Pres. Raggio – Est. Ferrari
Shared Service Center s.r.l. (Avv. A. Clarizia) c/ Ministero dello sviluppo economico (Avv. Gen. Stato)

sull’inderogabilità dell’obbligo di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda

Procedimento amministrativo – Preavviso Di Rigetto – Art. 10 bis l. 241/90 – Deroga – Interpretazione restrittiva – Ragioni – Natura eccezionale della norma

A seguito dell’introduzione dell’articolo 10 bis della legge 241/90, che prevede l’obbligo in capo all’Amministrazione di comunicare tempestivamente al privato i motivi ostativi all’accoglimento di una domanda da questi presentata, il legislatore ha esteso ai procedimenti ad istanza di parte gli obblighi partecipativi che l’originaria formulazione dell’articolo 7 e la giurisprudenza formatasi sul punto, applicavano ai soli procedimenti avviati d’ufficio. Pertanto, la deroga a tale obbligo prevista dallo stesso articolo 10 bis per i procedimenti concorsuali, necessita di interpretazione restrittiva vista la natura eccezionale e non è estensibile ad un procedimento caratterizzato da una valutazione specifica delle singole istanze che sfocia nell’adozione di un provvedimento individuale Nella specie in applicazione di tale principio, si è ritenuta ininfluente la circostanza che la ricorrente avesse partecipato alla fase istruttoria del procedimento in quanto la stessa avrebbe dovuto successivamente necessariamente partecipare a quella istruttoria.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composto dai Magistrati:
Italo Riggio, Presidente

Maria Luisa De Leoni, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere – Estensore

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 2613/06, proposto dalla

Shared Service Center s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Clarizia presso il cui studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2, è elettivamente domiciliata,

contro

il Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliato;

il Comitato tecnico istituito ex art. 16 L. n. 46 del 1982 presso il Ministero delle attività produttive, Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese, Ufficio C1 – gestione interventi per l’innovazione tecnologica, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

la Prominvestment – Società per la Promozione degli Investimenti – s.p.a., in proprio e quale mandataria del RTI comprendente come mandanti Banca Popolare di Milano s.c.a r.l., Iccrea Banca s.p.a., Mediobanca – Banca di Credito Finanziaria s.p.a. – Mediocredito Fondiario Centroitalia s.p.a., Mediocredito Trentino Alto-Adige s.p.a., Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., Banca mediocredito s.p.a., Efibanca s.p.a., Mediocredito del Friuli Venezia Giulia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

Mediobanca – Banca di Credito Finanziaria s.p.a., in qualità di mandante del RTI Prominvestment s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio, nonché

della Top Consulting s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

di It Staff, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

del decreto del Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese – del 12 gennaio 2006, di non ammissione alle agevolazioni previste dalla Misura 2.1.a Pacchetto Integrato Agevolazioni – P.I.A. Innovazione, del programma n. D04/0508/P 82362 presentato dalla ricorrente; del parere non favorevole espresso nella seduta del 29 settembre 2005 dal Comitato tecnico istituito presso il Ministero dello sviluppo economico (verbale n. 180); di ogni altro atto prodromico, connesso o comunque consequenziale, ed in particolare della graduatoria pubblicata il 1° marzo 2006 dal Ministero delle attività produttive, concernente le iniziative ammissibili relative alle domande di agevolazioni presentante ai sensi della Misura 2.1.a Pacchetto Integrato Agevolazioni – P.I.A. Innovazione prevista dal Programma Operativo Nazionale (PON) “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-2006 (2° bando – DM 10 maggio 2004).

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dello sviluppo economico;
Vista la sentenza n. 14274 del 13 dicembre 2006, con la quale è stato ordinata l’estensione del contraddittorio, anche a mezzo di pubblici proclami, a tutte le imprese collocate in posizione utile in graduatoria.
Viste le memorie prodotte dalle parti in causa costituite a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 5 luglio 2007 il Consigliere Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

1. Con ricorso notificato in data 17 e 18 marzo 2006 e depositato il successivo 23 marzo la Shared Service Center s.r.l. impugna il decreto del Ministero dello sviluppo economico di non ammissione alle agevolazioni previste dalla Misura 2.1.a Pacchetto Integrato Agevolazioni – P.I.A. Innovazione, del programma n. D04/0508/P 82362 da essa presentato nonché la graduatoria dei progetti ammessi pubblicata il 1° marzo 2006, e ne chiede l’annullamento.
Espone, in fatto, di aver presentato al Ministero delle attività produttive (oggi, dello sviluppo economico), in data 29 luglio 2004, richiesta di agevolazione finanziaria identificata con il n. D04/0508/P 82362-12 per il programma di sviluppo precompetitivo dal titolo “Centro Sviluppo Software”, ai sensi del 2° bando (2000-2006) della Misura 2 “pacchetto integrato agevolazioni” del P.O.N. “Sviluppo imprenditoriale locale”. Su detto programma hanno espresso parere favorevole sia la concessionaria Prominvestment che l’esperto esterno; ha invece espresso parere negativo, nella seduta del 29 settembre 2005 (verbale n. 180), il Comitato tecnico istituito presso il predetto Ministero. Quest’ultimo, sulla base di detto parere, ha escluso il programma presentato dalla ricorrente dalla graduatoria dei progetti ammessi con decreto del 12 gennaio 2006.
2. Avverso i predetti provvedimenti la ricorrente è insorta deducendo:
a) Violazione e falsa applicazione art. 10 bis L. n. 241 del 1990 e ss.mm.; eccesso di potere e carenza di motivazione. Illegittimamente non è stato consentito alla ricorrente di partecipare al procedimento.
b) Violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute nella circolare MAP attuativa del secondo bando del 28 aprile 2004, violazione della direttiva ministeriale del 16 gennaio 2001 e della circolare attuativa dell’11 maggio 2001 n. 1034240; eccesso di potere per carenza ed illogicità di motivazione. Illegittimamente, in contrasto con le succitate disposizioni, il diniego è stato emanato sulla base del solo parere del Comitato tecnico, senza tener conto di tutta l’attività istruttoria svolta da Prominvestment e dall’esperto esterno né del loro giudizio positivo diffusamente articolato e motivato. D’altra parte, detto parere è meno approfondito rispetto alle indagini dirette operate dai gestori dell’attività istruttoria e rispetto a questa ha valenza marginale, tanto che se ne può prescindere se non intervenga entro 30 giorni. Nella specie, inoltre, il rilievo dato al medesimo parere, peraltro reso in tempi estremamente ridotti (un’ora e mezza per l’analisi di 133 progetti), è generico e non contiene alcun cenno a dette risultanze istruttorie.
c) Violazione di legge; violazione dell’art. 3 L. n. 241 del 1990; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, difetto di ragionevolezza, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Nel decreto vengono riproposte in maniera acritica alcune argomentazioni e conclusioni del Comitato tecnico, senza spiegare perché è stata assunta un determinazione che capovolge le positive risultanze della pur richiamata istruttoria della Banca concessionaria. Anche la motivazione del parere è del tutto carente, limitandosi ad affermazioni apodittiche, a fronte delle specifiche ed argomentate risultanze istruttorie.
d) Violazione di legge; violazione e falsa applicazione del 2° bando PIA – Innovazione; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità della motivazione; difetto di istruttoria. Il decreto si fonda su una motivazione palesemente errata nei presupposti di fatto. Ed infatti: a) non è vero che il progetto sarebbe finalizzato alla realizzazione di un Centro Sviluppo Software (CCS) per applicazioni ERP ed ingegneristiche per il gruppo Pirelli/Telecom, essendo invece finalizzato anche ad essere utilizzato all’esterno, come provato da contratti diretti già conclusi con primarie aziende del settore industriale e delle telecomunicazioni. Parimenti errato è che sia previsto solo lo stage per 30 neolaureati, essendone invece prevista l’assunzione di 19 con effetto di contribuire all’innalzamento del tasso di occupazione nell’area obiettivo ed il valore della conoscenza è arricchito dall’interazione con Università, Enti di ricerca e Regione Campania; b) illegittimamente è contestata la genericità e la mancanza di connessione con gli OR (obiettivi realizzativi), i quali sono invece descritti in modo preciso e compiuto nella relazione istruttoria, sono rapportati alla “creazione di un centro di eccellenza” e si sviluppano su tutte le aree tematiche; c) erroneamente si ritiene che solo l’attività di RI (ricerca industriale) sia in grado di creare innovatività, il resto restando semplice raccolta di conoscenze e soluzioni già esistenti, e ciò in quanto a norma del punto 3.2 della circolare attuativa del 2° bando del 18 aprile 2004 per tale attività si intende anche quella diretta al notevole miglioramento dei prodotti, processi produttivi o servizi esistenti e nella specie di essa è documentata la sussistenza e la positiva valutazione nella relazione dell’esperto e nell’istruttoria; d) ancora erroneamente si sostiene che il Fast Prototyping consta di mera assimilazione di tecnologie SAP non classificabile come SP (sviluppo precompetitivo), mentre proprio su ciò l’intervento è focalizzato, come risulta dalla relazione dell’esperto e dall’istruttoria.
3. Si è costituito in giudizio il Ministero dello sviluppo economico, che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
4. Nessun controinteressato si è costituito in giudizio.
5. Nella camera di consiglio del 20 aprile 2006, nell’accordo delle parti, l’esame dell’istanza di sospensione proposta dal ricorrente è stato abbinato al merito.
6. Con sentenza n. 14274 del 13 dicembre 2006 è stato ordinata l’estensione del contraddittorio, anche a mezzo di pubblici proclami, a tutte le imprese collocate utilmente in graduatoria.
7. All’udienza del 5 luglio 2007 la causa è stata trattenuta per la decisione.

1. Come esposto in narrativa, la Shared Service Center s.r.l. impugna il decreto del Ministero dello sviluppo economico di non ammissione alle agevolazioni previste dalla Misura 2.1.a Pacchetto Integrato Agevolazioni – P.I.A. Innovazione, del programma n. D04/0508/P 82362 da essa presentato nonché la graduatoria pubblicata il 1° marzo 2006 dei progetti ammessi.
Con sentenza n. 14274 del 13 dicembre 2006 è stata ordinata l’estensione del contraddittorio, anche a mezzo di pubblici proclami, a tutte le imprese collocate in graduatoria. Tale adempimento è stato correttamente adempiuto dalla ricorrente, come attestato dalla documentazione dalla stessa versata in atti in data 9 febbraio 2007, con la conseguenza che è possibile passare all’esame dei diversi motivi di doglianza.
Assume priorità logica, tra i diversi motivi di ricorso, quello relativo all’omesso rispetto della procedura dettata dall’art. 10 bis L. 7 agosto 1990 n. 241, non essendo stata l’impugnata esclusione preceduta dal preavviso di rigetto. Il suo accoglimento assumerebbe, infatti, carattere assorbente ed esimerebbe il Collegio dall’esame degli ulteriori motivi di gravame (Cons.Stato, VI Sez., 14 gennaio 2003 n. 98; 17 settembre 2001 n. 4877; 1 settembre 2000 n. 4649; T.A.R. Latina 9 novembre 2004 n. 1154; T.A.R. Bologna 10 settembre 2004 n. 3311; T.A.R. Catanzaro 9 aprile 2001 n. 595).
Il motivo è fondato.
In punto di fatto il Ministero dello sviluppo economico non nega che tale preavviso non sia stato dato. Afferma però che nella fattispecie non era necessario, sia perché la ricorrente aveva partecipato alla fase istruttoria sia per il chiaro tenore del successivo art. 12 della stessa L. n. 241 del 1990, che assumerebbe carattere ostativo.
Osserva il Collegio, questa volta in punto di diritto, che l’art. 10 bis prevede l’obbligo in capo all’Amministrazione di comunicare tempestivamente al privato i motivi ostativi all’accoglimento di una domanda da questi presentata. In altri termini il Legislatore, con l’art. 6 L. 11 febbraio 2005 n. 15 ha esteso ai procedimenti iniziati ad istanza di parte gli obblighi partecipativi che sia l’originaria formulazione della L. n. 241 del 1990 (art. 7) che la giurisprudenza formatasi sul punto applicavano ai soli procedimenti avviati d’ufficio.
Le deroghe a tale obbligo sono espressamente previste dallo stesso art. 10 bis e si riferiscono alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali
Ha sul punto chiarito il Consiglio di Stato (VI Sez., ord., 30 agosto 2006 n. 4519), proprio con riferimento ad un diniego di ammissione di un progetto a finanziamento pubblico, che la deroga stabilita dal cit. art. 10 bis per i procedimenti concorsuali necessita di interpretazione restrittiva vista la sua natura eccezionale e non è estensibile ad un procedimento caratterizzato da una valutazione specifica delle singole istanze che sfocia nell’adozione di un provvedimento individuale. Dunque, ad avviso del giudice di appello, la norma in parte qua è di stretta interpretazione e non può essere applicata se non alle fattispecie espressamente previste.
E’ ben vero che a queste deroghe normativamente introdotte si aggiungono le ipotesi, elaborate dalla giurisprudenza formatasi prima dell’entrata in vigore della L. n. 15 del 2005 con precipuo riferimento alla comunicazione di avvio del procedimento (la cui omissione è stata ritenuta inidonea a fondare una pronuncia di annullamento nei casi in cui l’interessato fosse venuto comunque a conoscenza aliunde dell’esistenza di un procedimento che lo riguardasse; il procedimento avesse natura vincolata; il privato non avesse dimostrato in giudizio che la sua partecipazione avrebbe potuto portare a un diverso esito) ma certamente estensibili, in considerazione dell’eadem ratio, anche all’istituto del preavviso di rigetto, trattandosi di conclusioni invero ispirate alla comune esigenza di far prevalere questioni di sostanza su profili meramente formali e che trovano sicuro fondamento nel principio costituzionale di buon andamento dell’Amministrazione e nei suoi noti corollari, quali la conservazione degli atti, la strumentalità delle forme, il raggiungimento dello scopo e l’economicità dell’azione amministrativa (T.A.R. Lazio, III Sez., 25 gennaio 2007 n. 563 e 2 agosto 2005 n. 6077)..
Ritiene però il Collegio che nella fattispecie in esame non sussiste alcuna ipotesi derogatoria dell’obbligo di preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. n. 241 del 1990.
Contrariamente a quanto afferma l’Amministrazione nella memoria difensiva non rileva la circostanza che la ricorrente abbia partecipato alla fase istruttoria. A prescindere dalla considerazione che si tratta di circostanza fattuale generalmente comune a tutti i procedimenti avviati ad istanza di parte, nei quali l’istante accompagna la propria richiesta con documentazione idonea a supportarla, è assorbente la considerazione che nella specie la contestazione attiene al mancato previo avviso della determinazione negativa che l’Amministrazione aveva in animo di adottare dopo l’esaurimento della fase istruttoria e a conclusione della sua autonoma valutazione degli elementi di conoscenza che in detta fase erano stati raccolti anche con la partecipazione dell’interessata.
E’ quindi incontestabile l’interesse della ricorrente a partecipare anche alla fase valutativa successiva a quella istruttoria, in modo da poter tempestivamente controdedurre ai motivi ostativi all’ammissione a contributo del proprio progetto, espressi dal Comitato tecnico istituito presso il Ministero dello sviluppo economico ex art. 16 L. 17 febbraio 1982 n. 46.
E tale partecipazione era tanto più necessaria ove si consideri che la Banca concessionaria (Promininvestimente s.p.a.) e l’esperto esterno di cui si era avvalso il Ministero per l’esame della validità tecnica e dei contenuti innovativi nel progetto, avevano espresso parere favorevole, con la conseguenza che ove anche la ricorrente avesse potuto inserirsi nel procedimento avrebbe forse potuto portare ulteriori argomentazioni a supporto delle ragioni che avevano indotto sia la Banca che l’esperto a rendere parere positivo.
Aggiungasi che lo stesso Ministero era ben consapevole della necessità di far precedere il provvedimento di rigetto delle domande di ammissione ai finanziamenti dal preavviso di rigetto, come dimostra la circostanza – evincibile dal verbale n. 180 del 29 settembre 2005 (pagg. 22, 37) nel quale sono individuati i programmi che avevano ottenuto parere favorevole e quelli contrario – che ad alcune società esso era stato dato.

2. Il Ministero non può neppure essere seguito allorché rinviene la causa ostativa all’estensione delle disposizioni dettate dall’art. 10 bis L. n. 241 del 1990 ai procedimenti volti all’erogazione di agevolazioni finanziarie nel successivo art. 12 della stessa legge sul procedimento, che detterebbe una procedura ad hoc per questi procedimenti.
Ricorda il Collegio che ai sensi dell’art. 12 “la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi. L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1”.
Risulta evidente che tale norma non si pone affatto in antitesi con il precedente art. 10 bis, né introduce una deroga al principio generale che quest’ultimo detta, con la conseguenza che deve ammettersi la loro contemporanea applicazione: la prima disposizione, infatti, prescrive che nei procedimenti relativi a provvedimenti attributivi di vantaggi economici l’Amministrazione deve previamente pubblicizzare i criteri e le modalità alle quali intende attenersi nella loro erogazione; la seconda, invece, introduce l’obbligo di far partecipare al procedimenti il soggetto che, con la propria istanza, lo ha attivato.
Come già chiarito sub 1) l’accoglimento del primo motivo di ricorso esime il Collegio dall’esame degli ulteriori motivi di gravame, con conseguente accoglimento del ricorso e annullamento dell’atto impugnato (Cons.Stato, VI Sez., 1 settembre 2000 n. 4649; T.A.R. Catanzaro 12 luglio 2004 n. 1585 e 9 aprile 2001 n. 595).
Trattasi di conclusione che non risponde alle ragioni di economia processuale che conducono all’assorbimento dei motivi ulteriori, ove quello esaminato e definito positivamente sia da solo idoneo a soddisfare l’interesse del ricorrente all’annullamento dell’atto impugnato. Nel caso in esame la necessità per il giudicante di ritenere concluso il proprio sindacato dopo la positiva definizione del motivo ora esaminato va rinvenuta nel fatto che un esame degli ulteriori motivi di ricorso, individuando profili di legittimità o di illegittimità del provvedimento impugnato, finirebbe per vanificare l’obbligo, incombente jussu iudicis sull’Amministrazione, di reiterare il procedimento consentendo, questa volta, al privato interessato di parteciparvi per tentare, con le proprie argomentazioni, di indurre l’Amministrazione a mutare avviso.
Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.

definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, come in epigrafe, dalla Shared Service Center s.r.l., lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 5 luglio 2007.

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