Pres. Amodio / Est. Caponigro

Sul divieto di modificare in corso di gara i consorziati esecutori del Consorzio stabile.

1. Processo amministrativo – Ricorso incidentale – Ricorso principale – Ordine di priorità – Criteri.

2.Contratti della P.A. – Gara – Consorzio stabile – Consorziata esecutrice –  Immodificabilità –Ragioni.        

3. Contratti della P.A. – Gara – Affitto d’azienda o di un ramo d’azienda – Ammissione gara – Sussiste – Previo accertamento requisiti – Conseguenze – Art. 51 del d.lgs. n. 163/2006.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 6/6/2016 n.6509 proviene da Giustamm.

Pres. Trovato – Est. D’Agostino
Italiana Costruzioni S.p.A. (Avv.ti P. Leozappa) c/ Azienda Policlinico Umberto I (Avv.ti A. Capparelli, A. Nardelli) + altri

sulla legittimità dell’esclusione del concorrente che abbia indicato nell’offerta tecnica il computo metrico estimativo corredato con i relativi prezzi

Contratti della P.A. – Gara – Bando – Offerta economica – Conoscenza – Prima dell’offerta tecnica – Violazione principi di trasparenza e imparzialità – Sussiste – Conseguenze – Offerta tecnica – Indicazione computo metrico con prezzi – Esclusione – Legittimità

In tema di procedure ad evidenza pubblica, l’esame delle offerte economiche prima di quelle tecniche, costituisce una violazione dei principi inderogabili di trasparenza e di imparzialità che devono presiedere le gare pubbliche in quanto la conoscenza preventiva dell’offerta economica consente di modulare il giudizio sull’offerta tecnica in modo non conforme alla parità di trattamento dei concorrenti e tale possibilità, ancorchè remota ed eventuale, inficia la regolarità della procedura. Ne consegue che è legittima l’esclusione del concorrente, che abbia inserito nel documento informatico dell’offerta tecnica il computo metrico estimativo corredato con i relativi prezzi, rendendo così esplicito nell’ambito della documentazione di tipo tecnico, l’incidenza dei costi sull’offerta economica.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 1681 del 2010, proposto da:

Italiana Costruzioni S.p.A. , in persona del legale rappresentante in carica , in proprio e nella qualità di mandataria di costituendo raggruppamento di imprese,con Eugenio Ciotola S.p.A e da quest’ultima, in proprio e in qualità di mandante del raggruppamento,rappresentato e difeso dall’avv. Patrizio Leozappa, con domicilio eletto presso Patrizio Leozappa in Roma, via Bocca di Leone, 78;

Azienda Policlinico Umberto I, in persona del direttore generale in carica ,rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Capparelli e Antonio Nardella, domiciliata in Roma, viale del Policlinico 155;

-Siram S.p.A. in proprio e nella qualità di mandataria del Rti, con Ar Co Lavori Scc, Maquet Italia S.p.A e Tecnosalus S.r.l

-Maquet Italia S.p.A. in proprio e quale mandante del citato raggruppamento, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso Francesco Cardarelli in Rom

– Tecnosalus S.r.l. in proprio e quale mandante del citato raggruppamento, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso Francesco Cardarelli in Roma,


Sul ricorso numero di registro generale 3441 del 2010, proposto da

Tecnosalus S.r.le Maquet Italia S.p.A., in persona dei legali rappresentanti in carica, in proprio e quali mandanti del raggruppamento con Siram S.p.A(mandataria) e Ar Co, , rappresentate e difese dagli avv. Francesco Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso Francesco Cardarelli in Roma, via Pierluigi Da Palestrina, N.47;

Azienda Policlinico Umberto I, rappresentato e difeso dagli avv. Antonio Capparelli, Antonio Nardella, con domicilio eletto presso Antonio Capparelli in Roma, v.le Policlinico N. 155;

Italiana Costruzioni S.p.A., Eugenio Ciotola S.p.A., rappresentati e difesi dall’avv. Patrizio Leozappa, con domicilio eletto presso Patrizio Leozappa in Roma, via G. Antonelli, 15;

quanto al ricorso n. 1681 del 2010:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 01256/2010, resa tra le parti, concernente ESCLUSIONE GARA PER AFFIDAMENTO RISTRUTTURAZIONE E MESSA A NORMA 19 SALE OPERATORIE.

quanto al ricorso n. 3441 del 2010:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 01258/2010, resa tra le parti, concernente ESCLUSIONE GARA PER AFFIDAMENTO RISTRUTTURAZIONE E MESSA A NORMA 19 SALE OPERATORIE.

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Policlinico Umberto I e di Maquet Italia S.p.A. e di Tecnosalus S.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 luglio 2010 il Cons. Filoreto D’Agostino e uditi per le parti gli avvocati Leozappa, Nardella e Cardarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il comma 2 undecies dell’articolo 245 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, come introdotto dall’articolo 8 del decreto legislativo 20 marzo 2010, n. 53 dispone, tra l’altro, che “…la sentenza che decide il ricorso è redatta, ordinariamente, in forma semplificata”;

tale disposizione si applica altresì in grado d’appello come statuisce il successivo comma terdecies del medesimo articolo 245 d. lgs n. 163/2006 (anche qui introdotto ex art. 8 d. lgs n. 53/2010);

il precetto su richiamato è immediatamente applicabile ai procedimenti in corso, posto che lo stesso attiene esclusivamente al metodo con il quale viene estesa la decisione, senza impingere in alcun modo sui diritti di difesa delle parti ed assicurando a queste ultime la più rapida conoscenza delle ragioni che sottostanno allo scrutinio giurisdizionale senza cagionare le incertezze che possono derivare dalla mera lettura del dispositivo;

la redazione della sentenza in forma semplificata,peraltro, risponde a un’esigenza di chiarezza e di economia processuale che è sostanzialmente intrinseca al sistema e che ha trovato punti di emersione nella legge 20 luglio 2000, n. 205, senza dimenticare la formulazione dell’articolo 65 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 secondo il quale l’esposizione dei motivi di fatto e di diritto deve essere succinta;

tanto precisato in ordine alla forma della decisione si ritiene opportuno, in rito, disporre la riunione dei due appelli trattandosi di impugnazioni relative alla medesima vicenda contenziosa e contenute entrambe in unico provvedimento con il quale il direttore generale dell’Azienda Policlinico Umberto I di Roma ha disposto sfavorevolmente nei confronti di entrambe le parti appellanti sia pure con riferimento a situazioni relativa a due diversi momenti procedimentali;

nella disamina si seguirà l’ordine logico e cronologico degli effetti derivanti dal provvedimento impugnato peraltro coerente al momento di radicamento delle due impugnazioni in questo grado del giudizio;

l’appello proposto da Italiana Costruzioni s.p.a. in proprio e quale mandataria di RTI si dirige avverso la sentenza n. 1256/2010 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio che ha respinto il gravame di prime cure avverso la deliberazione 21.5.2009 n. 432 del Direttore generale dell’Azienda Policlinico Umberto I° di Roma nella parte in cui ha disposto dispone l’esclusione di quel raggruppamento dalla gara a procedura aperta indetta (con bando su G.U.C.E. 20.3.2009) per la progettazione definitiva ed esecutiva nonché l’esecuzione di tutte le opere necessarie – compresa la fornitura di apparecchiature e sistemi informatici – per la ristrutturazione e messa a norma di 8 reparti operatori (con 19 sale operatorie) dell’Azienda Policlinico Umberto I° di Roma, da affidarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per un importo base complessivo pari ad € 14.025.903,62 (iva esclusa);

la sentenza impugnata ha ritenuto conforme alla disciplina legislativa e di gara l’esclusione del raggruppamento ricorrente che, nell’offerta tecnica in versione informatica (ma non in quella cartacea), aveva corredato il computo metrico estimativo riguardante le pareti attrezzate (elaborato FO-RL-03) dei relativi prezzi peraltro non coincidenti con quelli di listini pubblici, rendendo così esplicito nell’ambito della documentazione di tipo tecnico, l’incidenza dei costi per oltre il nove per cento del totale;

la pronuncia qui contestata ha altresì respinto la doglianza dell’odierna appellante concernente l’asserita incompetenza del direttore generale dell’Azienda a disporre l’esclusione di imprese dalla gara;

l’appellante ha proposto due motivi di censura che ripercorrono entrambi i profili argomentativi seguiti dal Giudice di prime cure corroborando tali doglianze con l’ulteriore censura della violazione del principio sancito dall’articolo 112 c.p.c. per asserita mancata corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato;

giova sgombrare subito il campo da tale prospettazione che viene configurata in buona sostanza come mancata adesione del Giudice di prime cure ai percorsi giustificativi e alle deduzioni svolte a sostegno delle proprie tesi da parte del ricorrente;

non è né obbligo né onere del Giudice di qualunque stato e grado del processo esaminare le doglianze della parte in tutte le implicazioni non necessarie o utili a un corretto e coerente sviluppo del momento decisionale, vertendo il dovere di pronuncia sulla questione di diritto o di fatto proposta e non già sulle rappresentazioni e talvolta sulle elucubrazioni che spesso accompagnano la deduzione del motivo;

come infatti il giudice amministrativo è autorizzato a trarre da un ricorso non specificamente articolato e rubricato i motivi di censura e ad individuare la res litigiosa così non tutte le complesse e talora ripetitive considerazioni che accompagnano una doglianza meritano di essere inquadrate nel discorso giustificativo della decisione;

nel caso di specie, peraltro, l’asserita violazione dell’articolo 112 c.p.c. non trova conferma neppure in fatto, essendo la decisione impugnata del tutto esaustiva delle problematiche sollevate dalla parte appellante;

non v’è dubbio, infatti, che il tribunale amministrativo territoriale abbia esattamente individuato l’oggetto e il tema della contestazione e che abbia esaminato funditus le questioni prospettate;

la tesi dell’appellante è che l’erronea inserzione di taluni prezzi nel documento informatico dell’offerta tecnica non fosse rilevante perché la Commissione si sarebbe avvalsa solo degli strumenti cartacei e, in ogni caso, perché i dati non erano tali da consentire una ricostruzione dell’offerta economica nella sua integrità;

giova per contro rilevare che, se fosse vera la tesi avanzata sulla mancata lettura del documento informatico, non si spiegherebbe come la presenza di prezzi nell’offerta tecnica sia stata presa in considerazione e rappresentata in sede di esclusione dalla gara;

la difficoltà di ricostruire l’offerta economica nella sua interezza per essere nota l’incidenza del 9,49% rispetto all’importo complessivo dell’offerta economica non equivale, tuttavia, ad impossibilità, anche tenendo conto della particolare preparazione in materia che vantano i componenti delle commissioni tecniche, eventualmente anche per calcolare da i prezzi unitari l’intero ammontare del costo relativo alle su citate pareti attrezzate;

tanto premesso in ordine alle doglianze delle quali si assume la mancata considerazione, è bene soggiungere che le stesse rientrano, seppure sotto una sintetica considerazione, nell’ambito delle valutazioni esposte nella sentenza impugnata;

quest’ultima ha richiamato principi di comune applicazione in ordine alla tutela della segretezza dell’offerta economica al fine di non alterare il giudizio sugli elementi tecnici affidato a commissione giudicatrice chiamata a valutare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

anche la sola possibilità della conoscenza dell’entità dell’offerta economica e delle caratteristiche di quella tecnica mette in pericolo la garanzia dell’imparzialità dell’operato dell’organo valutativo, comportando il rischio che i criteri siano plasmati ed adattati alle offerte in modo che ne sortisca un effetto potenzialmente premiante nei confronti di una di esse (C.d.S., V, 2 ottobre 2009, n. 6007);

l’esame delle offerte economiche prima di quelle tecniche, infatti, costituisce una palese violazione dei principi inderogabili di trasparenza e di imparzialità che devono presiedere le gare pubbliche in quanto la conoscenza preventiva dell’offerta economica consente di modulare il giudizio sull’offerta tecnica in modo non conforme alla parità di trattamento dei concorrenti e tale possibilità, ancorché remota ed eventuale, inficia la regolarità della procedura (C.d.S., V, 25 maggio 2009, n. 3217);

alla stregua di tali consolidati principi riaffermati in più occasioni da questa Sezione, non v’è dubbio che la conoscenza di circa un decimo dell’incidenza dell’offerta economica costituisse ben più di un parametro di riferimento per modulare i giudizi della commissione in un senso o nell’altro;

si tratta di applicazione di principi generali rispetto ai quali non era necessaria in ogni modo una specifica previsione del bando di gara, impingendo la questione su parametri anche costituzionali di immediata applicazione come peraltro richiamati nella sentenza impugnata;

deve riconoscersi che, oltre ai principi generali qui richiamati, la violazione nella quale è incorsa l’appellante era sanzionabile anche ai sensi del disciplinare di gara che imponeva, a pena di esclusione, che la documentazione richiesta dovesse essere contenuta in tre distinti pacchi sigillati (il che non è avvenuto per l’offerta economica Italiana Costruzioni disseminata per dir così in due plichi diversi);

tanto si rileva indipendentemente dalla probabile inammissibilità del ricorso di prime cure proposto avverso il definitivo provvedimento di esclusione, quando i termini della questione e l’intento di esclusione erano già stati chiaramente rappresentati dal RUP con nota n. 65 del 14 gennaio 2009, ammonendo che quella sarebbe stata la conclusione “qualora all’apertura delle offerte economiche dovesse essere palese che i prezzi indicati in offerta economica siano uguali a quelli riportati nell’offerta tecnica” (come in effetti è stato poi verificato);

anche il secondo motivo di gravame, con il quale si reitera la doglianza relativa alla asserita incompetenza del direttore generale dell’Azienda Policlinico Umberto I, non consegue favorevole scrutinio;

assume l’appellante che la competenza ad escludere dalla gara spetterebbe alla Commissione o al Rup e non già del direttore generale e che è mancata comunque nella sentenza impugnata la motivazione in ordine alla ritenuta legittimità dello “slittamento” di competenza dai primi al secondo;

giova invero rammentare che tutti gli atti posti in essere dalla Commissione e dal Rup hanno una valenza sostanzialmente propositiva atteso che gli atti relativi alle procedure ad evidenza pubblica richiedono al loro esito l’approvazione dell’Amministrazione che li faccia propri o meno (articolo 12 d. lgs 12 aprile 2006, n. 163);

nel caso di specie è avvenuto che la Commissione abbia presentato al Direttore generale per la definitiva approvazione uno schema di deliberazione nel quale si disponeva l’esclusione dell’odierna appellante;

trattandosi di determinazione ex art. 12 del codice dei contratti pubblici non si vede quale illegittimità possa attribuirsi ad un atto perfettamente coerente con lo schema normativo e la sequenza procedimentale;

si rileva, d’altro canto, che la rappresentazione della possibile esclusione, su un dato che nel momento della comunicazione era già noto all’appellante, era già stata fatta dal Rup con nota del 14 gennaio 2009 n. 65 in base alla quale si disponeva l’ammissione con riserva alla gara del raggruppamento ricorrente;

ne consegue che commissione e direttore generale hanno, ognuno per la propria competenza e con atti distinti (deliberazione della commissione contenuta nel verbale n. 8 del 27 gennaio 2009 e deliberazione direttoriale n. 432 del maggio 2009), disposto l’esclusione del medesimo raggruppamento;

l’appello contrassegnato dal numero di ruolo generale n. 1681/2010 va conseguentemente respinto;

anche il riunito appello 3441/2009 è infondato;

la situazione dedotta è qui diversa da quella sin qui esaminata;

con il medesimo atto di approvazione degli atti di gara, infatti, il direttore generale della stazione appaltante ha deciso di non aggiudicare l’appalto in questione non ritenendo l’offerta Tecnosalus ed altri conveniente;

tale determinazione è stata preceduta da una congrua ed esauriente motivazione con la quale si è chiarito come l’offerta in questione (unica valida dopo le esclusioni delle due altre concorrenti) non presentasse caratteristiche sia tecniche sia economiche tali da consigliarne l’acquisizione;

per quanto riguarda la qualità tecnica, se ne è rilevata la carenza con riguardo alla documentazione relativa alle specifiche di partenza necessarie per uno sviluppo corretto del progetto, alle relazioni tecniche incomplete e troppo sintetiche, alle incongruenze tra elaborati grafici e computi metrici e alla mancanza di molti di tali elementi, alla carenza e incompletezza dei calcoli tali da imporre l’integrazione documentale o un nuovo dimensionamento del progetto;

altrettante e ancor più ampie carenze presenta, secondo il provvedimento impugnato in prime cure, la documentazione relativa alle attrezzature informatiche;

quanto, infine, all’offerta economica la stessa è risultata la più elevata tra le tre proposte con un prezzo di poco meno di quattordici milioni di euro, mentre la proposta economica del raggruppamento Italiana Costruzioni s.p.a. che presentava un’offerta tecnica di gran lunga migliore di quella dell’appellante Tecnosalus si attestava sotto i dodici milioni di euro);

per ribaltare il giudizio particolarmente severo e per conseguire l’aggiudicazione l’appellante tende a rimettere in discussione le valutazioni a suo tempo fatte dalla Commissione giudicatrice e rammenta di non essere stata esclusa dalla gara per carenza della proposta tecnica;

è comunque indubitabile che il punteggio assegnato al progetto del raggruppamento appellante è il più basso sotto il profilo tecnico con una distanza di oltre sei punti da quello considerato il migliore;

va peraltro rammentato che la sufficienza del progetto non implica la doverosità di alcuna adesione da parte della stazione appaltante, essendo la gara preordinata all’offerta economicamente più vantaggiosa nella quale la qualità dei progetti assume un valore spesso determinante;

per quanto riguarda il tentativo di porre in discussione i risultati delle decisioni assunte dalla Commissione giudicatrice, la Sezione osserva come si tratti, all’evidenza, di una metodica inammissibile posto che quei risultati non possono essere scalfiti o discussi in sede diversa da quella dell’Amministrazione attiva (presso il giudice amministrativo non si tiene una fase di riesame della gara, ma semplicemente un giudizio di legittimità sulla stessa e sulla tutela delle situazioni giuridiche coinvolte);

alla Sezione non resta che prendere atto della completezza ed esaustività della motivazione predisposta ai sensi dell’articolo 81 c. 3 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, la compiutezza della quale esime da qualsivoglia altra osservazione, impingendosi, per il resto in valutazioni di merito inibite al sindacato del Giudice amministrativo a meno che non si dimostri (ma non è il caso di specie) la loro abnormità logico giuridica;

le spese possono essere integralmente compensate;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, riuniti gli appelli in epigrafe, li respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2010 con l’intervento dei Signori:

Pier Giorgio Trovato, Presidente

Filoreto D’Agostino, Consigliere, Estensore

Marco Lipari, Consigliere

Roberto Chieppa, Consigliere

Angelica Dell’Utri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/09/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 8/9/2010 n.6509 proviene da Giustamm.

Va accolta, ai fini del riesame, la domanda cautelare avverso la sospensione di concessione per l’occupazione di suolo pubblico per realizzazione di stazione radio, se il Comune nell’emettere il provvedimento di sospensione non ha delibato la questione relativa alla compatibilità dell’impianto con il sito sensibile situato nelle vicinanze, come previsto dal regolamento comunale. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Registro Ordinanza: 6509/07
Registro Generale:8827/2007

Sezione Sesta

composto dai Signori:
Pres. Giovanni Ruoppolo
Cons. Giuseppe Romeo
Cons. Paolo Buonvino
Cons. Francesco Caringella
Cons. Manfredo Atzeni Est.
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 11 Dicembre 2007.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
VODAFONE OMNITEL NVrappresentato e difeso dall’ Avv. LUIGI MANZIcon domicilio eletto in Roma VIA FEDERICO CONFALONIERI, 5presso LUIGI MANZI

contro

COMUNE DI CESENATICOrappresentato e difeso dall’Avv LEONARDO BERNARDINIcon domicilio eletto in RomaVIA MONDRAGONE N. 10presso PAOLA MASTRANGELI

per l’annullamento dell’ordinanza del TAR EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA: Sezione II n. 513/2007, resa tra le parti, concernente STAZIONE RADIO – SOSPENSIONE CONCESSIONE OCCUPAZIONE SUOLO PUBBLICO;

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di reiezione della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
COMUNE DI CESENATICO

Udito il relatore Cons. Manfredo Atzeni e uditi, altresì, per le parti gli Avv.ti Manzi e Bernardini;

Ritenuto che, allo stato, non risulta delibata, da parte del Comune, la questione relativa alla compatibilità dell’impianto con il sito sensibile situato nelle vicinanze in relazione all’applicazione dell’art. 11 del regolamento comunale, che l’appellante sostiene di avere rispettato nella progettazione dell’impianto medesimo;

P.Q.M.

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 8827/2007) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado ai fini del riesame;

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 11 Dicembre 2007
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 11/12/2007 n.6509 proviene da Giustamm.

E. Lazzeri Pres. – S. Romano Est.
R. Salvadori e M. (Avv.ti T. Castiglione e C. Fanelli contro il Comune di Volterra (non costituito) e nei confronti della società Villa San Cipriano (non costituita)

la declassificazione di una strada, se risponde ad esigenze pubbliche, è legittima anche se costituisce un vantaggio per i frontisti. Sui criteri di individuazione della natura di una strada

1. Strade e autostrade – Strade vicinali – Declassificazione di un tratto di una strada – Vantaggio per uno dei frontisti – Preteso sviamento di potere – L’atto risponde ad un interesse pubblico ed è congruamente motivato in tal senso – Legittimità

2. Strade e autostrade – Individuazione della natura di una strada – Precedente qualificazione come vicinale – Pagamento della tassa di occupazione di suolo pubblico – Non sono sufficienti – Non risultano adottati formali atti amministrativi dichiarativi della natura della strada – Inclusione nell’elenco delle strade vicinali – Indicazione nella cartografia catastale – Non sono sufficienti ai fini costitutivi

1. La circostanza che la scelta di declassificare un tratto di una strada si traduca anche in un vantaggio per uno dei frontisti, non basta, di per sé, a provare lo sviamento di cui sarebbe affetta la determinazione comunale se l’atto risponde comunque ad un interesse pubblico ed è congruamente motivato in tal senso

2. Ai fini della individuazione della natura di una strada non basta addurre che l’amministrazione l’aveva sempre qualificata come vicinale sul presupposto dell’esistenza di una servitù di uso pubblico, ed a tale titolo aveva preteso il pagamento della tassa di occupazione di suolo pubblico, in quanto il carattere della strada in questione era stato oggetto di vari provvedimenti, anche di disegno opposto, assunti sulla base delle contrastanti esigenze addotte dai proprietari frontisti e comunque non risultano mai adottati formali atti amministrativi dichiarativi della natura della strada, né valgono, a fini costitutivi, l’inclusione della medesima nell’elenco delle strade vicinali o l’indicazione nella cartografia catastale

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA – III SEZIONE

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 1183/2002 proposto da

SALVADORI RITA e BERTINI MAURO, rappresentati e difesi dagli avv.ti Tiziana Castiglione del foro di Siena e Clara Fanelli del foro di Pisa ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avv. Leandro Chiarelli in Firenze, via G. La Pira n. 21;

contro

COMUNE DI VOLTERRA, non costituitosi in giudizio;

e nei confronti di

società VILLA SAN CIPRIANO, non costituitasi in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO
dei verbali delle sedute della Commissione tecnica per la riorganizzazione della viabilità minore del territorio comunale, in data 2.8.2001 e 13.11.2001;
della nota sindacale del 21.2.2002;
della deliberazione del Consiglio comunale n. 15 del 27.2.2002;
Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visti i motivi aggiunti notificati il 11.11.2002 e depositati il 27.11.2002, proposti

PER L’ANNULLAMENTO

della deliberazione della Giunta municipale 11.2.2002 n. 92, ivi compreso il verbale della seduta della Commissione tecnica per la riorganizzazione della viabilità minore del territorio comunale in data 10.7.2002;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 25 novembre 2004 – relatore il Consigliere dott. Saverio Romano – l’ avv. C. Piras, delegato dall’avv. C. Fanelli;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato 10 maggio e depositato il successivo 23 maggio 2002, i sigg. Salvadori e Bertini, proprietari di un immobile sito nel comune di Volterra, località S. Cipriano, podere La Rocca, esponevano quanto segue.
I Sig.ri Bertini Mauro e Salvadori Rita sono proprietari di un immobile abitativo sito nel Comune di Volterra (PI) in località S. Cipriano, Pod: La Rocca.
All’edificio ed ai circostanti terreni ad uso agricolo, facenti parte di un complesso rurale, si accede tramite un tratto di strada denominata “Strada vicinale di Villa S. Cipriano”, che collega la Strada Provinciale “Pisana”, passando dinanzi alla “Villa S. Cipriano”, con il “nucleo abitativo” ove risiedono i ricorrenti.
La “Strada vicinale Villa S. Cipriano è catalogata nei fogli di mappa del catasto come “strada vicinale” ed è inserita, nell’elenco delle strade vicinali del Comune di Volterra.
Nel 1981 l’originaria proprietaria della “Villa S. Cipriano” chiuse abusivamente per mezzo di un cancello la predetta strada così impedendo il passaggio ai fruitori di essa, ma il Sindaco del Comune di Volterra con proprio provvedimento ordinò l’immediata riapertura della strada abusivamente chiusa.
In data 26 marzo 1985 con deliberazione n. 156, il Consiglio Comunale di Volterra deliberò di declassificare da strada vicinale a strada privata il tratto della “Strada vicinale Villa S. Cipriano”.
In data 7 novembre 1985 gli utenti di detta strada richiesero al Sindaco di revocare il provvedimento suddetto.
Successivamente, in data 5 febbraio 1987, con deliberazione n. 31, il Consigli Comunale di Volterra, in considerazione del ricorso presentato da alcuni utenti, deliberò di revocare la propria precedente deliberazione n. 156 del 26.3.1985, ad oggetto: “Declassamento di un tratto di via vicinale di S. Cipriano e successiva classificazione di un altro tratto di strada”.
In data 13 aprile 2001 alcuni degli utenti chiesero al Sindaco la costituzione di un consorzio per la manutenzione e la sistemazione di detta strada ex art. Decreto Legislativo 1 settembre 1918 n. 1446.
Con provvedimento n. 92 del 13 giugno 2001 il Sindaco istituiva una “Commissione Tecnica per la riorganizzazione della viabilità minore del territorio comunale” al fine di elaborare una proposta sistematica di pianificazione della viabilità minore.
Alla seduta del 2 agosto 2002, la Commissione Tecnica esaminava, tra le altre, la questione relativa alla “Strada vicinale di S. Cipriano”, pervenendo alla conclusione della carenza del connotato dell’ “uso pubblico”.
In data 27 febbraio 2002, con deliberazione n. 15, il Consiglio Comunale di Volterra ha ritenuto che la “Strada vicinale di Villa S. Cipriano”, poichè non possiede i requisiti per dichiararla di uso pubblico, “si rende opportuno affermare il suo carattere di non uso pubblico”.
Successivamente la Giunta Comunale, con delibera n. 92 dell’11.7.2002, affermata la competenza comunale in materia di strade vicinali, richiamando il verbale della seduta della Commissione Tecnica per la riorganizzazione della viabilità del territorio comunale del 10.7.2002, disponeva, tra l’altro, di approvare definitivamente le conclusioni della Commissione Tecnica Comunale in ordine all’inesistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada della Villa di San Cipriano.
Pertanto i ricorrenti hanno impugnato gli atti in epigraf'”e indicati, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1) il provvedimento impugnato, contenente la proposta di declassificazione della strada vicinale di S. Cipriano, contrasterebbe con il principio di imparzialità, essendo volto alla tutela di un interesse meramente privastistico, quale quello alla privacy degli abitanti della Villa S. Cipriano;
2) nel provvedimento impugnato, comunicato agli interessati ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, non sarebbe stato osservato l’obbligo di indicare il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere avverso il medesimo;
3) sviamento e contraddittorietà della motivazione, poiché la strada in questione risulta assoggettata alla servitù di pubblico transito e la stessa amministrazione ha qualificato la zona come “nucleo abitato” ed ha riscosso la tassa di occupazione di suolo pubblico;
4) illogicità manifesta e contraddittorietà tra atti, avendo la stessa amministrazione per oltre trent’anni affermato l’esistenza in proprio favore di una servitù di uso pubblico sulla strada;
5) ingiustizia e disparità di trattamento, violazione dell’art. 3 Cost., essendo stata proposta egualmente la declassificazione per due strade che hanno caratteristiche diverse: quella di S. Cipriano che serve un nucleo abitato e quella dei Cerri Bassi che ha un solo utente;
6) violazione degli artt. 1 e ss. d. lgs. lgt. N. 1446 del 1928, anche con riferimento all’art. 14 legge n. 126 del 1958, avendo gli interessati proposto istanza al comune per la costituzione di un consorzio per la manutenzione della strada, alla quale l’amministrazione non ha dato seguito.
Con i motivi aggiunti sopra indicati, i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione citata, ed il verbale ivi richiamato, deducendo:
1) violazione del principio di imparzialità dell’azione amministrativa;
2) violazione dell’art. 3 l. 241/1990;
3) eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, contraddittorietà e sviamento;
4) eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà;
5) eccesso di potere per disparità di trattamento;
6) violazione degli artt. 1 e ss. d. l. lgt. n. 1446 del 1918, anche con riferimento all’art. 14 legge n. 126 del 1958.
Non si sono costituite in giudizio le parti intimate.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

I ricorrenti, proprietari di un immobile posto in località S. Cipriano del comune di Volterra, con il ricorso introduttivo, impugnano la deliberazione comunale di presa d’atto delle conclusioni prese dalla commissione tecnica per la riorganizzazione della viabilità minore del territorio comunale ed avente valore di proposta di declassificazione della strada ex vicinale di S. Cipriano; con i motivi aggiunti, impugnano altresì la deliberazione comunale, di approvazione delle conclusioni cui è addivenuta la medesima commissione tecnica in ordine alla inesistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada in questione, intervenuta nel corso del giudizio.
Essi impugnano, infine, i verbali delle sedute della suddetta commissione tecnica.
Sostengono i ricorrenti, con un primo gruppo di motivi, che i provvedimenti sarebbero viziati da eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e travisamento dei fatti, in quanto – in contrasto con il comportamento tenuto dalla stessa amministrazione comunale per oltre trent’anni, con quanto emerge da precedenti provvedimenti, con l’iscrizione della strada negli elenchi di cui all’art. 20 della legge 2248/1865, con la qualificazione di nucleo abitato dell’agglomerato urbano situato lungo la predetta strada, con la richiesta di pagamento della tassa di occupazione di suolo pubblico – il comune intimato avrebbe adottato le proprie determinazioni a tutela non dell’interesse pubblico ma di quello privato della società Villa S. Cipriano, di fronte alla quale transita la strada in questione.
I motivi sono infondati.
Come emerge dagli atti di causa, partendo dalla presa d’atto della limitatezza delle risorse finanziarie e delle centinaia di strade minori esistenti, nonché della incapacità del comune di partecipare agli oneri di manutenzione per la totalità di esse, la commissione tecnica, istituita per la riorganizzazione della viabilità minore del territorio comunale, ha formulato una proposta tesa ad individuare una griglia delimitata di viabilità avente un pubblico interesse, in relazione al carattere degli insediamenti, alla rete di infrastrutture, dei servizi pubblici e delle attrazioni per il turismo ed il tempo libero esistenti (cfr. doc. 14).
La strada vicinale in questione transita davanti alla Villa di S. Cipriano per poi servire tre unità immobiliari sparse, senza sfondo verso altre strade. Pertanto, la strada definita vicinale ha termine subito dopo aver servito la Villa, mentre il tracciato successivo di accesso agli altri fondi a valle è privato (cfr. doc. 15).
In base gli elementi evidenziati, la speciale commissione ha concluso per il carattere non pubblico della viabilità di che trattasi.
Nel prendere atto delle conclusioni raggiunte dalla commissione tecnica, il consiglio comunale, con l’adozione della deliberazione impugnata, ha ritenuto: che l’elenco delle strade vicinali non è obbligatorio, né ha efficacia costitutiva o probatoria del carattere pubblico delle strade elencate, che i cittadini che risiedono in case sparse nel territorio comunale sono circa 2.000, che il sistema di viabilità minore si sviluppa per oltre 430 chilometri, che le infrastrutture di collegamento si sono evolute nel tempo, come si è modificato lo stato di fatto della viabilità rispetto alle risultanze delle ricognizioni risalenti al 1960-65, che alcune strade non hanno più le caratteristiche morfologiche e funzionali per sostenere il traffico sviluppatosi, che il comune si trova di fronte a richieste di declassamento di talune strade e all’opposto di fronte all’esigenza di intervenire su strade che fungono ormai da unico collegamento per molti residenti o servizi di un certo rilievo, che conseguentemente è stato effettuato un censimento della viabilità minore che ha prodotto la schedatura di ciascuna strada indicandone le caratteristiche essenziali, che è stata istituita allo scopo una commissione tecnica, la quale ha prospettato un nuovo assetto della viabilità.
Conclusivamente, per quanto riguarda la strada in questione, in presenza di opposti interessi degli utenti accertati come non componibili, l’amministrazione ha deliberato nel senso di ritenere non di uso pubblico il tracciato in esame e non giustificabile il conseguente impegno finanziario.
Con successiva deliberazione, preso atto che la legge regionale n. 88 del 1998 attribuisce ai comuni le competenze in materia di strade vicinali, visto il verbale della commissione tecnica del 10.7.2002, con il quale sono state confermate le precedenti conclusioni, la Giunta municipale le ha approvate in via definitiva, ribadendo l’inesistenza di una servitù pubblica sulla strada di cui è causa.
Tale ultimo provvedimento, impugnato con motivi aggiunti, fa proprie le argomentazioni della commissione tecnica, confermando: a) che la strada non presenta caratteristiche di idoneità a soddisfare esigenze di interesse generale, in quanto si limita a collegare alla strada pubblica un esiguo numero di fondi ed abitazioni private; b) che non è rinvenibile un diritto di uso pubblico identificabile nella protrazione dell’uso stesso da tempo immemorabile; c) che l’uso pubblico della strada può essere ipotizzabile solo nel lasso di tempo in cui servì per condurre ad un edificio scolastico ormai da anni dimesso; d) che il passaggio attualmente non è esercitato da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad un gruppo territoriale ma è limitato ai soli frontisti, non ricorrendo elementi di interesse della collettività, quali la funzione di collegamento con altre vie pubbliche o con immobili di interesse pubblico.
A fronte delle motivazioni poste a base dei provvedimenti impugnati, le censure proposte si palesano tutte infondate.
Quanto al motivo con cui i ricorrenti deducono il vizio di sviamento, poiché la determinazione di declassificare la strada in questione risponderebbe soltanto all’interesse privato della società Villa S. Cipriano, di fronte alla quale essa transita, si rileva che, in via generale, che non basta a qualificare di illegittimità un provvedimento amministrativo il fatto che esso sia idoneo ad arrecare un vantaggio ad un privato, se l’atto risponde comunque ad un interesse pubblico e sia congruamente motivato in tal senso.
Nella specie, vero è che la scelta adottata dall’amministrazione può risolversi in un oggettivo vantaggio per la società proprietaria del complesso immobiliare (che si doleva del transito veicolare al limite della villa), ciò nondimeno – eseguite le modifiche al tracciato che consentono comunque agli altri frontisti di raggiungere le proprie abitazioni – l’amministrazione comunale ha ritenuto, nell’ambito di una ricognizione generale della viabilità minore esistente nel proprio territorio, anche in relazione all’impegno finanziario connesso alla sua manutenzione, di rivalutare – alla luce delle opposte esigenze dei proprietari frontisti, dell’evoluzione della rete stradale e dei trasporti – l’interesse pubblico al mantenimento della rete viaria minore.
Nell’ambito del procedimento istruito da una commissione tecnica – la quale ha preso in esame tutta la viabilità comunale minore valutando caso per caso i vari aspetti connessi alla vicinalità – è stato prospettato, e successivamente approvato, un nuovo assetto della rete viaria.
La circostanza che, per la singola strada di cui trattasi, la scelta di declassificarne un tratto si traduca anche in un vantaggio per uno dei frontisti, non basta, di per sé, a provare lo sviamento di cui sarebbe affetta la determinazione comunale.
Né vale, a sostegno delle ulteriori censure di contraddittorietà e travisamento, addurre che l’amministrazione aveva sempre qualificato come vicinale la strada in questione, sul presupposto dell’esistenza di una servitù di uso pubblico sulla medesima, ed a tale titolo aveva preteso il pagamento della tassa di occupazione di suolo pubblico.
Invero, il carattere della strada in questione era stato oggetto di vari provvedimenti, anche di disegno opposto, assunti sulla base delle contrastanti esigenze addotte dai proprietari frontisti.
Non risultano mai adottati, peraltro, formali atti amministrativi dichiarativi della natura della strada, né valgono, a fini costitutivi, l’inclusione della medesima nell’elenco delle strade vicinali o l’indicazione nella cartografia catastale.
Rilevano, invece, gli elementi oggettivi risultanti dall’istruttoria eseguita dalla competente commissione sulla base dei quali è accertato: a) che il tratto di strada (qualificato come vicinale) ha termine subito dopo aver servito la villa S. Cipriano, per poi servire tre unità immobiliari sparse senza sfondo verso altre strade; b) che è stata a suo tempo realizzata una modifica del tracciato, accettata dai frontisti interessati i quali raggiungono i propri fondi senza percorrere il tratto che conduce alla villa S. Cipriano; c) che la strada non realizza alcun collegamento con altre vie pubbliche o con immobili o luoghi di interesse pubblico.
Va, pertanto, escluso che nella specie sussistano il requisito del passaggio esercitato jure servitutis publicae da un collettività di persone qualificata dall’appartenenza ad una comunità territoriale, nonché quello dell’idoneità della strada a soddisfare esigenze di interesse generale, anche per il collegamento con la pubblica via, che sono elementi essenziali ai fini dell’esistenza di una servitù pubblica di passaggio (giurisprudenza costante; da ultimo, Tar Lombardia, Brescia, 22.3.2004 n. 232).
Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è infondato e va rigettato. Nulla per le spese di giudizio, in mancanza di costituzione delle parti intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge; nulla per le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 25 novembre 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott. Marcella COLOMBATI – Consigliere
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel. est.

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