determinante sul risultato elettorale, non può non trarsi la dovuta conseguenza che da tale illegittima ammissione viene invalidato e travolto tutto il procedimento elettorale, complessivamente inteso, che va quindi rinnovato.
Va quindi accolta la domanda di annullamento dell’atto di proclamazione degli eletti, unitamente agli atti presupposti oggetto di impugnativa, ai fini della rinnovazione della competizione elettorale.

9. Non si ravvisano i presupposti, infine, per l’applicazione dell’art. 89 c.p.c., invocato dalla parte controinteressata Franchino (pag. 10 memoria avv. Strambi) in relazione ad un capoverso (pag. 23) della memoria di parte ricorrente, del 24 dicembre 2013, riferito a specifici risvolti in fatto della vicenda penalistica connessa al presente giudizio.
La sussistenza delle condizioni per la cancellazione di espressioni sconvenienti e offensive contenute negli scritti difensivi, prevista dall’art. 89 c.p.c. va infatti ravvisata allorquando le espressioni in parola siano dettate da un passionale ed incomposto intento dispregiativo e rilevino, pertanto, un’esclusiva volontà offensiva nei confronti della controparte (o dell’ufficio) non bilanciata da alcun profilo di attinenza, anche indiretta, con la materia controversa (Cass. civ., sez. I, 06 luglio 2004 n. 12309; id., sez. III, 06 dicembre 2011, n. 26195).
Nel caso in esame, la formulazione delle espressioni contestate non pare censurabile sotto il profilo dell’assoluta mancanza di pertinenza con i temi di causa, né paiono ravvisabili nella stessa accenti di intonazione volutamente offensiva o spregiativa, gratuitamente intesi a denigrare la parte.
10. Ai fini della regolamentazione delle spese di lite si ravvisano giusti motivi di compensazione integrale tra tutte le parti in giudizio, in considerazione, oltre che della complessità e peculiarità delle questioni trattate, anche della riscontrata sussistenza, in fatto, di diffusi e generalizzati profili di irregolarità nello svolgimento della competizione elettorale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
accoglie il ricorso principale, come integrato dai motivi aggiunti, e per l’effetto annulla l’atto di proclamazione degli eletti, unitamente agli atti presupposti oggetto di impugnativa, ai fini della rinnovazione della competizione elettorale.
Dichiara inammissibile il ricorso incidentale.
Compensa integralmente le spese di lite tra tutte le parti in giudizio.
Manda alla Segreteria di provvedere agli incombenti di cui all’art. 130, comma 8, c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Paola Malanetto, Primo Referendario
Giovanni Pescatore, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/01/2014

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 15/1/2014 n.66 proviene da Giustamm.

Pre. Pozzi – Est. Chiettini
Celdes S.r.l. (Avv.ti G. Mancini e A. Tita) c/ Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento (Avv.ti M. Pisoni e S. Dal Ri) e nei confronti Ebsco International Inc. (Avv.ti C. Emanuele Gallo e R. de Pretis)

ammessa domanda cautelare avverso l’aggiudicazione a favore di una società straniera per la mancata dimostrazione del possesso dei requisiti di partecipazione

Contratti della P.A. – Gara – Aggiudicazione – Società straniera – Paese non firmatario WTO – Requisiti partecipazione paese di residenza – Dimostrazione – Mancanza – Istanza cautelare – Ammissibilità – Sussiste

Va sospesa, in quanto sussiste fumus boni iuris del ricorso, il provvedimento di aggiudicazione a favore di società straniera, stabilita in un paese non firmatario dell’accordo sugli appalti pubblici che figura nell’allegato 4 dell’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio (WTO), che abbia omesso di versare agli atti di gara la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di partecipazione conformemente alla normativa vigente del Paese dove la concorrente ha la sede.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 103 del 2013, proposto da:

Celdes S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Guido Mancini e Antonio Tita e con domicilio eletto presso lo studio del secondo di essi in Trento, via Lunelli, n. 48

Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Pisoni e Silvia Dal Ri e con domicilio eletto presso il Servizio Affari Generali e Legali, in Trento, via Degasperi, n. 79

Ebsco International Inc., in persona del legale rappresentante dell’Agente italiano Ebsco Italia S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Emanuele Gallo e Roberta de Pretis e con domicilio eletto presso lo studio della seconda di essi in Trento, via Ss. Trinità, n. 14

– del provvedimento di aggiudicazione adottato con determinazione del Direttore n. 594/2013 dell’11 aprile 2013, comunicato in data 15 aprile 2013;

– della nota del 9 maggio 2013, con la quale l’Azienda provinciale per i servizi sanitari di Trento ha confermato il provvedimento di aggiudicazione;

– del verbale di gara dell’8 marzo 2013, nella parte in cui si dichiara Ebsco International Inc. aggiudicataria provvisoria dell’appalto;

– dei verbali di gara, nella parte in cui ammettono, ovvero non escludono, la Ebsco International Inc. e nella parte in cui non escludono l’offerta della nominata Società e la individuano come quella economicamente più vantaggiosa;

– di ogni altro atto presupposto, annesso, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Provinciale Per i Servizi Sanitari di Trento;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ebsco International Inc.;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato:

– che l’Azienda sanitaria provinciale ha indetto una gara per l’affidamento della fornitura di abbonamenti a periodici italiani e stranieri, cartacei e elettroni, con servizi accessori, con importo annuo a base d’appalto pari a circa 409.000,00 € e con un
– che per l’aggiudicazione è stato prescelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

– che al termine della procedura l’offerta della ricorrente Celdes ha ottenuto 88,56 punti (30 per la parte tecnica e 58,56 per quella economica), a fronte dei 100 punti ottenuti da Ebsco (40 per la parte tecnica e 60 per quella economica);

Visto:

che Celdes ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione deducendo:

– che Ebsco, che ha sede legale negli Stati Uniti d’America, non potrebbe partecipare a gare per la prestazioni di servizi in Italia poiché non sussisterebbero condizioni di reciprocità; in ogni caso, che quale operatore statunitense non potrebbe partecip
– che per la spendita dei requisiti il procuratore italiano di Ebsco International non avrebbe potuto utilizzare le dichiarazioni sostitutive previste dal D.P.R. 445 del 2000 perché riferite a persona giuridica che non ha sede legale nell’Unione europea;< - che Ebsco Italia non sarebbe titolata a costituire una fideiussione provvisoria per conto di Ebsco International;

– che, comunque, l’offerta presentata da Ebsco non sarebbe certa, chiara e univoca e, pertanto, la Commissione di gara avrebbe successivamente consentito una rimodulazione degli elementi del prezzo;

Considerato, ad una prima sommaria delibazione tipica della fase cautelare e impregiudicata ogni definitiva decisione in rito, sul merito e sulle spese di giudizio, che il ricorso appare assistito da sufficiente fumus boni iuris tenuto conto che:

– trattasi di appalto misto, di fornitura e servizi, per cui trovano applicazione gli artt. 14 e 15 del codice dei contratti pubblici;

– pertanto, merita apprezzamento la censura di violazione dell’art. 47 del codice dei contratti pubblici, il quale ammette alla partecipazione agli appalti operatori economici stabiliti in Paesi firmatari dell’accordo sugli appalti pubblici che figura nel
Considerato, altresì, che sembrerebbe onere dell’agente italiano di Ebsco (che ha espressamente dichiarato che la partecipante alla gara era Ebsco International Inc. e che ha presentato dichiarazioni secondo il diritto italiano), versare agli atti di gara la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di partecipazione conformemente alla normativa vigente del Paese dove la concorrente ha la sede, ossia negli Stati Uniti;

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

– accoglie la suindicata domanda incidentale di misura cautelare e, per l’effetto, sospende il provvedimento di aggiudicazione;

– fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 7 novembre 2013;

– condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese della presente fase cautelare, che liquida complessivamente in € 1000,00 (mille).

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/06/2013

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Ordinanza – 7/6/2013 n.66 proviene da Giustamm.

Presidente Mazzarella, Redattore Morelli

in tema di tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari

Commercio – Riparto di competenze Stato/Regioni – Legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari – Introduzione e disciplina di un «marchio regionale collettivo di qualità, per garantire l’origine, la natura e la qualità nonché la valorizzazione dei prodotti agricoli ed agroalimentari» – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 117, comma 1, Cost. e 120 Cost. – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittima la legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Luigi MAZZELLA Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 2, 2, 3, comma 1, lettere a), b), c), ed e), 6, 9 e 10 della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1 recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’11 giugno 2012, depositato in cancelleria il 19 giugno 2012 ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 2012.



Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni», e segnatamente dei suoi articoli 1, commi 1 e 2 sia nella sua totalità che con riferimento alla lettera c), 2, 3, comma 1, lettere a), b), c) ed e), 6, 9 e 10.

Dette disposizioni – istitutive e disciplinatorie (come, del resto, l’intero articolato della sopra citata legge) di un «marchio regionale collettivo di qualità, per garantire l’origine, la natura e la qualità nonché la valorizzazione dei prodotti agricoli ed agroalimentari» − si porrebbero, infatti, secondo il ricorrente, in conflitto con il diritto dell’Unione europea e particolarmente con gli articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che vengono evocati con riferimenti alla giurisprudenza comunitaria, e, quindi, violerebbero l’articolo 117, primo comma, Costituzione, oltreché in contrasto con l’articolo 120 della Costituzione.

Costituitasi, la Regione Lazio ha eccepito l’infondatezza della questione, sostenendo che la legge impugnata non introdurrebbe alcuna discriminazione tra i prodotti laziali e quelli provenienti da altre Regioni o da altri Stati membri «non istituendo alcun legame tra marchio e territorio».

Sia il Presidente del Consiglio che la Regione Lazio hanno anche depositato memoria ad ulteriore illustrazione dei rispettivi assunti.

1.― Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna una serie di disposizioni della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995 n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni», e ne denuncia il contrasto con l’articolo 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), e con l’articolo 120, primo comma, della Costituzione.

Nei suoi articoli 1, commi 1 e 2, lettera c), 2, 3, comma 1, lettere a), b), c) ed e) 6, 9 e 10 – cui il ricorrente, in particolare, riferisce il dubbio di illegittimità costituzionale – la citata legge regionale, al fine (dichiarato sub art. 1) di «assicurare ai consumatori la qualità dei prodotti agricoli ed agroalimentari» e di incentivare «la valorizzazione e la promozione della cultura enogastronomica tipica regionale», rispettivamente, disciplina:

– l’istituzione di un «marchio regionale collettivo di qualità», demandando alla Giunta regionale di individuare, con propria deliberazione, le tipologie di prodotti da ammettere all’uso del marchio e l’adozione dei rispettivi disciplinari di produzione (artt. 1, commi 1 e 2, 2);

– i criteri e le modalità di concessione del marchio ed i casi di sua sospensione, decadenza e revoca, e le modalità d’uso (artt. 3, comma 1, lettere a), b), c) ed e); 9 );

– la concessione di contributi in relazione all’istituendo marchio regionale (artt. 1, comma 2, lettera c), 6 e 10).

2.— L’istituzione e la conseguente disciplina di un siffatto marchio collettivo di qualità, da parte della Regione Lazio, si porrebbe, appunto, secondo il ricorrente, in conflitto con il diritto dell’Unione europea – in relazione a quanto disposto, fra l’altro, dagli artt. 34 e 35 del TFUE, che fanno divieto agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione, nonché qualsiasi misura di effetto equivalente – e, quindi, in violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, che richiede, nell’esercizio della potestà legislativa, il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. E contrasterebbe, altresì, con l’art. 120, primo comma, Cost., «in quanto la misura adottata dalla Regione Lazio potrebbe ostacolare la libera circolazione delle merci, anche all’interno del mercato nazionale, inducendo i consumatori a preferire i prodotti laziali rispetto a quelli provenienti da altre Regioni». Nessuno specifico riferimento argomentativo è, invece, svolto rispetto all’art. 36 del TFUE.

3.― Sostiene, in contrario, la Regione resistente che il marchio in questione, da essa adottato per precipue finalità di tutela del consumatore, non incorra nella violazione degli evocati parametri costituzionali e delle correlate norme comunitarie, non essendo esso idoneo ad orientare l’interesse generale dei consumatori in direzione preferenziale di prodotti del territorio laziale. E ciò per la sua «natura del tutto neutra», rispetto alla provenienza geografica del prodotto, posto che ne «possono fruire tutti gli operatori del settore, sia che abbiano stabilimento nella Regione Lazio, sia che svolgano la propria attività economica in altra Regione italiana o, più in generale, nel territorio degli Stati membri».

4.— La questione è fondata.

Nella giurisprudenza della Corte di giustizia – che conforma in termini di diritto vivente le disposizioni degli articoli da 34 a 36 del TFUE, ed alla quale occorre far riferimento agli effetti della loro incidenza, come norme interposte, ai fini dello scrutinio di costituzionalità in relazione al parametro dell’art. 117 Cost. (sentenza n. 191 del 2012) – la «misura di effetto equivalente» (alle vietate restrizioni quantitative) è costantemente intesa in senso ampio e fatta coincidere con «ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari» (Corte di giustizia, sentenze 6 marzo 2003, in causa C-6/2002, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica Francese; 5 novembre 2002, in causa C-325/2000, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica federale di Germania; 11 luglio 1974, in causa 8-1974, Dassonville contro Belgio).

Orbene, la legge della Regione Lazio qui impugnata –introducendo un marchio «regionale» di qualità destinato a contrassegnare, sulla base di disciplinari, ed in conformità a criteri, dalla stessa stabiliti, determinati prodotti agricoli ed agroalimentari a fini, anche dichiaratamente, promozionali della agricoltura e cultura gastronomica del Lazio – è innegabilmente idonea a indurre il consumatore a preferire prodotti assistiti da siffatto marchio regionale rispetto ad altri similari, di diversa provenienza, e, conseguentemente, a produrre, quantomeno «indirettamente» o «in potenza», gli effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci, che anche al legislatore regionale è inibito perseguire per vincolo comunitario.

In contrario, non rilevano né la finalità di tutela del consumatore né il carattere (per altro solo virtuale) di ultraterritorialità del marchio – su cui fa leva la difesa della resistente – poiché, in relazione ad entrambi tali profili, la Regione non indica, e neppure ha, alcun suo titolo competenziale.

Quanto al primo profilo, infatti, la tutela del consumatore attiene alla materia del diritto civile, riservata alla competenza esclusiva dello Stato (sentenza n. 191 del 2012, cit.); e, quanto al secondo, non spetta alla Regione Lazio di certificare, come pretende, la “qualità” di prodotti sull’intero territorio nazionale e su quello di altri Stati europei.

E ciò a prescindere dalla considerazione che l’istituzione, da parte di un soggetto pubblico, di un marchio in funzione del perseguimento di una politica di qualità non lo esclude dal campo di applicazione della normativa di tutela degli scambi (Corte di giustizia, sentenza 5 novembre 2002, in causa C-325/2000, cit.).

In riferimento al precetto dell’art. 117, primo comma, Cost. (sui vincoli, all’esercizio della potestà legislativa di Stato e Regioni, derivanti dall’ordinamento comunitario) la questione è, dunque, fondata, con riferimento a tutte le norme specificamente censurate, assorbito rimanendo il profilo ulteriore di violazione dell’art. 120, primo comma, Cost.

5.— La declaratoria di illegittimità va estesa a tutte le disposizioni della legge impugnata avuto riguardo alla loro stretta interconnessione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale della legge della Regione Lazio 28 marzo 2012, n. 1, recante «Disposizioni per il sostegno dei sistemi di qualità e tracciabilità dei prodotti agricoli e agroalimentari. Modifica alla legge regionale 10 gennaio 1995, n. 2 (Istituzione dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio – ARSIAL) e successive modificazioni».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 aprile 2013.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

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