Pres. M. Nicolosi, Est. I. Correale
S.I.E. (Avv.ti F. Dello Sbarba e N. Baldi) c/ Comune di San Giuliano Terme
(Avv. A. Fanelli), A.R.P.A.T. (Avv. S. Coco), ed altri.

1. Responsabilità per abbandono di rifiuti – Acquiescenza alla prima ordinanza – Impugnazione per carenza di potere della seconda ordinanza – Inammissibilità impugnazione

2. Responsabilità per abbandono di rifiuti – Acquiescenza alla prima ordinanza – Impugnazione per difetto di motivazione della seconda ordinanza – Inammissibilità impugnazione

3. Area interessata da deposito abusivo – Ordinanza di rimozione di rifiuti – Competenza del dirigente dell’ufficio tecnico comunale.

1. Ogni contestazione in ordine alla responsabilità di un soggetto individuato, in un’ordinanza comunale, quale responsabile dell’ abbandono di rifiuti, ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 22/97 applicabile “ratione temporis”, deve essere tempestivamente proposta avverso il suddetto provvedimento e che la sua impugnazione in un momento successivo, ovvero avverso una seconda ordinanza, si palesa tardiva, considerato che vi è stata l’acquiscienza dello stesso soggetto alla prima ordinanza, che ugualmente, lo individuava quale (cor)responsabile dell’abbandono dei rifiuti.

2. Altresì inammissibile per mancata impugnazione nei termini di legge si palesa il ricorso per difetto di motivazione, con il quale un soggetto contesta la propria responsabilità per l’abbandono di rifiuti, ritenendo tale abbandono risalente nel tempo ad un periodo precedente il suo acquisto del terreno, se tali censure – come sopra illustrato al punto 1 – sono proposte avverso una seconda ordinanza, che richiama integralmente il contenuto di una prima precedente ordinanza, nei confronti della quale il soggetto abbia manifestato acquiescenza (…) La carenza di motivazione di un provvedimento che ne richiama altro “per relationem” è riscontrabile solo ove il ricorrente dimostri che l’Autorità emanante non gli ha consentito di prendere visione dell’atto richiamato (Cons. Stato, Sez. VI, 18.1.10, n. 115 e Sez. IV, 24.12.07, n. 6653)

3. La giurisprudenza prevalente, con cui il Collegio concorda, ha da tempo chiarito che ai sensi dell’art. 14 D.L.vo n.22/97 (ora art. 192 D.L.vo n. 152/06 che ha diversamente “ripristinato” espressamente la competenza del sindaco), la competenza ad emettere l’ordinanza di rimozione dei rifiuti in un’area interessata da deposito abusivo spetta al dirigente dell’ufficio tecnico comunale e non al sindaco.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, numero di registro generale 340 del 2003, proposto da:

Soc. Immobiliare Elsana (S.I.E.) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesca Dello Sbarba e Neri Baldi, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Firenze, via della Cernaia n. 31;

– Comune di San Giuliano Terme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Fanelli, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli n. 40;
– Provincia di Pisa, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti M. Antonietta Antoniani e Silvia Salvini, con domicilio eletto presso l’avv. Raffaella Poggianti in Firenze, via degli Artisti 8/B;
– A.R.P.A.T. Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Coco, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via
– Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, non costituita in giudizio;

1) quanto al ricorso:

del provvedimento del Dirigente del Settore Governo del Territorio- Servizio Ambiente del Comune di San Giuliano Terme(PI) 20 Dicembre 2002 prot. n. 48393, recante ad oggetto”Discarica abusiva area ex Ecosider in frazione Madonna dell’Acqua”, notificato a mezzo Messo Comunale il 30 Dicembre 2002, e di ogni altro atto presupposto connesso e conseguente, ivi compreso il provvedimento del suddetto Dirigente n. 2 del 26.3.2002 e le note e i verbali della Polizia Provinciale di Pisa e dell’A.R.P.A.T. – Dipartimento prov. di Pisa citati nei predetti provvedimenti comunali;

2) quanto ai motivi aggiunti depositati il 16/12/2003;

della nota comunale n. 39189 del 31 ottobre 2003.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di San Giuliano Terme, della Provincia di Pisa e dell’A.R.P.A.T., con la relativa documentazione;

Visti i motivi aggiunti, con l’ulteriore documentazione;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 20 maggio 2010 il Primo Referendario Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 18 febbraio 2003 e depositato il successivo 27 febbraio, la società indicata in epigrafe chiedeva l’annullamento dei provvedimento 20 dicembre 2002, con il quale il Dirigente competente del Comune di San Giuliano Terme, richiamando una precedente ordinanza del 26 marzo 2002 – pure oggetto di gravame – con cui le si ordinava di rimuovere ed avviare a recupero o smaltimento i rifiuti presenti nell’area di sua proprietà e di conferirli in siti idonei autorizzati, comunicava che l’Amministrazione comunale, quale nuova custode dell’area in questione, avrebbe proceduto all’esecuzione d’ufficio di ogni operazione necessaria alla messa in sicurezza e bonifica dell’area menzionata, con successivo addebito delle spese alla stessa ricorrente, in considerazione dell’urgenza di provvedere nel frattempo riscontrata.

La ricorrente quindi, richiamando i presupposti di fatto della vicenda, lamentava quanto segue.

“I. Violazione dell’art. 14, 3° comma del D.Lg.vo n. 22 del 5 febbraio 1997. Carenza di potere, nullità assoluta”.

La disposizione legislativa in esame individuava il sindaco come competente ad emettere il provvedimento relativo ad operazioni in tema di smaltimento di rifiuti e non il Dirigente comunale.

“II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14, 1° e 3° comma D.Lg.vo n. 22 del 5 febbraio 1997 sotto altro profilo. Eccesso di potere per sviamento e travisamento dei fatti”.

Il provvedimento impugnato aveva integralmente mutato il proprio oggetto rispetto all’atto del 26 marzo 2002 che lo aveva preceduto, in quanto quest’ultimo faceva riferimento all’abbandono di rifiuti mentre l’altro richiamava un generico inquinamento nel suolo. In più non risultava rispettata la corretta sequenza procedimentale, poiché il Comune avrebbe dovuto far precedere il provvedimento impugnato da un’ordinanza rivolta al privato di compimento delle opere analiticamente individuate e solo dopo l’inutile decorrenza del termine assegnato avrebbe potuto procedere all’esecuzione d’ufficio.

“III. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14, 3° comma D.Lg.vo n. 22/97 sotto ulteriore profilo. Violazione art. 3 l. 241/90. Difetto di motivazione. Manifesta ingiustizia”.

L’abbandono dei rifiuti risaliva almeno al 1992 – data in cui venne accertato, con conseguente sequestro del terreno – ma non ne era mai seguita alcuna indagine del Comune per individuare i responsabili o quanto meno i proprietari del tempo precedenti alla ricorrente, che aveva acquistato i terreni solo nel 1999.

“IV. Violazione dell’art. 3 l. 241/90. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità e incongruenza”.

Il provvedimento impugnato riportava soltanto alcune parti della nota ARPAT su cui trae fondamento, senza consentire così di comprendere le esatte modalità con le quali erano state svolte le relative indagini e richiamando genericamente l’urgenza di provvedere alla messa in sicurezza dell’area, senza considerare il lungo tempo trascorso dal 1992.

“V. Violazione dell’art. 17 dal 2° all’11° comma D.Lg.vo n. 22 del 1997. Eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria. Violazione del principio del giusto procedimento.”

La ricorrente richiamava l’”iter” che la norma in esame prevede per le attività di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, che prevede una previa diffida al privato e solo in caso di omissione l’esecuzione d’ufficio, con l’indicazione dei relativi oneri economici.

La società ricorrente, infine, formulava anche domanda di risarcimento del danno, con riserva di specifica in corso di causa.

Si costituivano in giudizio il Comune di San Giuliano Terme, la Provincia di Pisa e l’ARPAT, rilevando l’inammissibilità e/o infondatezza del ricorso.

Con motivi aggiunti, notificati il 2 dicembre 2003 e depositati il successivo 16 dicembre, la società ricorrente chiedeva anche l’annullamento della nota del 31 ottobre 2003 con la quale il Comune di San Giuliano Terme le aveva comunicato le operazioni per la bonifica già avviate ed in corso di attuazione, le fasi ancora da attuare, i costi sostenuti e gli ulteriori presunti costi futuri.

In particolare, la S.I.E. srl lamentava quanto segue.

“I. Violazione dell’art. 14, 3° comma del D.Lg.vo n. 22 del 5 febbraio 1997. Carenza di potere, nullità assoluta”.

La ricorrente riprendeva sostanzialmente il primo motivo del ricorso introduttivo, evidenziando la competenza del sindaco ad adottare anche tale ulteriore provvedimento impugnato.

“II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14, 1° e 3° comma D.Lg.vo n. 22 del 5 febbraio 1997 sotto altro profilo. Violazione art. 3 l. 241/90. Difetto di motivazione. Manifesta ingiustizia”.

Non risultavano accertamenti specifici del Comune in ordine all’individuazione dei responsabili della situazione di abbandono di rifiuti, risalente al 1992, come già evidenziato anche nel secondo motivo del ricorso introduttivo.

“III. Violazione e/o falsa applicazione degli art. 9 e 10 della l. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria”.

La società ricorrente non era stata mai edotta dell’inizio e delle fasi del procedimento sfociato nell’ultimo provvedimento impugnato.

“IV. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/90; eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto di istruttoria sotto ulteriore profilo.”.

I costi indicati erano privi di qualsiasi giustificazione documentale e documentata, alcuni apparivano riferiti a lavori allo stato non esistenti, il Comune non aveva considerato che era stato nominato custode giudiziario dell’area, con conseguente esclusiva responsabilità.

In prossimità della pubblica udienza, tutte le parti costituite depositavano memorie a sostegno delle rispettive tesi difensive.

In particolare, il Comune di San Giuliano Terme eccepiva, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della nota dirigenziale del 26 marzo 2002, di cui il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo costituiva mero atto esecutivo.

Analoga eccezione proponeva la Provincia di Pisa, evidenziandola sotto un profilo di tardività dell’impugnazione della suddetta nota del 26 marzo 2002.

L’ARPAT, invece, insistendo nell’evidenziare che il suo apporto nel procedimento era stato di esclusivo contenuto tecnico, lamentava come “erroneo ed offensivo quanto affermato alle pagg. 7 e 8 del ricorso secondo cui ’…gli interventi e le indagini dell’ARPAT che hanno condotto alla nota comunale 20.12.2002 sono stati effettuati, presumibilmente nel mese di Ottobre 2002, in modo del tutto irregolare, in quanto, tra l’altro, non preannunciati ai rappresentanti della Società, non eseguiti nelle forme di legge e svolti in assenza dei suddetti rappresentanti: al punto tale che sarebbe persino possibile ipotizzare ripetute violazioni di domicilio e reati analoghi e da destare gravi ed oggettive incertezze sulla localizzazione ed entità dei prelievi di materiali’

L’ARPAT chiedeva quindi l’espunzione di tali ritenute temerarie affermazioni

La società ricorrente, dal canto suo, richiamando le precedenti difese, insisteva nella richiesta risarcitoria, quantificando in euro 432.000,00 il danno subito.

Alla pubblica udienza del 20 maggio 2010 la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, anche alla luce delle eccezioni delle parti intimate, ritiene necessario evidenziare i presupposti di fatto su cui si fonda la disposizione di cui alla determinazione dirigenziale del 20 dicembre 2002 impugnata con il ricorso introduttivo.

Ebbene, tale determinazione fa esplicito riferimento al provvedimento dirigenziale n. 2/2002 del 26 marzo 2002.

Tale determinazione dirigenziale, a sua volta notificata il 2 aprile 2002, faceva riferimento ad una nota della Polizia Provinciale con la quale erano identificati, nelle particelle catastali n. 145 e 127 UTE Pisa di proprietà della S.I.E.-Società Immobiliare Elsana srl, diversi materiali abbandonati.

Il dirigente firmatario del provvedimento specificava che quanto sopra costituiva violazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/97, che vietava l’abbandono di rifiuti sul suolo e nel suolo, ed ordinava alla società ricorrente, previo dissequestro da parte dell’A.G., di procedere alla rimozione, all’avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti presenti nell’area e ripristino dello stato originario, conferendo i rifiuti nei siti di smaltimento specificatamente autorizzati.

Come si nota, è indubbio che già con questo provvedimento il dirigente comunale imponeva al proprietario dell’area, ai sensi dell’art. 14 d.lgs. cit., di procedere alle operazioni ivi descritte, ritenendo evidentemente lo stesso (cor)responsabile dell’abbandono.

Per contestare tale conclusione, quindi, la società ricorrente avrebbe dovuto chiedere l’annullamento di tale ordinanza nei termini di decadenza dalla data della sua notificazione.

Invece, risulta che la stessa abbia prestato acquiescenza all’ordine del dirigente comunale, dato che – lungi dal proporre gravame nei termini, pure correttamente indicati ex art. 3, comma 4, l.n. 241/90 – con istanza del 17 luglio 2002 chiedeva il dissequestro dell’area alla Procura della Repubblica di Pisa, manifestando interesse a “…procedere alla bonifica dell’area e…intende provvedervi come prescritto nell’ordinanza 26.03.2002…”. Inoltre, a conferma della prestata acquiescenza, il Collegio rileva che la stessa ricorrente, con note del 1 ottobre 2002 e del 3 dicembre 2002, richiedeva al Comune una proroga relativa al suddetto provvedimento, senza alcuna doglianza in ordine al contenuto dello stesso.

Ne consegue, quindi, che ogni contestazione in ordine alla responsabilità della società ricorrente per il riscontrato abbandono, ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 22/97 applicabile “ratione temporis”, doveva essere tempestivamente proposta avverso il suddetto provvedimento del 26 marzo 2002 e che la sua impugnazione nell’epigrafe del presente ricorso introduttivo si palesa tardiva, considerato che risulta notificato solo in data 18 febbraio 2003.

Chiarito ciò, seguendo l’ordine dei motivi, il Collegio rileva che il primo motivo (di ricorso e dei motivi aggiunti), che richiama la ritenuta incompetenza dirigenziale, irricevibile per tardività in relazione all’ordinanza 26 marzo 2002, è infondato comunque per quel che riguarda la determinazione dirigenziale del 20 dicembre 2002, avuto riguardo alla legge vigente alla data di adozione dei provvedimenti.

La giurisprudenza prevalente, con cui il Collegio concorda, ha infatti da tempo chiarito che ai sensi dell’art. 14 D.L.vo n.22/97 (ora art. 192 D.L.vo n. 152/06 che ha diversamente “ripristinato” espressamente la competenza del sindaco), la competenza ad emettere l’ordinanza di rimozione dei rifiuti in un’area interessata da deposito abusivo spetta al dirigente dell’ufficio tecnico comunale e non al sindaco. Ciò perché la lettura della disposizione di cui al 3º comma dell’art. 14 d.leg. n. 22 del 1997, che attribuisce al sindaco la possibilità di emanare ordinanze di ripristino dello stato dei luoghi, deve infatti tenere in considerazione l’art. 107, co. 5, TUEL secondo cui le disposizioni che conferiscono agli organi di governo del comune e della provincia «l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti (Cons. Stato, Sez. V, 12.6.09, n. 3765; TAR Lombardia, Mi, Sez. IV, 10.6.09, n. 3942; TAR Abruzzo, Pe, 31.3.09, n. 197; T.A.R. Basilicata 18.9.03 n. 878; T.A.R. Campania, Na, Sez. I, 12.6.03 n. 1291; T.A.R. Lombardia, Bs, 25.09.01 n. 792cfr. anche Cass., Sez. III,15.6.06).

Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, la ricorrente lamenta che il provvedimento del 20 dicembre 2002 avrebbe integralmente mutato il proprio oggetto rispetto all’ordinanza del 26 marzo 2002, facendo generico riferimento ad inquinamento “nel” suolo, mai prima prospettato.

Sul punto il Collegio osserva, in primo luogo, che dal tenore di tale censura si evince che la stessa ricorrente riconosce il rapporto di consequenzialità che lega i due provvedimenti. Inoltre, non si riscontra tale mutamento di oggetto.

L’ordinanza del 26 marzo 2002, infatti, elenca i rifiuti rinvenuti e specifica anche di ritenere applicabile l’art. 14 d.lgs. n. 22/97 “…che vieta l’abbandono di rifiuti sul suolo e nel suolo”.

Il provvedimento del 20 dicembre 2002, richiamando la precedente ordinanza del 26 marzo e le successive richieste di proroga, evidentemente fa riferimento integrale al suo contenuto, senza richiamare situazioni di inquinamento “nel suolo” – comunque evidenziate nella precedente ordinanza – diverse da quelle già considerate.

Le opere da compiere, quindi, erano quelle già descritte nell’ordinanza del 26 marzo 2002 e non era necessaria una nuova elencazione, limitandosi il provvedimento del dicembre a prospettare l’esecuzione d’ufficio della messa in sicurezza e bonifica.

Inammissibile per mancata impugnazione nei termini di legge si palesa invece il terzo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente contesta in sostanza la sua responsabilità nell’abbandono dei rifiuti, ritenendolo risalente nel tempo a periodo precedente il suo acquisto del terreno, perché tali censure – come sopra illustrato – dovevano essere illustrate proponendo nei termini gravame avverso l’ordinanza n. 2/2002 che applicava nei confronti della ricorrente la disposizione di cui all’art. 14, comma 3, d.lgs. n. 22/97.

Infondato è poi il quanto motivo di ricorso, con il quale la ricorrente lamenta che il provvedimento del dicembre 2002 sia motivato in misura non sufficiente, limitandosi a richiamare solo parti delle nota Arpat ivi evidenziata.

Il Collegio, in merito, osserva che il provvedimento appare correttamente motivato “per relationem” con il riferimento alla nota Arpat in questione, la quale poteva essere richiesta in copia dalla società ricorrente se riteneva necessaria la sua lettura integrale.

Infatti la carenza di motivazione di un provvedimento che ne richiama altro “per relationem” è riscontrabile solo ove il ricorrente dimostri che l’Autorità emanante non gli ha consentito di prendere visione dell’atto richiamato (Cons. Stato, Sez. VI, 18.1.10, n. 115 e Sez. IV, 24.12.07, n. 6653), circostanza, questa, non avvenuta nel caso di specie.

Infondato, infine, è anche il quinto motivo di ricorso, in quanto il contenuto del provvedimento impugnato assume proprio la veste di una diffida, in quanto nello stesso è specificato che la ricorrente poteva subentrare nella prosecuzione dei lavori, con la conseguenza che la stessa poteva eseguire i lavori di messa in sicurezza e bonifica anche immediatamente ed autonomamente.

Passando all’esame dei motivi aggiunti, considerando che il primo relativo all’incompetenza del sindaco è stato già sopra esaminato, il Collegio rileva nuovamente l’inammissibilità per mancata impugnazione di atto presupposto del secondo motivo aggiunto, in quanto ogni censura avverso la ritenuta riconducibilità alla ricorrente dell’abbandono dei rifiuti doveva essere svolta impugnando nei termini il provvedimento n. 2/2002 del 26 marzo 2002 che identificava la sua responsabilità.

Infondato è invece il terzo motivo aggiunto, in quanto il provvedimento impugnato, limitandosi ad elencare le spese sostenute e sostenende, si inquadrava nella sequenza procedimentale iniziata il 26 marzo 2002 e proseguita il 20 dicembre 2002, ben nota alla ricorrente.

Infondato è anche l’ultimo motivo aggiunto, in quanto la mancanza di specificazione dei costi ivi indicati era facilmente superabile dalla stessa ricorrente, tenendo conto che la nota in questione costituiva una mera elencazione e non aveva contenuto direttamente lesivo e precettivo e, comunque, in calce alla stessa era specificato che “Restiamo a disposizione per qualsiasi chiarimento riteniate necessario, facendo presente che ogni atto inerente la questione in oggetto è consultabile presso questa Amministrazione, previo preavviso”.

In relazione alla richiesta dell’ARPAT di espunzione di espressioni ritenute “erronee ed offensive”, secondo quanto riportato in narrativa, il Collegio non ritiene di provvedere in tal senso, in quanto la censura in ordine alla irregolarità formale delle indagini effettuate, per mancato contraddittorio con la parte interessata, rientra nella normale dialettica processuale in un giudizio di legittimità mentre l’accenno alla commissione di reati è formulato solo in maniera dubitativa e ipotetica, per cui si ritiene che anche tali affermazioni possano rientrare in un quadro ricostruttivo che rientra nelle tollerabili modalità di illustrazione delle proprie tesi difensive.

Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso ed i motivi aggiunti devono in parte essere dichiarati inammissibili per mancata tempestiva impugnazione di atto presupposto ed in parte rigettati.

Di conseguenza, anche la domanda risarcitoria non può trovare accoglimento.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^ dichiara il ricorso ed i motivi aggiunti in epigrafe in parte inammissibili ed in parte li rigetta.

Rigetta la domanda risarcitoria.

Condanna la società ricorrente a corrispondere al Comune di San Giuliano Terme, alla Provincia di Pisa e all’ARPAT-Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana le spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 oltre accessori di legge, per ciascuno di essi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 20 maggio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Ivo Correale, Primo Referendario, Estensore

Pierpaolo Grauso, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/10/2010

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