Pres. Caringella, Est. Bottiglieri

Sul costo di costruzione dovuto in relazione alla modifica della destinazione d uso di un opera industriale o artigianale effettuata nei dieci anni successivi all’ultimazione dei lavori.

1. Edilizia e urbanistica Costo di costruzione Prestazione di natura pubblica Ragioni.
 
2. Edilizia e urbanistica Costo di costruzione Trasformazione edilizia Presupposto Conseguenze Vantaggi economici connessi.
 
3. Edilizia e urbanistica Costo di costruzione Attività industriale o artigianale Modifica destinazione d uso Nei dieci anni successivi all ultimazione dei lavori Contributo dovuto Misura massima corrispondente alla nuova destinazione.
 

1. Il costo di costruzione è stato configurato quale prestazione di natura pubblica, determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dallo sfruttamento del territorio, ovvero quale compartecipazione comunale all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.
 
2. Il contributo relativo al costo di costruzione è riconducibile all attività costruttiva ex considerata; nondimeno, trattandosi di un prelievo paratributario, il corrispettivo in questione è comunque dovuto in presenza di una trasformazione edilizia che indipendentemente dall esecuzione fisica di opere, si rileva produttiva di vantaggi economici connessi.
 
3. Qualora la destinazione d uso dell opera assentita con la concessione edilizia esente dal contributo per il costo di costruzione in quanto destinata ad attività industriale o artigianale diretta alla trasformazione di beni e alla prestazione di servizi, ai sensi del comma 1 dell art. 10 della l. n. 10/77, venga modificata nei dieci anni successivi all ultimazione dei lavori, il contributo per la concessione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento della intervenuta variazione.
 

Pubblicato il 21/11/2018
N. 06592/2018REG.PROV.COLL.
N. 08128/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8128 del 2008, proposto da: 
Vici Tonino e C. s.a.s, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Campana, con domicilio eletto presso lo studio dell avvocato Simona Barberio in Roma, via Montello, 20; 
contro
Comune di Misano Adriatico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Morri, con domicilio eletto presso lo studio dell avvocato Maria Teresa Barbantini in Roma, via Caio Mario, 7; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA: SEZIONE I n. 03461/2008, resa tra le parti, concernente contributo per costo di costruzione.

Visto il ricorso in appello;
Visto l atto di costituzione in giudizio del Comune di Misano Adriatico;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 25 ottobre 2018 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati Maria Antonia Gioffrè su delega dell’avvocato Silvio Campana, Maurizio Morri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO
La Vici Tonino e C. s.a.s. richiedeva al Comune di Misano Adriatico la restituzione del contributo per costo di costruzione corrisposto in occasione del rilascio alla società della concessione edilizia n. 5563 del 17 dicembre 2002 per la realizzazione di un capannone a uso artigianale su un terreno di proprietà. La pretesa veniva avanzata alla luce della specifica destinazione impressa al capannone dalla concessione edilizia e della concreta utilizzazione del bene quale sede di attività artigianale, in applicazione dell allora vigente art. 10, primo comma, della l. 28 gennaio 1977 n.10 (c.d. legge Bucalossi), che esenta gli edifici o impianti destinati ad attività industriale e artigianale dirette alla trasformazione dei beni e alla prestazione di servizi dal costo di costruzione.
Il Comune denegava l istanza con nota del 12 dicembre 2006, ritenendo che la società, impresa esercente l attività commerciale di compravendita immobiliare, non avesse provato all atto del rilascio della concessione la correlazione tra la propria qualifica imprenditoriale e una qualunque attività di tipo artigianale. Avanzava altresì la pretesa al pagamento di una somma integrativa allo stesso titolo.
La società impugnava il diniego innanzi al Tribunale amministrativo regionale per l Emilia-Romagna, affermando che l esenzione si rendeva applicabile in virtù del fatto oggettivo della costruzione di un impianto destinato ad attività artigianale, risultante dalla predetta concessione, e della sua adibizione a tale uso. A comprova della sussistenza nella fattispecie di tale secondo presupposto, allegava al ricorso il certificato catastale di classificazione del fabbricato come laboratorio artigianale (cat. 6.D7) e il contratto di locazione del capannone, stipulato con il titolare di una impresa artigiana, come da visura camerale.
L adito Tribunale, con sentenza 21 luglio 2008, n. 3461, ha respinto il ricorso, rilevando che:
– l obbligo contributivo sorge con il rilascio della concessione edilizia, sicchè i presupposti dell esonero vanno verificati con riferimento non a eventuali futuri acquirenti, ma alla posizione del richiedente, quale unico soggetto che può garantire che il fabbricato sia adibito all uso oggetto di esenzione;
– la società esercita un attività di intermediazione immobiliare, e si è limitata al generico rimando a un capannone a uso artigianale , non indicando preventivamente la specifica attività artigianale da insediare nel manufatto, che era invece necessaria alla luce del carattere eccezionale dell esenzione di cui all art. 10 della l. 10/77 e della connessa legislazione regionale, che implica la specificazione in sede di richiesta di concessione della sussistenza delle condizioni per usufruire del beneficio, anche per consentirne il successivo controllo;
– il favor si giustifica quando è sicuro l uso dell immobile, che si verifica quando il richiedente il titolo edilizio è anche titolare dell attività industriale o artigianale che l esenzione intende agevolare;
– non rileva in contrario che il capannone sia stato di fatto adibito ad attività artigianale con contratto di affitto, in quanto il rapporto contributivo sorge nei confronti del titolare della concessione edilizia ed è alla condizione di questo che occorre far riferimento per determinarne la debenza o meno.
La società ha proposto appello avverso la predetta sentenza deducendo:
1) violazione ed errata applicazione dell art. 19, primo e terzo comma, del t.u. 6 giugno 2001, n. 380, già art. 10 della l. 10/1977, e dell art. 32 della l.r. Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 31: la sentenza sarebbe erronea laddove si riferisce a eventuali futuri acquirenti , che nella fattispecie non vi sono, atteso che la documentazione esibita in giudizio era volta al solo fine di dimostrare, ad abundantiam, che l immobile ha sempre avuto la destinazione d uso artigianale. Neanche sarebbe conferente il riferimento al fatto che la società esercita attività di intermediazione immobiliare, e che non ha indicato in sede di rilascio del titolo edilizio la specifica tipologia di attività da insediare nel manufatto, onere non previsto dalle norme recanti l esenzione, con la conseguenza della sufficienza dell indicazione uso artigianale resa nella fattispecie, come dimostrerebbe, ora, il terzo comma dell art. 19 del t.u. 380/2001;
2) violazione della delibera regionale Emilia-Romagna 29 marzo 1999, n. 1108, Normativa sul contributo di concessione relativa al costo di costruzione e omessa motivazione: la sentenza avrebbe omesso qualsiasi motivazione sul rilievo, formulato in ricorso, che la competenza in materia di determinazione dei contributi urbanistici per opere e impianti non destinati alla residenza spetta alla Regione, la quale si è pronunziata in materia con la deliberazione consiliare n. 1108/1999 e con il connesso parere n. 198850/2007, che ha affermato che l esenzione è applicabile esclusivamente in ragione dell uso consentito nel titolo edilizio, senza necessità di dimostrare la qualifica soggettiva di artigiano o industriale in capo al richiedente.
La società ha indi domandato la riforma della sentenza appellata e la declaratoria della non debenza del contributo per costo di costruzione relativo alla concessione edilizia di che trattasi.
Il Comune di Misano Adriatico si è costituito in appello senza formulare specifiche difese.
Nel prosieguo, la società appellante ha depositato una memoria difensiva e il certificato di conformità edilizia del capannone di cui trattasi, per fabbricato a uso capannone artigianale , rilasciato dal Comune il 7 marzo 2014.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 25 ottobre 2018.
DIRITTO
1. L art. 1 della previgente legge 28 gennaio 1977 n.10, recante norme per la edificabilità dei suoli (c.d. legge Bucalossi), applicabile alla fattispecie ratione temporis, ha introdotto nell ordinamento italiano il principio secondo cui ogni attività comportante trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, subordinata al rilascio di concessione, partecipa agli oneri da essa derivanti, mediante l obbligo di corresponsione di un contributo che il successivo art. 3 indica come costituito da due quote, commisurate l una all incidenza delle spese di urbanizzazione e l altra al costo di costruzione, la cui determinazione è regolata dai successivi artt. 5 (oneri di urbanizzazione) e 6 (costo di costruzione).
Tale principio è oggi confermato dall art. 11, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il Testo unico in materia edilizia, che stabilisce che Il permesso di costruire è  &oneroso e rimanda sul punto all art. 16, il quale precisa al comma 1 che, di norma, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo .
La legge Bucalossi stabiliva inoltre all art. 10, primo comma, che La concessione relativa a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del Consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui alle lettere a) e b) del precedente art. 5, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva .
La disposizione, nel riferirsi alla corresponsione, in occasione del rilascio del titolo edilizio, dei soli oneri di urbanizzazione, escludeva gli edifici o impianti destinati ad attività industriale e artigianale dirette alla trasformazione dei beni e alla prestazione di servizi dal pagamento della quota dell onere concessorio rappresentata dal contributo di costruzione di cui agli artt. 3 e 6 della l. 10/1977.
Analoga disposizione è ora contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001, che prevede all art. 19, comma 1, che Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b) dell’articolo 16, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva .
2. La giurisprudenza amministrativa ha delineato i tratti distintivi degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, che non sono mutati nel passaggio dalla previgente alla nuova normativa.
Agli oneri di urbanizzazione, di natura latamente corrispettiva, è stata correlata la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria (tra tante, Cons. Stato, V,17 dicembre 1984, n. 920; IV, 15 luglio 2009, n. 4439; 24 dicembre 2009, n. 8757; 22 febbraio 2011, n. 1108; VI, 18 gennaio 2012, n. 177, V, 30 agosto 2013, n. 4326; VI, 7 maggio 2015, n. 2294), specificandosi che la loro entità deve essere riferita al momento in cui viene rilasciata la concessione edilizia, giacché il costo delle opere di urbanizzazione da prendere in considerazione a tali fini non può essere che quello del momento in cui sorge l’obbligazione, ossia in cui viene rilasciata la concessione (V, 26 ottobre 1987, n. 661; 17 settembre 2010, n. 6950; IV, 11 settembre 2012, n. 4826; V, 30 aprile 2014, n. 2261).
Il costo di costruzione, a sua volta, è stato configurato quale prestazione di natura pubblica, determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dalla sfruttamento del territorio (C. Stato, VI, n. 177 del 2012, cit.), ovvero, in altre parole, quale compartecipazione comunale all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore (C. Stato, IV, 28 giugno 2016, n. 2915). Si è precisato che il costo di costruzione è ontologicamente connesso alla tipologia e all entità (superficie e volumetria) dell intervento edilizio e assolve alla funzione di permettere all’amministrazione comunale il recupero delle spese sostenute dalla collettività di riferimento alla trasformazione del territorio consentita al privato istante, ossia, di compensare la c.d. compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, a seguito della nuova edificazione (VI, n. 2294 del 2015, cit.).
La giurisprudenza ha anche precisato che vero è che il contributo relativo al costo di costruzione (art.6 della L. n. 10 del 28 gennaio 1977, c.d. legge "Bucalossi") è riconducibile all’attività costruttiva ex se considerata; nondimeno, trattandosi di un prelievo paratributario, il corrispettivo in questione è comunque dovuto in presenza di una trasformazione edilizia che indipendentemente dall esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici connessi all utilizzazione (C. Stato, IV, 14 ottobre 2011, n. 5539; 21 aprile 2006, n.2258; n. 2915 del 2016, cit.), affermando poi che anche il contributo di costruzione va determinato al momento del rilascio del titolo edilizio, dovendosi fare applicazione relativamente al quantum dovuto alla normativa allo stato vigente (Cons. Stato, V, 13 giugno 2003, n.3332; IV 25 giugno 2010, n.4109; IV, 10 marzo 2015, n. 1211).
3. Alla luce delle predette coordinate normative ed ermeneutiche, l appello si rivela infondato.
4. In particolare, è infondata la pretesa della società appellante di essere esentata dal pagamento di contributo di costruzione in forza di una interpretazione dell art. 10, comma 1, della l. 10/1977, che fa leva unicamente sulla titolarità in capo alla società di una concessione finalizzata alla costruzione di un impianto destinato ad attività artigianale, e sul fatto della sua concreta adibizione a tale uso.
Rileva, invece, il fatto che tale uso non possa essere ricondotto, sin dal suo avvio, alla società titolare della predetta concessione, che svolge un attività commerciale e che ha locato l immobile a una impresa artigianale.
4.1. La ratio del contributo di concessione deve essere univocamente individuata, con la consolidata giurisprudenza sopra richiamata, nella compartecipazione comunale all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.
Ne deriva che una norma quale quella dell art. 10, comma 1, della l. 10/77, che sottrae il rilascio della concessione di costruzione di un edificio dal pagamento di tale contributo in quanto destinato a un attività artigianale, facendo contestualmente recedere il diritto del Comune a compartecipare all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, non può che costituire espressione di un favor destinato non al titolare della concessione in sè, bensì al titolare della concessione che utilizzi l immobile per l attività artigianale, e presuppone, pertanto, l identità tra il soggetto titolare della concessione e il soggetto che svolge l attività agevolata.
Una diversa opzione, quale quella ipotizzata dalla società, comporterebbe un evidente scollamento tra la causa dell esenzione e i suoi effetti, che è quello che si verificherebbe laddove, in tesi, il soggetto che si avvantaggia della mancata partecipazione del Comune all incremento di valore della proprietà immobiliare è il costruttore, mentre il diverso soggetto che realizza l unica condizione legale cui il beneficio è correlato resta del tutto estraneo a qualsiasi profilo di apprensione del beneficio stesso.
Tale estraneità si riverberebbe, poi, anche in relazione al rigido vincolo funzionale che deriva dall aver beneficiato dell esenzione.
L ultimo comma dell art. 10 della l. 10/77, con disposizione poi riprodotta dal comma 3 dell art. 19 del t.u. 380/2001, prevede che Qualora la destinazione d’uso delle opere indicate nei commi precedenti, nonché di quelle nelle zone agricole previste dal precedente art. 9, venga comunque modificata nei dieci anni successivi all’ultimazione dei lavori, il contributo per la concessione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento della intervenuta variazione .
La disposizione è stata interpretata dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato quale embrione del principio, poi ribadito dall’art. 25, ultimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, dell obbligo di corrispondere il contributo concessorio in caso di cambio di destinazione d’uso (Cons. Stato, V, 30 agosto 2013, n. 4326; 7 dicembre 2010, n. 8620).
Essa, peraltro, rileva nella fattispecie solo in quanto dispone che, qualora la destinazione d uso dell opera assentita con la concessione edilizia esente dal contributo per il costo di costruzione in quanto destinata ad attività industriale o artigianale diretta alla trasformazione di beni e alla prestazione di servizi, ai sensi del comma 1 dello stesso art. 10 della l. 10/1977, venga modificata nei dieci anni successivi all ultimazione dei lavori, il contributo per la concessione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento della intervenuta variazione.
Invero, non vi è dubbio che tale obbligo grava, in ipotesi, in capo al titolare della concessione che non ha originariamente pagato il contributo per costo di costruzione avvalendosi dell art. 10, comma 1, della l. 10/1977.
Di talchè, accedendo alla tesi qui in esame, in disparte ogni questione inerente le vicende interne al rapporto contrattuale intercorrente tra il costruttore e il terzo che ha la concreta disponibilità dell immobile, ne deriverebbe che, al verificarsi della considerata evenienza patologica, il primo, in quanto titolare della concessione, sarebbe chiamato a rispondere nei confronti del Comune della obbligazione relativa al costo di costruzione da cui è stato originariamente esentato, anche laddove il fatto generatore della risorgenza dell obbligo stesso derivi esclusivamente dalla condotta del secondo.
Ed è evidente che una tale conclusione non risponde né al principio di imputazione delle responsabilità immanente all ordinamento vigente anche nel settore urbanistico-edilizio, nè alla finalità dell ultimo comma dell art. 10 della l. 10/77 (e del comma 3 dell art. 19 del t.u. 380/2001), che è facilmente riconducibile nell obiettivo di evitare l evasione dell oneroso regime contributivo urbanistico da parte del richiedente la concessione.
5. Le rassegnate conclusioni consentono di respingere tutti i motivi di appello formulati dalla società.
In particolare, poiché, come detto, l applicazione dell agevolazione di cui all art. 10, comma 1, della l. 10/1977 presuppone l identità tra il soggetto titolare della concessione e il soggetto che svolge l attività agevolata nell immobile assentito con la concessione, è irrilevante che la sentenza appellata menzioni gli eventuali futuri acquirenti del capannone, mentre, nella fattispecie, la documentazione esibita dalla società era attinente all impresa artigiana locataria del bene ed era volta al solo fine di dimostrare che l immobile ha sempre avuto la destinazione d uso artigianale: si tratta infatti in ambedue i casi di ipotesi non conformi alla fattispecie legale di cui sopra, che la sentenza appellata ha esattamente individuato, rammentando che l obbligo contributivo sorge con il rilascio della concessione edilizia, sicchè i presupposti dell esonero vanno verificati con riferimento alla posizione del richiedente.
Per le stesse ragioni, è del tutto appropriato che la sentenza appellata abbia considerato che la società titolare della concessione esercita attività di intermediazione immobiliare e non attività artigianale, e che la medesima, in sede di rilascio del titolo edilizio, non ha indicato la specifica tipologia di attività artigianale da insediare nel manufatto, cosa che, può aggiungersi, era preclusa a monte, trattandosi di attività estranea alla sfera di operatività della società.
Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dall appellante, l indicazione capannone per uso artigianale contenuta nella concessione, non era idonea, da sola, come sopra visto, a radicare il diritto all esenzione, né, come pure visto, una tale conseguenza può discendere dal comma 3 dell art. 19 del t.u. 380/2001, riproduttivo dell ultimo comma dell art. 10 della l. 10/1977, il cui esame conduce proprio alla tesi opposta a quella propugnata dalla società.
In relazione a tali ultime norme, può solo aggiungersi che entrambe le disposizioni fanno specifico riferimento (anche) alla riviscenza dell obbligo di corrispondere il contributo per costo di costruzione non assolto in occasione del rilascio della concessione in applicazione dell esenzione disciplinata dal comma 1 dei rispettivi articolati, di talchè neanche può dirsi, come fa la parte appellante, che la pretesa comunale poggi, genericamente, su una pretesa mutazione di destinazione d uso, questione che non attiene alla presente controversia, che ha ad oggetto non l utilizzo o meno del capannone, nel tempo, per attività artigianale, bensì la spettanza o meno alla società dell esenzione dal contributo per costo di costruzione all atto del rilascio della relativa concessione.
Infine, la sentenza appellata è indenne da mende sia quanto alla mancata considerazione sia del disposto della delibera regionale Emilia-Romagna 29 marzo 1999, n. 1108, Normativa sul contributo di concessione relativa al costo di costruzione , che si limita a riprodurre il contenuto sostanziale dell art. 10, comma 1, della l. 10/1977, che la sentenza di primo grado ha correttamente ricostruito, sia quanto alla mancata ricezione del parere regionale n. 198850/2007, favorevole alla ricorrente, che la pronunzia non era vincolata a confermare, trattandosi, appunto di un mero parere.
6. L appello in esame va, pertanto, respinto.
La novità della questione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 25 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Valerio Perotti, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere
Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

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