Pubblicato il 30/12/2020
N. 06498/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00195/2020 REG.RIC.

SENTENZA
ex artt. 31 e 117 c.p.a., sul ricorso numero di registro generale 195 del 2020, proposto da Conim s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Diego Perifano e Mario Perifano, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Vincenzo Prisco in Napoli, via Toledo, n. 156, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Benevento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Marco Dresda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
avverso
“il silenzio serbato dal Comune di Benevento sull’istanza formulata dalla sig.ra Maria Cristina Fratto n.q. di cui sopra, in data 21.09.2019, finalizzata alla riqualificazione urbanistica delle aree di proprietà  della Conim srl, distinte in catasto al foglio 63, p.lla n. 417;
nonchè per l’accertamento
– dell’obbligo del Comune di Benevento di pronunciarsi sulla predetta istanza;
– della fondatezza della medesima;”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Benevento;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2020 la dott.ssa Rosalba Giansante e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con il presente ricorso, ritualmente notificato il 10 gennaio 2020 e depositato il 20 gennaio 2020, la Conim s.r.l. in liquidazione ha chiesto l’annullamento del silenzio serbato dal Comune di Benevento sull’istanza formulata da Maria Cristina Fratto, in qualità  di legale rappresentante p.t., in data 21 settembre 2019, finalizzata alla riqualificazione urbanistica delle aree di proprietà  di essa società  ricorrente, distinte in catasto al foglio 63, p.lla n. 417; ha chiesto altresì¬ l’accertamento dell’obbligo del suddetto Comune di pronunciarsi anche sulla fondatezza della predetta istanza.
Parte ricorrente, dopo aver rappresentato in fatto che il suddetto suolo è classificato nel vigente PUC del Comune di Benevento, approvato con Decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 54 del 6 dicembre 2012, ed entrato in vigore l’8 gennaio 2013, in ZTO F3 per mq 2.504,21, e con destinazione a strade per i restanti 2.214,19 mq., a sostegno del gravame, in riferimento all’obbligo di provvedere, ha dedotto la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990 e del comma 4 dell’art. 38 della L.R. Campania n. 16/2004, in quanto il Comune avrebbe dovuto emanare il provvedimento espresso di riqualificazione urbanistica del suddetto suolo entro l’8 aprile 2018.
In relazione alla fondatezza dell’istanza parte ricorrente sostiene che i vincoli imposti dal PUC del Comune di Benevento sulla sua proprietà  avrebbero natura espropriativa, sicchè gli stessi sarebbero decaduti alla scadenza del quinquennio dalla data di entrata in vigore del PUC, con conseguente obbligo per il Comune di Benevento di ottemperare alla riqualificazione urbanistica delle aree in questione. In particolare per quanto riguarda la parte di proprietà  destinata alla viabilità  pubblica, il relativo vincolo, riguardando terreni specificamente determinati e non intere zone del territorio comunale, avrebbe natura espropriativa. Per quanto concerne la parte di proprietà  con destinazione ZTO F3 (aree a parcheggio), il relativo vincolo avrebbe anch’esso natura espropriativa in quanto la normativa urbanistica del Comune di Benevento – l’art. 113 delle NTA del PUC – subordinerebbe espressamente la possibilità  dell’intervento privato alla previa pianificazione pubblica. Alla luce di quanto previsto dalla suddetta disposizione urbanistica comunale non si configurerebbe la possibilità  da parte del privato – che la giurisprudenza amministrativa pone alla base della valutazione del vincolo in questione come conformativo e non espropriativo – di realizzare, in regime di economia di mercato, l’infrastruttura pubblica: il vincolo sulla proprietà  di essa società  ricorrente non potrebbe che ritenersi di natura espropriativa, atteso che, in mancanza di uno specifico Atto di Programmazione Interventi (API), la realizzazione del parcheggio resterebbe di esclusiva pertinenza pubblica.
Si è costituito a resistere in giudizio il Comune di Benevento con un mero atto di stile; ha successivamente prodotto una memoria con la quale ha, in via preliminare, evidenziato che in ragione della scadenza intervenuta in data 8 gennaio 2018 dei vincoli espropriativi di durata quinquennale presenti nel PUC approvato l’8 gennaio 2013, avendo accertato che la reiterazione di detti vincoli non risulta proponibile con le attuali condizioni di bilancio dell’Ente, a seguito di numerose proposte di riclassificazione urbanistica pervenute al Settore Urbanistica da parte dei proprietari delle relative aree vincolate, con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019, ha approvato l’atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC; in tale contesto, il Settore Urbanistica avrebbe valutato anche l’istanza di riclassificazione della ricorrente. Ha, comunque, dedotto l’infondatezza del ricorso per l’insussistenza dell’obbligo provvedere, in quanto il vincolo apposto sulle aree della ricorrente avrebbe natura conformativa e non espropriativa; la condizione della preventiva approvazione degli API costituirebbe solo una condizione procedurale alla edificabilità  dell’area, che non integrerebbe gli estremi del vincolo espropriativo, ed ha, quindi, concluso chiedendo il rigetto del gravame.
All’esito della camera di consiglio del24 giugno 2020, con ordinanza n. 2877 del 6 luglio 2020, questa Sezione, “..CONSIDERATO che l’art. 2310 c.c. (Rappresentanza della società  in liquidazione) prevede: “Dall’iscrizione della nomina dei liquidatori la rappresentanza della società , anche in giudizio, spetta ai liquidatori” e che tale disposizione normativa è applicabile, ai sensi degli artt. 2452 e 2497 c.c. anche alle società  a responsabilità  limitata (Cass. Civ., Sez. II, 11 febbraio 2008, n. 3201), quale la ricorrente;
CONSIDERATO che la Conim s.r.l. ha proposto il presente ricorso quale società  in liquidazione ma il ricorso stesso non risulta proposto dal/dai liquidatore/i ma dal legale rappresentante p.t.;“,
ha “RITENUTO necessario, al fine del decidere, che la medesima parte ricorrente produca una memoria, con allegata idonea documentazione, volta a chiarire e a provare la propria legittimazione processuale, alla luce della sopra richiamata disposizione normativa, entro 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza o dalla notificazione (ove antecedente), dando avviso, anche ai sensi dell’art. 73 c.p.a., che la mancata esecuzione alla presente ordinanza nel termine perentorio assegnato può essere valutata ai fini della inammissibilità  del ricorso.“,
ha ordinato a parte ricorrente di adempiere al suddetto incombente istruttorio ed ha rinviato la causa per il prosieguo alla camera di consiglio del 2 dicembre 2020.
Parte ricorrente, in esecuzione della suddetta ordinanza, ha prodotto in giudizio la visura ordinaria della Conim s.r.l. in liquidazione, dalla quale risulta che Maria Cristina Fratto è stata nominata liquidatore della società  a tempo indeterminato, con atto del 27 maggio 2019.
Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2020 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
Il ricorso è ammissibile in quanto la società  ricorrente, Conim s.r.l. in liquidazione, in esecuzione della ordinanza n. 2877 del 6 luglio 2020, ha provato la propria legittimazione processuale attiva, avendo prodotto in giudizio la visura ordinaria dalla quale risulta che Maria Cristina Fratto, che ha proposto il presente ricorso quale legale rappresentante p.t. della suddetta società , è stata nominata liquidatore della società  a tempo indeterminato, con atto del 27 maggio 2019.
Il ricorso è solo in parte fondato e, in quanto tale, deve essere respinto in parte, non sussistendo l’obbligo per il Comune di Benevento di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica dell’area di proprietà  della società  ricorrente limitatamente alla parte della stessa classificata F3, spazi pubblici riservati al parcheggio, in quanto il vincolo apposto su tale area deve ritenersi di natura conformativa, mentre deve essere accolto in parte, sussistendo l’obbligo per il Comune di Benevento di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica, per la restante parte dell’area di sua proprietà  destinata a (strade) viabilità , trattandosi di vincolo di natura espropriativa, alla luce di quanto di seguito esposto.
Occorre premettere che nel certificato di destinazione urbanistica del Comune di Benevento del 2 gennaio 2020, prodotto in giudizio dalla stessa ricorrente, il terreno di sua proprietà  distinto in catasto al foglio 63, p.lla n. 417, oggetto dell’istanza di riclassificazione presentata in data 21 settembre 2019 e finalizzata alla riqualificazione urbanistica della suddetta area, risulta così¬ classificato dal P.R.G. vigente sul territorio comunale, approvato con decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 54 del 6 dicembre 2012: “(F3) del tipo F3, spazi pubblici, riservati al parcheggio (art. 3 D.M. 1444/68) (strade) Viabilità , parcheggi e/o spazi aperti pubblici o di uso pubblico“. Parte ricorrente ha specificato in ricorso che il terreno per mq. 2.504,21 risulta in zona F3 e per i restanti mq. 2.214,19 ha destinazione viaria
Va dunque esaminata la questione della natura del vincolo a suo tempo imposto sull’area de qua, da valutarsi in relazione alle limitazioni che esso impone al c.d. “statuto proprietario”, dovendo distinguere il vincolo destinato a parcheggio da quello destinato alla viabilità .
In riferimento al vincolo destinato a parcheggio il Collegio ritiene di condividere e di fare propria la maggioritaria giurisprudenza amministrativa secondo cui sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività  fra indennizzo e durata predefinita, i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento, come ad esempio parcheggi o impianti sportivi.
Tale principio risulta l’unico in linea con gli orientamenti della Corte Costituzionale (tra le altre, si veda la sent, n. 179/1999) e della giurisprudenza amministrativa (ex aliis Cons. Giust. Amm. Sic., 22 novembre 2012, n. 1035; Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5666).
Pertanto, aderendo a tale filone giurisprudenziale, devono ritenersi conformativi e al di fuori della schema ablatorio-espropriativo (non comportano indennizzo, non decadono al quinquennio e quindi non sussiste un dovere di ritipizzazione) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica, in quanto gli stessi sono attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità  di ablazione del bene (Cons. Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2018, n. 6152, TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 4 aprile 2018, n. 2170 e Sez. II, 23 giugno 2017, n. 3436).
D’altra parte, la giurisprudenza, in modo ampiamente prevalente, è dell’avviso che la destinazione a parcheggio pubblico impressa in base a previsioni di tipo urbanistico, non comportando automaticamente l’ablazione dei suoli ed anzi ammettendo la realizzazione anche da parte dei privati, in regime di economia di mercato, delle relative attrezzature destinate all’uso pubblico, costituisce vincolo conformativo e non anche espropriativo della proprietà  privata (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994, Cons. Stato, IV, 13 ottobre 2017, n. 4748; Cons. Stato, IV, 17 marzo 2017, n. 1196, T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione I, 19 giugno 2018, n. 1027).
Si è precisato, infatti, a partire da Corte Cost. 179 del 1999 “&che sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l’alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità  di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 giugno 2019, n. 3896).
Al riguardo la stessa condivisibile giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che «una previsione dello strumento urbanistico può ad un tempo comportare sia un vincolo preordinato all’esproprio (che decade col decorso del termine di cinque anni, quando non è dichiarata la pubblica utilità  dell’opera), sia la conformazione della proprietà  privata» (sentenza Sez. V n. 5074 del 14 ottobre 2014); ciò avviene tipicamente attraverso la destinazione “a verde pubblico o privato” di un’area (sentenza Sez. V, n. 688 del 2015), ovvero attraverso la destinazione a “giardini pubblici e parchi di quartiere ovvero impianti sportivi anche coperti”, in quanto tali realizzabili anche da privati (Cons. Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2018, n. 6152).
Col decorso del relativo termine quinquennale decade la previsione espropriativa, mentre continua ad avere efficacia la previsione conformativa, l’unica poi divenuta così¬ giuridicamente rilevante (Cons. Stato, Sez. IV; 29 ottobre 2018, n. 6152; Sez. V, 10 febbraio 2015, n. 688; Sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5074) e, pertanto, continua a rilevare il vincolo conformativo, funzionale (Cons. Stato, Sez. IV, 11 giugno 2019, n. 3896, Cons. Stato, sez. IV, n. 5582/15; sez. IV, n. 4976/14; Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2017, n. 821; sez. IV, 28 settembre 2016, n. 4022).
Per altro verso, è jus receptum in giurisprudenza il principio per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì¬ da incidere su di una generalità  di beni, nei confronti di una pluralità  indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo pìù spaziale, con un’opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà  privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 agosto 2016, n. 3684, Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994, T.A.R. Valle d’Aosta, Aosta, Sez. I, 17 aprile 2019, n. 20).
In altri termini, i primi sono vincoli che conformano il diritto di proprietà  iscrivendolo in uno statuto speciale e circoscrivendone le facoltà , mentre le previsioni riconducibili al potere ablatorio non incidono sulla configurazione del diritto di proprietà , non riguardano un modo di essere della stessa, ma svuotano il diritto dominicale delle sue facoltà .
Sulla scorta di questi condivisibili principi deve escludersi che la destinazione di piano F3 destinata a parcheggi impressa alla parte dell’area di proprietà  dell’odierna società  ricorrente concreti un vincolo espropriativo o sostanzialmente espropriativo, come tale soggetto a decadenza quinquennale, ravvisandosi di contro un vincolo conformativo per la risolutiva circostanza che l’art. 113 delle NTA del PUC che disciplina anche la zona F3, allegato al suddetto certificato di destinazione urbanistica, prevede che nella zona F3 destinata a parcheggi questi ultimi possano essere realizzati ad “iniziativa pubblica o privata“.
Nè può accogliersi la prospettazione di parte ricorrente che fa discendere la natura espropriativa del vincolo dalla previsione del suddetto art. 113 delle N.T.A. del PUC nella parte in cui dopo aver previsto che “Alle aree, ricadenti nella fascia di protezione del corridoio ecologico si applicano le misure dell’articolo 41. Per le aree F1z, F2z, F3, fermo restando l’applicazione o meno delle modalità  previste negli articoli 31, 32, 33, 34 è ammesso la realizzazione dei privati delle funzioni pubbliche previste dal PUC o dagli API, a condizione che le funzioni pubbliche siano incluse negli API. I predetti API stabiliscono per ogni area le specifiche funzioni pubbliche da realizzare nel triennio anche attraverso il ricorso ai privati.“, dispone: “In caso di mancata inclusione delle opere pubbliche negli API, le aree rispettive continuano ad essere attuate attraverso iniziativa pubblica e l’acquisizione anche secondo le modalità  dei predetti articoli 31, 32, 33, 34.“.
Ed invero gli API – Atti di programmazione degli interventi – sono disciplinati dall’art. 25 della L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio) che al comma 3 espressamente prevede che “3. Gli atti di programmazione degli interventi hanno valore ed effetti del programma pluriennale di attuazione disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, articolo 13, e dalla legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, articolo 5, e si coordinano con il bilancio pluriennale comunale.“.
Alla luce della equiparazione degli atti di programmazione degli interventi ai programmi pluriennali di attuazione, anche per gli API può, quindi, farsi riferimento alla giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 2 novembre 2010, n. 4519), secondo la quale il programma pluriennale di attuazione (P:P.A.), di cui all’art. 13 della L. 28 gennaio 1977 n. 10, rappresenta lo strumento di mera pianificazione temporale delle prescrizioni risultanti negli strumenti urbanistici generali – ai quali soltanto compete imprimere destinazioni urbanistiche alle aree specifiche (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 11 dicembre 1987, n. 1930, Cons. St., Sez. IV, 30 settembre 1985 n. 413) – i quali, pertanto costituiscono il necessario presupposto del P.P.A. (cfr. T.A.R. Marche, 14 giugno 1984 n. 218).
Inoltre lo stesso suddetto art. 25 della L.R. n. 16/2004 al comma 1 prevede espressamente che “1. Con delibera di Consiglio comunale è adottata, in conformità  alle previsioni del Puc e senza modificarne i contenuti, la disciplina degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale da realizzare nell’arco temporale di tre anni.“.
Peraltro in riferimento ai vincoli di carattere procedimentale o strumentale, questa Sezione ha condivisibilmente chiarito, in riferimento in particolare ad un piano esecutivo, (TAR Napoli, Sez. VIII, 4 luglio 2019, n. 3744) che la previsione di uno strumento urbanistico che subordina l’attività  edificatoria alla preventiva formazione di un piano attuativo non integra gli estremi del vincolo espropriativo, ma costituisce solo una condizione procedurale alla edificabilità  dell’area (TAR Napoli, I, 17 dicembre 2004, n. 19385).
Conclusivamente, alla luce dei su esposti motivi, il ricorso deve essere in parte respinto, non sussistendo l’obbligo per il Comune resistente di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica richiesta da parte ricorrente per la parte dell’area di sua proprietà  classificata F3, spazi pubblici riservati al parcheggio.
Il ricorso deve, di contro, ritenersi in parte fondato sussistendo l’obbligo per il Comune di Benevento di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica per la restante parte dell’area di proprietà  di parte ricorrente destinata dal vigente PUC a (strade) viabilità , trattandosi di vincolo di natura espropriativa, alla luce di quanto di seguito esposto.
Al riguardo la condivisibile giurisprudenza, fatta propria anche da questa Sezione e dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, ritiene che il vincolo a rete viaria o stradale sia un vincolo espropriativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 15 febbraio 2019, n. 864, concernente fattispecie relativa ad una strada di PRG, alla cui ampia motivazione e alla giurisprudenza richiamata si rinvia, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., nonchè Sez. VIII, 4 luglio 2019, n. 3744 e 29 ottobre 2015, n. 5063 e da ultimo T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 5 novembre 2020, n. 2897).
Nè possono ritenersi condivisibili le motivazioni addotte dall’ente locale resistente a fondamento della sua tesi, secondo la quale il vincolo imposto sul terreno del ricorrente anche per la rete viaria avrebbe natura conformativa, trattandosi di un azzonamento generale.
Al riguardo con la richiamata sentenza n. 864 del 15 febbraio 2019, condivisa dal Collegio, questa Sezione ha rilevato come la previsione di PRG di un tracciato stradale non può che essere ricondotta ad una localizzazione e non ad una zonizzazione (trattandosi di opera pubblica da realizzare in un ambito preciso e predeterminato, e non certo della delimitazione di una zona avente caratteristiche omogenee, così¬ da essere tutto il territorio in questa ricompreso assoggettato ad un medesimo regime giuridico). Quanto, invece, all’opinione che nel caso di specie si tratterebbe di “una limitazione di ordine generale ricadente su una pluralità  di beni e per una finalità  di interesse pubblico trascendente i singoli interessi dei proprietari delle aree”, occorre rilevare come, in realtà  non si rinvenga nell’ordinamento alcuna norma che riconosca al particolare tipo di opera pubblica in commento (una strada di PRG) una finalità  e una valenza particolari, suscettibili di “annullare” o “paralizzare” in misura maggiore o con modalità  pìù gravose rispetto a quelle ordinariamente stabilite dalla legge i diritti del proprietario del suolo interessato dalla sua localizzazione: di conseguenza, anche tale argomento non risulta idoneo ad escludere la sussistenza di un vincolo preordinato all’esproprio, assoggettabile al normale regime stabilito per detto tipo di vincoli.
Si ritiene inoltre di dover precisare che neppure rileva la circostanza che nè parte ricorrente nè parte resistente abbiano precisato in quale tipologia di rete viaria sia ricompresa la parte di particella catastale di proprietà  di parte ricorrente, oggetto dell’istanza di riclassificazione, essendosi il Comune resistente limitato ad allegare al certificato di destinazione urbanistica gli articoli delle NTA del PUC in vigore, senza chiarirne la tipologia.
Ed invero, anche ove l’area di interesse sia destinata alla viabilità  minore di interesse locale, con conseguente applicabilità  dell’art. 69 delle NTA, che nel disciplinare le opere infrastrutturali per la viabilità  minore interesse locale prevede che “&Nei nuovi interventi, la disciplina delle aree per la viabilità  fa riferimento alla complessiva fascia. I limiti delle fasce, se non riportati in cartografia, vanno dedotti dalla classificazione e dalle norme del TU.
Il tracciato rappresentato in cartografia di Piano assume ruolo indicativo. Ruolo prescrittivo assume la disciplina delle zone agricole configuranti la fascia di rispetto stradale.
I tracciati con ruolo indicativo possono essere modificati attraverso piani urbanistici attuativi, o attraverso progetti attuativi di opere di pubblica utilità .
L’ubicazione dei percorsi per pedoni e cicli è indicativa, ed è specificabile nell’ambito di strumenti attuativi, o di progetti unitari. Il piano esecutivo può apportare integrazioni al sistema delle vie di comunicazione di interesse locale&“, tale previsione non può valere ad escludere la natura di vincolo preordinato all’esproprio dei tracciati stradali previsti nel PRG.
Al riguardo occorre premettere che l’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 327/2001, attualmente vigente, ha chiarito quand’è che un bene deve intendersi sottoposto ad un vincolo preordinato all’esproprio, e cioè “quando diventa efficace l’atto di approvazione del Piano Urbanistico Generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un opera pubblica o di pubblica utilità “; ribadendo, altresì¬, ai successivi commi 2 e 3 che “Il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità  dell’opera.“, e che “Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità  dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall’articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.“.
Pertanto, come evidenziato con la medesima sentenza n. 864/2019, e ribadito dalla successiva citata sentenza n. 3744/2019 di questa Sezione, la citata norma di riferimento (l’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001) riguarda indistintamente le opere pubbliche previste appunto nel PRG, per le quali tutte, senza eccezioni, deve riconoscersi il carattere di essere frutto di scelte programmatorie di massima (per cui non è chiaro perchè solo per i tracciati stradali dovrebbe riconoscersi la natura di previsione con valenza di zonizzazione e non a fini espropriativi).
Di conseguenza, trattandosi di vincolo espropriativo ed essendo nel caso di specie decorso oltre un quinquennio dalla data di apposizione del vincolo stesso, in quanto impresso alla suddetta porzione di terreno dal PUC del Comune di Benevento, approvato con Decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 54 del 6 dicembre 2012, ed entrato in vigore l’8 gennaio 2013, come peraltro espressamente rappresentato nella Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019 di approvazione dell’atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC, sussiste l’obbligo del suddetto Comune di provvedere sull’istanza di ritipizzazione dell’area, richiesta dalla ricorrente, limitatamente alla parte dell’area di sua proprietà  destinata a (strade) viabilità .
Ed invero una volta decaduto un vincolo urbanistico per inutile decorso del quinquennio di efficacia previsto dall’art. 9 del D.P.R. 8 giugno 2001 (come prima dall’art. 2, comma 1, della L. 19 novembre 1968 n. 1187), nonchè dall’art. 38 della L. R. Campania n. 16/2004, il Comune è tenuto ad integrare sul punto il piano urbanistico, dato che la disciplina legislativamente prevista circa i limiti di edificabilità  in caso di decadenza siffatta è per sua natura provvisoria, in quanto tende a supplire a un’inerzia dell’ente locale in proposito (cfr. TAR Napoli, sez. VIII, 7 novembre 2016, n. 5124, 4 settembre 2015, n. 4335, 16 luglio 2009, n. 3979).
Si ritiene di dover altresì¬ specificare che condivisibile giurisprudenza ha chiarito che, a seguito della decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio ed all’inerzia dell’ente territoriale nell’attribuire al terreno una nuova destinazione, il proprietario può promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure per far accertare l’illegittimità  del silenzio dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2010, n. 7339, Cassazione Civile SS.UU. 6 maggio 2009, n. 10362, Cassazione Civile, sez. I, 31 marzo 2008, n. 8384).
Deve precisarsi, in ordine al corretto assolvimento dell’obbligo di provvedere alla rideterminazione urbanistica di un’area in relazione alla quale sono decaduti i vincoli espropriativi precedentemente in vigore, che è in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la pìù generale disciplina urbanistica del territorio, pìù idonea e pìù adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio (potendo perfino ammettersi la reiterazione degli stessi vincoli scaduti, sebbene nei limiti di una congrua e specifica motivazione sulla perdurante attualità  della previsione, comparata con gli interessi pubblici – C.d.S., sez. IV, 25 settembre 2012, n. 5088, 9 agosto 2005, n. 4225; 30 giugno 2005, n. 3535, TAR Napoli, Sez. VIII, 4 luglio 2019, n. 3744 e 4 settembre 2015, n. 4335 cit.).
Nè può assumere rilevanza la circostanza, pure rappresentata dall’ente locale resistente nella memoria depositata in data 8 giugno 2020, secondo la quale, avendo esso Comune con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019 approvato l’atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC, in tale contesto il Settore Urbanistica avrebbe valutato anche l’istanza di riclassificazione della ricorrente.
Al riguardo, secondo quanto statuito dalla costante giurisprudenza amministrativa in materia di PRG, fatta propria dalla Sezione e dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 21 febbraio 2005, n. 585, TAR Napoli, sez. VIII, 16 luglio 2009, n. 3979), il semplice avvio del procedimento di revisione del piano regolatore generale non costituisce adempimento da parte del Comune dell’obbligo di attribuire la riqualificazione urbanistica alla zona rimasta priva di specifica disciplina a seguito di decadenza del vincolo di destinazione su di essa gravante; l’adempimento esatto e non elusivo di tale obbligo può essere dato soltanto dallo specifico ed immediato completamento del Piano regolatore generale per quella zona, senza attendere la conclusione delle ulteriori e dilatorie procedure che comportano la riconsiderazione dell’intero piano urbanistico (TAR Napoli, sez. VIII, 4 settembre 2015, n. 4335).
Ininfluente, perciò, per i fini di cui si discute, è il riferimento all’adozione del mero atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC in quanto esso non fa venir meno l’obbligo in questione.
Ancora deve aggiungersi che l’obbligo sussistente in capo al Comune, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale formatosi per i Piani Regolatori Generali, può essere assolto sia attraverso una variante specifica, sia attraverso una variante generale, unici strumenti che consentono alle amministrazioni comunali di verificare la persistente compatibilità  delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone pìù diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina di piano regolatore e alle nuove esigenze di pubblico interesse (cfr. TAR Napoli, sez. VIII, 7 novembre 2016, n. 5124 cit.,16 luglio 2009 n. 3979 cit., C.d.S., sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 585, 12 giugno 1995, n. 439).
Alla luce di quanto sopra, devono ritenersi fondate le censure dedotte con il presente ricorso e, conseguentemente, tenuto conto della circostanza che con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019, depositata in giudizio, risulta approvato l’ “Atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC“, nella quale si è tra l’altro previsto “In particolare, la “variante tecnica in diminuzione” dovrà : &. 7) Operare una riduzione nella previsione di nuove strade privilegiando la riqualificazione di quelle esistenti in coordinamento con il settore OO.PP. con l’aggiornamento delle tavole di Zonizzazione Acustica, delle reti di urbanizzazione, degli Elettrodotti, del gasdotto, del nuovo tracciato NA- BA di RFI, del raddoppio della strada “telesina”;“. va dichiarato l’obbligo del Comune di Benevento di provvedere sull’istanza di nuova pianificazione avanzata dall’odierna ricorrente in data 21 settembre 2019, dettando una nuova disciplina urbanistica del suolo per cui è causa, provvedendo a integrare il PUC attualmente vigente mediante una variante specifica, da adottarsi entro tre mesi dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla notifica (ove antecedente), con salvezza delle iniziative già assunte con il suddetto atto di indirizzo approvato con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019, laddove concluse entro il predetto termine.
Nomina sin d’ora quale commissario ad acta, per l’ipotesi di inadempienza, il Dirigente dell’Area Tecnica della Provincia di Benevento, o un Funzionario da lui delegato, affinchè, nella ipotesi di ulteriore inerzia del Comune resistente, provveda in via sostitutiva entro tre mesi dalla scadenza del termine di cui sopra mediante una variante specifica al PUC.
Il Collegio, in considerazione del principio della soccombenza reciproca, ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Si fa riserva sulla determinazione del compenso in favore del commissario ad acta, da porre a carico del Comune di Benevento.
Ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990, sostituito dall’articolo 1, comma 1, del decreto legge n. 5 del 2012, convertito nella legge n. 35 del 2012, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo accoglie, per quanto di ragione della parte ricorrente, nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto:
1) dichiara l’obbligo del Comune di Benevento di pronunciarsi espressamente in parte sull’istanza presentata da parte ricorrente in data 21 settembre 2019, finalizzata alla riqualificazione urbanistica dell’area di sua proprietà , nei sensi e limiti di cui in motivazione, nel termine di tre mesi dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla notifica (ove antecedente), secondo le modalità  di cui in motivazione;
2) nomina commissario ad acta il Dirigente dell’Area Tecnica della Provincia di Benevento, o un Funzionario da lui delegato, affinchè, nella ipotesi di ulteriore inerzia del Comune resistente, provveda in via sostitutiva entro tre mesi dalla scadenza del temine di cui al punto 1), nei limiti e secondo le modalità  di cui in motivazione;
3) dispone la compensazione delle spese di lite, ma con la rifusione alla ricorrente del contributo unificato nella misura versata, con onere a carico del Comune di Benevento.
4) si riserva sulla determinazione del compenso in favore del commissario ad acta, da porre a carico del Comune di Benevento.
Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2020, tenutasi con collegamento da remoto in videoconferenza tramite Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:
Francesco Gaudieri, Presidente
Paola Palmarini, Consigliere
Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore

 

Pubblicato il 30/12/2020
N. 06498/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00195/2020 REG.RIC.

SENTENZA
ex artt. 31 e 117 c.p.a., sul ricorso numero di registro generale 195 del 2020, proposto da Conim s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Diego Perifano e Mario Perifano, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Vincenzo Prisco in Napoli, via Toledo, n. 156, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Benevento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Marco Dresda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
avverso
“il silenzio serbato dal Comune di Benevento sull’istanza formulata dalla sig.ra Maria Cristina Fratto n.q. di cui sopra, in data 21.09.2019, finalizzata alla riqualificazione urbanistica delle aree di proprietà  della Conim srl, distinte in catasto al foglio 63, p.lla n. 417;
nonchè per l’accertamento
– dell’obbligo del Comune di Benevento di pronunciarsi sulla predetta istanza;
– della fondatezza della medesima;”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Benevento;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2020 la dott.ssa Rosalba Giansante e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con il presente ricorso, ritualmente notificato il 10 gennaio 2020 e depositato il 20 gennaio 2020, la Conim s.r.l. in liquidazione ha chiesto l’annullamento del silenzio serbato dal Comune di Benevento sull’istanza formulata da Maria Cristina Fratto, in qualità  di legale rappresentante p.t., in data 21 settembre 2019, finalizzata alla riqualificazione urbanistica delle aree di proprietà  di essa società  ricorrente, distinte in catasto al foglio 63, p.lla n. 417; ha chiesto altresì¬ l’accertamento dell’obbligo del suddetto Comune di pronunciarsi anche sulla fondatezza della predetta istanza.
Parte ricorrente, dopo aver rappresentato in fatto che il suddetto suolo è classificato nel vigente PUC del Comune di Benevento, approvato con Decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 54 del 6 dicembre 2012, ed entrato in vigore l’8 gennaio 2013, in ZTO F3 per mq 2.504,21, e con destinazione a strade per i restanti 2.214,19 mq., a sostegno del gravame, in riferimento all’obbligo di provvedere, ha dedotto la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990 e del comma 4 dell’art. 38 della L.R. Campania n. 16/2004, in quanto il Comune avrebbe dovuto emanare il provvedimento espresso di riqualificazione urbanistica del suddetto suolo entro l’8 aprile 2018.
In relazione alla fondatezza dell’istanza parte ricorrente sostiene che i vincoli imposti dal PUC del Comune di Benevento sulla sua proprietà  avrebbero natura espropriativa, sicchè gli stessi sarebbero decaduti alla scadenza del quinquennio dalla data di entrata in vigore del PUC, con conseguente obbligo per il Comune di Benevento di ottemperare alla riqualificazione urbanistica delle aree in questione. In particolare per quanto riguarda la parte di proprietà  destinata alla viabilità  pubblica, il relativo vincolo, riguardando terreni specificamente determinati e non intere zone del territorio comunale, avrebbe natura espropriativa. Per quanto concerne la parte di proprietà  con destinazione ZTO F3 (aree a parcheggio), il relativo vincolo avrebbe anch’esso natura espropriativa in quanto la normativa urbanistica del Comune di Benevento – l’art. 113 delle NTA del PUC – subordinerebbe espressamente la possibilità  dell’intervento privato alla previa pianificazione pubblica. Alla luce di quanto previsto dalla suddetta disposizione urbanistica comunale non si configurerebbe la possibilità  da parte del privato – che la giurisprudenza amministrativa pone alla base della valutazione del vincolo in questione come conformativo e non espropriativo – di realizzare, in regime di economia di mercato, l’infrastruttura pubblica: il vincolo sulla proprietà  di essa società  ricorrente non potrebbe che ritenersi di natura espropriativa, atteso che, in mancanza di uno specifico Atto di Programmazione Interventi (API), la realizzazione del parcheggio resterebbe di esclusiva pertinenza pubblica.
Si è costituito a resistere in giudizio il Comune di Benevento con un mero atto di stile; ha successivamente prodotto una memoria con la quale ha, in via preliminare, evidenziato che in ragione della scadenza intervenuta in data 8 gennaio 2018 dei vincoli espropriativi di durata quinquennale presenti nel PUC approvato l’8 gennaio 2013, avendo accertato che la reiterazione di detti vincoli non risulta proponibile con le attuali condizioni di bilancio dell’Ente, a seguito di numerose proposte di riclassificazione urbanistica pervenute al Settore Urbanistica da parte dei proprietari delle relative aree vincolate, con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019, ha approvato l’atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC; in tale contesto, il Settore Urbanistica avrebbe valutato anche l’istanza di riclassificazione della ricorrente. Ha, comunque, dedotto l’infondatezza del ricorso per l’insussistenza dell’obbligo provvedere, in quanto il vincolo apposto sulle aree della ricorrente avrebbe natura conformativa e non espropriativa; la condizione della preventiva approvazione degli API costituirebbe solo una condizione procedurale alla edificabilità  dell’area, che non integrerebbe gli estremi del vincolo espropriativo, ed ha, quindi, concluso chiedendo il rigetto del gravame.
All’esito della camera di consiglio del24 giugno 2020, con ordinanza n. 2877 del 6 luglio 2020, questa Sezione, “..CONSIDERATO che l’art. 2310 c.c. (Rappresentanza della società  in liquidazione) prevede: “Dall’iscrizione della nomina dei liquidatori la rappresentanza della società , anche in giudizio, spetta ai liquidatori” e che tale disposizione normativa è applicabile, ai sensi degli artt. 2452 e 2497 c.c. anche alle società  a responsabilità  limitata (Cass. Civ., Sez. II, 11 febbraio 2008, n. 3201), quale la ricorrente;
CONSIDERATO che la Conim s.r.l. ha proposto il presente ricorso quale società  in liquidazione ma il ricorso stesso non risulta proposto dal/dai liquidatore/i ma dal legale rappresentante p.t.;“,
ha “RITENUTO necessario, al fine del decidere, che la medesima parte ricorrente produca una memoria, con allegata idonea documentazione, volta a chiarire e a provare la propria legittimazione processuale, alla luce della sopra richiamata disposizione normativa, entro 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza o dalla notificazione (ove antecedente), dando avviso, anche ai sensi dell’art. 73 c.p.a., che la mancata esecuzione alla presente ordinanza nel termine perentorio assegnato può essere valutata ai fini della inammissibilità  del ricorso.“,
ha ordinato a parte ricorrente di adempiere al suddetto incombente istruttorio ed ha rinviato la causa per il prosieguo alla camera di consiglio del 2 dicembre 2020.
Parte ricorrente, in esecuzione della suddetta ordinanza, ha prodotto in giudizio la visura ordinaria della Conim s.r.l. in liquidazione, dalla quale risulta che Maria Cristina Fratto è stata nominata liquidatore della società  a tempo indeterminato, con atto del 27 maggio 2019.
Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2020 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
Il ricorso è ammissibile in quanto la società  ricorrente, Conim s.r.l. in liquidazione, in esecuzione della ordinanza n. 2877 del 6 luglio 2020, ha provato la propria legittimazione processuale attiva, avendo prodotto in giudizio la visura ordinaria dalla quale risulta che Maria Cristina Fratto, che ha proposto il presente ricorso quale legale rappresentante p.t. della suddetta società , è stata nominata liquidatore della società  a tempo indeterminato, con atto del 27 maggio 2019.
Il ricorso è solo in parte fondato e, in quanto tale, deve essere respinto in parte, non sussistendo l’obbligo per il Comune di Benevento di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica dell’area di proprietà  della società  ricorrente limitatamente alla parte della stessa classificata F3, spazi pubblici riservati al parcheggio, in quanto il vincolo apposto su tale area deve ritenersi di natura conformativa, mentre deve essere accolto in parte, sussistendo l’obbligo per il Comune di Benevento di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica, per la restante parte dell’area di sua proprietà  destinata a (strade) viabilità , trattandosi di vincolo di natura espropriativa, alla luce di quanto di seguito esposto.
Occorre premettere che nel certificato di destinazione urbanistica del Comune di Benevento del 2 gennaio 2020, prodotto in giudizio dalla stessa ricorrente, il terreno di sua proprietà  distinto in catasto al foglio 63, p.lla n. 417, oggetto dell’istanza di riclassificazione presentata in data 21 settembre 2019 e finalizzata alla riqualificazione urbanistica della suddetta area, risulta così¬ classificato dal P.R.G. vigente sul territorio comunale, approvato con decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 54 del 6 dicembre 2012: “(F3) del tipo F3, spazi pubblici, riservati al parcheggio (art. 3 D.M. 1444/68) (strade) Viabilità , parcheggi e/o spazi aperti pubblici o di uso pubblico“. Parte ricorrente ha specificato in ricorso che il terreno per mq. 2.504,21 risulta in zona F3 e per i restanti mq. 2.214,19 ha destinazione viaria
Va dunque esaminata la questione della natura del vincolo a suo tempo imposto sull’area de qua, da valutarsi in relazione alle limitazioni che esso impone al c.d. “statuto proprietario”, dovendo distinguere il vincolo destinato a parcheggio da quello destinato alla viabilità .
In riferimento al vincolo destinato a parcheggio il Collegio ritiene di condividere e di fare propria la maggioritaria giurisprudenza amministrativa secondo cui sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività  fra indennizzo e durata predefinita, i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento, come ad esempio parcheggi o impianti sportivi.
Tale principio risulta l’unico in linea con gli orientamenti della Corte Costituzionale (tra le altre, si veda la sent, n. 179/1999) e della giurisprudenza amministrativa (ex aliis Cons. Giust. Amm. Sic., 22 novembre 2012, n. 1035; Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5666).
Pertanto, aderendo a tale filone giurisprudenziale, devono ritenersi conformativi e al di fuori della schema ablatorio-espropriativo (non comportano indennizzo, non decadono al quinquennio e quindi non sussiste un dovere di ritipizzazione) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica, in quanto gli stessi sono attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità  di ablazione del bene (Cons. Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2018, n. 6152, TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 4 aprile 2018, n. 2170 e Sez. II, 23 giugno 2017, n. 3436).
D’altra parte, la giurisprudenza, in modo ampiamente prevalente, è dell’avviso che la destinazione a parcheggio pubblico impressa in base a previsioni di tipo urbanistico, non comportando automaticamente l’ablazione dei suoli ed anzi ammettendo la realizzazione anche da parte dei privati, in regime di economia di mercato, delle relative attrezzature destinate all’uso pubblico, costituisce vincolo conformativo e non anche espropriativo della proprietà  privata (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994, Cons. Stato, IV, 13 ottobre 2017, n. 4748; Cons. Stato, IV, 17 marzo 2017, n. 1196, T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione I, 19 giugno 2018, n. 1027).
Si è precisato, infatti, a partire da Corte Cost. 179 del 1999 “&che sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l’alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità  di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 giugno 2019, n. 3896).
Al riguardo la stessa condivisibile giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che «una previsione dello strumento urbanistico può ad un tempo comportare sia un vincolo preordinato all’esproprio (che decade col decorso del termine di cinque anni, quando non è dichiarata la pubblica utilità  dell’opera), sia la conformazione della proprietà  privata» (sentenza Sez. V n. 5074 del 14 ottobre 2014); ciò avviene tipicamente attraverso la destinazione “a verde pubblico o privato” di un’area (sentenza Sez. V, n. 688 del 2015), ovvero attraverso la destinazione a “giardini pubblici e parchi di quartiere ovvero impianti sportivi anche coperti”, in quanto tali realizzabili anche da privati (Cons. Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2018, n. 6152).
Col decorso del relativo termine quinquennale decade la previsione espropriativa, mentre continua ad avere efficacia la previsione conformativa, l’unica poi divenuta così¬ giuridicamente rilevante (Cons. Stato, Sez. IV; 29 ottobre 2018, n. 6152; Sez. V, 10 febbraio 2015, n. 688; Sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5074) e, pertanto, continua a rilevare il vincolo conformativo, funzionale (Cons. Stato, Sez. IV, 11 giugno 2019, n. 3896, Cons. Stato, sez. IV, n. 5582/15; sez. IV, n. 4976/14; Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2017, n. 821; sez. IV, 28 settembre 2016, n. 4022).
Per altro verso, è jus receptum in giurisprudenza il principio per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì¬ da incidere su di una generalità  di beni, nei confronti di una pluralità  indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo pìù spaziale, con un’opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà  privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 agosto 2016, n. 3684, Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994, T.A.R. Valle d’Aosta, Aosta, Sez. I, 17 aprile 2019, n. 20).
In altri termini, i primi sono vincoli che conformano il diritto di proprietà  iscrivendolo in uno statuto speciale e circoscrivendone le facoltà , mentre le previsioni riconducibili al potere ablatorio non incidono sulla configurazione del diritto di proprietà , non riguardano un modo di essere della stessa, ma svuotano il diritto dominicale delle sue facoltà .
Sulla scorta di questi condivisibili principi deve escludersi che la destinazione di piano F3 destinata a parcheggi impressa alla parte dell’area di proprietà  dell’odierna società  ricorrente concreti un vincolo espropriativo o sostanzialmente espropriativo, come tale soggetto a decadenza quinquennale, ravvisandosi di contro un vincolo conformativo per la risolutiva circostanza che l’art. 113 delle NTA del PUC che disciplina anche la zona F3, allegato al suddetto certificato di destinazione urbanistica, prevede che nella zona F3 destinata a parcheggi questi ultimi possano essere realizzati ad “iniziativa pubblica o privata“.
Nè può accogliersi la prospettazione di parte ricorrente che fa discendere la natura espropriativa del vincolo dalla previsione del suddetto art. 113 delle N.T.A. del PUC nella parte in cui dopo aver previsto che “Alle aree, ricadenti nella fascia di protezione del corridoio ecologico si applicano le misure dell’articolo 41. Per le aree F1z, F2z, F3, fermo restando l’applicazione o meno delle modalità  previste negli articoli 31, 32, 33, 34 è ammesso la realizzazione dei privati delle funzioni pubbliche previste dal PUC o dagli API, a condizione che le funzioni pubbliche siano incluse negli API. I predetti API stabiliscono per ogni area le specifiche funzioni pubbliche da realizzare nel triennio anche attraverso il ricorso ai privati.“, dispone: “In caso di mancata inclusione delle opere pubbliche negli API, le aree rispettive continuano ad essere attuate attraverso iniziativa pubblica e l’acquisizione anche secondo le modalità  dei predetti articoli 31, 32, 33, 34.“.
Ed invero gli API – Atti di programmazione degli interventi – sono disciplinati dall’art. 25 della L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio) che al comma 3 espressamente prevede che “3. Gli atti di programmazione degli interventi hanno valore ed effetti del programma pluriennale di attuazione disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, articolo 13, e dalla legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, articolo 5, e si coordinano con il bilancio pluriennale comunale.“.
Alla luce della equiparazione degli atti di programmazione degli interventi ai programmi pluriennali di attuazione, anche per gli API può, quindi, farsi riferimento alla giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 2 novembre 2010, n. 4519), secondo la quale il programma pluriennale di attuazione (P:P.A.), di cui all’art. 13 della L. 28 gennaio 1977 n. 10, rappresenta lo strumento di mera pianificazione temporale delle prescrizioni risultanti negli strumenti urbanistici generali – ai quali soltanto compete imprimere destinazioni urbanistiche alle aree specifiche (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 11 dicembre 1987, n. 1930, Cons. St., Sez. IV, 30 settembre 1985 n. 413) – i quali, pertanto costituiscono il necessario presupposto del P.P.A. (cfr. T.A.R. Marche, 14 giugno 1984 n. 218).
Inoltre lo stesso suddetto art. 25 della L.R. n. 16/2004 al comma 1 prevede espressamente che “1. Con delibera di Consiglio comunale è adottata, in conformità  alle previsioni del Puc e senza modificarne i contenuti, la disciplina degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale da realizzare nell’arco temporale di tre anni.“.
Peraltro in riferimento ai vincoli di carattere procedimentale o strumentale, questa Sezione ha condivisibilmente chiarito, in riferimento in particolare ad un piano esecutivo, (TAR Napoli, Sez. VIII, 4 luglio 2019, n. 3744) che la previsione di uno strumento urbanistico che subordina l’attività  edificatoria alla preventiva formazione di un piano attuativo non integra gli estremi del vincolo espropriativo, ma costituisce solo una condizione procedurale alla edificabilità  dell’area (TAR Napoli, I, 17 dicembre 2004, n. 19385).
Conclusivamente, alla luce dei su esposti motivi, il ricorso deve essere in parte respinto, non sussistendo l’obbligo per il Comune resistente di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica richiesta da parte ricorrente per la parte dell’area di sua proprietà  classificata F3, spazi pubblici riservati al parcheggio.
Il ricorso deve, di contro, ritenersi in parte fondato sussistendo l’obbligo per il Comune di Benevento di provvedere ad una nuova classificazione urbanistica per la restante parte dell’area di proprietà  di parte ricorrente destinata dal vigente PUC a (strade) viabilità , trattandosi di vincolo di natura espropriativa, alla luce di quanto di seguito esposto.
Al riguardo la condivisibile giurisprudenza, fatta propria anche da questa Sezione e dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, ritiene che il vincolo a rete viaria o stradale sia un vincolo espropriativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 15 febbraio 2019, n. 864, concernente fattispecie relativa ad una strada di PRG, alla cui ampia motivazione e alla giurisprudenza richiamata si rinvia, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., nonchè Sez. VIII, 4 luglio 2019, n. 3744 e 29 ottobre 2015, n. 5063 e da ultimo T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 5 novembre 2020, n. 2897).
Nè possono ritenersi condivisibili le motivazioni addotte dall’ente locale resistente a fondamento della sua tesi, secondo la quale il vincolo imposto sul terreno del ricorrente anche per la rete viaria avrebbe natura conformativa, trattandosi di un azzonamento generale.
Al riguardo con la richiamata sentenza n. 864 del 15 febbraio 2019, condivisa dal Collegio, questa Sezione ha rilevato come la previsione di PRG di un tracciato stradale non può che essere ricondotta ad una localizzazione e non ad una zonizzazione (trattandosi di opera pubblica da realizzare in un ambito preciso e predeterminato, e non certo della delimitazione di una zona avente caratteristiche omogenee, così¬ da essere tutto il territorio in questa ricompreso assoggettato ad un medesimo regime giuridico). Quanto, invece, all’opinione che nel caso di specie si tratterebbe di “una limitazione di ordine generale ricadente su una pluralità  di beni e per una finalità  di interesse pubblico trascendente i singoli interessi dei proprietari delle aree”, occorre rilevare come, in realtà  non si rinvenga nell’ordinamento alcuna norma che riconosca al particolare tipo di opera pubblica in commento (una strada di PRG) una finalità  e una valenza particolari, suscettibili di “annullare” o “paralizzare” in misura maggiore o con modalità  pìù gravose rispetto a quelle ordinariamente stabilite dalla legge i diritti del proprietario del suolo interessato dalla sua localizzazione: di conseguenza, anche tale argomento non risulta idoneo ad escludere la sussistenza di un vincolo preordinato all’esproprio, assoggettabile al normale regime stabilito per detto tipo di vincoli.
Si ritiene inoltre di dover precisare che neppure rileva la circostanza che nè parte ricorrente nè parte resistente abbiano precisato in quale tipologia di rete viaria sia ricompresa la parte di particella catastale di proprietà  di parte ricorrente, oggetto dell’istanza di riclassificazione, essendosi il Comune resistente limitato ad allegare al certificato di destinazione urbanistica gli articoli delle NTA del PUC in vigore, senza chiarirne la tipologia.
Ed invero, anche ove l’area di interesse sia destinata alla viabilità  minore di interesse locale, con conseguente applicabilità  dell’art. 69 delle NTA, che nel disciplinare le opere infrastrutturali per la viabilità  minore interesse locale prevede che “&Nei nuovi interventi, la disciplina delle aree per la viabilità  fa riferimento alla complessiva fascia. I limiti delle fasce, se non riportati in cartografia, vanno dedotti dalla classificazione e dalle norme del TU.
Il tracciato rappresentato in cartografia di Piano assume ruolo indicativo. Ruolo prescrittivo assume la disciplina delle zone agricole configuranti la fascia di rispetto stradale.
I tracciati con ruolo indicativo possono essere modificati attraverso piani urbanistici attuativi, o attraverso progetti attuativi di opere di pubblica utilità .
L’ubicazione dei percorsi per pedoni e cicli è indicativa, ed è specificabile nell’ambito di strumenti attuativi, o di progetti unitari. Il piano esecutivo può apportare integrazioni al sistema delle vie di comunicazione di interesse locale&“, tale previsione non può valere ad escludere la natura di vincolo preordinato all’esproprio dei tracciati stradali previsti nel PRG.
Al riguardo occorre premettere che l’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 327/2001, attualmente vigente, ha chiarito quand’è che un bene deve intendersi sottoposto ad un vincolo preordinato all’esproprio, e cioè “quando diventa efficace l’atto di approvazione del Piano Urbanistico Generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un opera pubblica o di pubblica utilità “; ribadendo, altresì¬, ai successivi commi 2 e 3 che “Il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità  dell’opera.“, e che “Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità  dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall’articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.“.
Pertanto, come evidenziato con la medesima sentenza n. 864/2019, e ribadito dalla successiva citata sentenza n. 3744/2019 di questa Sezione, la citata norma di riferimento (l’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001) riguarda indistintamente le opere pubbliche previste appunto nel PRG, per le quali tutte, senza eccezioni, deve riconoscersi il carattere di essere frutto di scelte programmatorie di massima (per cui non è chiaro perchè solo per i tracciati stradali dovrebbe riconoscersi la natura di previsione con valenza di zonizzazione e non a fini espropriativi).
Di conseguenza, trattandosi di vincolo espropriativo ed essendo nel caso di specie decorso oltre un quinquennio dalla data di apposizione del vincolo stesso, in quanto impresso alla suddetta porzione di terreno dal PUC del Comune di Benevento, approvato con Decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 54 del 6 dicembre 2012, ed entrato in vigore l’8 gennaio 2013, come peraltro espressamente rappresentato nella Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019 di approvazione dell’atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC, sussiste l’obbligo del suddetto Comune di provvedere sull’istanza di ritipizzazione dell’area, richiesta dalla ricorrente, limitatamente alla parte dell’area di sua proprietà  destinata a (strade) viabilità .
Ed invero una volta decaduto un vincolo urbanistico per inutile decorso del quinquennio di efficacia previsto dall’art. 9 del D.P.R. 8 giugno 2001 (come prima dall’art. 2, comma 1, della L. 19 novembre 1968 n. 1187), nonchè dall’art. 38 della L. R. Campania n. 16/2004, il Comune è tenuto ad integrare sul punto il piano urbanistico, dato che la disciplina legislativamente prevista circa i limiti di edificabilità  in caso di decadenza siffatta è per sua natura provvisoria, in quanto tende a supplire a un’inerzia dell’ente locale in proposito (cfr. TAR Napoli, sez. VIII, 7 novembre 2016, n. 5124, 4 settembre 2015, n. 4335, 16 luglio 2009, n. 3979).
Si ritiene di dover altresì¬ specificare che condivisibile giurisprudenza ha chiarito che, a seguito della decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio ed all’inerzia dell’ente territoriale nell’attribuire al terreno una nuova destinazione, il proprietario può promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure per far accertare l’illegittimità  del silenzio dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2010, n. 7339, Cassazione Civile SS.UU. 6 maggio 2009, n. 10362, Cassazione Civile, sez. I, 31 marzo 2008, n. 8384).
Deve precisarsi, in ordine al corretto assolvimento dell’obbligo di provvedere alla rideterminazione urbanistica di un’area in relazione alla quale sono decaduti i vincoli espropriativi precedentemente in vigore, che è in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la pìù generale disciplina urbanistica del territorio, pìù idonea e pìù adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio (potendo perfino ammettersi la reiterazione degli stessi vincoli scaduti, sebbene nei limiti di una congrua e specifica motivazione sulla perdurante attualità  della previsione, comparata con gli interessi pubblici – C.d.S., sez. IV, 25 settembre 2012, n. 5088, 9 agosto 2005, n. 4225; 30 giugno 2005, n. 3535, TAR Napoli, Sez. VIII, 4 luglio 2019, n. 3744 e 4 settembre 2015, n. 4335 cit.).
Nè può assumere rilevanza la circostanza, pure rappresentata dall’ente locale resistente nella memoria depositata in data 8 giugno 2020, secondo la quale, avendo esso Comune con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019 approvato l’atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC, in tale contesto il Settore Urbanistica avrebbe valutato anche l’istanza di riclassificazione della ricorrente.
Al riguardo, secondo quanto statuito dalla costante giurisprudenza amministrativa in materia di PRG, fatta propria dalla Sezione e dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 21 febbraio 2005, n. 585, TAR Napoli, sez. VIII, 16 luglio 2009, n. 3979), il semplice avvio del procedimento di revisione del piano regolatore generale non costituisce adempimento da parte del Comune dell’obbligo di attribuire la riqualificazione urbanistica alla zona rimasta priva di specifica disciplina a seguito di decadenza del vincolo di destinazione su di essa gravante; l’adempimento esatto e non elusivo di tale obbligo può essere dato soltanto dallo specifico ed immediato completamento del Piano regolatore generale per quella zona, senza attendere la conclusione delle ulteriori e dilatorie procedure che comportano la riconsiderazione dell’intero piano urbanistico (TAR Napoli, sez. VIII, 4 settembre 2015, n. 4335).
Ininfluente, perciò, per i fini di cui si discute, è il riferimento all’adozione del mero atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC in quanto esso non fa venir meno l’obbligo in questione.
Ancora deve aggiungersi che l’obbligo sussistente in capo al Comune, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale formatosi per i Piani Regolatori Generali, può essere assolto sia attraverso una variante specifica, sia attraverso una variante generale, unici strumenti che consentono alle amministrazioni comunali di verificare la persistente compatibilità  delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone pìù diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina di piano regolatore e alle nuove esigenze di pubblico interesse (cfr. TAR Napoli, sez. VIII, 7 novembre 2016, n. 5124 cit.,16 luglio 2009 n. 3979 cit., C.d.S., sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 585, 12 giugno 1995, n. 439).
Alla luce di quanto sopra, devono ritenersi fondate le censure dedotte con il presente ricorso e, conseguentemente, tenuto conto della circostanza che con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019, depositata in giudizio, risulta approvato l’ “Atto di indirizzo per la predisposizione della Variante al PUC“, nella quale si è tra l’altro previsto “In particolare, la “variante tecnica in diminuzione” dovrà : &. 7) Operare una riduzione nella previsione di nuove strade privilegiando la riqualificazione di quelle esistenti in coordinamento con il settore OO.PP. con l’aggiornamento delle tavole di Zonizzazione Acustica, delle reti di urbanizzazione, degli Elettrodotti, del gasdotto, del nuovo tracciato NA- BA di RFI, del raddoppio della strada “telesina”;“. va dichiarato l’obbligo del Comune di Benevento di provvedere sull’istanza di nuova pianificazione avanzata dall’odierna ricorrente in data 21 settembre 2019, dettando una nuova disciplina urbanistica del suolo per cui è causa, provvedendo a integrare il PUC attualmente vigente mediante una variante specifica, da adottarsi entro tre mesi dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla notifica (ove antecedente), con salvezza delle iniziative già assunte con il suddetto atto di indirizzo approvato con Delibera di Giunta n. 208 del 15 novembre 2019, laddove concluse entro il predetto termine.
Nomina sin d’ora quale commissario ad acta, per l’ipotesi di inadempienza, il Dirigente dell’Area Tecnica della Provincia di Benevento, o un Funzionario da lui delegato, affinchè, nella ipotesi di ulteriore inerzia del Comune resistente, provveda in via sostitutiva entro tre mesi dalla scadenza del termine di cui sopra mediante una variante specifica al PUC.
Il Collegio, in considerazione del principio della soccombenza reciproca, ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Si fa riserva sulla determinazione del compenso in favore del commissario ad acta, da porre a carico del Comune di Benevento.
Ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990, sostituito dall’articolo 1, comma 1, del decreto legge n. 5 del 2012, convertito nella legge n. 35 del 2012, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo accoglie, per quanto di ragione della parte ricorrente, nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto:
1) dichiara l’obbligo del Comune di Benevento di pronunciarsi espressamente in parte sull’istanza presentata da parte ricorrente in data 21 settembre 2019, finalizzata alla riqualificazione urbanistica dell’area di sua proprietà , nei sensi e limiti di cui in motivazione, nel termine di tre mesi dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla notifica (ove antecedente), secondo le modalità  di cui in motivazione;
2) nomina commissario ad acta il Dirigente dell’Area Tecnica della Provincia di Benevento, o un Funzionario da lui delegato, affinchè, nella ipotesi di ulteriore inerzia del Comune resistente, provveda in via sostitutiva entro tre mesi dalla scadenza del temine di cui al punto 1), nei limiti e secondo le modalità  di cui in motivazione;
3) dispone la compensazione delle spese di lite, ma con la rifusione alla ricorrente del contributo unificato nella misura versata, con onere a carico del Comune di Benevento.
4) si riserva sulla determinazione del compenso in favore del commissario ad acta, da porre a carico del Comune di Benevento.
Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2020, tenutasi con collegamento da remoto in videoconferenza tramite Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:
Francesco Gaudieri, Presidente
Paola Palmarini, Consigliere
Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore