I debiti fuori bilancio degli enti locali derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi a cura dell’Avv. Rossana Mininno del Foro di Milano

SOMMARIO: 1. Cenni introduttivi. – 2. La procedura per l’impegno contabile di spesa. – 3. I debiti fuori bilancio. – 3.1. Inquadramento normativo. – 3.2. Definizione. – 3.3. Procedura di riconoscimento. – 3.3.1. Le tipologie di debiti riconoscibili. – 3.3.2. La funzione della delibera consiliare. – 4. I debiti fuori bilancio derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi. – 4.1. I (contrastanti) pronunciamenti delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti. – 4.2. Il recente deferimento da parte della Sezione Regionale di Controllo per la Puglia. – 5. Considerazioni conclusive.

I debiti fuori bilancio degli enti locali derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi

a cura dell’Avv. Rossana Mininno del Foro di Milano

1. Cenni introduttivi.

La contabilità  pubblica regolamenta, in maniera analitica e puntuale, la procedura di gestione delle spese, declinata dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali“) in quattro fasi: l’impegno (articolo 183), la liquidazione (articolo 184), l’ordinazione (articolo 185) e il pagamento (articolo 185).

Particolare attenzione è prestata alla fase che disciplina l’assunzione dell’impegno per la dirimente ragione che «l’azione della Pubblica Amministrazione non è nella disponibilità  del singolo ente, ma è funzionale a garantire alla collettività  di riferimento che detta azione si svolga nel rispetto del principio di legalità »i.

2. La procedura per l’impegno contabile di spesa.

Per quanto attiene agli Enti locali lo schema procedimentale dell’impegno di spesa è tipizzato dagli articoli 151 e 191 del decreto legislativo n. 267 del 2000, recanti, rispettivamente, i “Principi generali” e le “Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese“.

L’assunzione dell’impegno, costituente la prima fase della procedura giuscontabile di gestione delle spese, ha il suo presupposto in un’obbligazione giuridicamente perfezionata assunta dall’enteii.

Come chiarito dal principio contabile applicato concernente la contabilità  finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42“) gli elementi costitutivi dell’impegno sono la ragione del debito, la somma da pagare, il soggetto creditore, la scadenza dell’obbligazione e la specificazione del vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio.

L’impegno si perfeziona mediante l’adozione dell’atto gestionale, il quale, previa verifica della ricorrenza dei suddetti elementi costitutivi e della sussistenza della necessaria copertura finanziaria, dà  atto degli effetti di spesa in relazione a ciascun esercizio finanziario contemplato dal bilancio di previsione.

A seguito dell’assunzione dell’impegno la previsione di spesa si trasforma in un debito effettivo, che sarà  oggetto di apposita rilevazione contabile successivamente alla regolare esecuzione della prestazione pecuniaria.

L’assunzione dell’impegno, inteso «quale accantonamento e destinazione di una somma per la realizzazione di una determinata iniziativa onerosa», costituisce «un atto non meramente formale [&] bensì necessario a garantire la copertura finanziaria della spesa»iii e risponde a criteri giuscontabilistici di carattere generale, «volti ad assicurare la corretta gestione delle risorse pubbliche»iv e a consentire agli amministratori di «conoscere con esattezza, di volta in volta, l’entità  delle risorse a disposizione»v.

3. I debiti fuori bilancio.

Nonostante le fasi della spesa pubblica siano, dal punto di vista ordinamentale, oggetto di una disciplina marcatamente analitica e puntuale, a livello di prassi operativa si sono registrate deviazioni del procedimento di spesa dai principi normativi e dalle ordinarie procedure giuscontabili che lo presiedono, deviazioni consistite, essenzialmente, in passività  non precedute dalla preventiva adozione dell’impegno di spesa: si tratta del fenomeno dei c.d. debiti fuori bilancio, ovvero obbligazioni pecuniarie perfezionate dal punto di vista giuridico, ma non da quello giuscontabile.

Il legislatore è intervenuto, in via rimediale, approntando un’apposita disciplina, che verte sulla previsione della riconoscibilità , da attuare mediante un atto deliberativo ad hoc, della legittimità  di detti debiti onde consentirne la relativa copertura finanziaria.

3.1. Inquadramento normativo.

Nell’ordinamento contabile degli enti locali la primigenia menzione dei debiti fuori bilancio risale all’articolo 1-bis del decreto-legge 1 luglio 1986, n. 318 (“Provvedimenti urgenti per la finanza locale“), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 1986, n. 488, intervento normativo ‘animato’ dal precipuo intento di consentire a Comuni e Province di sanare i debiti fuori bilancio, rendendoli in primis visibili agli effetti dei risultati della gestione e in secundis oggetto di appositi provvedimenti finalizzati al riequilibrio della gestione nell’ottica del rispetto del pareggio finanziario.

Il legislatore ha successivamente affrontato il tema dei debiti fuori bilancio con l’articolo 24 (rubricato “Riconoscimento di debiti fuori bilancio“) del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (“Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale“), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144.

Anche questo ulteriore intervento normativo d’urgenza è stato finalizzato a consentire l’emersione, in una logica di sanatoria e di riequilibrio della gestione, i debiti fuori bilancio, da intendersi quali residui ‘di fatto’, la cui diffusione produce l’effetto di un’alterazione della veridicità  dei bilanci pubblicivi.

Con il menzionato articolo 24 del decreto-legge n. 66 del 1989 il legislatore ha fissato agli Enti locali un termine entro il quale provvedere all’accertamento dei debiti fuori bilancio esistenti e al relativo riconoscimento, limitatamente, tuttavia, alle obbligazioni pecuniarie relative a forniture, opere e prestazioni eseguite per l’espletamento di pubbliche funzioni e per i servizi di competenza dell’Ente locale.

Con il successivo decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6 (“Disposizioni urgenti in favore degli enti locali per il 1991“), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 80, ha avuto avvio la c.d. fase gestionale delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilanciovii.

Il menzionato articolo 1-bis del decreto-legge 1 luglio 1986, n. 318 è stato abrogato dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (“Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali“): il legislatore, dopo aver ribadito l’irrinunciabilità  della salvaguardia degli equilibri di bilancio, nonchè l’obbligo del rispetto, da parte degli Enti locali, del pareggio finanziario al fine della copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, ha disciplinato con una norma ad hoc la procedura di riconoscimento della legittimità  dei debiti fuori bilancio (id est, l’articolo 37), mediante la quale è stato perfezionato il passaggio all’ordinaria gestione del fenomeno dei debiti fuori bilancioviii.

L’articolo 37 del citato decreto legislativo n. 77 del 1995 ha declinato cinque tipologie di debiti fuori bilancio passibili di riconoscimento, tipologie riproposte fedelmente, ad eccezione di quella indicata alla lettera e), nel primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, norma, quest’ultima, costituente, per quanto concerne i debiti riconoscibili, l’attuale principale riferimento normativo.

3.2. Definizione.

Nessuna delle disposizioni normative richiamate al precedente paragrafo reca una definizione di ‘debito fuori bilancio’.

Una definizione è, tuttavia, rinvenibile nel testo della circolare 20 settembre 1993, n. 21 (dedicata dal Ministero dell’Interno ai «Problemi applicativi del risanamento degli enti locali territoriali in stato di dissesto ai sensi dell’art. 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68 e del regolamento concernente le modalità  applicative del risanamento degli enti locali territoriali in stato di dissesto finanziario, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 24 agosto 1993, n. 378») ove il debito fuori bilancio è declinato, testualmente, come la «obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro che grava sull’ente, non essendo imputabile, ai fini della responsabilità , a comportamenti attivi od omissivi di amministratori e funzionari, e che non può essere regolarizzata nell’esercizio in cui l’obbligazione stessa nasce, in quanto assunta in violazione delle norme gius-contabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali».

La circolare ha, altresì, individuato i requisiti di carattere generale che il debito deve possedere per essere riconosciuto come ‘debito fuori bilancio’: certezza, «cioè che esista effettivamente una obbligazione a dare, non presunta ma inevitabile per l’ente»; liquidità , «nel senso che sia individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare, l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico»; esigibilità , «cioè che il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione»ix.

Secondo il Giudice contabile, «il debito fuori bilancio può essere definito come quel “debito costituito da obbligazioni pecuniarie, relative al conseguimento di un fine pubblico, valide giuridicamente ma non perfezionate contabilmente [&] e che, pertanto, rappresenta, sostanzialmente, una obbligazione dell’ente locale, valida sul piano giuridico, ma assunta in violazione del procedimento giuscontabile di spesa normativamente previsto»x: «il debito fuori bilancio sorge per il fatto che lo stesso si è perfezionato giuridicamente, ma non contabilmente»xi.

Anche i Supremi Giudici di legittimità  hanno proposto una definizione di ‘debiti fuori bilancio’, intendendo tali quelli «per i quali non esiste copertura e per i quali la pubblica amministrazione è tenuta al pagamento in virt๠di obbligazioni giuridicamente perfezionate»xii.

3.3. Procedura di riconoscimento.

Come in precedenza esposto, il debito fuori bilancio consiste in un’obbligazione pecuniaria perfezionata a livello di ordinamento civilistico, insorta, perà², in assenza di uno specifico impegno contabile e in violazione dell’ordinario iter di formazione della volontà  dell’Ente locale.

Dal punto di vista prettamente contabile il perfezionamento dell’obbligazione presuppone il riconoscimento, da parte dell’Ente debitore, della sua legittimità , riconoscimento da formalizzare seguendo la procedura appositamente prevista, quanto ai Comuni e alle Province, dall’articolo 194xiii del decreto legislativo n. 267 del 2000 e, quanto alle Regioni, dall’articolo 73 del decreto legislativo n. 118 del 2011.

Con precipuo riferimento alla prima delle due norme menzionate la magistratura contabile ha chiarito che si tratta di una «norma di carattere eccezionale», volta a consentire all’Ente locale non di effettuare spese in difformità  dai procedimenti disciplinati dalla legge, ma, «nei casi previsti e tipizzati dalla norma de qua, [di] ricondurre particolari tipologie di spesa nel complessivo sistema di bilancio»xiv, in tal modo sanando i due presupposti: quello giuridico (obbligazione assunta in violazione della norma) e quello contabile (imputazione della spesa occorrente in capo all’ente che ha provveduto al relativo riconoscimento).

Il debito, al fine della sua riconoscibilità , deve rientrare nell’elencazione contenuta nel primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

Una volta valutata positivamente la riconoscibilità , l’organo consiliare deve provvedere all’adozione di un’apposita deliberazionexv diretta a garantire la salvaguardia degli equilibri generali di bilancio, deliberazione che deve, altresì, indicare le risorse per far fronte alla conseguente assunzione del nuovo impegno contabile e al relativo pagamento, da individuare tra le fonti di finanziamento consentite dall’ordinamentoxvi.

In sede di riconoscimento l’organo consiliare è tenuto ad accertare anche le cause della irregolare formazione della posizione debitoria onde valutare la sussistenza di condotte imputabili ad amministratori e/o funzionari dell’Ente (potenzialmente) foriere di danni erariali.

3.3.1. Le tipologie di debiti riconoscibili.

Il legislatore ha tipizzato le tipologie di debiti fuori bilancio suscettibili di riconoscimento, individuati, con precipuo riferimento agli Enti territoriali locali, dall’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000 nelle seguenti casistiche ritenute tassativexvii: «a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purchè sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società  di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità ; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità  ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza» (primo comma).

3.3.2. La funzione della delibera consiliare.

Alla delibera consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio è stata riconosciuta una duplice funzionexviii: una prettamente giuscontabilistica, essendo la delibera finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio attraverso la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso, con conseguente ripristino della fisiologia della fase della spesa; l’altra garantista, essendo la delibera funzionale all’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo al fine dell’individuazione di eventuali responsabilità  amministrativo-contabili.

In particolare, il Consiglio comunale deve indagare su modalità  e cause della irregolare formazione della posizione debitoria, nonchè accertare eventuali responsabilità  ascrivili ad amministratori o funzionari dell’Ente, potenzialmente idonee a provocare danni erariali.

Tale funzione di accertamento risulta rafforzata dalla previsione ex art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 dell’obbligo di trasmissione delle delibere consiliari di riconoscimento di debiti sia agli organi di controllo che alla competente Procura regionale della Corte dei conti.

4. I debiti fuori bilancio derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi.

Con specifico riferimento alla tipologia indicata alla lettera a) del primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000xix, l’attuale formulazione (id est, “sentenze esecutive“) si differenzia da quella contenuta nell’articolo 37 del previgente decreto legislativo n. 77 del 1995 (id est, “sentenze passate in giudicato o sentenze immediatamente esecutive“), avendo il legislatore del 2000 ritenuto perfezionato l’obbligo di pagamento in virt๠della mera esecutività  della sentenza, a prescindere dall’intervenuta irretrattabilità  della statuizione giurisdizionale discendente dal passaggio in giudicato.

La ratio della modifica operata è da rinvenirsi nel testo, così come emendato, dell’articolo 282 cod. proc. civ., ai sensi del quale la sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti.

Quanto all’ambito oggettuale di applicazione della menzionata lettera a), nella dizione “sentenze esecutive” rientrano, in generale, tutti i provvedimenti giurisdizionali e i lodi arbitrali comportanti l’obbligo di pagamento di somme di denaro ed aventi efficacia esecutiva (quali, a titolo esemplificativo, i decreti ingiuntivi), come tali idonei a costituire un titolo esecutivo e ad instaurare un processo di esecuzionexx.

4.1. I (contrastanti) pronunciamenti delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti.

L’obbligazione pecuniaria avente titolo in un provvedimento giurisdizionale esecutivo si distingue dalle altre tipologie previste dal primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000 in ragione dell’obbligo per l’Ente locale di conformarsi alla relativa statuizione giudiziale.

A livello operativo, tuttavia, si è rivelata foriera di incertezze la collocazione temporale (ante o post delibera consiliare di riconoscimento) dell’adempimento estintivo dell’obbligazione pecuniaria riveniente da un provvedimento giurisdizionale esecutivo. Questione declinabile anche in quella – diversa – dell’ammissibilità  di un sovvertimento tra attività  decisionale del Consiglio comunalexxi e attività  eminentemente esecutiva dei dirigenti, con postergazione della prima alla seconda.

Un primo orientamento ammette la possibilità  che l’obbligazione pecuniaria riveniente da un provvedimento giurisdizionale esecutivo sia estinta mediante pagamento immediato, ovvero in un momento temporalmente antecedente all’adozione della delibera consiliare di riconoscimento.

Possibilità  ammessa in virt๠dell’ubi consistam del titolo del debito, costituito da un provvedimento a fronte del quale, stante la sua ontologica essenza di iussum iudicis, insorge a carico del destinatario l’obbligo di conformarsi.

Ed è proprio in virt๠del delineato meccanismo iussum iudicis-obbligo di conformarsi che, secondo le Sezioni Riunite della Corte dei Conti per la Regione sicilianaxxii, «il riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo, a differenza delle altre ipotesi elencate dal legislatore alle lettere da b) ad e), non lascia alcun margine di apprezzamento discrezionale al Consiglio Comunale», il quale non è legittimato a vagliare l’an e il quantum dell’obbligazione pecuniaria, «non potendo, in ogni caso, impedire il pagamento del relativo debito».

Quanto alla funzione – autorizzatoria ovvero meramente ricognitiva – da attribuire alla delibera consiliare di riconoscimento, secondo le Sezioni Riunite «il riconoscimento da parte del Consiglio Comunale svolge una mera funzione ricognitiva, di presa d’atto finalizzata al mantenimento degli equilibri di bilancio», con la conseguenza, sul piano operativo, che l’organo amministrativo, una volta accertata l’esistenza del provvedimento giurisdizionale esecutivo, è legittimato a procedere al relativo pagamento «anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento (che, è opportuno ripetere, non potrebbe in alcun modo impedire l’avvio delle procedure esecutive per l’adempimento coattivo del debito)», ferma restando l’obbligatorietà  dell’attivazione della procedura consiliare di riconoscimento, benchè alla limitata funzione di salvaguardare gli equilibri generali di bilancio dell’Ente locale.

Conclusione, quella cui sono pervenute le Sezioni Riunite, dalle medesime dichiaratamente ritenuta rispondente ai principi di efficienza ed economicità  dell’azione amministrativa, essendo il pagamento immediato finalizzato ad evitare ulteriori sprechi di denaro pubblico, rectius ulteriori oneri aggiuntivi a carico delle finanze pubbliche (quali, a titolo esemplificativo, i costi relativi alla maturazione di interessi e quelli per le spese giudiziarie connesse ad eventuali procedure esecutive), di cui l’Ente locale sarebbe gravato nel caso in cui l’adempimento fosse procrastinato in attesa della conclusione del procedimento amministrativo di riconoscimento.

Nel solco del decisum delle Sezioni Riunite si sono poste varie Sezioni Regionalixxiii.

Altro orientamento, all’opposto, valorizza le prescrizioni letterali degli articoli 193 e 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, la cui interpretazione logico-sistematica non consente di ritenere ammissibile un pagamento che non sia preceduto dall’apposita delibera consiliare di riconoscimento.

In particolare, la Sezione Regionale di Controllo per la Pugliaxxiv, nel confermare e dare continuità  al proprio orientamentoxxv, ha ritenuto che «nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività  alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito», non essendo consentito procedere al pagamento prima dell’adozione della relativa delibera consiliarexxvi.

Per pervenire a tale conclusione la Sezione ha valorizzato la littera legis e, segnatamente, il dato normativo riveniente dal combinato disposto dell’articolo 194, comma 1, lettera a), con l’articolo 193, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000, dal quale si ricava che l’organo consiliare deve provvedere, con periodicità  stabilita dal regolamento di contabilità  dell’Ente locale e, comunque, almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti.

Come osservato dal Consesso pugliese, con riferimento alle sentenze esecutive non esiste una disciplina specifica e diversa, ragion per cui «non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL ai sensi del quale “i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194” sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio».

Secondo l’indirizzo in esame, l’attività  decisionale del Consiglio comunale e l’attività  gestionale dei dirigenti sono caratterizzati da una rigorosa conseguenzialità , che comporta, a livello operativo, l’ineludibiltà , per tutte le ipotesi contemplate dall’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, della previa e tempestiva adozione della delibera consiliare, precipuamente finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità  dell’Ente locale, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità  del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, nonchè ad individuare le cause che hanno originato l’obbligazione pecuniaria, anche in vista del rilievo di eventuali responsabilità .

4.2. Il recente deferimento da parte della Sezione Regionale di Controllo per la Puglia.

Con la recente deliberazione n. 44/2019/QMIG del 15 aprile 2019 la Sezione Regionale di Controllo per la Puglia – dopo aver proceduto ad una «sintetica ricostruzione del pertinente quadro normativo» ed esposto la «lettura offertane dal Giudice contabile» – ha ritenuto opportuno, stante il contrasto esistente tra le Sezioni Regionali, sottoporre all’esame del Presidente della Corte dei conti la valutazione circa l’opportunità  di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite in sede di controllo la seguente questione: «se, con riferimento al procedimento per il riconoscimento di legittimità  di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) TUEL, sia possibile effettuare il pagamento prima della prevista delibera del Consiglio comunale ovvero se quest’ultima debba sempre precedere l’attività  solutoria».

5. Considerazioni conclusive.

La questione relativa alla tempistica da seguire per l’estinzione dei debiti fuori bilancio degli Enti locali rivenienti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi è ancora oggetto di dubbi ed incertezze, stante la (rilevata) mancanza di un orientamento giurisprudenziale univoco e pacifico.

Questione con riferimento alla quale non resta che attendere i chiarimenti che saranno forniti a seguito del disposto deferimento.

i Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 326 del 22 novembre 2017.

ii Cfr. punto 5.1 del principio contabile applicato alla contabilità  finanziaria di cui all’allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011.

iii Corte dei conti, Sez. II Giur. Centr., sentenza n. 125 del 2 marzo 2018.

iv Corte dei conti, sent. n. 125/2018 cit.

v Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, deliberazione n. 99 del 12 dicembre 2016.

vi Cfr. Corte dei conti, Sezione Enti locali, delibera n. 30 del 24 novembre 1986.

vii La fase gestionale delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio è l’espressione della consapevolezza acquisita circa l’intervenuta fisiologicità  del fenomeno, consapevolezza fondata sulla constatazione che nella prassi talune categorie di debiti fuori bilancio costituiscono un elemento ineliminabile e, in quanto tale, da considerare quale fenomeno da governare e regolamentare secondo logiche di gestione. Cfr. Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 35/2018/PAR del 25 luglio 2018.

viii Cfr. Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 35/2018/PAR del 25 luglio 2018.

ix In particolare, la locuzione ‘fuori bilancio’ è «da intendere riferita ad una fattispecie non considerata negli indirizzi programmatici e nelle autorizzazioni di bilancio approvate dal Consiglio, sia a livello annuale, sia pluriennale, perfezionate dalla Giunta con la definizione ed approvazione del Piano esecutivo di gestione» (cfr. principio contabile n. 2 per gli Enti locali sulla “Gestione nel sistema del bilancio” approvato in data 18 novembre 2008 dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità  degli Enti Locali istituto presso il Ministro dell’Interno).

x Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, deliberazione n. 461/2017/PRSP del 1 settembre 2017.

xi Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 35/2018/PAR cit.

xii Cass. civ., Sez. I, sentenza n. 7966 del 27 marzo 2018.

xiii Con precipuo riferimento all’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, l’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità  degli Enti Locali, istituto presso il Ministro dell’Interno, ha osservato che detta norma ha «carattere eccezionale», essendo «finalizzata a ricondurre nei casi previsti e tipici, particolari tipologie di spesa nel sistema di bilancio» e che, in virt๠del particolare carattere posseduto, «non consente di effettuare spese in difformità  dai procedimenti disciplinati dalla legge». L’Osservatorio ha, altresì, testualmente definito «tassativa» l’elencazione contenuta nel menzionato articolo 194 dei casi in cui è consentito all’Ente locale il riconoscimento – postumo – della legittimità  di debiti non previsti in sede di programmazione annuale e di bilancio.

xiv Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 326 del 22 novembre 2017. Come osservato dalla Suprema Corte di cassazione, il riconoscimento del debito fuori bilancio «può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità  dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative compiute» (Cass. civ., Sez. I, sentenza n. 24860 del 9 dicembre 2015, rv. 638151 – 01).

xv Il secondo comma dell’articolo 193, rubricato “Salvaguardia degli equilibri di bilancio“, del decreto legislativo n. 267 del 2000 stabilisce: «Con periodicità  stabilita dal regolamento di contabilità  dell’ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l’organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo ad adottare, contestualmente: a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui; b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all’art. 194; c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità  accantonato nel risultato di amministrazione in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui. La deliberazione è allegata, al rendiconto dell’esercizio relativo». Al regolamento di contabilità  è dedicato l’articolo 152 del decreto legislativo n. 267 del 2000: «Con il regolamento di contabilità  ciascun ente locale applica i principi contabili stabiliti dal presente testo unico e dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, con modalità  organizzative corrispondenti alle caratteristiche di ciascuna comunità , ferme restando le disposizioni previste dall’ordinamento per assicurare l’unitarietà  ed uniformità  del sistema finanziario e contabile» (primo comma).

xvi Cfr. articolo 193, comma 3 e articolo 194, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 267 del 2000.

xvii L’elencazione delle fattispecie di riconoscimento dei debiti fuori bilancio contenuta nell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000 è ritenuta, dalla giurisprudenza costante, tassativa «in considerazione della natura eccezionale di detta previsione normativa, finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non correlati a spese previamente autorizzate dall’organo rappresentativo della comunità  di riferimento» (in termini Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la regione Campania, deliberazione n. 162/2018/PAR del 21 dicembre 2018. Conformi ex multis Sezione Regionale di Controllo per la regione Umbria, deliberazione n. 123/2015/PAR del 24 settembre 2015; Sezione Regionale di Controllo per la regione Puglia, deliberazione n. 26/2016/PAR del 22 gennaio 2016).

xviii Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Puglia, deliberazione n. 180/2014/PAR del 23 ottobre 2014.

xix Secondo Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 42/2014/PRSP del 3 aprile 2014, «da un punto di vista amministrativo il riconoscimento assume il connotato di un atto dichiarativo, lo stesso atto o l’adempimento medesimo non costituisce atto di rinuncia o di acquiescenza a far valere in giudizio le ragioni della non debenza. In altri termini, anche laddove l’amministrazione locale pervenga al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) del TUEL, l’Osservatorio Finanza e contabilità  enti locali ha precisato nel Principio Contabile n. 2/101 e ss. che tale riconoscimento non costituisce acquiescenza alla sentenza esecutiva (o ad altro atto ad essa equiparato) e pertanto non esclude l’ammissibilità  dell’impugnazione».

xx Cfr. ex multis Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 42/2014/PRSP del 3 aprile 2014. Secondo Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Sardegna, deliberazione n. 2/2009/PAR del 21 gennaio 2009 «[i] debiti nascenti da sentenza sono quelli che, a vario titolo, discendono dalla sentenza. Si tratta delle somme cui l’ente sia stato eventualmente condannato e delle spese del giudizio (che seguono la soccombenza). E, quindi, anche delle spese per la registrazione della sentenza, a carico del soccombente in giudizio». Secondo Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 265/2017/PAR del 6 ottobre 2017 «[i]l debito derivante dalla sentenza (condanna che ha per oggetto le sole spese legali per il giudizio) determina dunque un debito fuori bilancio se non è stato disposto un accantonamento di somme nel fondo rischi».

xxi Nella competenza deliberativa del Consiglio comunale, organo di indirizzo dell’attività  politico-amministrativa dell’Ente locale cui è demandato il governo dell’attività  di gestione finanziaria, rientra l’approvazione del bilancio di previsione, atto programmatorio generale con funzione autorizzatoria, mediante il quale l’organo consiliare vincola i poteri di spesa degli organi amministrativi. Nella prospettiva della procedimentalizzazione dell’assunzione degli impegni e dell’effettuazione delle spese la fattispecie del debito fuori bilancio costituisce un’eccezionalità  in quanto si colloca al di fuori del sistema di bilancio, ontologicamente inteso in senso autorizzatorio e finanziario: «[g]li enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5» (primo comma dell’articolo 191 del decreto legislativo n. 267 del 2000).

xxii In termini, deliberazione n. 2/2005/Cons. del 11 marzo 2005.

xxiii Cfr. ex multis Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Campania, deliberazione n. 2/2018/PAR del 10 gennaio 2018; Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, deliberazione n. 73/2018/PAR del 22 marzo 2018; Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 368/2018/PAR del 20 dicembre 2018. In particolare, la Sezione campana ha precisato che «[l]a mancanza di disponibilità  finanziaria non potrà , per contro, essere invocata al fine di rinviare ad un momento successivo & il pagamento dei debiti scaturenti dalle sentenze esecutive & in relazione alla necessità  prevista ex lege, di onorare con la massima tempestività  le situazioni debitorie indicate alla lettera a) del primo comma dell’art. 194 TUEL». La Sezione ligure ha ritenuto dirimente, in senso ammissivo della facoltà  degli amministratori e funzionari dell’Ente locale di effettuare il pagamento anche prima dell’intervento del Consiglio comunale, la circostanza che «l’obbligazione debitoria si impone all’ente “ex se”, in virt๠della forza imperativa dell’atto proveniente dal giudice che vincola chiunque, e quindi tanto un soggetto privato quanto un’Amministrazione pubblica, ad osservarlo ed eseguirlo». Conclusione che, secondo l’iter logico-argomentativo seguito, non elide la competenza del Consiglio comunale in ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, competenza ritenuta, per dato pacificamente acquisito, «esclusiva, non derogabile e non assumibile da altri organi, essenzialmente in ragione delle funzioni generali di indirizzo e controllo politico-amministrativo e di garante dell’equilibrio e della regolarità  del sistema di bilancio, proprie dell’organo elettivo».

xxiv Deliberazione n. 29/2018/PAR del 22 febbraio 2018.

xxv Cfr. deliberazioni n. 122/2016/PRSP del 3 giugno 2016 e n. 152/2016/PAR del 15 settembre 2019. Con la prima deliberazione la Sezione pugliese ha, altresì, evidenziato che «il riconoscimento di debiti derivanti da spese assunte senza il preventivo impegno contabile e per le quali non sono comprovate l’urgenza e l’imprevedibilità , ma, al contrario, risultino, invece, facilmente programmabili ed impegnabili a norma dell’art. 191 del TUEL, può generare danno erariale». Con la seconda deliberazione menzionata la Sezione pugliese, nel valorizzare il dato normativo, ha precisato che «non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 TUEL che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale».

xxvi Conformi Sezione Regionale di Controllo per la Campania con la deliberazione n. 66/2018 del 9 maggio 2018 e Sezione Regionale di Controllo per la regione siciliana con la deliberazione n. 80/2015/PAR del 22 gennaio 2015. In particolare, la Sezione siciliana ha evidenziato l’inammissibilità  di un sovvertimento tra attività  decisionale dell’organo consiliare e attività  gestionale dei dirigenti, che comporti de facto la postergazione della prima alla seconda: «Le funzioni di indirizzo e la responsabilità  politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività  e procedimento di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione. Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa, l’attività  gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità  politica dell’azione amministrativa. La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività  decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività  di indirizzo politico ed attività  gestionale». In merito alla questione del rischio di azioni esecutive è stato osservato che, in realtà , il termine di 120 giorni previsto dall’articolo14 (“Esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni“) del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (“Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per l’anno 1997“), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, è sufficiente per provvedere agli adempimenti di cui all’articolo194 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

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G. Lattanzi Pres., G. Prosperetti Red. PARTI: (Pres. Consiglio Ministri rapp. Avv.ra Stato c. Provincia autonoma Trento rapp. F. Mastragostino)

Non spetta alla Provincia Autonoma di Trento una competenza negoziale in ordine alla gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale.

1.- Lavoro pubblico contrattualizzato – disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale – necessità  – sussiste.

2.- Lavoro pubblico contrattualizzato – disciplina – Ordinamento Civile della Repubblica – attrazione – sussiste.

3.- Provincia Autonoma di Trento – legge provinciale sul ricambio generazionale dei dipendenti della Provincia (L. 29 dicembre 2017, n. 18 – legge di stabilità  provinciale 2018) -violazione dell’art. 117, Ii° c., lett l) della Costituzione – illegittimità  costituzionale – sussistenza.

1.La disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato va ricondotta all’Ordinamento Civile di cui all’art. 117, Ii° c., lett. l) della Costituzione e alla normativa di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 che, a propria volta, rinvia alla contrattazione collettiva.

2.Non spetta alla Provincia Autonoma di Trento una competenza negoziale in ordine alla gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale, dovendosi distinguere eventuali provvedimenti riferiti a singoli dipendenti da una disciplina normativa, quale quella, di interesse collettivo, oggetto della norma ex art. 17 l. prov. Trento n. 18/2017, riferibile a tutti i rapporti di lavoro privatizzato, che necessita di una regolamentazione uniforme sul territorio nazionale.

3.Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia Autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (legge di stabilità  provinciale 2018) che, al fine di favorire il ricambio generazionale dei dipendenti della stessa Provincia Autonoma, degli enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona, prevede un incentivo all’esodo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che si dimetta anticipatamente dal servizio, per contrasto con l’art. 117, Ii° c., lettera l) della Costituzione.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 23 febbraio-9 marzo 2018, depositato in cancelleria il 2 marzo 2018, iscritto al n. 20 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;

udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Franco Mastragostino per la Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 2 marzo 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018), per violazione dei «principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica», nonchè degli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere l) e o), e 117, terzo comma, della Costituzione.

2.- Rappresenta il ricorrente che l’art. 17 della legge prov. Trento n. 18 del 2017, rubricato «Interventi per la riduzione dell’età  media del personale provinciale e per l’assunzione di giovani», promuove un incentivo all’esodo dal lavoro del personale a tempo indeterminato, che si dimette dal servizio in via anticipata rispetto al termine per il conseguimento del diritto alla pensione, al fine di favorire il ricambio generazionale dell’organico della Provincia autonoma, di quello degli enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona.

L’incentivo è disposto in misura percentuale della retribuzione lorda annua che sarebbe spettata dalla data di cessazione alla data di maturazione del primo requisito di pensione e l’art. 17 della stessa legge provinciale trentina demanda a successivi provvedimenti legislativi la definizione delle condizioni, delle modalità  e dei criteri di attuazione della misura, previa valutazione dei connessi impatti organizzativi e finanziari e previe rilevazioni volte a verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati.

3.- Il ricorrente espone che il predetto intervento normativo della Provincia autonoma di Trento da un lato contrasta con i principi generali dell’ordinamento giuridico in materia di risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, dall’altro, incentivando l’esodo del personale impiegato, è suscettibile di determinare maggiori oneri previdenziali per anticipo di trattamento di fine servizio, non quantificati nè aventi copertura; con conseguente aggravio sulla finanza pubblica, in violazione dei principi di cui all’art. 81 Cost., in tema di equilibrio di bilancio e di mancata previsione di entrate idonee a far fronte ai maggiori oneri provocati.

Rileva, altresì, il ricorrente che, poichè l’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) attribuisce alla Regione, nelle materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali, la sola facoltà  di emanare norme legislative allo scopo di integrare le disposizioni delle leggi dello Stato, la disposizione scrutinata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia «previdenza sociale».

Secondo il ricorrente, la previsione in oggetto, del resto, «comporta impatti significativi sul meccanismo di accesso al trattamento di quiescenza non preventivati dal legislatore nazionale al momento della riforma del sistema pensionistico. Tale disposizione, oltre a potere produrre eventuali futuri effetti emulativi, contrasta con l’art. 3 della Costituzione, per violazione del principio di uguaglianza; ciù² in quanto il personale di tutte le amministrazioni pubbliche e private si troverebbe di fronte ad una diversità  di trattamento».

Sotto tale profilo, peraltro, ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, nel disciplinare in modo difforme rispetto alla normativa nazionale la materia della risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile per evitare ingiustificate disparità  di trattamento tra i dipendenti di diversi soggetti pubblici datoriali.

In proposito, il ricorrente deduce che «[a] tale esigenza di uniformità  si ispira evidentemente la espressa previsione contenuta nell’art. 1 comma 3 del D. Lgs. 30.03.2001, n. 165 secondo la quale i principi desumibili dalla legge di delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità , di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale (L. 23.10.1992, n. 421, art. 2, comma 1 lett. d) e comma 2) “costituiscono […], per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica”».

Ciù² posto, secondo il ricorrente, l’art. 17 della legge prov. Trento n. 18 del 2017, nel regolare lo scioglimento del rapporto lavorativo, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali dell’ordinamento e le menzionate «norme fondamentali».

Sotto altro profilo, la previsione in esame violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di «coordinamento della finanza pubblica», trattandosi di materia di legislazione concorrente, in relazione alla quale è sempre riservata alla legislazione dello Stato la determinazione dei principi fondamentali e comportando le dimissioni anticipate del lavoratore, nel caso in cui il soggetto attenda l’accesso alla pensione di vecchiaia, minori entrate per l’ente previdenziale con effetti negativi sulla finanza pubblica.

4.- La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio con atto depositato in data 6 aprile 2018. Nel riservare a una successiva memoria difensiva l’illustrazione dei motivi a sostegno dell’infondatezza del ricorso, la Provincia ne chiedeva il rigetto «siccome inammissibile ed infondato, per insussistenza delle lamentate violazioni degli artt. 117, comma 2, lettera o) e lettera l), 81, 3, 117, comma 3, Cost., nonchè dell’art. 6 dello Statuto Speciale».

Con successiva memoria la Provincia rappresenta di aver adottato la norma al dichiarato fine di favorire il ricambio generazionale dei propri dipendenti, che, attualmente, superano in gran numero i cinquanta anni di età .

Secondo la Provincia, la norma impugnata sarebbe esente dai vizi di legittimità  costituzionale prospettati dalla difesa dello Stato, poichè trattasi di una norma programmatica, che introduce una misura sperimentale – valida fino al 2020 – per la cui applicazione sono necessari ulteriori atti normativi, la cui adozione è subordinata ad una rilevazione, effettuata settore per settore, per verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati e per valutare la sostenibilità  degli oneri finanziari conseguenti.

In ragione della sua natura di principio e delle valutazioni di impatto finanziario a cui è subordinata la sua attuazione, la norma non comporterebbe alcuna conseguenza sui presupposti della contribuzione ovvero della maturazione dei requisiti di accesso alla pensione e non avrebbe alcun effetto pregiudizievole per l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e per i saldi di finanza pubblica.

In punto di fatto la Provincia rappresenta che, nelle more della presentazione del ricorso, sono state effettuate le rilevazioni, da cui è emerso che solo l’8 per cento del personale dipendente delle autonomie locali è realmente interessato all’esodo anticipato, che la misura non è applicabile al personale sanitario e a quello scolastico, comportando costi per l’amministrazione superiori a quelli ideati, e che intende attribuire un incentivo all’esodo inferiore al costo del personale qualora rimanesse in servizio, pari al 40 per cento della retribuzione lorda percepita, così da realizzare risparmi di spesa per assumere lavoratori giovani.

Con specifico riferimento ai singoli parametri evocati dal ricorrente, la Provincia autonoma prosegue deducendo che dall’applicazione della norma impugnata non deriverà  aggravio per la finanza pubblica poichè le maggiori spese derivanti dall’anticipazione del trattamento di fine servizio saranno compensate dalla sua misura inferiore, in ragione del minor periodo posto a base del calcolo – così che l’erogazione anticipata si tradurrà  in un risparmio per l’ente pubblico -, mentre le minori entrate per l’INPS saranno compensate dalla prestazione previdenziale erogata al momento del pensionamento, il cui importo sarà  rapportato ad una minore anzianità  di servizio e ad un incremento inferiore della retribuzione del lavoratore, determinati dall’esodo anticipato.

Peraltro, la norma impugnata sarebbe espressione della competenza statutaria «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto» (di cui all’art. 8, numero 1, dello statuto reg. Trentino-Alto Adige), perseguiti attraverso l’utilizzo di un istituto civilistico, le dimissioni volontarie, che l’incentivo promuove, senza incidere sulla disciplina del pubblico impiego e senza determinare alcuna disparità  di trattamento o invasione della sfera di competenza del legislatore nazionale in materia di «ordinamento civile».

Neppure vi sarebbe l’invasione della competenza del legislatore nazionale in materia di «previdenza sociale», restando ferma la disciplina statale in ordine alla maturazione dei requisiti pensionistici.

5.- La difesa dello Stato ha depositato a sua volta memoria con cui ribadisce le censure di incostituzionalità , deducendo che le misure adottate per incentivare l’esodo anticipato dal lavoro del personale a tempo indeterminato della Provincia incidono sulla risoluzione del rapporto di lavoro e quindi sulla disciplina del lavoro pubblico, con conseguente invasione della sfera di competenza del legislatore nazionale.

Il Presidente del Consiglio dei ministri insiste, inoltre, sulla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost. e dell’art. 3 Cost., poichè la misura regionale involve profili previdenziali e determina una disparità  di trattamento tra dipendenti pubblici, non giustificabile neppure in relazione alla sua natura sperimentale e transitoria; insiste sulla violazione dell’art. 81 Cost., non essendo stati quantificati e coperti i maggiori oneri derivanti dall’anticipo dell’erogazione del trattamento di fine servizio, per cui non potrebbe farsi luogo a compensazione; e insiste, infine, sulla violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto della norma regionale con i principi che presidiano il controllo della spesa pubblica.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018), che, al fine di favorire il ricambio generazionale dei dipendenti della stessa Provincia autonoma, degli enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona, prevede un incentivo all’esodo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che si dimetta anticipatamente dal servizio.

La norma prevede che l’incentivo sia calcolato in misura percentuale della retribuzione lorda annua che sarebbe spettata dalla data di cessazione alla data di maturazione del primo requisito di pensione e demanda a successivi provvedimenti legislativi la determinazione delle modalità  di attuazione della misura.

La questione è stata promossa in riferimento ai principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, che costituiscono limiti da osservare nell’esercizio delle competenze statutarie, nonchè agli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettera l), quest’ultima in relazione al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), 117, secondo comma, lettera o), e 117, terzo comma, della Costituzione.

2.- Con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. la questione è fondata.

Va innanzitutto disattesa la difesa della Provincia che ascrive la norma, oggetto di impugnazione, alla propria competenza in materia di ordinamento degli uffici e del personale, giacchè vanno distinti i profili normativi relativi al rapporto di lavoro da quelli organizzativi.

Parimenti non è condivisibile l’argomento con il quale si rivendica alla Provincia una competenza negoziale in ordine alla gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale, dovendosi distinguere eventuali provvedimenti riferiti a singoli dipendenti da una disciplina normativa, quale quella, di interesse collettivo, oggetto della norma impugnata, riferibile a tutti i rapporti di lavoro privatizzato, che necessita di una disciplina uniforme sul territorio nazionale.

La materia è, dunque, attratta dall’ordinamento civile e, in ragione delle disposizioni di cui all’art. 40 e seguenti del d.lgs. n. 165 del 2001, dalle quali si ricava il principio, deve trovare la propria sede nella contrattazione sindacale tra l’Agenzia provinciale per la rappresentanza negoziale (A.P.Ra.N.) e le organizzazioni sindacali, al fine di realizzare gli specifici obiettivi, pur meritevoli di apprezzamento, relativi al ricambio generazionale, da definire, perà², non con una previa normativa, ma con una disciplina collettiva.

Va, pertanto, accolta la censura relativa al contrasto della normativa in questione con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., stante l’evidente riconducibilità  della disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato all’ordinamento civile e alla norma di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 che, a propria volta, rinvia alla contrattazione collettiva (sentenze n. 172 del 2018, n. 160 e n. 32 del 2017, n. 251 del 2016).

Conseguentemente la previsione normativa oggetto di impugnazione che stabilisce, al comma 1, sia pure in maniera programmatica e non autoapplicativa, la possibilità  di incentivi all’esodo, andava rimessa alla contrattazione collettiva propria del pubblico impiego privatizzato.

L’art. 17, comma 2, della legge prov. Trento n. 18 del 2017 è parimenti incostituzionale poichè impone rilevazioni tecniche volte a verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati in diretta correlazione alla previsione normativa del comma 1.

L’art. 17, comma 3, che demanda a future specifiche disposizioni legislative i criteri di attuazione della adozione degli esodi incentivati, contrasta palesemente con la riserva posta dal d.lgs. n. 165 del 2001 alla contrattazione collettiva in tale materia.

Resta assorbita ogni altra censura.

PQM

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

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M.M. Chiarini Pres., I. Tricomi Rel. Regione Abruzzo rappr. e difesa dall’Avv.tura Generale dello Stato c. Enel Produzione S.p.A. rappr. e difesa dagli Avv.ti E. Conte ed I. Conte.

Nell’interpretazione della legge, in ragione dei criteri di cui all’art. l2 delle preleggi, va data priorità  all’interpretazione letterale.

1. Interpretazione della legge – art. 12 preleggi – priorità  interpretazione letterale

2. Interpretazione della legge – interpretazione letterale – criterio mens legis – presupposti d’ap-plicabilità 

3. Acque pubbliche e private – canoni idroelettrici – art. 1, co. 2 della l.r. n. 38/2013 – interpre-tazione letterale

4. Acque pubbliche e private – concessione idroelettrica – art. 2, co. 1 della l.r. n. 38/2013 – in-terpretazione letterale

1. Nell’interpretazione della legge, in ragione dei criteri di cui all’art. l2 delle preleggi, va data priorità  all’interpretazione letterale.

2. Ove l’interpretazione letterale sia sufficiente ad individuare, in modo chiaro ed univoco, il signifi-cato e la portata precettiva di una norma di legge o regolamentare, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della "mens legis" il quale acquista un ruolo paritetico e compri-mario rispetto al criterio letterale solo nel caso in cui, nonostante l’impiego del criterio letterale e del criterio teleologico singolarmente considerati, la lettera della norma rimanga ambigua; mentre può assumere rilievo prevalente nell’ipotesi, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo, invece, consentito all’interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell’ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità  pratica della norma stessa.

3. L’art. 1 co. 2 della l.r 22 ottobre 2013 n. 38 della Regione Abruzzo, nel fare riferimento alla misura di compensazione di cui al co. 1 lett. b), intende con chiaro significato letterale delimitare, circoscri-vendolo al solo "canone ulteriore" di cui alla citata lettera b), l"’ulteriore onere" che si applica a tutte le derivazioni di acque pubbliche con potenza nominale media di concessione superiore a 220 Kw.

4. L’interpretazione letterale dell’art. 2, co. 1 della l.r. 22 ottobre 2013 n. 38 delle Regione Abruzzo deve avvalersi della connessione con l’art. 25 del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 il quale palesa come la demanialità  sia stata intesa come attitudine e destinazione dei beni de futuro, e non all’attualità .

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Presidente Cartabia, Redattore Cartabia

In tema di disposizioni per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi

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Cons. Pasquale Fava

sul difetto di giurisdizione della Corte dei Conti su un’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c., con commento di Flavia del Grosso

Giurisdizione e competenza – Istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. – Corte dei conti  – Giurisdizione – Non sussiste – Ragioni.
 

È improponibile per difetto assoluto di giurisdizione e conseguentemente deve escludersi che rientri nella giurisdizione della Corte dei conti un’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. finalizzata all’adozione di provvedimenti d’urgenza atipici ed innominati, sostanzialmente ingiuntivi, propulsivi, preventivi ed anticipatori rispetto alla produzione di pretesi danni erariali futuri, eventuali o ipotetici, nell’ambito di un giudizio ante causam “a parte sostanzialmente unica”, che abbiano quale destinataria la Pubblica amministrazione, nel cui interesse peraltro agisce la Procura regionale, in relazione all’esercizio di ogni tipologia di potere pubblico (discrezionale puro, tecnico discrezionale o vincolato) o di attività privatistica o gestionale, specie se l’Amministrazione debba contemperare gli interessi finanziari alla riduzione della spesa pubblica con altre situazioni soggettive costituzionalmente, comunitariamente e convenzionalmente rilevanti (quale quelle a tutela della salute pubblica, della persona e della dignità umana).

Con commento di Flavia del Grosso, Poteri cautelari propulsivi atipici ex art. 700 c.p.c. e giurisdizione contabile: altolà della Sezione Campania.

 
 
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CAMPANIA
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio cautelare ante causam iscritto al n. 67434 del Registro di Segreteria, sul ricorso, con contestuale invito a dedurre, per l’adozione di provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c., depositato il 25 gennaio 2016 dalla
Procura regionale – PARTE RICORRENTE
CONTRO
Azienda ospedaliera Santobono di Napoli, con sede legale in Napoli, alla via della Croce Rossa nr. 8 – P.I./C.F.: 06854100630, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Bruno De Maria ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza della Repubblica n. 2 – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera Rummo Di Benevento, con sede legale in Benevento, alla via Pacevecchia nr. 39, P.I./C.F.: 01009760628, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Federico Freni ed elett.te dom.ta in Napoli al Corso Umberto I presso lo studio dell’Avv. Gianfranco D’Angelo – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera Cardarelli di Napoli, con sede legale in Napoli, alla via Antonio Cardarelli nr.9, P.I./C.F.: 06853240635, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Bruno De Maria ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza della Repubblica n. 2 – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera S. Anna e S. Sebastiano di Caserta, con sede legale in Caserta alla via Palasciano snc, P.I./C.F.: 02201130610, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dagli Avv.ti Luigi Rispoli e Gelsomina D’Antonio ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza Trieste e Trento n 48 – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera San Giuseppe Moscati di Avellino, con sede legale in Avellino, alla Contrada Amoretta – città ospedaliera – P.I./C.F.: 01948180649, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Chiara Di Biase ed elett.te dom.ta in Avellino alla C.da Amoretta presso la sede legale dell’ente – PARTE RESISTENTE;
Azienda Ospedaliera Aorn Dei Colli Di Napoli, con sede legale in Napoli, alla via Leonardo Bianchi snc, P.I./C.F.: 06798201213, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Francesco Vecchione ed elett.te dom.ta in Napoli alla via G. Carducci n. 61 – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Napoli 3 Sud, con sede legale in Torre del Greco (NA), alla via Marconi nr. 66, P.I./C.F.: 06322711216, in persona del legale rappresentante pro tempore – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Benevento, con sede legale in Benevento, alla via Oderisio nr.1, P.I./C.F.: 01009680628, in persona del legale rappresentante pro tempore;
Azienda sanitaria locale Napoli 2 nord, con sede legale in Pozzuoli (NA), alla via Corrado Alvaro nr. 8, P.I.: 06321661214, in persona del legale rappresentante pro tempore – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Salerno, con sede legale in Salerno, alla via Nizza nr. 146, P.I./C.F.: 04701800650, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Walter Maria Ramunni ed elett.te dom.ta in Salerno, alla via Nizza n. 146, presso la funzione affari legali – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Caserta, con sede legale in Caserta, alla via Unità Italiana nr. 28, P.I./C.F.: 03519500619, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Vincenzo Pansini ed elett.te dom.ta in Napoli alla via Riviera di Chiaia n. 276 – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale di Avellino, con sede legale in Avellino, alla via degli Imbimbo nr. 10/12, P.I./C.F.: 02600160648, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dal Prof. Avv. Felice Laudadio ed elett.te dom.ta in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15 – PARTE RESISTENTE;
Università FEDERICO II e la relativa azienda ospedaliera, con sede legale in Napoli, alla via Sergio Pansini nr. 5, P.I./C.F.: 06909360635, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dal Prof. Avv. Fiorenzo Liguori ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza Sannazaro n. 199/c – PARTE RESISTENTE;
Seconda università e la relativa azienda ospedaliera, con sede legale in Napoli, alla via Santa Maria di Costantinopoli nr.104, P.I./C.F.: 06908670638, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.te e dif.se dal Prof. Avv. Mario Rosario Spasiano ed elett.te dom.ta in Napoli al Corso Vittorio Emanuele n. 110/2, nonché dagli Avv.ti Maria Teresa Nicoletti e Vincenzo Pansini ed elett.te dom.ta in Napoli alla via Costantinopoli n. 104 – PARTE RESISTENTE;
IRCSS, Istituto Nazionale Tumori Fondazione G. Pascale, con sede legale in Napoli, alla via Mariano Semmola snc, P.I./C.F.: 00911350635, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.to e dif.so dall’Avv. Bruno De Maria ed elett.te dom.to in Napoli alla Piazza della Repubblica n. 2 – PARTE RESISTENTE;
Regione Campania, con sede legale in Napoli, alla via Santa Lucia nr. 81, P.I.: 03516070632 – C.F.: 80011990639, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dagli Avv.ti Maria D’Elia, Edoardo Barone, Almerina Bove, Angelo Marzocchella e Tiziana Taglialatela ed elett.te dom.ta in Napoli alla via S. Lucia n. 81 – PARTE RESISTENTE;
Commissario ad acta per il piano di rientro del disavanzo sanitario – PARTE RESISTENTE;
*****
Hanno spiegato INTERVENTO ad opponendum nella presente fase cautelare monocratica taluni INVITATI A DEDURRE ed in particolare:

• il Prof. Gaetano Manfredi, rappr.to e dif.so dal Prof. Avv. Fiorenzo Liguori, elett.te dom.to in Napoli alla Piazza Sannazzaro 199/c;
• il Dott. Antonio Giordano, rappr.to e dif.so dall’Avv. Raffaele Miele, elett.te dom.to in Napoli alla via del Rione Sirignano 6;

E’ altresì INTERVENUTA ad adiuvandum l’Associazione “Rosaria Lanzetta Buono – O.N.L.U.S.”, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Vincenzo del Giudice ed elett.te dom.ta in Napoli al viale degli Astronauti 19.
****
Visto il decreto presidenziale del 28 gennaio 2016 di assegnazione del ricorso ex art. 700 c.p.c. in epigrafe.
Visto il decreto di fissazione dell’udienza del 1° febbraio 2016.
Vista l’ordinanza a verbale del 29 febbraio 2016.
Esaminati tutti gli atti e i documenti del giudizio.
Uditi, nell’udienza del 29 febbraio 2016, con l’assistenza del Segretario d’udienza, Dott.ssa Francesca Cerino, il pubblico ministero, V.P.G. Dott. Ferruccio Capalbo, e, per le parti resistenti,

1. l’Avv. Bruno De Maria (A.O.S. Santobono di Napoli),
2. l’Avv. Federico Freni (A.O. Rummo di Benevento),
3. l’Avv. Bruno De Maria (A.O. Cardarelli d Napoli),
4. l’Avv. Luigi Rispoli e Gelsomina D’Antonio, anche nella qualità di Commissari straordinari (AO di Caserta Sant’Anna e San Sebastiano),
5. l’Avv. Chiara di Biase (A.O. San Giuseppe Moscati di Avellino)
6. l’Avv. Francesco Vecchione (A.O.R.N. dei Colli Monaldi – Cotugno),
7. il Commissario straordinario Antonietta Costantini (A.S.L. Napoli 3 Sud),
8. il Commissario straordinario Franklin Picker (A.S.L. Benevento),
9. il Commissario straordinario Antonio D’Amore (A.S.L. Napoli 2 Nord),
10. l’Avv. Antonio Postiglione, anche nella qualità di direttore generale (A.S.L. di Salerno),
11. l’Avv. Vincenzo Pansini (A.S.L. Caserta),
12. l’Avv. Felice Laudadio (A.S.L. Avellino),
13. l’Avv. Fiorenzo Liguori (Università degli studi di Napoli “Federico II”),
14. l’Avv. Mario Rosario Spasiano (Seconda Università degli studi di Napoli); Avv. Vincenzo Pansini (A.O.U. Seconda università degli studi di Napoli),
15. l’Avv. Bruno De Maria (Istituto Nazionale per la Studi e la Cura dei Tumori “Fondazione G. Pascale”),
16. l’Avv. Maria D’Elia (Regione Campania),
17. il Commissario ad acta Dott. Josef Polimeni

nonché, per i soggetti intervenienti ad opponendum,

18. l’Avv. Fiorenzo Liguori (per il Rettore dell’Università degli studi di Napoli “Federico II”, Prof. Gaetano Manfredi)
19. l’Avv. Raffaele Miele (per il Direttore generale dell’A.O.R.N. dei Colli, Dott. Antonio Giordano),

e, per i soggetti intervenienti ad adiuvandum,
l’Avv. Vincenzo del Giudice (“Rosaria Lanzetta Buono – O.N.L.U.S.”).
FATTO

1. La prospettazione cautelare della Procura regionale.

Con il ricorso ante causam in epigrafe (recante contestuale invito a dedurre) la Procura regionale ha chiesto l’adozione di provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c. nei confronti di numerose Aziende sanitarie della Campania, Università, dell’Istituto Pascale, della Regione Campania e del commissario ad acta per il piano di rientro del disavanzo sanitario regionale, aventi ad oggetto ordini ingiuntivi di questa Corte con imposizione:

• alle Aziende sanitarie di adeguare gli organici ai parametri fissati dal commissario ad acta regionale individuando il numero massimo di unità operative complesse, semplici e semplici dipartimentali, con soppressione immediata delle unità in esubero e interruzione della retribuzione dovuta al personale dirigenziale delle suddette unità in esubero;
• alla Regione Campania e al commissario ad acta di controllare e monitorare l’adeguamento da parte delle suddette Aziende sanitarie ai parametri standards in tema di numero massimo di unità operative;
• alle Aziende sanitarie universitarie Federico II, Seconda università di Napoli, all’Istituto Pascale e alla Regione Campania di adottare gli atti necessari per addivenire tempestivamente al rinnovo del protocollo di intesa di riferimento, quale passaggio procedimentale necessario e vincolato per la concreta attuazione degli obblighi in tema di riduzione e soppressione delle unità operative in esubero.

Il tutto con assegnazione di un termine per provvedere e nomina di un commissario ad acta in caso di inottemperanza.
L’esercizio del potere cautelare contenutisticamente atipico sarebbe collegato, nella prospettazione della Procura regionale, ad un danno erariale (complessivamente ammontante a svariati milioni di euro), contestato a ventinove persone fisiche nella qualità, a seconda delle ipotesi, di direttori generali e/o componenti dei gruppi di lavoro regionali o aziendali finalizzati all’attuazione degli indirizzi regionali e alla vigilanza ed al controllo su tali attività, in relazione ai quali il ricorso ante causam ex art. 700 c.p.c. (avente quali parti resistenti le Amministrazioni pretesamente danneggiate) è stato indirizzato quale invito a dedurre.
La richiesta cautelare d’urgenza, “con finalità specificamente preventivo/inibitoria”, è stata fondata sul “combinato disposto delle norme di cui agli artt.  26 R.D. 1036/1933, 1, comma 174, l. 266/05 e 700 c.p.c.”, attesa la rilevanza del “costante aggravamento, progressivo nel tempo, del predetto danno erariale” (pag. 87 del ricorso).
Secondo la Procura regionale l’ammissibilità dell’art. 700 c.p.c. sarebbe stata affermata dalle Sezioni riunite di questa Corte (“L’ammissibilità di tale peculiare azione a tutela dell’erario è stata già vagliata e positivamente risolta da questa magistratura contabile in più occasioni (cfr. Corte dei conti SSRR 6/2014)” pag. 90 del ricorso; “secondo, infatti, l’interpretazione della richiamata normativa fornita dalla Corte di Strasburgo, il principio di effettività può ritenersi rispettato, tra l’altro, allorquando sia consentita la adozione anche di tutte le misure cautelari idonee ad assicurare con la decisione nel merito tutte le utilità cui si ha titolo in base al diritto sostanziale (cfr. Corte dei conti SSRR 6/14)”). In realtà, come si avrà modo di evidenziare in seguito, la decisione delle Sezioni riunite menzionata dalla Procura non si occupa dell’art. 700 c.p.c. né contiene alcuna affermazione relativa alla tutela cautelare, avendo la sentenza ad oggetto un ricorso ex art. 243-quater d.lgs. 267/2000.
Si è osservato che la misura cautelare propulsiva non impingerebbe nel merito amministrativo, né sarebbe invasiva della discrezionalità delle Amministrazioni resistenti, “trattandosi, in pratica, di una misura consistente nella adozione di un ordine di facere fungibile nei confronti di una Pubblica amministrazione in un ambito di attività vincolata” (pag. 91 del ricorso).

2. Le difese delle Amministrazioni danneggiate resistenti.

Le Amministrazioni resistenti, costituitesi quasi tutte nell’imminente inizio della celebrazione dell’udienza cautelare, hanno contestato la fondatezza dell’azione della Procura regionale, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso ex art. 700 c.p.c. per difetto di giurisdizione di questa Corte, evidenziando che non compete alla Procura regionale la titolarità di azioni cautelari propulsive, traducendosi ogni ordine giudiziario rivolto alla P.A. nell’imposizione di un facere afferente all’esercizio del potere amministrativo.
Sono stati altresì contestati i dati forniti dalla Procura regionale ritenuti erronei e parziali.
Si è poi rappresentato che i procedimenti organizzativi finalizzati al rientro del disavanzo sanitario (ivi compresi i protocolli d’intesa) sarebbero in itinere (taluni dei quali persino approvati dalla Regione Campania di recente).
Oltre a contestare l’ammissibilità, la procedibilità, la proponibilità della domanda cautelare  è stata, inoltre, evidenziata l’assenza dei presupposti di legge (fumus boni iuris e periculum in mora) per la concessione delle misure cautelari invocate.

3. Le difese degli inviati a dedurre interventori ad opponendum.

Analoghe difese sono state spiegate dagli invitati a dedurre costituitisi nella fase cautelare con atti di intervento ad opponendum.
Il Prof. Manfredi ha anche sollecitato la Corte a fugare ogni dubbio circa la propria estraneità alla fase cautelare.

4. Le difese degli ulteriori soggetti intervenuti.

L’O.N.L.U.S. “Rosaria Lanzetta Buono” ha chiesto l’integrale accoglimento delle richieste formulate dal pubblico ministero contabile, “con autorizzazione alla pubblicazione integrale della emananda sentenza statuendo circa la pubblicità dei nomi dei soggetti resistenti in essa contenuti”.

5. Svolgimento del processo.

Nel corso dell’udienza del 29 febbraio 2016, la Corte, rilevata d’ufficio l’esistenza di numerose questioni pregiudiziali di rito, come tali idonee a definire “in limine litis” la presente controversia cautelare, visti gli art. art. 101 Cost., 26 R.D. 1038/1933, 101 c.p.c., 669 sexties, comma 1, c.p.c., ha sottoposto al contraddittorio delle parti le seguenti questioni:

1. “inammissibilità degli interventi degli invitati a dedurre e di altri soggetti giuridici estranei al giudizio cautelare ante causam”;
2. “improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione da “usurpazione, invasione o sconfinamento” nell’area dei poteri amministrativi”;
3. “ulteriore improponibilità della domanda per assenza di un “giudizio” in senso tecnico attesa l’unisoggettività sostanziale delle parti in causa (la Procura regionale quale sostituto processuale ex lege delle Amministrazioni danneggiate e queste ultime)”;
4. “inammissibilità dell’azione cautelare per difetto di giurisdizione derivante dalla carenza di danno alla finanza pubblica attuale, effettivo e concreto in relazione all’assenza di strumentalità rispetto al merito con riguardo alla tutela preventiva ed anticipatoria d’urgenza attivata in relazione a danni futuri, ipotetici ed eventuali, anche per l’eterogeneità delle parti del giudizio cautelare (Procura contra Amministrazioni danneggiate) rispetto a quelle del giudizio di merito (Procura/Amministrazioni danneggiate contra attuali invitati a dedurre/potenziali convenuti)”;
5. “difetto di legittimazione passiva atteso che la Procura regionale può agire in favore e non contro né nei confronti delle Amministrazioni pretesamente danneggiate” (ordinanza a verbale del 29 febbraio 2016).

Attesa l’urgenza che connota la fase cautelare monocratica e la rilevanza di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, unitamente alla novità delle questioni giuridiche poste dal ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto dalla Procura regionale, la Corte ha inteso garantire maxime il più ampio dispiegarsi del contraddittorio su tali questioni pregiudiziali di rito, consentendo a tutti i soggetti partecipanti non solo di esprimersi oralmente nell’udienza del 29 dicembre 2016, ma anche assegnando un breve termine per note sino al 3 marzo 2016, ore 12:00, riservandosi la decisione entro il 7 marzo 2016.
Nel corso dell’udienza, è stata rigettata la richiesta orale della Procura regionale finalizzata ad un rinvio per la valutazione delle memorie di costituzione delle Amministrazioni.
La Corte ha rigettato tale richiesta, attesa l’urgenza che connota il procedimento cautelare (che non contempla rinvii nel corso della prima ed unica udienza), autorizzando espressamente la Procura regionale, nelle note da depositarsi entro il 3 marzo 2016, ore 12:00, anche a controdedurre sulle difese spiegate dalle Amministrazioni resistenti (“Il Giudice anticipa che, con ordinanza a verbale, che sarà letta prima della chiusura della presente udienza, assegnerà, a tutte le parti, onde garantire massimamente il contraddittorio, il termine sino al 3 marzo 2016, ore 12:00, per note sulle questioni preliminari e pregiudiziali evidenziate. Preliminarmente il pubblico ministero chiede un rinvio al fine di valutare le memorie depositate in data odierna. La Corte rigetta la richiesta di rinvio autorizzando espressamente la Procura regionale a controdedurre nell’ambito delle note da depositarsi entro il giorno 3 marzo 2016” cfr. verbale dell’udienza del 29 febbraio 2016, pag. 2, trasmesso alla Procura regionale con nota interna tra Segreterie degli uffici del 1° marzo 2016, n. 3600 – S_CAM-T22-P).
La Procura regionale non ha controdedotto né sulle eccezioni pregiudiziali di rito, né sulle argomentazione difensive spiegate dalle Amministrazioni nelle memorie di costituzione ovvero attraverso la documentazione fatta pervenire.
Dodici Amministrazioni resistenti (A.O.S. Santobono-Pausilipon, A.O. Benevento, A.O. Cardarelli, A.O. Sant’Anna e San Sebastiano, A.O. San Giuseppe Moscati, A.O.R.N. dei Colli Monaldi-Cotugno, A.S.L. Napoli 2 Nord, A.S.L. Caserta, Università degli studi di Napoli “Federico II”, Seconda Università degli studi di Napoli; A.O.U. Seconda università degli studi di Napoli, Istituto Nazionale per la Studi e la Cura dei Tumori “Fondazione G. Pascale”) ed un interventore ad opponendum (Dott. Antonio Giordano) hanno depositato note.
Esaminando complessivamente e sinteticamente la posizione delle parti resistenti, deve segnalarsi che le Amministrazioni hanno considerato fondate tutte le eccezioni pregiudiziali di rito rilevate dal Giudice.
Circa l’inammissibilità degli interventi hanno dedotto di non aver ricevuto alcuna notifica.
Hanno invocato la declaratoria di improponibilità per difetto assoluto di giurisdizione in ragione dei poteri amministrativi loro spettanti.
In più hanno condiviso la circostanza che la presente fase cautelare sarebbe stata incardinata dalla Procura regionale nei loro confronti con tecniche inusuali, dando effettivamente luogo ad un rapporto processuale unisoggettivo, con assenza di giudizio in senso tecnico, invocando, in via subordinata, comunque, l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazioni.
   Si è poi concluso, sulle eccezioni di rito, evidenziando la carenza di strumentalità dell’invocata misura cautelare rispetto alle statuizioni di merito astrattamente pronunciabili da questa Corte, anche in ragione dell’esistenza di danni futuri, eventuali, ipotetici, nei confronti dei quali la Corte dei conti non risulterebbe titolare di alcun potere giurisdizionale (richiamando puntualmente la giurisprudenza della Corte regolatrice intervenuta).
L’interventore ad opponendum, pur insistendo sull’ammissibilità del proprio atto di costituzione, vantando un interesse diretto, concreto ed attuale a che sia accertata nei propri confronti la regolarità e tempestività dell’adozione dell’atto aziendale dal medesimo sottoscritto nella qualità di direttore generale, si è comunque associato alla declaratoria di improponibilità della domanda per assenza di un giudizio in senso tecnico attesa la unisoggettività sostanziale delle parti in causa.
DIRITTO

1. L’inammissibilità degli atti di intervento ad opponendum degli invitati a dedurre e di quello ad adiuvandum della O.N.L.U.S. “Rosaria Lanzetta Buono”.

1.1. In primo luogo, devono essere dichiarati inammissibili gli atti di costituzione nella presente fase cautelare degli invitati a dedurre ai quali il ricorso ex art. 700 c.p.c. è stato notificato solo quale invito a dedurre, mentre parti formalmente resistenti del giudizio cautelare sono esclusivamente le Pubbliche amministrazioni potenzialmente danneggiate [cfr. in proposito la parte iniziale – pag. 1-5 – e quella conclusiva – pag. 102-112 – del ricorso rubricato, peraltro, “invito a dedurre con contestuale istanza ex art. 700 c.p.c.”, quest’ultima diretta esclusivamente alle Amministrazioni resistenti nei cui confronti sono state formulate le richieste ingiuntive anticipatorie e propulsive (uniche invitate dalla Procura regionale a comparire all’udienza di discussione ex art. 669-sexties, comma 1, c.p.c. – in proposito cfr. pagine 107-112 del ricorso)].
Trattasi sostanzialmente di atti di intervento ad opponendum ex art. 47 R.D. 1038/1933 e 105 c.p.c., come tali inammissibili nel giudizio di responsabilità amministrativa, alla luce della più recente giurisprudenza di questa Corte, oramai consolidata, la quale, talvolta, ammette interventi ad adiuvandum qualora vi sia un interesse particolare dell’interveniente – soprattutto l’Amministrazione danneggiata – a sostenere l’azione del pubblico ministero (C. conti, sez. II app., 1° marzo 2013, n. 130/A; sez. II app., 29 luglio 2013, n. 498; sez. Abruzzo, 5 gennaio 2012, n. 1; sez. app. I, 25 febbraio 2008, n 103/A; sez. Lazio, 16 ottobre 2007, n. 1526; sez. Lombardia, 27 dicembre 2007, n. 750; sez. Abruzzo, 26 giugno 2007, n. 595; sez. Abruzzo, 24 gennaio 2005, n. 97), dichiarando, invece, l’inammissibilità di quelli ad opponendum (sez. II app., 16 marzo 2000, n. 87/A “nel processo per responsabilità, l’amministrazione danneggiata non si configura come terzo rispetto all’azione proposta dal procuratore regionale, sussistendo una unicità ed identità di pretesa risarcitoria, la cui azionabilità si esaurisce con l’azione proposta per legge dal menzionato organo, con la conseguenza che l’amministrazione esaurisce il suo potere d’azione nella denuncia al p.m. presso la Corte dei conti e nell’eventuale possibilità di intervento adesivo dipendente (non ad adiuvandum o ad opponendum)”; sez. Lombardia, 29 dicembre 1994, n. 478; sez II app., 27 aprile 1993, n. 106; sez. II, 13 novembre 1992, n. 250; sez. Molise 16 novembre 2015, n. 76), essendo oramai jus receptum il superamento dei principi posti da due risalenti decisioni delle Sezioni riunite che ammisero sia l’intervento ad opponendum che ad adiuvandum ma della sola Amministrazione danneggiata (C. conti., sez. riun., 20 maggio 1983, n. 336/A e sez. riun., 29 ottobre 1981, n. 290).
In ogni caso gli interventi sono inammissibili per carenza di notifica (giurisprudenza costante sin da C. conti., sez. I, 22 gennaio 1982, n. 10), giusta il disposto dell’art. 47 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, il quale prevede che l’atto di intervento debba essere preventivamente notificato a tutte le parti del giudizio.
1.2. Alla luce dei predetti principi deve, altresì, essere dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione che, richiamando i propri scopi statutari, ha invocato l’interesse dell’utenza a fruire di un servizio sanitario efficiente e ben gestito a tutela “dei diritti civili dei soggetti svantaggiati e malati, della salute” e onde “promuovere la sicurezza sanitaria”. Secondo l’Associazione, l’azione della Procura regionale, finalizzata alla riduzione delle strutture in esubero, con interruzione delle retribuzioni dei dirigenti, si risolverebbe in favore dell’utenza. In realtà, l’Associazione non considera, invece, che i tagli alla sanità e la riduzione delle strutture determinano un pregiudizio e non un vantaggio per l’utenza. E’ noto, difatti, che le politiche di spending review attuano una contrazione del livello di assistenza sanitaria e non un suo innalzamento. L’azione della Procura regionale, nel concreto, non è finalizzata all’innalzamento del livello di efficienza sanitaria, bensì ad assicurare il rispetto degli standard e parametri onde ridurre la spesa pubblica. Quindi l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione si risolve in danno e non a vantaggio dell’utenza sanitaria (come evidenziato dal legale nel corso dell’udienza del 29 febbraio 2016, l’Associazione ha avuto notizia del processo dalla stampa e dunque, probabilmente, sono state fraintese le autentiche finalità e ricadute concrete dell’azione della Procura regionale). Alla luce di queste considerazioni appare evidente che l’Associazione ha agito in conflitto con i propri interessi, atteso che l’azione della Procura regionale, finalizzata al rispetto delle strette regole della spending review, aggravate dai vincoli del piano di rientro del disavanzo sanitario, non ha per obiettivo l’innalzamento del livello della spesa pubblica sanitaria in favore dell’utenza, bensì, all’opposto, una sua contrazione (l’utenza, difatti, avrà a disposizione meno medici e strutture). In ogni caso, il taglio delle retribuzioni dei dirigenti richiesto dalla Procura con i provvedimenti propulsivi ante causam non determina immediatamente un vantaggio per l’utenza perché, contrariamente a quanto prospettato dall’Associazione, tali risorse non verranno destinate all’utenza, ma saranno meramente tagliate e soppresse.
In ogni caso l’intervento dell’Associazione è inammissibile per carenza di notifica (giurisprudenza costante sin da C. conti., sez. I, 22 gennaio 1982, n. 10), giusta il disposto dell’art. 47 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, il quale prevede che l’atto di intervento debba essere preventivamente notificato a tutte le parti del giudizio.

2. L’improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione per usurpazione, invasione e sconfinamento nell’area di potere riservata ex lege all’amministrazione.

2.1. In secondo luogo, deve essere, sempre preliminarmente, valutata la questione di giurisdizione relativa all’esistenza di un potere della Corte dei conti di ordinare, ex art. 700 c.p.c., alla Pubblica Amministrazione pretesamente danneggiata da una asserita condotta gravemente omissiva dei propri dipendenti, il compimento delle attività consistenti, nella specie, nella riorganizzazione delle strutture amministrative e del personale nel quadro del piano di rientro del disavanzo sanitario attraverso la comparazione dell’interesse finanziario alla riduzione della spesa pubblica con quello dell’utenza sanitaria (sull’essenzialità e necessarietà ante omnia del giudizio sulla questione di giurisdizione, da ultimo, Cass., sez. un., 5 gennaio 2016, n. 29; il giudice, in ogni caso, “deve accertare la giurisdizione, ma non può attribuirsela” Cass., sez. un., 8 maggio 1978, n. 2207; la Corte regolatrice, peraltro, ha già sancito che la Corte dei conti, in sede giurisdizionale, non risulta titolare di poteri di prevenzione del danno erariale: “né d’altra parte alla Corte dei conti in sede giurisdizionale è affidato il compito di prevenire danni erariali non ancora prodotti” Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092).
Sinteticamente può anticiparsi che, anche a voler intravedere nell’atto aziendale l’esercizio di un potere privatistico, questa Corte non ha alcun potere di ordine, nei confronti dell’Amministrazione, finalizzato a stimolarlo, orientarlo o promuoverlo (anche in ragione delle attribuzioni amministrative di stimolo, vigilanza e controllo spettanti alla Regione Campania).
2.2. Dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, che, con decreto del commissario ad acta per il piano di rientro del disavanzo sanitario della Regione Campania del 18 febbraio 2013, n. 18, avente ad oggetto “approvazione di atto di indirizzo per l’adozione dell’atto aziendale delle Aziende sanitarie”, si sono fissati, a livello regionale, parametri standard generali, avendo riguardo al numero complessivo di posti letto (per gli Ospedali) e di abitanti (per le articolazioni non ospedaliere quali distretti e uffici centrali), ed in particolare, per quanto di interesse:

• 17,5 posti letto per struttura complessa in ambito ospedaliero (parametro n. 1);
• 13.515 residenti per struttura complessa in ambito territoriale (parametro 2);
• 1,31 strutture semplici per struttura complessa sia in ambito ospedaliero che territoriale (parametro 3)

I presupposti dell’attività commissariale si rinvengono, tra l’altro, nella nota del 17 luglio 2012 del direttore generale della programmazione sanitaria del Ministero della Salute (che, nel chiarire che “lo standard 17,5 posti letto per struttura complessa è da intendersi a livello regionale”, ha precisato che “ogni regione, nell’ambito della propria autonomia gestionale e organizzativa, potrà emanare direttive, fermo restando l’obiettivo del raggiungimento di tali standard su scala regionale, articolando i parametri regionali anche in funzione delle riconosciute e documentate specificità tecnico-assistenziali, ovvero tecnico scientifiche delle rispettive aziende o enti del SSN, che svolgono attività di alta specializzazione o di ricerca transnazionale, attività didattiche e formative, cui la regione intende assegnare un particolare ruolo di rilevanza nazionale ed internazionale”) e nella delibera del 26 marzo 2012 del Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficacia di cui all’art. 9 dell’Intesa Stato – Regioni del 23 marzo 2005 [che ha fissato i parametri standard per l’individuazione delle strutture semplici e complesse del SSN, così come previsto dall’art. 12, comma 1, lett. b, del patto per la salute 2010-2012: 17,5 posti letto per struttura complessa in ambito ospedaliero (parametro n. 1); 13.515 residenti per struttura complessa in ambito territoriale (parametro 2); 1,31 strutture semplici per struttura complessa sia in ambito ospedaliero che territoriale (parametro 3)]. Nella deliberazione del Comitato permanente approvata il 26 marzo 2012 è stato, altresì, precisato che le Regioni che avessero sottoscritto un accordo per il piano di rientro del disavanzo sanitario sarebbero state tenute ad emanare apposite direttive finalizzate ad indirizzare l’adozione, da parte delle aziende sanitarie, di specifici provvedimenti di riorganizzazione aziendale al fine di contenere il numero di strutture semplici e complesse entro i limiti previsti dai predetti standard, fermi restando i vincoli finanziari ed organizzativi previsti per il personale dai rispettivi piani di rientro e/o programmi operativi.
L’atto di indirizzo regionale del 25 febbraio 2013, n. 12, ha natura giuridica discrezionale organizzatoria, programmatica ed orientativa.
I contenuti dell’atto sono conformi ed allineati all’espressa autoqualificazione (“atto di indirizzo”).
Il punto 3 della Sezione I dell’atto di indirizzo del 2013 stabilisce la finalità dell’atto: “con il presente atto si intende fornire alle Aziende sanitarie della Regione Campania specifici indirizzi per l’adozione dei propri atti aziendali, al fine di garantire sia un’organizzazione aziendale coerente e funzionale al perseguimento degli obiettivi di programmazione regionale, anche in relazione ai vincoli propri del piano di rientro, sia uniformità di comportamenti e omogeneità di azioni nonché parità di trattamento per il personale”.
Il Punto 11 della Sezione III dell’atto di indirizzo del 2013, circa i poteri di adozione e verifica degli atti aziendali, dispone che “l’atto aziendale è adottato dal Direttore generale con proprio provvedimento, previo parere del collegio di direzione nella sua attuale composizione, informati preventivamente e sentiti il comitato di rappresentanza dei sindaci, il consiglio dei sanitari e le organizzazioni sindacali. Il commissario ad acta per il piano di rientro effettua, per il tramite degli uffici regionali all’uopo predisposti, la verifica della conformità dell’atto aziendale al presente atto di indirizzo e alle linee di programmazione regionale. Qualora il commissario ad acta per il piano di rientro rilevi la mancanza di conformità dell’atto aziendale alle presenti linee di indirizzo e alle linee di programmazione regionale, rinvia l’atto medesimo al direttore generale per i necessari adeguamenti”.
Il punto 12.2. della Sezione IV, in relazione ai poteri del direttore generale, prevede che: “rimangono di esclusiva competenza del direttore generale le funzioni di alta amministrazione (cioè quelle più propriamente “di governo”), mentre sono delegabili ai vari livelli della dirigenza le funzioni di carattere gestionale, attraverso le quali si esplica l’autonomia funzionale delle articolazioni organizzative dell’azienda”, fissando, in ogni caso la competenza del direttore generale in relazione agli atti di “nomina e revoca dei responsabili delle strutture operative dell’azienda” (su tale ultimo aspetto cfr., altresì, il punto 15.1 della Sezione V).
Con successivo decreto commissariale del 24 aprile 2013, n. 34, è stato differito al 10 giugno 2013 il termine per l’invio degli atti aziendali alla struttura commissariale nominando un gruppo di lavoro per la valutazione di tali atti (statuendo che l’attività dei componenti di tale gruppo non sarebbe stata remunerata in quanto a titolo gratuito).
Ciò premesso, è di palmare evidenza che, contrariamente a quanto prospettato dalla Procura regionale, l’attività delle Aziende sanitarie locali, ospedaliere e universitarie, successiva all’atto di indirizzo e programmazione regionale, non ha affatto natura strettamente esecutiva e vincolata.
Le aziende, difatti, a seguito dell’atto di indirizzo regionale sono tenute a porre in essere, nella loro autonomia gestionale, atti di organizzazione aziendale di carattere discrezionale dovendo, pur nel rispetto dei parametri standard regionali, contemperare tutti gli interessi presenti: l’interesse ad una finanza pubblica sana dovrà essere messo a confronto con quello della collettività degli utenti del servizio sanitario (che, a fronte dell’oneroso carico fiscale, hanno diritto ad un livello adeguato di assistenza sanitaria).
Del resto la stessa nota programmatica del Ministero della Salute evidenzia che in materia sanitaria i parametri e costi standard non possono avere una portata assoluta, dovendosi anche considerare le specifiche esigenze della ricerca scientifica e della prevenzione e cura delle malattie rare.
Come pure non si può omettere di rilevare che il diritto alla salute e alle cure mediche non può essere appannaggio esclusivo delle grandi collettività cittadine, dovendosi assicurare adeguati presidi anche nei territori periferici.
Tali delicatissime valutazioni, avendo ad oggetto interessi sensibili della persona umana [salvaguardati dalla Costituzione (art. 2 e 32), dalla Convenzione EDU (art. 2 e 8), dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 6, 9, 36, 153, par. 1, lette. a), 169, par.1, ), dalla Carta europea dei diritti di Strasburgo del 2007 (ex Carte di Nizza 2000) o dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 32, par. 2, 35), nonché da una innumerevole serie di convenzioni internazionali tra cui spicca il patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali delle Nazioni Unite del 1966 (art. 12)], possono, solo tendenzialmente, essere guidate da parametri numerici, la cui concreta applicazione non può non passare attraverso scelte amministrative sanitarie di natura organizzatoria, come tali essenzialmente discrezionali.
La natura giuridica del complesso procedimento finalizzato alla identificazione delle strutture da riorganizzare, con immediata soppressione dei relativi organici dirigenziali, che, in relazione alle Aziende universitarie e all’Istituto Pascale, viene ulteriormente aggravata dall’esistenza di una disciplina speciale a tutela dell’autonomia riconosciuta, non è di agevole identificazione in considerazione dell’intreccio inestricabile di atti regionali e aziendali (punto 11 della Sezione III dell’atto di indirizzo del 2013). Il minimo comune denominatore, comunque, è rappresentato dalla natura organizzatoria dei medesimi che, nel concreto, è ontologicamente in frizione con ogni qualificazione in termini di esercizio di attività vincolata. L’atto aziendale, anche a voler dare prevalenza alla intervenuta privatizzazione della gestione sanitaria, è comunque un atto discrezionale rimesso alle funzioni di alta amministrazione (punto 12.2. della Sezione IV dell’atto di indirizzo del 2013) del direttore generale. A livello di teoria generale del diritto, difatti, il concetto di discrezionalità si ritrova anche in relazione all’esercizio dei poteri privati (anche se qui si preferisce parlare di “autonomia” e libertà), dove la Corte di cassazione, anche a Sezioni unite (Cass., sez. un., 2 novembre 1979, n. 5688), ha fatto spesso uso in passato del concetto di interesse legittimo in diritto privato (ad esempio riferendosi al potere del datore di lavoro).
Pertanto, alla luce delle argomentazioni giuridiche di seguito rassegnate, anche a voler intravedere nell’atto aziendale una natura giuridica privatistica, questa Corte non ha, comunque, alcun potere di ordine finalizzato a stimolarne l’adozione anche in ragione dell’esistenza di poteri regionali di controllo e vigilanza (ferme le specificità che caratterizzano le realtà delle aziende universitarie e dell’Istituto Pascale).
2.3. Fatte queste precisazioni può passarsi all’esame delle questioni pregiudiziali di rito e, prima fra tutte, quella di improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione derivante dalla usurpazione, invasione, e sconfinamento nell’area dei poteri amministrativi.
In proposito non può non evidenziarsi che la giurisdizione di questa Corte, nella materia della contabilità pubblica di cui all’art. 103 Cost. e con specifico riguardo ai giudizi di responsabilità amministrativa, è solo “tendenzialmente generale”, presupponendo necessariamente una “interpositio legislatoris” che costituisce anche “il limite funzionale delle attribuzioni giudicanti della Corte dei conti […] non essendo [quest’ultima], in ogni caso, il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dei danni pubblici” (C. cost., 30 dicembre 1987, n. 641 e C. cost. 15 dicembre 2010, n. 335, rispettivamente in materia di danno ambientale e all’immagine; sostanzialmente in termini, da ultimo, C. conti, 19 marzo 2015, n. 8/2015/QM, che ha escluso ogni estensione della risarcibilità del danno all’immagine in relazione ai reati comuni e C. conti, sez. riun., 26 marzo 2014, n. 6, pronunciatesi sulle nuove attribuzioni ex art. 243-quater, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, da esercitarsi dalle Sezioni riunite in speciale composizione, su ricorsi aventi ad oggetto l’impugnazione di delibere delle Sezioni regionali del controllo di diffida degli enti locali ad attivare la procedura di dichiarazione dello stato di dissesto finanziario).
Su tali basi, non esistendo alcuna norma che attribuisca alla giurisdizione della Corte dei conti controversie cautelari a contenuto anticipatorio e propulsivo del tipo di quelle attivate dalla Procura regionale direttamente nei confronti delle Pubbliche amministrazioni che si assume essere state danneggiate dalla condotta omissiva degli invitati a dedurre, non può che dichiararsi, per le ragioni che saranno di seguito esposte, non solo il difetto di giurisdizione di questa Corte, ma, in radice, l’improponibilità della spiegata azione cautelare per difetto assoluto di giurisdizione, non potendo l’utilità cautelare invocata essere concessa da alcun plesso magistratuale italiano, traducendosi nella sostituzione del Giudice all’Amministrazione nell’esercizio dei poteri alla stessa attribuiti dal Legislatore, con ingresso del giudicante nell’area di competenza esclusiva riservata alla P.A., in violazione dei principi generali dell’ordinamento su cui si fonda l’attuale sistema istituzionale tripartito dei poteri.
2.4. Anticipando sinteticamente le conclusioni cui si giungerà si ritiene che il ricorso cautelare in epigrafe sia improponibile per difetto assoluto di giurisdizione perchè:

• l’istanza ex art. 700 c.p.c. avanzata dalla Procura regionale contro le Amministrazioni asseritamente danneggiate, onde sollecitare provvedimenti ingiuntivi anticipatori e propulsivi di questa Corte, non è stata incardinata in un “giudizio” in senso tecnico attesa la carenza di trilateralità nella presente fase cautelare;
• questa Corte non ha alcun potere giurisdizionale di ordinare alcunché all’Amministrazione danneggiata per la quale agisce la Procura regionale (come pure alcuna ingiunzione ad un facere specifico può essere adottata nei confronti degli invitati a dedurre potenzialmente convenibili nel giudizio di merito), indipendentemente da ogni valutazione in ordine alla natura giuridica vincolata o discrezionale del potere di cui risulta titolare, in via esclusiva, l’Amministrazione, alla quale la Corte dei conti non può mai sostituirsi (a differenza della magistratura amministrativa nell’esercizio delle tipiche, tassative ed eccezionali ipotesi di giurisdizione di merito), nemmeno per perseguire l’ammaliante obiettivo della rimozione alla fonte o del non aggravamento dell’accertando pregiudizio alla finanza pubblica.

2.5. La questione dell’utilizzabilità, nell’ambito della giurisdizione di responsabilità assegnata a questa Corte, dell’art. 700 c.p.c., quale tecnica di tutela anticipatoria e preventiva contro la produzione e l’aggravamento dei danni alla finanza pubblica, è assolutamente nuova.
Nella storia ultracentenaria della Corte dei conti i primi ed unici ricorsi cautelari d’urgenza atipici sono stati richiesti dalla Procura regionale per la Campania negli ultimi anni.
Superando l’originaria posizione di chiusura tradizionale (in precedenza, per quanto è dato conoscere, anche a seguito della consultazione degli archivi storici della Corte, nessuna Procura regionale aveva mai proposto un ricorso ex art. 700 c.p.c. nei confronti di un’Amministrazione danneggiata), la Sezione regionale per la Campania, negli ultimi anni, in due casi isolati ed unici, ha ammesso l’esperibilità dell’art. 700 c.p.c. nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa (ordinanza collegiale del 20 gennaio 2012, n. 23, di conferma dell’ordinanza monocratica di accoglimento del 20 luglio 2011, n. 146; ordinanza di rigetto del 19 dicembre 2013, n. 545), senza, tuttavia, affrontare ex professo né la questione dell’improponibilità della domanda per difetto assoluto di giurisdizione, né investigare funditus sulle anomale ricadute processuali emergenti in siffatti giudizi cautelari.
In precedenza una parte della giurisprudenza di questa Corte aveva mostrato segni di apertura all’art. 700 c.p.c. esclusivamente nell’ambito dei giudizi ad istanza di parte (sez. giur. Sicilia, ord. 22 aprile 1987, n. 353, con riguardo al giudizio in materia di aggio esattoriale; sez. giur. Lombardia, sent. 27 novembre 2000, n. 1560, in relazione al ricorso ex art. 700 c.p.c. promosso da un dipendente destinatario di un fermo amministrativo; sez. Trentino Alto Adige, sent. 28 maggio 2001, n. 162, nell’ambito di un giudizio ad istanza di parte teso ad ottenere un accertamento negativo della propria responsabilità, aveva escluso la possibilità di sospendere ex art. 700 c.p.c. i provvedimenti dell’Amministrazione di appartenenza intimanti la refusione degli emolumenti indebitamente corrisposti) e di quelli pensionistici (sez. giur. II, ord. 26 settembre 1992, n. 292188 e sez. giur. Sicilia, ord. 16 settembre 1989, n. 66, ma poi contra Sezioni riunite 7 ottobre 1997, n. 38, che confermando il proprio precedente orientamento – sez. riun., 3 maggio 1989, n. 81/C – hanno sancito l’impossibilità di applicare direttamente l’art. 700 c.p.c. nell’ambito del giudizio pensionistico).
Si tratta, tuttavia, di giudizi assolutamente diversi da quello in esame nei quali l’istanza cautelare era stata proposta non dalla Procura regionale, né tampoco dalla stessa direttamente nei confronti dell’Amministrazione danneggiata (come si vedrà in seguito tale situazione dà luogo ad un inammissibile “processo con se stesso” “a parte sostanzialmente unica”).
Nonostante l’apparente meritevolezza dell’obiettivo perseguito dalla Procura regionale, teso a rimuovere in radice le fonti del pregiudizio erariale (allo stato, tuttavia, non certo ma meramente affermato) o a ridurre le conseguenze dannose, attraverso l’eliminazione di danni futuri, ipotetici ed eventuali (nel prosieguo saranno evidenziate le ragioni di interesse pubblico per le quali tale obiettivo non può essere conseguito attraverso ordini preventivi e propulsivi di questa Corte che si trasformerebbe in un amministratore straordinario o “di sostegno”), l’indirizzo di questa Sezione da ultimo citato, favorevole all’esperimento dell’art. 700 c.p.c. da parte della Procura regionale nei confronti delle Amministrazioni, al fine di ingiungere alle P.A. danneggiate obblighi positivi comportamentali di fare, solleva numerosi profili di criticità dal punto di vista giuridico ma anche istituzionale, dal cui esame consegue ineluttabilmente la statuizione di improponibilità della domanda cautelare ex art. 700 c.p.c. per difetto assoluto di giurisdizione.
2.6. La Corte dei conti, nell’ambito del giudizio di responsabilità, non può ordinare alcunché all’Amministrazione danneggiata, né agli invitati a dedurre (potenzialmente convenibili nel giudizio di responsabilità) quali organi titolari del potere.
Il giudizio di responsabilità, in cui sono parti la Procura regionale (che agisce quale speciale sostituto processuale ex lege dell’Amministrazione danneggiata) e i convenuti cui si contesta una condotta dannosa gravemente colposa, è finalizzato alla condanna dei pubblici funzionari al pagamento del danno arrecato.
La possibilità conferita alla Procura regionale dalla legislazione più recente (art. 1, comma 174, legge 266/2005) di esercitare tutti i mezzi di garanzia patrimoniale contemplati dal Codice civile (azione surrogatoria, revocatoria e sequestro conservativo) deve essere circoscritta a quelli finalizzati alla tutela del credito erariale e non può estendersi anche a provvedimenti cautelari a contenuto anticipatorio, ingiuntivo e propulsivo, traducendosi questi ultimi nell’esercizio del potere amministrativo di spettanza esclusiva della P.A. [sulla stessa linea la Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, con sentenza del 10 febbraio 2010, n. 245, ha escluso che l’art 1, comma 174, legge 266/2005 possa fondare la giurisdizione di questa Corte sulle azioni di nullità contrattuali, pur se preordinate alla tutela del credito erariale; in precedenza anche le Sezioni unite della Corte di cassazione avevano perorato una lettura restrittiva e letterale del menzionato comma 174 (Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092)].
L’Amministrazione, peraltro, è parte danneggiata rappresentata ex lege dalla Procura regionale attraverso un particolare meccanismo di speciale sostituzione processuale straordinaria e, dunque, non può essere destinataria di ordini ingiuntivi di questa Corte su impulso della Procura regionale, dovendo agire quest’ultima in favore e non contro la Pubblica amministrazione.
L’eliminazione del danno erariale alla fonte, non può giustificare, in mancanza di espressa base normativa, l’imposizione giudiziale all’Amministrazione di un’azione preventiva positiva, da identificarsi dalla Corte dei conti o da un nominando commissario ad acta, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e lo sconfinamento del provvedimento giurisdizionale nell’area amministrativa.
Tali criticità, sussistenti anche in relazione all’esercizio di poteri amministrativi autoritativi vincolati o privatistici non autoritativi, sono destinate ad aggravarsi in relazione all’attività discrezionale amministrativa, specie se di carattere organizzatorio. Ove l’Amministrazione debba contemperare gli interessi in conflitto, ad esempio identificando concretamente strutture sanitarie in esubero rispetto a parametri predeterminati, anche attraverso l’accorpamento di quelle esistenti, accanto all’interesse finanziario alla riduzione della spesa pubblica devono tenersi in adeguata considerazione i diritti soggettivi, di rilevo costituzionale, dell’utenza e della persona umana. Tale potere non può essere esercitato dalla magistratura concretandosi in un’attività infungibile riservata all’Amministrazione.
2.7. Il principio generale della necessità che la giurisdizione della Corte dei conti si fondi sui danni alla finanza pubblica attuali e presenti, i quali costituiscono al contempo elemento costitutivo dell’illecito contabile e presupposto della giurisdizione contabile di responsabilità, non può essere messo in crisi dal fascino ammaliante di un’azione preventiva con finalità anticipatorie e propulsive che vada a rimuovere alla radice le cause del pregiudizio erariale ovvero ad escludere l’aggravamento delle conseguenze dannose.
Le posizioni più tradizionali della giurisprudenza contabile sono arroccate su statuizioni di inammissibilità di ogni azione di responsabilità fondata su danni ipotetici, futuri ed eventuali in considerazione della carenza di giurisdizione che ne risulterebbe. L’orientamento progressista, invece, ritiene che dovrebbe trattarsi di una valutazione che impinge nel merito del giudizio, con conseguenziale infondatezza dell’azione. Qualunque sia la tesi corretta, l’esistenza di un danno alla finanza pubblica è comunque un elemento insopprimibile nell’ambito del giudizio di responsabilità finalizzato ad una statuizione di merito di accoglimento o rigetto dell’azione risarcitoria pubblicistica.
La finalizzazione dell’azione della Procura regionale alla condanna dei convenuti, in mancanza di un’espressa previsione di legge che attribuisca specificamente tali poteri cautelari anticipatori e propulsivi alla Corte dei conti, si pone in insanabile conflitto logico-giuridico con un’azione preventiva d’urgenza tendente ad eliminare o ridurre il danno alla finanza pubblica. Secondo tale visione, favorevole ad una tutela preventiva della finanza pubblica, che si muove in una prospettiva praeter legem e de iure condendo, stante l’assenza di una chiara base normativa (che non può di certo essere costituita dal combinato disposto degli art. 26 R.D. 1038/1933-700 c.p.c.-1, comma 174, legge 266/2005), la Corte dei conti dovrebbe imporre, in via cautelare, sulla base di una cognizione sommaria, ordini d’urgenza aventi per oggetto e quale contenuto un facere concretantesi nell’esercizio di un potere amministrativo, con imposizione giudiziale all’Amministrazione di un’azione amministrativa specifica o di un orientamento vincolante nel dispiegarsi della funzione pubblica o dell’attività privatistica della P.A.
Si tratta di una prospettiva inaccettabile, pericolosa e da evitarsi in quanto si incrinerebbe il fondamentale principio della tripartizione dei poteri di illuministica memoria.
Tali criticità non sono state tenute in adeguata considerazione dall’orientamento di questa Sezione regionale dinanzi citato che, invece, facendo leva su norme di carattere essenzialmente processuale (l’art 26 R.D. 1038/1933 che, peraltro, rinvia alle norme del Codice di rito nei limiti della compatibilità) e riferibili a rimedi di salvaguardia della garanzia patrimoniale generica (art. 1, comma 174, legge 266/2005), ha perorato un’interpretazione estensiva dei poteri di questa Corte, ammettendo provvedimenti ordinatori ed ingiuntivi innominati ed atipici ex art. 700 c.p.c. nei confronti dell’Amministrazione danneggiata su istanza della Procura regionale.
2.8. Tale opzione ermeneutica produrrebbe, nella fase cautelare, l’absurdum processuale di un giudizio “a parte sostanzialmente unica” ovverosia un “processo (della Procura/Amministrazione) con se stessa” o “giudizio unisoggettivo ed unipersonale” (dal punto di vista della situazione giuridica soggettiva di diritto sostanziale attivata: diritto di credito speciale al risarcimento del danno alla finanza pubblica).
In questo monstrum giuridico processuale, incompatibile con i principi costituzionali e convenzionali EDU del giusto processo, l’Amministrazione danneggiata (per la quale agisce la Procura con l’azione di responsabilità amministrativa cui sarebbero strumentali i provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c.), sarebbe sostanzialmente sia parte ricorrente (la Procura regionale, difatti, agisce non in proprio ma a tutela dell’Amministrazione danneggiata) sia parte resistente (subendo i provvedimenti di cui all’art. 700 c.p.c. e dovendosi autonomamente costituire in giudizio nella fase cautelare con spese legali a proprio carico).
Sulla speciale posizione istituzionale del Pubblico ministero contabile, non riducibile ad un mero sostituto processuale ordinario della P.A., sono intervenute, a più riprese, le Sezioni riunite di questa Corte evidenziando che “il titolare del diritto (amministrazione danneggiata) è privato dal legislatore della competenza ad esercitare la corrispondente azione risarcitoria” (sez. riun., 20 marzo 2003, n. 6/2003/QM), che “il procuratore regionale, nel proporre l’azione di responsabilità, esercita un potere di natura sostanziale, in quanto, essendo preclusa all’amministrazione titolare del diritto l’iniziativa processuale, persegue la realizzazione della pretesa risarcitoria come unico soggetto abilitato ad esprimere la volontà autonoma di adire il giudice per conseguire tale realizzazione”(sez. riun., 20 marzo 2003, n. 6/2003/QM) e che il pubblico ministero contabile è “titolare ex lege dell’azione proposta a tutela del diritto leso” di cui “la P.A. è titolare [sostanziale]” (sez. riun., 20 dicembre 2000, n. 14/2000/QM)].
Né tale unisoggettività sostanziale di imputazioni giuridiche potrebbe essere superata attraverso il riferimento dell’ordine giudiziale ai funzionari amministrativi (soluzione invocata dalla Procura regionale e sostenuta dal richiamato orientamento di questa Sezione), i quali, secondo le note teorie organicistiche, non sono altro che la stessa Pubblica amministrazione.
Costituisce principio fondamentale dell’organizzazione amministrativa, unanimemente affermato in dottrina e condiviso dalla giurisprudenza costituzionale, civile, penale, amministrativa e contabile, quello secondo il quale, a livello di imputazioni formali, il pubblico funzionario, nella qualità di organo dell’Amministrazione, non è un soggetto giuridico diverso dalla prima. Del resto la Corte dei conti non è comunque titolare di poteri ordinatori tendenti all’imposizione di condotte, comportamenti o azioni (in relazione all’esercizio del potere pubblico), né nei confronti delle Amministrazioni danneggiate per le quali agisce la Procura regionale, né con riguardo alle persone fisiche convenute nel giudizio di responsabilità amministrativa. Né la Corte, in sede di giurisdizione di responsabilità, può esercitare poteri d’ordine e sostitutivi in relazione all’attività privatistica e gestionale delle Amministrazioni. 
Con particolare riguardo alle anomalie processuali discendenti dall’utilizzo dell’art. 700 c.p.c. nel giudizio di responsabilità amministrativa (nei termini prospettati dalla Procura regionale nel ricorso in epigrafe) non può non evidenziarsi che la dottrina processualistica contemporanea, riportandosi alla tradizionale conformazione tri-millenaria del processo, ha concettualizzato il rapporto giuridico processuale quale relazione necessariamente trilaterale, icasticamente raffigurata con un triangolo, avente all’apice un Giudice indipendente, neutrale, imparziale ed equidistante dalle estremità contrapposte delle (almeno) due parti in causa (celebre, a tale riguardo, è la qualificazione chiovendiana del processo quale “uno e trino” che si ritrova nelle conclusioni del famoso volumetto di inizio del secolo scorso sull’ “azione nel sistema dei diritti”, autentico pilastro dell’ordinamento processuale italiano).
Per incidens, non è senza interesse rilevare (anche se non è certamente questa la miglior sede per svolgere considerazioni di teoria generale del diritto), che, persino la dottrina che ha teorizzato la figura del “rapporto obbligatorio unisoggettivo”, ha chiarito che l’attuazione pratica nel processo di tale relazione di pugliattiana memoria deve dare luogo necessariamente, nell’ambito del giudizio contenzioso, a due relazioni giuridiche processuali antagoniste. La circostanza conferma l’impossibilità di accedere finanche in tali eccezionali ipotesi – sempreché si condivida la costruzione del c.d. “rapporto obbligatorio unisoggettivo” – all’idea di un processo “uno e bino”, per richiamare l’efficace sintagma chiovendiano, del tipo di quello attivato dalla Procura regionale con il ricorso in epigrafe, in cui al cospetto di un Giudice imparziale si presentino apparentemente due soggetti in contrapposizione formale, ma che in realtà fondano la propria posizione processuale sullo stesso interesse giuridicamente protetto (la situazione giuridica sostanziale al risarcimento del danno erariale): uno speciale sostituto processuale – la Procura -, con poteri ex lege limitati alla sola condanna, e lo stesso titolare della situazione giuridica soggettiva sostanziale attivata dal primo – l’Amministrazione pretesamente danneggiata – nei cui confronti agisce il predetto speciale sostituto processuale.
Del resto anche nell’ipotesi di contratto c.d. con se stesso o autocontratto (art. 1395 c.c.), nonostante l’unicità formale o apparente della persona che contrae con se stessa, non c’è dubbio che i centri di imputazione degli interessi in gioco nell’operazione negoziale siano due, alla luce della pacifica riconducibilità della natura giuridica dell’operazione negoziale al fenomeno della rappresentanza volontaria (tanto che alcuni autori criticano la tesi del contratto unilaterale preferendo ricostruire strutturalmente il contratto in termini bilaterali).
Nell’ipotesi concreta, invece, il giudizio cautelare incardinato dalla Procura regionale presenta apparentemente e formalmente due parti (la Procura quale parte ricorrente e le Amministrazioni quali resistenti), ma il soggetto titolare dell’interesse sostanziale che fonda la pretesa risarcitoria pubblicistica è uno soltanto: l’Amministrazione danneggiata (alla quale è preclusa un’azione processuale diretta avente ad oggetto il risarcimento del danno alla finanza pubblica essendo stata tale azione rimessa, per scelta legislativa, al monopolio del pubblico ministero contabile).
Il processo cautelare ex art. 700 c.p.c. incardinato dalla Procura regionale, ove ammesso, determinerebbe l’insorgenza di un mostruoso “processo con se stesso” di cui non v’è traccia nemmeno negli studi dottrinali più eccentrici ed isolati.
2.9. Con specifico riferimento alle norme processuali che disciplinano il giudizio di responsabilità (art. 43-50 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, recante “regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti” e art. 52-54 R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, di approvazione del “testo unico delle leggi sulla Corte dei conti”), il Legislatore ha previsto che tale processo abbia, quali parti, la Procura regionale (attore – pur se l’atto di citazione deve essere prima depositato e poi notificato), che esperisce una speciale azione risarcitoria pubblicistica con funzione compensativa del pregiudizio economico subito dall’Amministrazione (soggetto titolare della situazione soggettiva sostanziale), e i pretesi responsabili del danno alla finanza pubblica (convenuti), nei confronti dei quali il Pubblico ministero contabile può anche chiedere, quale unico strumento cautelare contemplato espressamente dalla legge, il sequestro conservativo dei beni (art. 48 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038).
Non può più dubitarsi della funzione compensativa dell’azione risarcitoria pubblicistica attivata alla Procura regionale, oramai affermata dalla giurisprudenza contabile costante (C. conti., sez. riun., 18 giugno 2015, n. 28/2015/QM; C. conti., sez. III app., 6 febbraio 2015, n. 65; C. conti, sez. giur. Campania, 359/2011, 2185/2011, 1506/2014), essendosi ormai superata, come attestato anche dai recenti studi rebecchiani, la vecchia logica para-sanzionatoria, affondante le proprie origini nell’antico antecedente romano dell’azione popolare penale per crimen repetundàrum.
Anche la Corte di Strasburgo con la celeberrima sentenza del 13 maggio 2014 (ric. 20148/09), Rigolio contro Italia, ha chiarito che al giudizio di responsabilità non si applicano le garanzie del paragrafo 3 dell’art. 6 CEDU, ma solo quelle del par. 1, atteso che l’azione del pubblico ministero contabile non costituisce un’accusa finalizzata all’irrogazione di una sanzione penale, bensì alla compensazione di un pregiudizio inferto alla finanza pubblica (“38. À la lumière de ce qui précède, la Cour considère que la procédure devant les sections régionale et centrale de la Cour des comptes ne portait pas sur une « accusation en matière pénale » dirigée contre le requérant au sens de l’article 6 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Inocêncio c. Portugal (déc.), no 43862/98, CEDH 2001–I). Elle estime donc que le paragraphe 3 de cette disposition, invoqué par l’intéressé, ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce. 39. La Cour considère en revanche que, à la lumière de ses conséquences patrimoniales et de sa nature compensatoire, la procédure litigieuse avait pour objet une « contestation sur [l]es droits et obligations de caractère civil » du requérant. Dès lors, elle estime que l’article 6 § 1 de la Convention s’applique sous son volet civil” Corte EDU, sentenza 13 maggio 2014 (ric. 20148/09), Rigolio contro Italia).
La ricaduta immediata di tale orientamento è che, rispetto all’esperimento dell’azione di responsabilità per il risarcimento del danno alla finanza pubblica, non può essere applicato il divieto di bis in idem esteso, tra l’altro dalla sentenza Grande Stevens (C. EDU., 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia, ric. 18640/10), ai rapporti tra sanzioni penali e sanzioni amministrative convenzionalmente equiparate a quelle criminali in virtù dei c.d. “criteri Engel” (C. EDU., sentenza 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi).
Una applicazione di questi criteri potrebbe, in astratto, porsi per le autentiche sanzioni irrogabili dalla Corte dei conti, quali quelle previste per violazione della c.d. “golden rule” (art. 119 Cost. e 30, comma 15, legge 289/2002) e per la causazione di dissesti finanziari locali (art. 248, comma 5, d.lgs. 267/2000), la cui natura sanzionatoria è stata già affermata dalla giurisprudenza della Sezione (C. conti., sez. giur. Campania, sentenze n. 2185/2011, 547 e 548/2013, 649/2015). Deve però precisarsi, a scanso di ogni equivoco, che un problema di concorrenza tra sanzioni penali e tali specifiche sanzioni di competenza della Corte dei conti è difficilmente riscontrabile nel concreto atteso che le condotte che danno origine alle sanzioni richiamate non sono previste quale reato dalla legge.
Pertanto, come espressamente sancito dalla Corte EDU, la natura e funzione della responsabilità amministrativa è compensativa e non sanzionatoria: il Giudice contabile, difatti, verificata l’esistenza di un danno può, al più, condannare il convenuto a risarcirlo integralmente, ma non può andare oltre tale limite, ben potendo, invece, ridurlo in applicazione del potere riduttivo dell’addebito (restano, quindi, eccezionali, tipici e tassativi i casi di c.d. “responsabilità sanzionatoria”).
A differenza dei danni punitivi (diffusi in altre esperienze giuridiche che non hanno conosciuto quel processo culturale evolutivo di autonomizzazione dell’illecito civile da quello penale), caratterizzati dal fatto che il giudice può condannare il danneggiate ad una somma pari ad un multiplo dell’ammontare del danno cagionato, il risarcimento alla finanza pubblica (tradizionalmente etichettato quale “danno erariale”) è “tendenzialmente compensativo”, nel senso che la Corte dei conti, può liquidarlo al massimo in misura pari al pregiudizio effettivamente arrecato all’Amministrazione danneggiata, mentre la tendenzialità  compensativa emerge dall’utilizzo del potere riduttivo dell’addebito (la Corte dei conti, difatti, può escludere il risarcimento di parte dei danni ove sussistano particolari circostanze oggettive che giustifichino l’esercizio di tale peculiare potere che presuppone sempre una puntuale motivazione del Giudice e di cui la Corte oggi tende a fare un utilizzo persimonioso).
Il Legislatore ha poi, di recente, introdotto anche la necessità di una specifica notizia di danno erariale quale unico strumento tecnico idoneo a far nascere in concreto i poteri di indagine ed azione del pubblico ministero contabile (art. 17, comma 30-ter, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009, n. 102). Come hanno precisato le Sezioni riunite nella sentenza del 3 agosto 2011, n. 12/2011/QM, l’espressione notizia di danno specifica e concreta deve intendersi riferita “ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l’indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato” (punto 7.4. della motivazione; principio n. 3 del P.Q.M.).
Ciò attesta inequivocamente che i poteri della Procura regionale possono essere attivati, a fini “tendenzialmente compensativi”, solo in presenza di un danno erariale effettivo, reale e concreto, e non, a fini preventivi e propulsivi, rivolgersi all’attività amministrativa (autoritativa o privatistica) in modo da orientarla, anche se per perseguire l’obiettivo di non aggravare un asserito danno in itinere.
Non rientra, difatti, nei poteri della Corte dei conti, in sede giurisdizionale, quello di imporre all’Amministrazione una certa organizzazione, di porre in essere attività o comportamenti specifici, anche se vincolati dalla legge.
Ciò vale, a maggior ragione, nel giudizio di responsabilità amministrativa dove il Pubblico ministero è titolare esclusivamente dell’azione di condanna risarcitoria (e delle connesse azioni a tutela del credito erariale: revocatoria ordinaria e surrogatoria), per la cui fruttuosità può cautelarmente esperire, al più, il rimedio del sequestro conservativo.
Anche nel giudizio cautelare il processo si svolge tra la Procura regionale (parte ricorrente) e il sequestrando (parte resistente). In più, il sequestro è chiaramente strumentale rispetto all’azione di condanna proprio perché si traduce in un vincolo con attitudine alla conversione al pignoramento.
Le norme del processo contabile sono, dunque, incompatibili con il rimedio dell’art. 700 c.p.c., specie se promosso dalla Procura regionale nei confronti delle Amministrazioni danneggiate (con impraticabilità di ogni rinvio all’art. 700 c.p.c. da parte dell’art. 26 R.D. 1038/1933). In tali ipotesi, lo strumento dell’art. 700 c.p.c. non assolverebbe ad alcuna funzione strumentale rispetto alla fruttuosità dell’azione risarcitoria di condanna (non si tratterebbe di vincolare somme sulle quali poi l’Amministrazione potrà soddisfarsi con il pignoramento). Anzi l’art. 700 c.p.c., ove piegato a finalità preventive, anticipatorie e propulsive, ovverosia finalizzato ad evitare danni erariali futuri, incerti ed eventuali, si fonderebbe su di un presupposto (non far sorgere il pregiudizio o non aggravarne le conseguenze) in ontologica frizione con la sussistenza della stessa giurisdizione di questa Corte che necessariamente richiede un effettivo danno erariale certo, attuale e concreto (come emerge, lo si ripete, sia dalla normativa che disciplina il processo contabile, che dalla disciplina più recente che ha introdotto una causa di nullità per carenza di una specifica notizia avente ad oggetto un danno erariale attuale, certo e concreto).
2.10. L’impraticabilità del rimedio di cui all’art. 700 c.p.c. con funzioni propulsive, anticipatorie e preventive deriva, oltre che dall’incompatibilità dello strumento cautelare con il processo contabile, anche e soprattutto dall’impossibilità della Corte di sostituirsi alla Pubblica amministrazione.
I poteri della Corte in sede di giudizio di responsabilità non possono giungere sino ad imporre comportamenti o attività all’Amministrazione (e ciò vale chiaramente sia in sede di merito che nella fase cautelare).
L’impossibilità di ingiungere ordini o nominare commissari ad acta che li eseguano in caso di inottemperanza, in sede di giudizio di responsabilità, si riferisce sia all’Amministrazione (che non può mai essere parte resistente in tale giudizio) che ai convenuti. La Corte può condannare questi ultimi, ma non ordinare loro di porre in essere comportamenti positivi, nemmeno se questi ultimi siano idonei a rimuovere in radice la fonte del danno erariale o ad evitarne l’aggravamento. 
A differenza dei poteri riconosciuti alla Magistratura ordinaria e amministrativa, la Corte dei conti non ha il potere di condanna per compensare danni futuri, chances, o mere stime ipotetiche ed eventuali di pregiudizi erariali, né può ordinare all’Amministrazione, ai soggetti invitati a dedurre o convenuti di tenere azioni specifiche, anche laddove esse abbiano ex lege carattere vincolato. Tale ultima limitazione si riferisce ad ogni tipo di attività amministrativa, di natura autoritativa (discrezionale o vincolata) ovvero non autoritativa (privatistica).
Quello ipotizzato dalla Procura regionale e proposto dall’orientamento isolato della Sezione Campania è un modello praeter legem, non auspicabile de iure condendo, che viene fortemente ad alterare i rapporti tra potere giudiziario e potere amministrativo, rendendo il Giudice contabile nella sostanza un Amministratore straordinario o “di sostegno” (per dirla civilisticamente).
Tale delicatissimo potere di azione preventiva e correttiva, da esercitarsi direttamente nei confronti dell’Amministrazione, potrebbe, nel futuro, essere attribuito dal Legislatore alla Corte, magari nell’ambito della riforma del processo contabile in itinere (l’art. 20, comma 2, lett. l, num. 2) fissa, tra i principi e criteri direttivi, quello di “riordinare le disposizioni processuali vigenti integrandole e coordinandole con le norme e i principi del codice di procedura civile relativamente ai seguenti aspetti: […] 2) gli istituti processuali in tema di tutela cautelare anche ante causam e di tutela delle ragioni del credito erariale tramite le azioni previste dal codice di procedura civile, nonché i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro, VI, titolo III, capo V, del codice civile”), ma, al momento, è fuori dal contesto ordinamentale e dal diritto positivo, né la libertà interpretativa del giudice potrebbe giungere sino ad attribuirsi poteri inesistenti, soprattutto se essi si dovessero porre in stridente attrito con i principi dell’ordinamento interno, peraltro generalmente condivisi a livello europeo (nel contesto degli Stati dell’Unione, sia di civil law che di common law, nessuna Istituzione omologa a questa Corte risulta titolare di siffatti poteri).
A livello globale, difatti, tutti gli Stati ad ordinamento istituzionale fondato sulla tripartizione dei poteri di illuministica memoria non conoscono (ed anzi rifuggono) fenomeni di invasione della Magistratura contabile nella sfera dell’amministrazione.
Ciò è emerso chiaramente nell’ambito dei gruppi internazionali di studio e lavoro cui partecipano attivamente i magistrati della Corte dei conti (specialmente in seno ai gruppi OLAF-Commissione europea-Corti dei conti europee).
Di recente, peraltro, è stata anche sottoscritta a Parigi (nei giorni 12 e 13 novembre 2015) una rilevantissima dichiarazione che ha istituito la “rete dei procuratori generali” delle Istituzioni Superiori Controllo di Paesi europei ed extraeuropei (Francia, Marocco, Perù, Portogallo, Spagna, Tunisia, Turchia, Brasile e Cile) dotate di funzioni anche giurisdizionali nell’ambito dell’organizzazione INTOSAI. Ne ha dato ampiamente conto anche il Procuratore generale della Corte nel corso della sua relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario per il 2016 (cfr. pag. 147).
Dall’esperienza maturata attraverso questi incontri di studio, approfondimento, cooperazione e scambio di tecniche operative di lavoro è emerso che nessuna Corte dei conti straniera è dotata di un potere preventivo e propulsivo simile a quello invocato dalla Procura regionale per la Campania nel presente giudizio.
Anzi, lo stesso strumento del sequestro conservativo ha suscitato grande interesse, atteso che la quasi totalità delle Istituzioni superiori di controllo dotate di poteri giurisdizionali non risulta titolare di tale rimedio giuridico cautelare.
Pertanto nemmeno gli obiettivi europei di una finanza sana e di gestioni pubbliche efficienti potrebbero giustificare un simile potere preventivo, specie ove attivato in sede cautelare, come tale basata su di una conoscenza sommaria e prima facie degli atti.
2.11. In ogni caso, deve essere tenuta nella massima considerazione la circostanza che dinanzi a provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c. propulsivi, usurpativi, invasivi e sostitutivi del tipo di quelli sollecitati dalla Procura regionale in un inammissibile e più che anomalo “processo (dell’Amministrazione/Procura) con se stessa” (c.d. “processo unilaterale” o giudizio “a parte unica”, pur se l’esperimento del regolamento preventivo di giurisdizione è precluso (“l’esperimento del regolamento di giurisdizione è precluso dopo l’emanazione di un provvedimento cautelare ove la questione di giurisdizione sia stata riferita al solo procedimento cautelare e il regolamento sia stato proposto per ragioni che attengono ad esso in via esclusiva” Cass., sez. un., 20 giugno 2014, n. 14041; sez. un., 19 gennaio 2007, n. 1144; sez. un., 6 maggio 2003, n. 6889; più di recente il principio è stato riaffermato da Cass., sez. un., 18 novembre 2015, n. 23542: “è inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione che si fondi sull’asserito eccesso di potere giurisdizionale del giudice per aver questi adottato un provvedimento d’urgenza ex art. 700 c.p.c. in materia nella quale la tutela cautelare è esclusa per legge”), come pure quello del ricorso straordinario ex art. 111 Cost. (attesa la natura ordinatoria dei provvedimenti ex art. 700 c.p.c. che difettano di carattere decisorio non potendo incidere su situazioni soggettive con efficacia di giudicato – inter plures, da ultimo, Cass., sez. un., 20 gennaio 2015, n. 896), la tutela giurisdizionale non è inesistente: trattandosi di ATTO C.D. ABNORME risulta “praticabile senza limiti temporali l’azione di accertamento della nullità sotto il profilo della radicale carenza di potere giurisdizionale” [Cass., sez. un., 22 dicembre 1989, n. 726, che osserva: “Con riguardo ai provvedimenti d’urgenza, resi a norma dell’art. 700 c.p.c., l’inammissibilità del ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 111 cost., in considerazione del loro carattere ordinatorio e della loro inidoneità ad incidere definitivamente su posizioni di diritto soggettivo, deve essere affermata anche quando si deduca la abnormità dei provvedimenti medesimi, sotto il profilo dell’adozione in radicale carenza di potere giurisdizionale, trattandosi di situazione denunciabile in ogni tempo con ordinaria azione di accertamento della nullità”; in termini Cass., sez. un., 1° luglio 1992, n. 8085 (“È infatti sufficiente richiamare in proposito la giurisprudenza di queste Sezioni unite per la quale anche in ipotesi di inesistenza giuridica del provvedimento, per la mancanza in radice del potere processuale di adottarlo, contro lo stesso – inidoneo a produrre effetti giuridici – non è proponibile il mezzo di impugnazione del ricorso per cassazione ex art. 111 Cost., ma è esperibile l’actio nullitatis, che non è un gravame, ma una nozione ordinaria di accertamento (Cass. 9 aprile 1984 n. 2258)”) e Cass., sez. II, 27 dicembre 1993, n. 12797 (“l’inammissibilità sussiste anche nel caso di abnormità dei provvedimenti di urgenza, in quanto emessi in assoluta carenza di potere giurisdizionale, giacché contro di essi è esperibile in ogni tempo l’actio nullitatis, che non è un gravame, ma un’ordinaria azione di accertamento diretta a fare dichiarare l’inefficacia di atti emanati dal giudice al di fuori della sfera delle sue attribuzioni (v. sent. 9 aprile 1984 n. 2258; 14 luglio 1989 n. 3322; ord. 22 dicembre 1989 n. 726)”)].
Non può, peraltro, non segnalarsi che l’adozione di atti abnormi, oltre a consentire la querela nullitatis sine die, è anche fonte di responsabilità civile e disciplinare del magistrato (legge 13 aprile 1988, n. 117, come modificata dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18; sulla responsabilità disciplinare del magistrato per adozione di atti abnormi la giurisprudenza della Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura è sconfinata – cfr., inter plures, Quaderno CSM n. 152/2008).
Nell’ambito dei lavori parlamentari, la necessità di reagire all’uso distorto della funzione giudiziaria, ai limiti dell’abnormità e della macroscopica violazione di legge “per sconfinamento”, aveva condotto persino alla formulazione di una specifica fattispecie di illecito disciplinare del magistrato (l’art. 6, lettera c, n. 9, cristallizzando il richiamato orientamento della Sezione disciplinare del CSM, prevedeva quale specifico illecito disciplinare “l’adozione di provvedimenti abnormi ovvero di atti e provvedimenti che costituiscano esercizio di una potestà riservata dalla legge a organi legislativi o amministrativi ovvero ad altri organi costituzionali”), onde riaffermare fortemente il limite oltre il quale la libertà interpretativa del giudice si trasforma in vera e propria usurpazione di altre funzioni.
Il testo definitivo della legge 18/2015, di riforma della responsabilità dei magistrati, ha poi cristallizzato il principio secondo il quale “costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge […] ovvero l’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dei casi consentiti dalla legge” (art. 2 che modifica l’art. 2, comma 3, della legge 117/1988).
Se, dunque, il magistrato, nell’azione di un provvedimento cautelare non previsto dalla legge, esercitasse un potere inesistente (in quanto non rientrante espressamente nella propria giurisdizione e persino con essa incompatibile strutturalmente e funzionalmente), porrebbe in essere una condotta ben più di grave di un mero abuso di un potere che realmente gli spetti.
Come è precluso ai privati esercitare in modo abusivo i propri poteri processuali (Cass., sez. un., 15 novembre 2007, n. 23726; Cass., sez. un., 19 giugno 2014, n. 13940; Cass., sez. lav., ord. rim. sez. un., 25 gennaio 2016, n. 1251), allo stesso modo, i Magistrati, non solo non possono abusare dei poteri giudiziari (specie se di natura cautelare ante causam) di cui sono titolari, ma, non devono nemmeno, a monte, adottare provvedimenti giudiziari esercitando poteri (non previsti dal diritto positivo) autoattribuitisi in virtù di forzate e deprecabili attività interpretative, spinte oltre ogni limite tollerabile di ermeneusi normativa (si ricordi, difatti, che le Sezioni riunite di questa Corte, proprio per tali ragioni, esclusero la possibilità di invocare l’art. 700 c.p.c. onde introdurre, in mancanza di un’espressa previsione di legge, il potere di concedere provvedimenti cautelari da parte del giudice monocratico: “Analoga espressa previsione normativa non è rinvenibile, però, nel procedimento pensionistico, caratterizzato da sempre in materia di sospensiva dalla decisione del giudice collegiale, per cui il richiamo agli artt. 669 e 700 c.p.c. per giustificare l’introduzione nel sistema del giudice monocratico non può che assumere una valenza innovativa sul piano legislativo, in evidente contrasto con il compito del giudice, che non è quello di porre la norma, bensì soltanto di interpretarla” C. conti., sez. riun., 7 ottobre 1997, n. 38/1997/QM).
Come ricordato, peraltro, la Corte regolatrice ha già sancito che la Corte dei conti, in sede giurisdizionale, non risulta titolare di poteri di prevenzione del danno erariale: “né d’altra parte alla Corte dei conti in sede giurisdizionale è affidato il compito di prevenire danni erariali non ancora prodotti” Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092).
2.12. Fatte queste precisazioni, appare evidente che l’adozione di ordini ingiuntivi ex art. 700 c.p.c. con cui questa Corte, all’esito di un giudizio cautelare “a parte sostanzialmente unica” o “processo (della Procura/Amministrazione) con se stessa”, andasse ad esercitare poteri amministrativi organizzatori e discrezionali riservati all’Amministrazione (alle stesse conclusioni dovrebbe comunque giungersi anche in relazione all’esercizio di poteri vincolati o di attività privatistica), si risolverebbe in un atto abnorme esulante non solo dalla giurisdizione di questa Corte, ma anche di quella di altri plessi magistratuali, sussistendo una radicale improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione (indici di abnormità dei provvedimenti cautelari invocati emergono peraltro anche dalle anomalie formali del ricorso introduttivo discendenti dalla commistione, operata dalla Procura regionale, di atti con funzione e struttura eterogenee rivolti a destinatari diversi – l’invito a dedurre e il ricorso ex art. 700 c.p.c. – il primo avente funzione di garanzia nei confronti degli intimati, il secondo proteso alla tutela cautelare anticipatoria delle situazioni soggettive attivate in titolarità dell’Amministrazione pretesamente danneggiata).
Come è noto, difatti, il Legislatore può esercitare poteri amministrativi con leggi-provvedimento, mentre la Magistratura deve, di regola, limitarsi a sindacare l’esercizio del potere amministrativo senza esercitarlo (ad eccezione delle controversie in relazione alle quali il Legislatore abbia previsto ipotesi, tipiche e tassative, di giurisdizione di merito).
La concessione dei provvedimenti cautelari invocati dalla Procura regionale è, dunque, preclusa dalla carenza della giurisdizione di questa Corte in relazione all’adozione degli specifici provvedimenti richiesti, tra l’altro dipendenti dall’attuazione di atti di indirizzo e programmazione regionale non immediatamente eseguibili in considerazione della necessità del dispiegarsi del potere discrezionale organizzatorio delle singole Aziende ed Istituti operanti nel settore sanitario (finalizzato a comparare l’interesse finanziario alla riduzione dei costi con quello dell’utenza e della salute pubblica) non potendo, peraltro, né in sede cautelare, né di merito la Corte dei conti imporre alcunché alla Pubblica amministrazione, né agli organi apicali o amministrativi titolari del potere (ad eccezione dei poteri d’ordine concessi alla magistratura contabile in sede istruttoria).

3. Il c.d. “merito cautelare”

3.1. In primo luogo, deve essere ribadito che i provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c. richiesti dalla Procura regionali non assolvono ad alcuna funzione strumentale rispetto alla sentenza di merito.
Come è stato chiarito in precedenza questa Corte è titolare esclusivamente di un potere di condanna dei potenziali convenuti nei confronti dei quali può essere al più attivato il rimedio del sequestro conservativo.
La Corte non può condannare l’Amministrazione danneggiata, né può ordinarle di tenere specifici comportamenti.
Rispetto alle potenziali statuizioni di merito adottabili nel futuro ed eventuale giudizio, ancora non incardinato, quindi, il contenuto anticipatorio e preventivo dei provvedimenti d’urgenza richiesti dalla Procura regionale non assolve ad alcuna funzione strumentale.
Anzi la prevenzione, in fase cautelare, di ipotetici, eventuali o futuri danni alla finanza pubblica è in ontologica frizione con la giurisdizione di condanna di questa Corte che, come è noto, da quando è stata introdotta, è finalizzata solo alla compensazione dei pregiudizi effettivi arrecati all’Amministrazione dai pubblici funzionari o da soggetti in rapporto di servizio. Se manca un danno non solo non c’è illecito contabile, ma nemmeno giurisdizione di questa Corte. Né la Procura potrebbe muoversi in una prospettiva anticipatoria, agendo oltre le proprie funzioni di pubblico ministero contabile, titolare dell’azione risarcitoria di condanna per danno erariale, ed invocando dalla Sezione giurisdizionale l’adozione di ordini (di natura sostanzialmente amministrativa) impositivi di specifiche azioni amministrative da intraprendere.      
Né potrebbe farsi riferimento al modello del processo amministrativo nell’ambito del quale situazioni simili a quelle invocate dalla Procura regionale (tutela cautelare propulsiva, valutazione della fondatezza delle istanze in caso di attività vincolata e, secondo alcuni, tecnico-discrezionali, condanna a contenuto atipico, nomina di un commissario ad acta anche nella fase della cognizione, etc.) sono espressamente contemplate dal Legislatore in ragione della specifica tecnica di tutela dell’interesse pubblico alla legalità che, nel nostro sistema giuridico processuale amministrativo, transita necessariamente attraverso la protezione di una situazione soggettiva di un privato che sia stata lesa dall’esercizio del potere amministrativo (la giurisprudenza amministrativa consolidata dichiara inammissibile ogni ricorso giurisdizionale teso alla tutela in sé dell’interesse pubblico alla legalità, considerato, come tale, “mero interesse di fatto” che, al di fuori delle eccezionali e tipiche azioni popolari, non può avere alcun accesso alla giustizia amministrativa). In altri termini, la tutela dell’interesse pubblico che fa valere la Procura regionale nel giudizio di responsabilità (pur sempre fondata sulla situazione soggettiva risarcitoria speciale dell’Amministrazione danneggiata), non può essere equiparata a quella che riceve l’interesse pubblico nel processo amministrativo che è, secondo la nota definizione, un modello di “giurisdizione soggettiva” in quanto fondato sulla tutela degli interessi legittimi e, nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, dei diritti soggettivi dei privati (art. 7 c.p.a.).
Nel giudizio amministrativo vi è un giudizio sul rapporto che ha ad oggetto l’esercizio del potere pubblico che il Giudice amministrativo può orientare con le proprie decisioni (essendo solo in casi eccezionali ammesso un potere sostitutivo).
L’oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa, invece, è l’accertamento dell’esistenza di un illecito contabile finalizzato alla condanna di coloro cui il danno erariale sia causalmente riconducibile (sulla base di un’imputazione per colpa grave).
A differenza della tutela delle situazioni soggettive private nei confronti della Pubblica amministrazione nell’ambito del processo amministrativo, dove sono contemplate eccezionalmente ipotesi in cui il Giudice amministrativo può sostituirsi all’Amministrazione nell’adozione del provvedimento, anche assegnando un termine a provvedere, con nomina di un commissario ad acta in caso di inottemperanza, tali possibilità, invocate dalla Procura regionale con l’istanza ex art. 700 c.p.c., non sono ammesse nell’ambito del processo contabile di responsabilità amministrativa proprio perché l’oggetto di quest’ultimo non è direttamente il sindacato sull’esercizio di un potere che il Giudice contabile possa orientare, ma un tipo di sindacato sulle attività ed i comportamenti amministrativi dannosi tendente a snidare errori professionali inescusabili (colpa grave) dei funzionari.
Accanto alla circostanza, più volte evidenziata, che l’unica statuizione di merito favorevole all’Amministrazione danneggiata può essere solo quella di condanna dei convenuti (con cui deve fare i conti e confrontarsi la strumentalità di ogni provvedimento cautelare invocato), non può non ribadirsi con forza che ogni funzione preventiva, propulsiva e sostitutiva simile a quella invocata dalla Procura regionale nel presente giudizio cautelare tenderebbe ad eliminare in radice l’asserito danno erariale “in itinere”, con impossibilità di perseguire ogni strumentalità cautelare, venendo meno il presupposto della giurisdizione contabile.
Nel concreto, peraltro, non può non evidenziarsi, in relazione agli specifici provvedimenti d’urgenza richiesti, che la Procura regionale non ha identificato puntualmente le unità operative esuberanti, inutili e/o da sopprimere in relazione alle quali dovrebbero operare gli invocati ordini giudiziari cautelari innominati ed atipici ex art. 700 c.p.c., lasciando questo compito alla Corte che dovrebbe, secondo parte attrice, assolvere nella fase cautelare attraverso provvedimenti anticipatori innominati ed atipici propulsivi a finalità preventiva e repressiva, provvedimenti che, come si è evidenziato, sarebbero un “atto abnorme” scaturigine di responsabilità disciplinare e civile per il Giudice che li adottasse.
3.2. Con riguardo alla futura ed eventuale azione risarcitoria pubblicistica da esperirsi nei confronti dei potenziali convenuti (aventi attualmente qualità di invitati a dedurre), per completezza di giudizio, non può non rilevarsi che la carenza dei presupposti cautelari emerge dalla stessa prospettazione dell’invito a dedurre nei confronti degli intimati (oltre che dalla copiosa documentazione depositata dalle Amministrazioni, tutte  presenti nell’udienza cautelare), la quale non tiene conto delle condotte organizzative poste in essere, nell’ambito delle varie Amministrazioni, dai potenziali convenuti in giudizio che, prima facie, non sembrano, avendo riguardo alla documentazione attualmente versata in atti, essere connotate da colpa grave.
La riforma intervenuta negli anni ‘90 (art. 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20), difatti, contemperando le esigenze dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dell’azione amministrativa con quelle della tutela delle persone fisiche titolari di poteri, funzioni e incarichi pubblici, ha generalizzato il criterio di imputazione della colpa grave, la cui asseverazione, in applicazione dell’art. 2697 c.c., è a carico della parte attrice.
Non può non ricordarsi che la Corte costituzionale ha ritenuto legittima la richiamata disposizione. Precisando che la disciplina sostanziale della responsabilità degli amministratori e dei dipendenti pubblici è rimessa alla discrezionalità, del Legislatore (“Non v’è, infatti, alcun motivo di dubitare che il legislatore sia arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile (sentenza n. 411 del 1988), senza limiti o condizionamenti che non siano quelli della non irragionevolezza e non arbitrarietà”), la Consulta ha rigettato la questione segnalando che la generalizzazione dell’esonero da colpa lieve “risponde alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo” (C. cost., 20 novembre 1998, n. 371).
Fermi restando gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica connessa alla sanità, i tagli di strutture e personale e gli accorpamenti dei reparti e delle unità, devono essere sempre effettuati considerando anche gli obiettivi primari di tutela della salute pubblica e dell’utenza, nonché la funzionalità dell’azione amministrativa sanitaria, attraverso decisioni rimesse alle scelte discrezionali delle Aziende sanitarie, che nel rispetto degli indirizzi regionali, dovranno valutare in concreto tutti gli interessi in gioco, identificando le misure organizzatorie necessarie.
Non è possibile, difatti, applicare nell’ambito dei servizi essenziali destinati alla persona umana (quali sanità, sicurezza, scuola, giustizia, etc.) criteri automatici e meccanici del tipo di quelli invocati dalla Procura regionale, ricordando, peraltro, che proprio il Procuratore regionale per la regione Campania, qualche anno fa, prestando omaggio alla logica del bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti, archiviò una vertenza avente ad oggetto la spesa pubblica relativa all’istruzione scolastica comunale (“l’Ufficio di Procura è venuto nella determinazione di procedere all’archiviazione della vertenza argomentando che i denunciati profili di illegittimità, non sussistevano in quanto, le pur forti ragioni poste a presidio della integrità della finanza pubblica, non possono invadere campi che interferiscono con l’esercizio di diritti fondamentali quali quelli connessi al settore dell’istruzione. Peraltro, avendo riconosciuto quella giurisprudenza carattere di obbligatorietà alla tipologia di scuola in argomento (compresa nel novero dei “servizi obbligatori della persona”) sarebbe stato anche di difficile configurazione ipotizzare una fattispecie di danno per il costo di un servizio che il Comune doveva, comunque, rendere” Relazione del Procuratore regionale per la Campania, anno giudiziario 2014, pagina 30).
Nello specifico la Procura regionale, come pure le note istruttorie della Guardia di finanza, articolano la prospettazione del danno erariale basandosi sull’erroneo presupposto della natura perentoria del termine (10 giugno 2013) fissato dal decreto commissariale del 18 febbraio 2013, n. 18, alle Aziende sanitarie per l’adozione di atti organizzatori conseguenziali agli atti regionali di indirizzo.
Dalla prospettata perentorietà la Procura regionale fa discendere, in via automatica, un danno alla finanza pubblica da mancata soppressione di strutture “in esubero” che, tuttavia, riferisce esclusivamente al personale di livello dirigenziale.
In particolare, in modo del tutto automatico, attraverso note della Guardia di finanza, recanti tabelle sintetiche (su cui si è fondata la Procura regionale per notificare gli atti di invito a dedurre e l’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c.), le quali, a loro volta, rinviano a tabulati di non agevole intellegibilità, nonché una nota redatta da un consulente privato (Dott. Luigi Stella Alfano, con qualità di “medico chirurgo – giornalista pubblicista specialista in medicina legale e delle ass.ni specialista in igiene e med. preventiva” – così nota alla Procura regionale trasmessa a mezzo nota Guardia di finanza del 23 settembre 2015, n. 10449179), si quantifica il danno erariale emergente dalla liquidazione, dopo il 10 giugno 2013, di compensi al personale dirigenziale pretesamente “in esubero” attraverso un confronto matematico tra personale in servizio e quello da privare dell’incarico dirigenziale in essere in applicazione degli indirizzi regionali.
 L’affermazione non è condivisibile per la sua assolutezza e apoditticità.
La Procura muove da un presupposto errato. Ritenere che tutte le Aziende sanitarie campane avrebbero dovuto (entro il 10 giugno 2013) sciogliere e far cessare tutti gli incarichi dirigenziali in essere, previa identificazione di strutture in esubero o inutili, significherebbe legittimare l’insorgenza di una causa di revoca ex lege per factum principis (ragioni finanziarie derivanti dal piano di rientro) che è fuori dall’ordinamento, anche alla luce della giurisprudenza europea, costituzionale, civile ed amministrativa consolidata che riconosce e tutela l’affidamento quale principio generale del diritto dell’Unione europea e dell’ordinamento interno (in proposito si richiama la recente riforma della disciplina dell’autotutela decisoria).
Un processo di riorganizzazione della complessa, enorme e elefantiaca Amministrazione sanitaria campana non può certamente chiudersi in meno di quattro mesi (si consideri che il decreto commissariale che fissa il termine del 10 giugno 2013 è del 10 febbraio 2013) proprio per l’esistenza delle gravi criticità che hanno determinato il commissariamento. Pertanto non può essere preteso che 29 dirigenti generali possano, in meno di quattro mesi, quali vertici delle svariate Aziende sanitarie risolvere problemi e questioni che affliggono la sanità campana da decenni, tra l’altro revocando illico ed immediato centinaia di incarichi dirigenziali ed innescando, com’è presumibile immaginare, un contenzioso destinato a durare anni e che produrrebbe ulteriori danni all’Amministrazione dipendenti dalla necessità di risarcire i pregiudizi (patrimoniali e non) inferti ai dirigenti per revoca anticipata degli incarichi.
Le ricadute per l’utenza, titolare di diritti assoluti ed inviolabili, ricollegati alla dignità umana, sarebbero gravissime (circostanza evidentemente non considerata dall’ONLUS “Rosaria Lanzetta Buono”).
E’ dunque normale e più che ragionevole immaginare che per riassestare e riorganizzare in modo più efficiente e meno costoso l’Amministrazione sanitaria campana occorra più di qualche mese.
A ciò si aggiunga che le svariate Aziende evocate in giudizio dalla Procura regionale non sono in uno stato di immobilismo assoluto. Non siamo dinanzi ad un’Amministrazione elefantiaca pietrificata, ma al cospetto di Aziende che hanno attivato i complessi processi riorganizzativi finalizzati alla riduzione della spesa (la stessa Procura regionale menziona i tavoli e gruppi di lavori costituiti in seno ad ogni Amministrazione evocata).
Del resto è lo stesso atto di indirizzo che contempla un’ampia procedura partecipata per l’adozione dell’atto aziendale (il Punto 11 della Sezione III dell’atto di indirizzo del 2013, circa i poteri di adozione e verifica degli atti aziendali, dispone che “l’atto aziendale è adottato dal Direttore generale con proprio provvedimento, previo parere del collegio di direzione nella sua attuale composizione, informati preventivamente e sentiti il comitato di rappresentanza dei sindaci, il consiglio dei sanitari e le organizzazioni sindacali. Il commissario ad acta per il piano di rientro effettua, per il tramite degli uffici regionali all’uopo predisposti, la verifica della conformità dell’atto aziendale al presente atto di indirizzo e alle linee di programmazione regionale. Qualora il commissario ad acta per il piano di rientro rilevi la mancanza di conformità dell’atto aziendale alle presenti linee di indirizzo e alle linee di programmazione regionale, rinvia l’atto medesimo al direttore generale per il i necessari adeguamenti”), impossibile, in rerum natura, da chiudersi in meno di 4 mesi, circostanza che, ancora una volta, milita verso l’infondatezza della tesi della natura perentoria del termine del 10 giugno 2013 fissata dall’atto di indirizzo regionale del 18 febbraio 2013.
Allo stato, sulla base di una valutazione sommaria della documentazione versata in atti, non appare, dunque, ipotizzabile una colpa grave degli invitati a dedurre potenziali convenuti in giudizio, con conseguenziale assenza del fumus boni iuris.
***
Per quanto sopra, deve dichiararsi l’improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione, con conseguenziale carenza di giurisdizione di questa Corte sul ricorso ex art. 700 c.p.c. in epigrafe, affermandosi il seguente principio: “E’ improponibile per difetto assoluto di giurisdizione e conseguentemente deve escludersi che rientri nella giurisdizione della Corte dei conti un’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. finalizzata all’adozione di provvedimenti d’urgenza atipici ed innominati, sostanzialmente ingiuntivi, propulsivi, preventivi ed anticipatori rispetto alla produzione di pretesi danni erariali futuri, eventuali o ipotetici, nell’ambito di un giudizio ante causam “a parte sostanzialmente unica”, che abbiano quale destinataria la Pubblica amministrazione, nel cui interesse peraltro agisce la Procura regionale, in relazione all’esercizio di ogni tipologia di potere pubblico (discrezionale puro, tecnico discrezionale o vincolato) o di attività privatistica o gestionale, specie se l’Amministrazione debba contemperare gli interessi finanziari alla riduzione della spesa pubblica con altre situazioni soggettive costituzionalmente, comunitariamente e convenzionalmente rilevanti (quale quelle a tutela della salute pubblica, della persona e della dignità umana)”.
Non rientrando la situazione giuridica soggettiva attivata dalla Procura regionale nella giurisdizione di alcun plesso magistratuale, trattandosi di un petitum sostanziale che si risolve nell’usurpazione ed invasione della sfera dei poteri riservati dall’Amministrazione, non vi è luogo ad alcuna pronuncia strumentale alla translatio iudicii (“Il giudice che, in materia civile, amministrativa, contabile, tributaria o di giudici speciali, dichiara il proprio difetto di giurisdizione indica altresì, se esistente, il giudice nazionale che ritiene munito di giurisdizione” art. 59 legge 69/2009) per improponibilità assoluta della domanda cautelare in considerazione del rilevato difetto assoluto di giurisdizione.
La liquidazione delle spese è rinviata alla decisione di merito (art. 26 R.D. 1038/1933, 669 octies, commi 6 e 7, c.p.c., art. 3, comma 2 bis, d.l. 543/96 conv. L. 639/96, come interpretato dall’art. 10 bis, comma 10, d.l. 203/05 conv. L. 248/2005 e modificato dall’art. 17 comma 30 quinquies, d.l. 78/2009 conv. L. 102/2009).
P.Q.M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, dichiara l’improponibilità per difetto assoluto di giurisdizione della domanda cautelare introdotta con il ricorso cautelare ex art. 700 c.p.c. in epigrafe.
Dichiara inammissibili gli interventi spiegati dagli invitati a dedurre e dall’Associazione “Rosaria Lanzetta Buono O.N.L.U.S.”.
Spese al merito.
Così deciso nelle camere di consiglio del 29 febbraio e 7 marzo 2016.
Cons. Pasquale FAVA
Depositata in segreteria il 7 marzo 2016
Il direttore della segreteria Carmine De Michele
 

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Chiappiniello, De Corato

PIANI DI RIEQUILIBRIO – Efficacia della revoca della delibera di ricorso al piano di riequilibrio pluriennale previsto dall’art. 243 bis del D.Lgs. n. 267/2000 – Possibilità della revoca sino alla scadenza del termine perentorio fissato dal citato art. 243-bis, comma 5 del TUEL. 

 
Nella Camera di consiglio del 2 marzo 2016 composta dai seguenti magistrati:
Presidente                    Agostino Chiappiniello
Consigliere                   Stefania Petrucci
Primo Referendario        Rossana De Corato           Relatore
Primo Referendario        Cosmo Sciancalepore
Referendario                 Carmelina Addesso
A seguito della Camera di consiglio del 2 marzo 2016 ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere (prot. n. 610 CdC del 19 febbraio 2016), formulata dal Sindaco del comune di San Pietro Vernotico (BR).
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 25 del 19 febbraio 2016 con la quale è stata convocata la Sezione regionale di controllo in data odierna;
Udito nella Camera di consiglio il relatore, Primo Ref. Rossana De Corato;

Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del comune di San Pietro Vernotico (Br) ha presentato una richiesta di parere inerente ai termini per l’assunzione della revoca della deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio ex art. 243 bis del D.Lgs n. 267/2000.
In particolare, il Rappresentante legale del comune ha precisato in via preliminare che l’ente ha assunto i seguenti provvedimenti:

• – <<…deliberazione di C.C. n. 29 del 30/11/2015, immediatamente esecutiva, avente ad oggetto “Assestamento bilancio di previsione 2015. Presa d’atto condizioni di squilibrio finanziario dell’ente. Determinazioni”…;
• …deliberazione di C.C. n. 30 del 30/11/2015, immediatamente esecutiva, avente ad oggetto: “Ricorso alla procedura dei riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’art. 243/bis del D.Lgs. n. 267/2000”… >>.

Entrambe le deliberazioni sono state trasmesse alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ed al Ministero dell’Interno in data 4 dicembre 2015.
In considerazione di quanto suesposto il Sindaco chiede di conoscere se:
“… dovendosi procedere ad una revoca della deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio ex art. 243/bis del D.Lgs. n. 267/2000, non sussistendone più i presupposti (…) occorra riferirsi, in via analogica, allo stesso termine perentorio di 90 giorni stabilito dall’art. 243/bis co. 5 del D.Lgs n. 267/2000 per l’approvazione del piano di riequilibrio…”.
 

1. Ammissibilità soggettiva.

In rito, ricorda la Sezione che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 prevede che gli Enti Locali possano chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali…”.
Riguardo a tale aspetto, ritiene la Sezione non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento sin qui seguito da tutte le Sezioni, secondo cui la mancanza di detto Organismo, allo stato istituito nella Regione Puglia (L.R. n. 29 del 26 ottobre 2007), ma ancora non operante, non può fondare ragioni di preclusione dell’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli Enti Locali ed alla stessa Regione.
Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata – come nel caso di specie – dal Sindaco del comune, quale organo di vertice dell’Amministrazione comunale, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente, essendo munito di rappresentanza legale esterna ai sensi dell’art. 50 del D.L.vo n. 267/2000.

2. Ammissibilità oggettiva.

Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
In via preliminare, la sussistenza delle condizioni oggettive di ammissibilità va scrutinata mediante la verifica dell’attinenza del parere richiesto con la materia della contabilità pubblica (in base al citato art. 7, comma 8, della Legge n. 131/2003) e del carattere generale e astratto della questione sottostante il quesito.
In particolare, nel definire gli ambiti della funzione consultiva, sotto il profilo dell’attinenza con la materia della “contabilità pubblica”, le SS.RR. della Corte dei conti con deliberazione n. 54/2010, nell’escludere che la suindicata disposizione conferisca alle Sezioni regionali di controllo una funzione di consulenza di portata generale, ha specificato che: “La funzione consultiva della Sezione regionale di controllo nei confronti degli Enti territoriali sarebbe, tuttavia, senz’altro incompleta se non avesse la possibilità di svolgersi nei confronti di quei quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio” .
Ulteriore elemento di valutazione è connesso alla indispensabile verifica della circostanza che il quesito proposto, non implichi la possibilità di adottare provvedimenti amministrativi di ordine propriamente gestionale, soprattutto se già posti in essere o connessi a comportamenti espletati; inoltre, tale elemento di valutazione risulta particolarmente significativo nei casi in cui l’interesse concreto rinvenibile nella richiesta di parere (e conseguentemente nel provvedimento che l’ente intende adottare), possa, in qualche modo, essere oggetto di indagini della Procura regionale o di giudizio innanzi alla Sezione Giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo.
Alla luce delle suesposte linee interpretative, ritiene il Collegio che il quesito formulato dal comune di San Pietro Vernotico rientri nell’alveo della materia della “contabilità pubblica”, in quanto involge problematiche inerenti all’interpretazione della normativa che disciplina il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243 bis del TUEL. Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.
 

La questione sottoposta al vaglio consultivo della Sezione investe l’applicazione della normativa di cui all’art. 243-bis comma 1, che prevede che con delibera consiliare debba essere deciso il ricorso al piano di riequilibrio, in combinato disposto con il successivo comma 5, così come modificato dall’art. 3 comma 3-bis del D.L. 6 marzo 2014, n. 16, che testualmente prevede: “…Il consiglio dell’ente locale, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di cui al comma 1, delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di dieci anni, compreso quello in corso, corredato del parere dell’organo di revisione economico-finanziario…”. La nuova formulazione dell’art. 243-bis comma 5 del TUEL ha, tra l’atro, allungato a novanta giorni il termine perentorio originariamente fissato in sessanta giorni.
In particolare, il comune chiede di conoscere se la perentorietà del termine di novanta giorni di cui al suindicato art. 243-bis, debba considerarsi vincolativo anche nell’ipotesi in cui l’ente decida di revocare la delibera di ricorso al piano di riequilibrio pluriennale, avendone valutato successivamente il venir meno dei presupposti.
L’istituto della revoca del piano di riequilibrio pluriennale è stato oggetto di trattazione da parte della Sezione delle Autonomie, la quale ha considerato che: ”…la facoltà di revocare l’istanza di ricorso alla procedura, in linea generale ammissibile in assenza di contraria previsione, dovrebbe comunque essere esercitata non oltre i 60 giorni previsti dalla norma per la presentazione del piano …” (cfr. delibera n. 16/SEZAUT/2012/INPR).
Nella delibera n. 22/SEZAUT/2013/QMIG, nel rispondere ad una questione di massima intesa a valutare la possibilità per un ente che avesse deciso di fare ricorso al piano, di revocare tale decisione dopo la scadenza del termine perentorio previsto dalla suindicata normativa, è stato ricordato che: “…la scadenza del termine perentorio di cui all’art. 243-bis, comma 5 produce ipso iure gli effetti di cui all’art. 243-quater, comma 7, del TUEL connessi alla mancata presentazione del piano – qualora non penda la procedura ex art. 6, comma 2, del D.Lgs. 149/2011 temporaneamente sospesa – effetti del tutto sottratti alla disponibilità dell’ente che al verificarsi della fattispecie ipotizzata, non può revocare la delibera di approvazione del piano di riequilibrio, né adottare alcun atto se non quelli preordinati alla dichiarazione di dissesto secondo la disciplina di cui al già richiamato art. 6, comma 2 del D.Lgs 149/2011…”.
Alla luce dei principi esegetici elaborati dalla giurisprudenza della Sezione delle Autonomie, è possibile affermare che l’ente che ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio può adottare, nell’esercizio del proprio potere di autotutela, un provvedimento di revoca fino alla scadenza del termine perentorio fissato dal citato art. 243-bis, comma 5 del TUEL. Tale atto dovrà essere reso pubblico affinché produca la cessazione dell’effetto sospensivo delle procedure esecutive (art. 243-bis comma 4 cit.) e comunicato alla Sezione regionale di controllo al fine di scongiurare la procedura di dissesto. Lo spirare del termine perentorio, senza che sia intervenuta la revoca o presentato il piano, comporta l’obbligo per l’ente di dichiarare il dissesto (cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 6/AUT/2014/QMIG).
Da ultimo, tale orientamento è stato nuovamente confermato dalla recente deliberazione n. 1/SEZAUT/2016/QMIG la quale ha specificato: “…Giova, invero, evidenziare come nella sequela procedimentale che disciplina il ricorso alla misura di risanamento di cui all’art. 243-bis del TUEL, la mancata adozione del piano di riequilibrio entro il termine perentorio stabilito dal comma 5 di detta disposizione –  entro i 90 giorni dalla esecutività della delibera con la quale l’ente ha deciso di fare ricorso al riequilibrio – comporti, quale effetto legale tipico (delibera n.13/SEZAUT/2013/QMIG) l’attivazione della procedura preordinata alla dichiarazione di  dissesto e l’eventuale procedimento di sostituzione degli organi da parte del Prefetto ai sensi dell’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 149/2011. Esito, questo dell’avvio al dissesto, sottratto alla disponibilità dell’ente sia nell’ipotesi appena descritta, sia nella altre tre ipotesi contemplate dall’art. 243-quater, comma 7 del TUEL (diniego di approvazione del piano da parte della Sezione regionale di controllo della Corte; mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano; mancato raggiungimento del riequilibrio) che sono state definite fattispecie legali tipiche (Delibera n. 22/SEZAUT/2013/QMIG)…”.
 

Nelle esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Funzionario Preposto al
Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di San Pietro Vernotico (BR).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 2 marzo 2016.
 
 
 

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Presidente Gallo, Redattore Morelli

in tema di risorse finanziarie locali

Finanza locale – Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 66, comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 – Disposizioni in tema di utilizzazione delle risorse derivanti dalle operazioni di dismissione di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola – Destinazione alla riduzione del debito pubblico degli enti locali e al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato – Q.l.c. sollevata dalla Regione Veneto – Lamentata lesione degli articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della Costituzione, e del principio di leale collaborazione, in relazione agli articoli 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e all’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42) – Illegittimità costituzinale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 66, comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, nella parte in cui prevede che gli enti territoriali, in assenza di debito pubblico, o per la parte eventualmente eccedente, debbano destinare le risorse derivanti delle operazioni di dismissione di cui ai commi precedenti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 66, comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 23 maggio 2012, depositato in cancelleria il 29 maggio 2012 ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.― La Regione Veneto, con ricorso notificato il 23 maggio 2012 e depositato il successivo 29 maggio, ha impugnato, tra l’altro, l’articolo 66, comma 9, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, lamentando la lesione degli articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della Costituzione, e del principio di leale collaborazione, in relazione agli articoli 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e all’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

La norma impugnata – osserva la ricorrente − dispone sulla utilizzazione delle risorse derivanti dalle operazioni di dismissione di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola, stabilendo che esse, al netto dei costi di dismissione, siano destinate dagli enti territoriali alla riduzione del debito pubblico, e, in assenza del debito ovvero per la parte eventualmente eccedente, al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. Detta norma afferisce alla materia del coordinamento della finanza pubblica, attribuita alla competenza legislativa concorrente della Regione, in relazione al quale spetta ad essa la potestà legislativa salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, terzo comma, Cost., e art. 2, comma 2, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42).

Ciò posto, ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata non si limiterebbe a porre principi, ossia criteri ed obiettivi che lascino alle Regioni un sufficiente spazio di manovra nella individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi, ma interverrebbe con previsioni specifiche ed autoapplicative incidenti sull’autonomia di spesa della Regione, imponendo una specifica destinazione per le somme reperite per il tramite delle operazioni di dismissione. Sicché la denunciata lesione dell’art. 117, terzo comma, Cost., si risolverebbe altresì in un contrasto con l’autonomia di spesa garantita dall’art. 119 Cost. e dagli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42, ed ancora in un vulnus alla proprietà pubblica, con riferimento agli artt. 42 e 119, sesto comma, Cost., e 19 della predetta legge n. 42 del 2009.

Sotto un diverso profilo, la ricorrente censura la disposizione de qua per violazione dell’art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 85 del 2010, che dà attuazione al predetto art. 19 della legge n. 42 del 2009, stabilendo che l’ente territoriale che riceva beni nell’interesse della collettività rappresentata è tenuto a favorirne la massima valorizzazione funzionale a vantaggio diretto o indiretto della medesima collettività territoriale rappresentata. Infatti, ad avviso della Regione Veneto, la previsione di cui all’art. 66, comma 9, relativa alla utilizzazione dei proventi della dismissione per alimentare il Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, sottrae alle collettività territoriali, presso le quali si trova il bene dismesso, le risorse ottenute proprio attraverso la valorizzazione dello stesso.

I profili di illegittimità dedotti in riferimento alla lesione dell’autonomia normativa e finanziaria regionale determinerebbero, altresì, una compromissione della stessa potestà di esercizio autonomo delle funzioni amministrative, con ciò rivelando la lesività della disposizione impugnata rispetto all’art. 118 Cost.

Infine, la ricorrente lamenta che la disposizione impugnata, afferente ad una materia ricompresa nella competenza concorrente di Stato e Regioni, ed in cui vengono in giuoco la valorizzazione di beni propri degli enti territoriali e la destinazione delle risorse da questi derivanti, sia stata emanata in assenza di alcun confronto con le Regioni.

2.― Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la infondatezza del ricorso, osservando, per ciò che rileva nella presente sede, che la previsione di cui all’art. 66, comma 9, del decreto-legge n. 1 del 2012 costituisce un principio generale di coordinamento della finanza statale e locale.

3.― Nell’imminenza della data fissata per la pubblica udienza la difesa della Regione Veneto ha depositato una memoria con la quale insiste per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata.

1.― La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, tra cui l’articolo 66, comma 9 (rectius: 66, comma 9, secondo periodo), in riferimento agli articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, in relazione agli articoli 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e all’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

La trattazione delle questioni di legittimità costituzionale relative alla predetta disposizione viene qui separata da quella relativa alle altre questioni proposte con il medesimo ricorso, che viene riservata a separate pronunzie.

2.― Nel quadro delle misure urgenti per la concorrenza e lo sviluppo introdotte dal citato decreto-legge n. 1 del 2012, si inserisce, sub articolo 66, la «dismissione dei terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola».

La correlativa disciplina – dettata, in primo luogo, per i terreni di proprietà dello Stato – è estesa ai beni di proprietà delle Regioni, Province e Comuni, con la previsione che detti enti «possono» alienarli, conferendo, all’uopo, mandato all’Agenzia del demanio, la quale «provvede al versamento agli enti territoriali già proprietari dei proventi derivanti dalla vendita al netto dei costi sostenuti e documentati» (art. 66, comma 7).

In tale contesto si inserisce la disposizione di cui al successivo comma 9 del richiamato art. 66 del decreto-legge n. 1 del 2012, sulla utilizzazione delle risorse derivanti dalle operazioni di dismissione: disposizione, ora appunto, impugnata dalla Regione Veneto, nella parte in cui stabilisce che «gli enti territoriali destinano le predette risorse alla riduzione del proprio debito e, in assenza del debito o per la parte eventualmente eccedente, al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato».

Siffatta destinazione obbligata delle risorse – che, secondo la ricorrente, dovrebbero invece rimanere nella libera disponibilità degli enti proprietari dei beni dismessi – contrasterebbe, infatti, a suo avviso:

– con l’art. 117, terzo comma, e l’art. 119 Cost., in relazione agli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), della legge n. 42 del 2009, per avere lo Stato, in una materia di competenza legislativa concorrente quale quella del coordinamento della finanza pubblica, adottato previsioni specifiche e autoapplicative incidenti sull’autonomia di spesa delle Regioni, anziché limitarsi a porre principi fondamentali, cioè criteri ed obiettivi che lascino alle stesse un sufficiente spazio di manovra nella individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi;

– con gli articoli 119, sesto comma, e 42 Cost., in relazione all’art. 19 della predetta legge n. 42 del 2009, per la lesione della proprietà pubblica derivante dalla utilizzazione dei proventi della dismissione dei beni di cui si tratta secondo le indicazioni dello Stato;

– ancora con l’art. 119, sesto comma, Cost., in relazione all’art. 19 della legge n. 42 del 2009 e all’art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 85 del 2010, per avere, con l’imporre l’utilizzazione dei proventi della dismissione per alimentare il Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, sottratto alle collettività territoriali presso le quali si trovano i beni dismessi le risorse ottenute proprio valorizzando questi ultimi;

– l’art. 118 Cost., per la compromissione della potestà di esercizio autonomo delle funzioni amministrative delle Regioni determinata dalla lesione della autonomia normativa e finanziaria delle stesse;

– il principio di leale collaborazione per essere stata emessa la disposizione censurata in assenza di un confronto con le Regioni pur in un ambito di competenza concorrente in cui sono in giuoco la valorizzazione dei beni propri degli enti territoriali e la destinazione delle risorse da questi derivanti.

3.― Ai fini dello scrutinio di costituzionalità, la disposizione impugnata può scindersi in due profili che, rispettivamente, concernono:

la destinazione delle risorse derivanti dalle operazioni di dismissioni dei beni dell’ente territoriale all’obiettivo di riduzione dei debiti dell’ente medesimo;

la destinazione di quelle risorse al Fondo per l’ammortamento dei titoli dello Stato «in assenza del debito [dell’ente territoriale] o per la parte eventualmente eccedente».

Alla questione sub b) – prospettata in termini di paventata «lesione della proprietà» (secondo la ricorrente, per effetto della disposizione censurata, «è come se i beni dismessi non fossero mai appartenuti alla Regione») è riferita propriamente la denuncia di contrasto della disposizione impugnata con i precetti di cui agli articoli 42 e 119, sesto comma della Costituzione, ed alle (per altro solo genericamente) richiamate norme interposte (art. 19 della legge n. 42 del 2009 sul cosiddetto federalismo fiscale e articolo 2, comma 4, del decreto legislativo n. 85 del 2010, sul patrimonio degli enti territoriali).

Ad entrambi i profili precettivi della disposizione censurata si rivolge poi la denuncia di violazione degli altri parametri evocati.

4.― La prima questione che in ordine logico viene in esame – quella, come detto, attinente alla destinazione obbligata delle risorse derivanti dalla dismissione all’obiettivo di riduzione del debito del medesimo ente territoriale proprietario del bene dismesso – non è fondata.

La correlazione funzionale − che l’art. 66, comma 9, del decreto-legge n. 1 del 2012 impone tra operazione di dismissione dei terreni demaniali, sia dello Stato che delle Regioni ed altri enti territoriali, e riduzione del debito rispettivo – risponde, infatti, proprio per tale complessiva estensione, ad una scelta di politica economica nazionale, adottata per far fronte alla eccezionale emergenza finanziaria che il Paese sta attraversando, e si pone, quindi, come espressione del perseguimento di un obiettivo di interesse generale in un quadro di necessario concorso anche delle autonomie al risanamento della finanza pubblica.

Si tratta, pertanto, di una disposizione che, per la sua finalità e per la proporzionalità al fine che intende perseguire, risulta espressiva di un principio fondamentale nella materia, di competenza concorrente, del coordinamento della finanza pubblica. E che, come tale, non è invasiva delle attribuzioni della Regione nella materia stessa, in quanto il finalismo della previsione normativa esclude che possa invocarsi – come fa la Regione − la logica della norma di dettaglio. Invero, una volta assunto l’obiettivo di carattere generale della riduzione dei debiti dei vari enti in funzione del risanamento della finanza pubblica attraverso la dismissione di determinati beni, l’imposizione del vincolo di destinazione appare mezzo necessario al suo raggiungimento.

E ciò tanto più se si considera che il comma 7 dell’art. 66, come fa manifesto il «può» in esso contenuto, lascia alle Regioni la facoltà di scegliere se procedere o meno alla riduzione del debito tramite le dismissioni dei beni di cui trattasi.

Tanto, dunque, esclude il contrasto con i precetti di cui agli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., ed alle invocate norme interposte.

A sua volta, il vulnus – che la ricorrente sostiene arrecato dalla disposizione stessa agli articoli 42, 119, sesto comma, e 118 Cost., per l’asserita interferenza nei suoi poteri di disposizione ed esercizio di funzioni amministrative, relativi a propri beni − risulta insussistente, tenuto conto, da un lato, che la dismissione dei beni costituisce un atto che è adottato dagli enti territoriali in piena autonomia (comma 7 dell’art. 66 del decreto-legge n. 1 del 2012) e, dall’altro, che la previsione della destinazione delle risorse derivanti dalle dismissioni alla riduzione del debito dell’ente – esprimendo, come visto, un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica − può legittimamente comportare una limitazione dell’autonomia amministrativa della Regione.

Infine, quanto alla denunciata lesione del principio di leale collaborazione, la censura è del pari non fondata, atteso che l’esercizio della funzione legislativa non è soggetto alle procedure di leale collaborazione (ex plurimis, sentenze n. 100 del 2010, n. 284 e n. 225 del 2009).

5.― È invece fondata la questione relativa alla disposizione in esame nella parte in cui essa prevede che gli enti territoriali, in assenza di debito o per la parte eventualmente eccedente, debbano destinare le risorse derivanti dalle operazioni di dismissione di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.

Per questa parte, la norma impugnata si risolve, infatti, in una disciplina che, non essendo finalizzata ad assicurare l’esigenza del risanamento del debito degli enti territoriali e, quindi, non essendo correlata alla realizzazione del ricordato principio fondamentale, si risolve in una indebita ingerenza nell’autonomia della Regione.

Il vulnus al principio dell’autonomia finanziaria delle Regioni si configura per la ragione che la disposizione determina una indebita appropriazione, da parte dello Stato, di risorse appartenenti agli enti territoriali, in quanto realizzate attraverso la dismissione di beni di loro proprietà, e, con ciò, sottrae ad essi il potere di utilizzazione dei propri mezzi finanziari, che fa parte integrante di detta autonomia finanziaria, funzionale all’assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti territoriali sono chiamati a svolgere (tra le altre, sentenze n. 311 del 2012 e n. 237 del 2009), con conseguente violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., assorbiti gli ulteriori profili di dedotta illegittimità costituzionale.

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto con il ricorso in epigrafe

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 66, comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, nella parte in cui prevede che gli enti territoriali, in assenza di debito pubblico, o per la parte eventualmente eccedente, debbano destinare le risorse derivanti delle operazioni di dismissione di cui ai commi precedenti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato;

2) dichiara non fondata la ulteriore questione di legittimità costituzionale dello stesso articolo 66, comma 9, secondo periodo, del decreto-legge n. 1 del 2012, sollevata, in riferimento agli articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della Costituzione e al principio di leale collaborazione, nonché in relazione agli articoli 1, comma 1, 2 comma 2, lettera a), e 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e all’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/4/2013 n.63 proviene da Giustamm.

Rilevato che la ricorrente impugna i provvedimenti con i quali l’Amministrazione ha disposto la decadenza dell’autorizzatone all’occupazione di suolo pubblico riferita ad un dehor posizionato sulla pubblica via in corrispondenza dell’esercizio commerciale gestito dalla Società ricorrente a seguito di violazioni accertate circa gli ingombri del manufatto; che costituisce oggetto di impugnazione, altresì, l’atto di concessione nella parte in cui prevede l’effetto della decadenza in conseguenza di violazioni non meglio specificate delle prescrizioni imposte;Considerato che la disciplina normativa regolante la materia ricollega il contestato effetto della decadenza all’accertamento di gravi o reiterate violazioni; che il provvedimento di concessione pare in contrasto con la richiamata normativa di settore; che le infrazioni rilevate non sembrerebbero rivestire i prescritti caratteri; che, pertanto, ad un primo sommario esame, il provvedimento di decadenza pare violare i canoni di congruità e proporzionalità costituenti limite all’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione; Valutata la natura e gravità del pregiudizio cui la ricorrente rimarrebbe esposta nelle more del giudizio derivante dall’impossibilità di fruire di spazi pubblici per l’esercizio della propria attività in periodo favorevole.(G.S.)

N. 00063/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00088/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 88 del 2012, proposto da:

Antica Salumeria Rosi Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio Conti, Stefania Vasta, con domicilio eletto presso Giorgio Conti Avv. in Parma, via Repubblica 31;

contro

Comune di Parma, rappresentato e difeso dagli avv. Salvatore Caroppo, Laura Maria Dilda, con domicilio eletto presso Salvatore Caroppo Avv. in Parma, Strada Repubblica 1-Avv.Ra Mun.Le;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento prot. 2012.VI/3.26 notificato in data 15.02.2012, con il quale il comune di Parma ha disposto la decadenza della concessione di occupazione di suolo pubblico n. 218/2011 e ha ordinato l’immediata rimozione della struttura abusiva e il ripristino dei luoghi;

della concessione n. 281/2011 nella parte in cui prevede che dall’inosservanza delle prescrizioni discende la sospensione immediata e la decadenza della concessione;

del provvedimento 24.02.2012 prot. 33653 con il quale il Comune di Parma ha ordinato anche con l’ausilio della forza pubblica la rimozione dell’occupazione abusiva;

di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2012 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato:

che la ricorrente impugna i provvedimenti con i quali l’Amministrazione ha disposto la decadenza dell’autorizzatone all’occupazione di suolo pubblico riferita ad un dehor posizionato sulla pubblica via in corrispondenza dell’esercizio commerciale gestito dalla Società ricorrente a seguito di violazioni accertate circa gli ingombri del manufatto;

che costituisce oggetto di impugnazione, altresì, l’atto di concessione nella parte in cui prevede l’effetto della decadenza in conseguenza di violazioni non meglio specificate delle prescrizioni imposte;

Considerato:

che la disciplina normativa regolante la materia ricollega il contestato effetto della decadenza all’accertamento di gravi o reiterate violazioni;

che il provvedimento di concessione pare in contrasto con la richiamata normativa di settore;

che le infrazioni rilevate non sembrerebbero rivestire i prescritti caratteri;

che, pertanto, ad un primo sommario esame, il provvedimento di decadenza pare violare i canoni di congruità e proporzionalità costituenti limite all’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione;

Valutata la natura e gravità del pregiudizio cui la ricorrente rimarrebbe esposta nelle more del giudizio derivante dall’impossibilità di fruire di spazi pubblici per l’esercizio della propria attività in periodo favorevole;

Ritenuto che, per quanto precede, ricorrano i presupposti di cui all’art. 55 c.p.a.;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), accoglie l’istanza di sospensione e fissa la discussione nel merito del ricorso alla pubblica udienza del 10 ottobre 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente FF

Laura Marzano, Primo Referendario

Marco Poppi, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 21/3/2012 n.63 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti; Est. S. Fantini
P. A. F. – Onlus (avv.ti E. Laurenza, M. De Benedictis e A. Coaccioli) c/ Azienda Sanitaria Asl 1 – Citta’ di Castello (avv.ti L. Anelli e D. Spinelli) e nei confronti di I. E. Cooperativa Sociale (avv.ti C. Calvieri e P. Stallone)

sull’ammissibilità o meno della rivalutazione dei requisiti di partecipazione in corso di gara

1. Contratti della P.A. – Gara – Requisiti di capacità economico-finanziaria – Referenze bancarie – Art. 41, D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i. – Dichiarazioni provenienti dallo stesso Istituto di credito – Insufficienza – Fattispecie

2. Contratti della P.A. – Gara – Requisiti di capacità economico-finanziaria – Verifica – Fase di prequalifica – Esaurimento – Non si verifica – Rivalutazione in fase di gra – E’ ammessa

1. Ai fini dell’art. 41, D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i., che prevede quale requisito di capacità economica e finanziaria la dichiarazione di almeno due istituti bancari o intermediari finanziari autorizzati ai sensi del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, non è sufficiente la presentazione di due dichiarazioni provenienti dallo stesso Istituto di credito (il Collegio ha osservato che, nella specie, le dichiarazioni avevano anche lo stesso numero di protocollo e, quindi, si prestavano a essere considerate potenzialmente dei meri duplicati)

2. La stazione appaltante può operare in fase di gara una nuova valutazione della posizione dei singoli concorrenti in rapporto ai requisiti sostanziali richiesti dalla lettera di invito, dovendosi escludere che la fase di prequalificazione esaurisca il potere di verifica dei requisiti di partecipazione

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 566 del 2010, proposto da:


P. A. F. – Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore sig. Vincenzo Di Maio Mastellone, rappresentata e difesa dagli avv.ti Eliseo Laurenza e Massimiliano De Benedictis, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Coaccioli in Perugia, piazza Alfani, 4;

contro

Azienda Sanitaria Asl 1 – Citta’ di Castello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Lorenzo Anelli, con domicilio eletto presso l’avv. Daniele Spinelli in Perugia, piazza Biordo Michelotti,1;

nei confronti di

I. E. Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Calvieri e Patrizia Stallone, presso il primo dei quali è elettivamente domiciliata in Perugia, via Bartolo, 43;

per l’annullamento

– del provvedimento in data 9.11.2010 prot. 0027336 dell’Azienda Sanitaria ASL 1 dell’Umbria comunicante l’esclusione dalla gara d’appalto mediante procedura ristretta per l’affidamento dei servizi di trasporti Sanitari e non Sanitari, lotto 1°;

– del verbale di gara n. 1 in data 14.10.2010, del verbale di gara n. 2 in data 20.10.2010 e del verbale di gara in data 8.11.2010;

– in parte qua, della lettera d’invito alla gara prot. n. 0018942 in data 4.8.2010 dell’Azienda Sanitaria n. 1 dell’Umbria;

– dei provvedimenti di nomina della Commissione di gara, di aggiudicazione provvisoria e definitiva della gara;

– una agli atti preordinati, connessi e consequenziali fra i quali le note dell’Azienda Sanitaria n. 1 dell’Umbria prot. n. 0027354 in data 9.11.2010, prot. n. 0027368 in data 9.11.2010, prot. n. 0027534 in data 10.11.2010, prot. n. 0027707 in data 12.11.
– e per la dichiarazione di inefficacia del contratto ove intervenga nelle more della decisione del presente ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl 1 – Citta’ di Castello e di Italy Emergenza Cooperativa Sociale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2011 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che nella fattispecie in esame sussistono i presupposti per la definizione del giudizio in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm., potendosi dunque fare ricorso alla sentenza in forma semplificata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ONLUS ricorrente premette di avere partecipato alla gara per l’affidamento (per quattro anni) dei servizi di trasporto sanitari e non sanitari bandita dall’A.S.L. n. 1 dell’Umbria-Città di Castello, limitatamente al lotto n. 1 (concernente, in particolare, i trasporti sanitari in emergenza e ordinari/programmati, effettuati con ambulanze di tipo A di cui al d.m. Trasporti 553/87 e s.m.i.).

Si tratta di una procedura ristretta, prevedente, quale criterio di aggiudicazione, quello del prezzo più basso.

Espone di avere ricevuto, con nota prot. n. 0027336 del 9 novembre 2010, comunicazione della propria esclusione dalla gara, decisa nella seduta pubblica del precedente 8 novembre per le ragioni già evidenziate nel precedente verbale n. 2 del 20 ottobre 2010, e consistenti nel fatto che la garanzia/cauzione inserita nella busta “A”, relativa alla documentazione amministrativa, non rispecchia la lex specialis di gara, nella parte in cui prevede l’obbligo per i concorrenti di assicurare l’efficacia della garanzia medesima per almeno 180 giorni dal termine ultimo per la presentazione delle offerte, oltre che nel fatto che (la ricorrente) ha presentato le referenze di un solo istituto bancario, in violazione di quanto disposto dall’art. 41, comma 1, lett. a), del codice dei contratti pubblici.

Impugna in questa sede il provvedimento di esclusione, oltre che la lettera di invito ed il provvedimento di aggiudicazione, deducendo i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 55, 75, 81 e 82 del d.lgs. n. 163 del 2006; violazione del bando di gara; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, ingiustizia manifesta.

La garanzia prestata dalla ricorrente ha una durata maggiore di quella prescritta dalla lex specialis; ed invero ha come decorrenza la data di presentazione dell’offerta (intervenuta il 7 ottobre 2010), mentre la lettera di invito prevedeva una decorrenza ancorata al termine ultimo per la presentazione delle offerte (11 ottobre 2010). L’efficacia di almeno 180 giorni dal suindicato momento è conforme alla lettera di invito, e va comunque intesa nel senso che perdura fino all’integrale svolgimento delle operazioni di gara. Diversamente opinando, dovrebbe ritenersi illegittimo il paragrafo 6.1, lett. e), della lettera di invito, pure fatta oggetto di gravame, che prescrive di prestare cauzione con validità per almeno 180 giorni decorrenti dal termine ultimo per la presentazione delle offerte, in difformità, tra l’altro, da quanto disposto dall’art. 75 del codice dei contratti pubblici, richiamato dal punto III.1.1 del bando di gara.

2) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 41, 46, 55, 81 e 82 del d.lgs. n. 163 del 2006, del bando di gara; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità ed ingiustizia manifesta.

Infondato è anche il secondo motivo di esclusione, basato sulla circostanza che la ricorrente avrebbe presentato le referenze di un unico istituto bancario, mentre ha dato prova di avere un plurimo rapporto bancario (con due conti correnti). D’altro canto, la ricorrente aveva già provato in sede di prequalificazione la propria solidità economica e finanziaria, mediante il fatturato del triennio precedente.

Una diversa opzione ermeneutica comporterebbe l’illegittimità del paragrafo 4.4 della lettera di invito che richiede, ai fini della dimostrazione della capacità economica e finanziaria, la dichiarazione di almeno due istituti bancari o intermediari autorizzati, atteso che il bando, ai fini della partecipazione alla gara, aveva previsto una dichiarazione attetante un fatturato globale complessivo nel triennio 2007/2009 almeno pari ai ¾ dell’importo stimato complessivo dell’appalto quadriennale riferito al lotto per cui si partecipa, ovvero un fatturato annuo almeno pari ad ¼ dell’importo stimato medesimo, in caso di attività inferiore a tre anni.

La ricorrente ha fornito tale prova, ed è stata ammessa alla gara; sicchè la Stazione appaltante doveva limitarsi al solo esame dell’offerta economica presentata.

3) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 55, 81 e 82 del d.lgs. n. 163 del 2006, del bando di gara; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, manifesta ingiustizia.

A parte l’illegittimità della disposta esclusione, va rilevata altresì l’illegittimità della lettera di invito e degli atti di gara ad essa successivi.

In particolare, il bando, al paragrafo II.4, prevede un importo complessivo stimato per anni quattro di euro 3.400.000,00 (IVA esclusa), oltre a complessivi euro 6.700,00 per oneri di sicurezza (non soggetti a ribasso). Il successivo paragrafo IV.2 prevede, quale criterio di selezione, quello del prezzo più basso, ai sensi dell’art. 82 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Nella lettera di invito, con riferimento al primo lotto, è indicato un importo quadriennale stimato di euro 3.400.000,00; l’affermazione “stimato” ha comportato lo stravolgimento della gara con la presentazione, da parte dei concorrenti, di offerte in aumento. Ed infatti la gara è stata aggiudicata alla Italy Emergenza Cooperativa Sociale, che ha presentato un’offerta di euro 4.700.000,00, importo superiore a quello posto a base di gara dalla Stazione appaltante. Ciò è precluso dalla normativa vigente, in quanto, in caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso, l’elemento discriminante è costituito dalla percentuale di ribasso.

4) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 55, 81 e 82 del d.lgs. n. 163 del 2006, del bando di gara; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, ingiustizia manifesta.

Gli atti relativi alle operazioni di gara, che hanno comportato anche l’esclusione della ricorrente, sono stati adottati da organo collegiale composto da due componenti in violazione dei principi generali in materia.

Si sono costituite in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale 1 Umbria e la controinteressata Italy Emergenza Cooperativa Sociale; la prima, dopo avere segnalato che il procedimento di gara non è ancora pervenuto all’aggiudicazione definitiva, eccepisce l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse non avendo la ONLUS ricorrente allegato di avere formulato un’offerta economica che le consentirebbe di aggiudicarsi l’appalto, e cioè migliore dell’offerta risultata aggiudicataria, ed anche per il fatto di essere stata esclusa; entrambe le parti resistenti eccepiscono inoltre l’infondatezza nel merito del gravame.

Nella camera di consiglio del 23 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Deve anzitutto essere disatteso il primo profilo di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse eccepito dall’Azienda resistente nella considerazione che la Pubblica Assistenza Flegrea Onlus non ha dimostrato di avere formulato un’offerta migliore di quella risultata aggiudicataria.

Con riguardo, infatti, all’impugnativa dell’esclusione dalla gara d’appalto, ritiene il Collegio, in conformità di un consolidato indirizzo giurisprudenziale, che sia sufficiente un interesse strumentale a rimettere in discussione il rapporto, mentre non occorre la prova che il soggetto ricorrente avrebbe vinto la gara; né il giudice è tenuto a compiere indagini a questo riguardo, atteso che in tale caso l’interesse a ricorrere deve ritenersi sussistente anche unicamente in considerazione del possibile effetto favorevole che potrebbe derivare dalla rinnovazione del procedimento e dalla nuova valutazione dell’offerta presentata (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3908; Sez. IV, 10 aprile 2006, n. 1971; Sez. V, 7 settembre 2004, n. 5878; Sez. IV, 12 giugno 2003, n. 3310).

2. – Nel merito, il ricorso avverso l’esclusione è infondato, e va pertanto disatteso.

Conviene principiare, per economia di giudizio, dalla seconda censura, con cui si deduce l’illegittimità del motivo di esclusione costituito dall’avere «il concorrente … presentato le referenze di un unico istituto bancario, doppiamente ed impropriamente riferite allo stesso concorrente, quando la norma (cfr. art. 41, comma 1, lett. a, del codice dei contratti pubblici), in realtà prescrive “dichiarazione di almeno due istituti bancari o intermediari autorizzati …” proprio per avere il riscontro di due diversi istituti sullo stesso soggetto» (cfr. verbale n. 2 del 20 ottobre 2010, cui fa rinvio la nota prot. n. 0027336 del successivo 9 novembre, recante la comunicazione alla Pubblica Assistenza Flegrea Onlus dell’esclusione dalla gara).

In particolare, assume parte ricorrente anzitutto di avere provato l’esistenza di un plurimo rapporto bancario (vale a dire, di intrattenere due conti correnti con lo stesso Istituto di credito), ma soprattutto di avere assolto all’onere di dimostrazione della propria solidità economico-finanziaria in sede di prequalificazione, con riferimento al fatturato del triennio 2007/2009, con conseguente preclusione dell’Amministrazione a chiedere un’ulteriore dimostrazione di tale requisito.

L’assunto non appare condivisibile.

Giova premettere che la lettera di invito, tra i requisiti di partecipazione previsti a pena di esclusione, al punto 4.3, prescrive, espressamente richiamando l’art. 41 del codice dei contratti pubblici, quale requisito di capacità economica e finanziaria, la «dichiarazione di almeno due istituti bancari o intermediari finanziari autorizzati ai sensi del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385».

Le referenze bancarie, come noto, costituiscono delle lettere di affidabilità con cui gli istituti di credito attestano, genericamente, di intrattenere rapporti di affidamento bancario con l’impresa. Si tratta, dunque, di dichiarazioni di scienza che offrono alla Stazione appaltante solamente un indizio della solidità economica del concorrente. Nella misura in cui la lex specialis, in conformità, peraltro, della norma di legge, ha chiesto la dichiarazione di almeno due istituti bancari, evidentemente ha inteso acquisire un quadro conoscitivo più ampio in ordine alla capacità economica e finanziaria dell’operatore economico, non sovrapponibile a due dichiarazioni, peraltro con identico numero di protocollo, e dunque anche potenzialmente meri duplicati, provenienti dallo stesso Istituto di credito.

Quanto, poi, all’argomento secondo cui, avendo la ricorrente, in sede di prequalificazione, dimostrato la sua solidità economico-finanziaria, doveva ritenersi precluso in sede di gara un nuovo accertamento, lo stesso non appare condivisibile.

Ed infatti la fase di prequalificazione è volta a far conoscere all’Amministrazione la disponibilità del mercato, e dunque a determinare i requisiti soggettivi di “partecipabilità”, sotto l’aspetto della soglia minima di idoneità dei soggetti ad essere valutati (Cons. Stato, Sez. V, 8 settembre 2010, n. 6490), mentre la fase procedimentale introdotta dall’offerta è finalizzata alla verifica della meritevolezza ad aggiudicarsi la gara.

Se dunque la prequalificazione ha natura di autonoma fase subprocedimentale a valenza esplorativa, funzionalmente diretta ad una prima selezione dei soggetti da invitare, prodromica al procedimento selettivo vero e proprio, occorre ritenere che in fase di gara sia possibile una nuova valutazione, da parte della Stazione appaltante, della posizione dei singoli concorrenti in rapporto ai requisiti sostanziali richiesti dalla lettera di invito (in termini T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 15 gennaio 2009, n. 63; T.A.R. Lazio, Sez. II, 20 giugno 2005, n. 5158; T.A.R. Lazio, Sez. III, 4 novembre 2003, n. 9431).

Deve dunque escludersi che con la prequalificazione si esaurisca il potere di verifica dei requisiti di partecipazione da parte della Stazione appaltante.

2.1. – Né vi era spazio, secondo la, invero non particolarmente chiara prospettazione della ricorrente, per procedere alla regolarizzazione della documentazione presentata, in quanto, come noto, in sede di applicazione dell’art. 46 del d.lgs. n. 163 del 2006, norma che ha il delicato compito di contemperare i principi (talvolta in antitesi) del favor partecipationis e della par condicio fra i concorrenti, il punto di equilibrio deve essere trovato nella distinzione tra il concetto di regolarizzazione (sempre possibile) e quello di integrazione documentale (non ammissibile).

2.2 – Nella descritta prospettiva dei rapporti tra prequalificazione e gara non appare meritevole di positiva valutazione neppure l’impugnativa della lettera d’invito, limitatamente al già illustrato paragrafo 4.3, per contrasto con il bando di gara, nell’assunto che la verifica della capacità economica e finanziaria mediante referenze bancarie comporterebbe un’inammissibile commistione tra i criteri soggettivi di prequalificazione e quelli oggettivi afferenti all’aggiudicazione dell’offerta.

E’ indubbio che nella normativa sia nazionale che comunitaria risulta codificato il divieto di commistione fra i criteri soggettivi di prequalificazione e quelli oggettivi afferenti all’aggiudicazione, riveniente il proprio fondamento di razionalità nella necessità di tenere separati i requisiti richiesti per la partecipazione alla gara pubblica da quelli che attengono all’offerta ed all’aggiudicazione (tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 20 ottobre 2010, n. 7587; Sez. V, 8 settembre 2010, n. 6490), ma nel caso di specie si verte al di fuori di tale ambito, essendo, piuttosto, ravvisabile un’ulteriore valutazione in sede di gara dei requisiti soggettivi di partecipazione.

I requisiti di partecipazione ad una gara sono ontologicamente e funzionalmente distinti dai criteri di valutazione dell’offerta, anche perché questi ultimi entrano in gioco solamente dopo che l’offerta ha superato positivamente il vaglio di ammissibilità.

Deve dunque ritenersi che l’impugnata lex specialis, nel suo complesso, non contenga una commistione tra requisiti di partecipazione alla procedura concorsuale e criteri di valutazione dell’offerta.

3. – La reiezione del secondo motivo di ricorso consente di prescindere dalla disamina del primo, atteso che laddove il provvedimento di esclusione da una gara d’appalto sia motivato con il richiamo a distinte ed autonome cause di esclusione, tutte egualmente idonee a sorreggerne la parte dispositiva, l’ipotetica illegittimità di una di esse non è sufficiente ad inficiare il provvedimento (T.A.R. Campania, Sez. I, 11 dicembre 2006, n. 10448).

E dunque la riconosciuta legittimità della causa di esclusione legata alla presentazione di una sola referenza bancaria è autonomamente in grado di giustificare il provvedimento, escludendone la caducazione.

4. – Con il terzo ed il quarto motivo si deduce, rispettivamente, l’illegittimità della lettera d’invito (che avrebbe portato ad ammettere offerte in aumento, in contrasto con il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso) e degli atti di gara, adottati da organo collegiale composto da due membri, a fronte della regola del numero dispari di componenti.

Entrambe le censure devono essere disattese.

Con la terza, in realtà, si lamenta la asseritamente illegittima applicazione delle regole della lex specialis, in quanto è facile evincere che non sussiste il lamentato contrasto tra la lettera d’invito ed il bando, non fatto oggetto di gravame.

In particolare, il bando, al punto II.4, n. 3, stabilisce, con riferimento al lotto n. 1, «l’importo complessivo stimato per anni quattro di euro 3.400.000,00 … IVA esclusa, oltre a complessivi euro 6.700,00 … per oneri di sicurezza (non soggetti a ribasso)»; in piena conformità, la lettera di invito, a pagina 2, con riferimento allo stesso lotto n. 1, individua un «importo complessivo quadriennale stimato -(di)- euro 3.400.000,00 IVA esclusa, oltre a complessivi euro 6.700,00 IVA esclusa per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso».

Ora, se illegittima dovesse ritenersi la lettera di invito ove, nella sua formulazione, contraddica il criterio di aggiudicazione prescelto del prezzo più basso, eguale vizio dovrebbe inficiare il bando, che però non è stato neppure gravato, con conseguente inammissibilità dell’impugnativa stessa.

Ove invece la censura sia intesa come rivolta all’operato della Stazione appaltante, deve analogamente ritenersi inammissibile per carenza di interesse, in quanto, anche a voler prescindere dal fatto che l’aggiudicazione definitiva non è ancora intervenuta, l’accertata assenza dei requisiti di ammissione in capo alla ricorrente la priva dell’interesse a censurare gli atti di gara, non potendo in ogni caso partecipare ad un’eventuale rinnovazione della stessa, a bando inoppugnato (in termini, indirettamente, Cons. Stato, Ad. Plen., 15 aprile 2010, n. 2155; T.A.R. Umbria, 17 febbraio 2011, n. 49).

4.1. – Il quarto motivo, concernente la composizione dell’organo di gara, è infondato, in quanto, essendo stato prescelto nella procedura in esame il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, non occorreva la nomina di una commissione giudicatrice (obbligatoriamente richiesta dall’art. 84 del codice dei contratti pubblici quando si segua il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa); di conseguenza, le operazioni risultano essere state legittimamente eseguite dal R.U.P. con l’ausilio di qualche dipendente dell’A.S.L.

5. – In conclusione, alla stregua di quanto esposto, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono tuttavia giusti motivi, in ragione della peculiarità della vicenda, per compensare tra tutte le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 4/3/2011 n.63 proviene da Giustamm.

Rosaria Trizzino – Presidente, Luca De Gennaro – Estensore

sull’art. 245, d.lg. n.163 del 2006, e sugli effetti prodotti riguardo all’onere di conoscenza dei provvedimenti amministrativi

1. Processo – Processo amministrativo – Opposizione di terzo – Legittimazione – Individuazione.

2. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara – Art.245, d.lg. n.163 del 2006 – Applicazione.

3. Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Art.245, d.lg. n.163 del 2006 – Norma speciale – Effetti.

1. Nel processo amministrativo, la legittimazione a proporre l’opposizione di terzo nei confronti di una sentenza del giudice amministrativo, resa tra soggetti terzi, va riconosciuta ai controinteressati pretermessi e, più in generale, ai terzi titolari di una situazione giuridica autonoma ed incompatibile, rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione; pertanto, l’opposizione di terzo non può essere proposta da colui che ha l’onere di impugnare direttamente l’atto immediatamente lesivo.

2. In caso di una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, deve applicarsi ratione temporis l’art. 245, d.lg. 12 aprile 2006 n.163, poi trasfuso nel vigente art. 120 Cod. proc. amm..

3. L’art. 245, d.lg. 12 aprile 2006 n.163, ha introdotto una norma speciale – allo scopo di ampliare l’effettività della tutela giurisdizionale nei confronti di affidamenti diretti senza gara – che sostituisce per il settore dei contratti pubblici le norme ordinarie sull’onere di conoscenza dei provvedimenti amministrativi; pertanto solo la pubblicità dell’atto nelle forme di cui al citato art. 245 potrebbe valere come conoscenza legale del provvedimento.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1107 del 2010, proposto da:

Power One Italy Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Giussani, Adriano Tortora, elettivamente domiciliata presso Monica Imperiale in Lecce, via G. Matteotti,25;

Comune di Ugento, rappresentato e difeso dall’avv. M. Gabriella Spata, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Lecce, via Zanardelli, 60;

Telecom Italia Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Lirosi, Marco Martinelli, Valeria Pellegrino, elettivamente domiciliata presso quest’ultima in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;

Umpi Elettronica Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesca Franchini, Silvia Andrisani, Annalaura Conte, elettivamente domiciliata presso quest’ultima in Lecce, via Ss.Giacomo e Filippo, 7;

Tecnolights di Fabio Ancora, non costituita;

alla sentenza Tar Puglia – Lecce, Sez. III 372/2010 del 29 gennaio 2010;

e per l’annullamento

– della delibera di G.M. n. 151 del 10 settembre 2009, recante l’approvazione della proposta progettuale di TI per la realizzazione di un sistema di telegestione e di risparmio energetico sugli impianti di illuminazione pubblica comunale;

– della determina del Responsabile Settore Lavori pubblici n. 534/RG, attuativa della predetta delibera giuntale;

– del verbale di consegna dei lavori;

– dei verbali di lettura dei consumi progetto pilota del 21.5.2010 e 10.6.2010;

– di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

– per la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto stipulato in data 7 maggio 2010 (rep. 1371), ai sensi dell’art. 245-bis, lett. b, del d.l.vo n. 163/2003;

– per la condanna dell’Amministrazione comunale alla rifusione di tutti i danni subiti e subendi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Ugento e di Telecom Italia Spa e di Umpi Elettronica Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2010 il dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti gli avv.ti Tortora per Power one spa, Spata per il Comune, Lirosi e Pellegrino per Telecom spa e Conte per Umpi Elettronica srl;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. La Power One ricorre avverso i suindicati atti del Comune di Ugento con cui si è approvata la proposta progettuale di Telecom Italia spa per la realizzazione di un sistema di telegestione e di risparmio energetico sugli impianti di illuminazione pubblica comunale, disponendo l’affidamento diretto dell’appalto senza gara alla stessa società.

Il contratto, stipulato tra il Comune e la Telecom il 7 maggio 2010, prevede la realizzazione di un sistema di telegestione e di risparmio energetico sugli impianti di illuminazione pubblica allo scopo di ridurre i costi imputabili sia alla spesa energetica che alla manutenzione e, in via prospettica, di permettere lo sviluppo sull’impianto di una rete civica multimediale.

Alla stipulazione del contratto si è addivenuti, tramite procedura negoziata ex art. 57, comma 2 del D.lgs. 163/2006, giustificata in virtù della disponibilità da parte di Telecom-Umpi del sistema di telecontrollo Smart Town incentrato sulla piattoforma Minos system, tutelata da privativa industriale.

Con il ricorso in epigrafe viene proposta opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c. alla sentenza Tar Puglia – Lecce, Sez. III 372/2010 del 29 gennaio 2010 che, al termine di un giudizio cui la ricorrente era estranea, ha respinto il ricorso proposto dalla Tecnolights avverso la delibera di G.M. n. 151 del 10 settembre 2009, recante l’approvazione della proposta progettuale di Telecom spa per la realizzazione del citato sistema di telegestione.

Vengono poi svolti i seguenti motivi di impugnazione:

– violazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza, violazione delle regole della concorrenza, carenza di istruttoria;

– violazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza, violazione delle regole della concorrenza, violazione dell’art. 3 L. 241/1990, eccesso di potere, sviamento;

– violazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza, violazione delle regole della concorrenza, violazione degli art. 3 e 6 del R.D. 18 novembre 1923, violazione del R.D. 827/1994;

– violazione dell’art. 57 D.lgs. 163/2006, carenza dei presupposti per procedere all’affidamento diretto;

– violazione degli artt. 42 e 107 TUEL (D.lgs 267/2000), incompetenza;

– violazione art. 68 D.lgs. 163/2006, difetto di istruttoria, eccesso di potere, carenza dei presupposti per procedere all’affidamento diretto.

Viene avanzata altresì domanda risarcitoria per i danni subiti e subendi.

Si sono costituiti il Comune, la Telecom spa, la Umpi srl deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

2. All’udienza del 25 novembre il ricorso è stato trattenuto in decisione.

3. Preliminarmente il Collegio precisa che con il ricorso in epigrafe la Power One Italy spa ha introdotto due diverse domande; la prima, ex art. 404 cpc, volta a rescindere la sentenza di questo Tar che ha respinto il ricorso della Tecnolights avverso la medesima delibera comunale 151/2009; la seconda, di natura caducatoria, volta a chiedere in via principale l’annullamento degli atti gravati.

Le due domande devono essere esaminate distintamente.

4. Il ricorso in opposizione ex art. 404 c.p.c. è inammissibile.

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, da cui non si ritiene di discostarsi, la legittimazione a proporre l’opposizione di terzo nei confronti di una sentenza del giudice amministrativo, resa tra soggetti terzi, va riconosciuta ai controinteressati pretermessi e, più in generale, ai terzi titolari di una situazione giuridica autonoma ed incompatibile, rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione.

L’opposizione di terzo non può invece essere proposta da colui che ha l’onere di impugnare direttamente l’atto immediatamente lesivo; in tale posizione è riconoscibile l’odierna ricorrente, che nel giudizio concluso con la sentenza opposta avrebbe assunto la qualifica di cointeressata all’accoglimento del ricorso proposto dalla Tecnolights.

L’opposizione di terzo è dunque inammissibile in quanto proposta da soggetto privo di legittimazione.

5. Quanto alla domanda impugnatoria, deve essere disattesa l’eccezione di tardività sollevata dalle parti resistenti.

Trattandosi di una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, deve applicarsi ratione temporis l’art. 245 D.lgs. 163/2006, poi trasfuso nel vigente art. 120 cod. proc. amm., secondo cui “nel caso in cui sia mancata la pubblicità del bando, il ricorso non può comunque essere più proposto decorsi trenta giorni decorrenti dalla data di pubblicazione dell’avviso di aggiudicazione definitiva di cui all’articolo 65 e all’articolo 225, a condizione che tale avviso contenga la motivazione dell’atto con cui la stazione appaltante ha deciso di affidare il contratto senza previa pubblicazione del bando. Se sono omessi gli avvisi o le informazioni di cui al presente comma oppure se essi non sono conformi alle prescrizioni ivi contenute, il ricorso non può comunque essere proposto decorsi sei mesi dalla data di stipulazione del contratto”.

La norma mira chiaramente a garantire l’effettività – oltre l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni – del diritto di azione dell’impresa pretermessa in occasione di procedure senza bando, grazie all’assegnazione di un termine decadenziale di sei mesi dalla data della stipula del contratto.

Nella specie, posto dunque che la procedura negoziata si è svolta senza previa pubblicazione di bando e l’avviso di aggiudicazione non è stato pubblicato nelle forme previste, il termine per l’impugnazione di sei mesi, contemplato dalla norma, deve farsi decorrere dalla data della stipula del contratto di appalto, ovvero dal 7 maggio 2010.

Il ricorso, notificato il 12 luglio 2010, deve dunque ritenersi proposto tempestivamente.

Nella specie non è invocabile, per dimostrare la tardività del ricorso, la conoscenza legale dovuta all’affissione della delibera ex art. 124 D.lgs 267/2000 nell’Albo pretorio del Comune.

L’art. 245 D.lgs 163/2006 ha introdotto una norma speciale – allo scopo di ampliare l’effettività della tutela giurisdizionale nei confronti di affidamenti diretti senza gara – che sostituisce per il settore dei contratti pubblici le norme ordinarie sull’onere di conoscenza dei provvedimento amministrativi; pertanto solo la pubblicità dell’atto nelle forme di cui al citato art. 245 potrebbe valere come conoscenza legale del provvedimento.

Costituisce infatti diretta applicazione dei principi comunitari, una interpretazione che per quanto possibile salvaguardi la facoltà delle imprese interessate di reagire avverso affidamenti illegittimi, nei casi in cui la conoscibilità del provvedimento lesivo, come nel caso di specie, è limitata dall’assenza di una gara pubblica (cfr. in termini generali sulla necessità di garantire l’effettività del diritto di proporre ricorso Corte di Giustizia CE, sez. III, 28 gennaio 2010 , n. 406).

6. Nel merito il ricorso è fondato.

La ricorrente contesta l’assenza dei presupposti in virtù dei quali il Comune avrebbe potuto ai sensi dell’art. 57, comma 2 lett. b) (“qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato”) affidare l’appalto in base a procedura negoziata senza pubblicazione del bando.

Attesa l’esistenza di precedente di questa Sezione sull’oggetto del presente giudizio sfavorevole alle ragioni del ricorrente, occorre chiarire che il richiamo alla sentenza di questo Tribunale 372/2010, oggetto dell’opposizione ex art. 404 cpc non risulta appropriato.

In quel giudizio infatti il ricorrente non era stato in grado di offrire anche solo un principio prova relativo alla propria capacità di sviluppare un sistema alternativo a quello Telecom-Umpi o anche più semplicemente, l’esistenza di altri sistemi che fossero dotati di analoghe funzionalità.

Nell’iter argomentativo della pregressa pronuncia risulta centrale il rilievo secondo cui, testualmente, “l’impresa ricorrente non ha dato alcuna prova e della esistenza di un sistema alternativo che possa soddisfare le esigenze pubbliche esternate nella delibera comunale e della disponibilità di un sistema del genere da parte della stessa ricorrente, rimanendo una semplice petizione di principio l’asserzione di tecnologie alternative che consentano di assicurare le medesime funzionalità”.

In questa prospettiva, il ricorso è stato giudicato infondato in quanto l’illegittimità contestata, relativa all’esistenza di sistemi alternativi, era rimasta totalmente sfornita di prova.

7. Nel giudizio odierno, la determinazione comunale deve quindi essere considerata alla luce delle risultanze istruttorie emergenti dal processo ed prodotte su iniziativa dell’odierna ricorrente.

7.1. Al riguardo va sottolineato:

– il contratto tra il Comune di Ugento e la Telecom spa prevede la realizzazione di un sistema di telecontrollo dell’impianto di pubblica illuminazione mediante la dotazione di attrezzature e dispostivi, anche coperti da privativa industriale;

– l’affidamento alla Telecom è avvenuto, in assenza di gara, tramite procedura negoziata non preceduta dalla pubblicazione di un bando in virtù della lettera “b” del comma 2 del citato articolo 57 che prevede l’ipotesi in cui “per ragioni di natura tecnic
7.2. Va altresì precisato:

a) in materia di appalto di opere, forniture o servizi, la scelta del contraente da parte dell’Amministrazione mediante procedura negoziata è sistema eccezionale, in deroga alle ordinarie procedure selettive; dalla rilevata eccezionalità, da sempre sancita dalla normativa, nazionale e, in seguito, comunitaria consegue l’obbligo di una motivazione congrua ed esaustiva che giustifichi il ricorso a tale modulo di formazione della volontà contrattuale;

b) il ricorso alla procedura negoziata sostanziandosi in una vera e propria trattativa privata, rappresenta infatti un’eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorsualità tipica della procedura aperta, con la conseguenza che i presupposti devono essere accertati con il massimo rigore e non sono suscettibili di interpretazione estensiva (cfr. da ultimo Consiglio di Stato 8006/2010);

c) l’affidamento da parte di una p.a. di un determinato servizio a trattativa privata senza pubblicazione del bando, ai sensi dell’art 57 comma 2 lettera b) d.lgs. n. 163 del 2006 (motivi di natura tecnica ed artistica ovvero esistenza di diritti di privativa industriale) deve essere dunque adeguatamente valutato nelle fasi procedimentali che precedono la stipula del contratto, esplicitando nella delibera a contrarre le concrete ed obiettive ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, in base alle quali il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato;

d) incombe poi sull’Amministrazione l’onere di verificare, attraverso un’approfondita ricerca di mercato, l’effettiva unicità della proposta come disposto in via generale dallo stesso art, 57, comma 6, secondo cui “la stazione appaltante individua gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico – finanziaria e tecnico – organizzativa desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione”;

e) l’affidamento del servizio a trattativa privata non può infatti giustificarsi solo in virtù del possesso di una privativa industriale, atteso che questa può legittimare una limitazione concorrenziale se si connota in termini di esclusiva funzionale e cioè se si tratta di prodotto con caratteristiche tecniche infungibili e non surrogabili da tecnologie alternative in grado di assicurare le medesime funzionalità.

8. Alla luce delle suesposte considerazioni occorre dunque accertare se nella fattispecie, alla luce delle emergenze processuali, il Comune di Ugento poteva procedere comunque senza gara.

In primo luogo si deve notare che negli atti amministrativi propedeutici al contratto non si fa alcuna menzione di un sistema alternativo o presuntivamente tale, nemmeno al fine di escluderne la comparabilità; alla luce della documentazione versata in atti una simile omissioneè sintomatica già di un’istruttoria procedimentale carente e parziale.

Sono peraltro agli atti le relazioni di esperti del settore, richieste dalle parti del giudizio, che effettuano la comparazione tecnica fra i due sistemi.

Tali documenti, ancorché non esaminati sotto un profilo strettamente tecnico, dimostrano che la ricorrente opera in diretta concorrenza con altre imprese operanti nel mercato nazionale ed europeo quali Telecom-Umpi (cfr., in termini sullo stesso argomento, Tar Emilia-Romagna 1107/2009, alle cui considerazioni si ritiene di aderire) nello specifico settore di mercato interessato dall’affidamento impugnato.

Osserva il Collegio che dall’iter procedimentale seguito dall’Amministrazione comunale, così come documentato in atti, non si esclude che il sistema “I-Illumination” (sistema di telecontrollo e di risparmio energetico della pubblica illuminazione con trasmissione dati a onde convogliate a banda larga) proposto da Power One non rappresenti un’alternativa rispetto a quello proposto dalle controinteressate (sistema Minos).

Invero dalla documentazione prodotta dalla ricorrente risulta che il sistema I-Illumination, di proprietà della ricorrente, risponde ad uno medesimo bisogno dell’utenza – il risparmio energetico e dei costi di manutenzione attraverso un sistema di telecontrollo – al pari del sistema concorrente Minos nella disponibilità di Telecom-Umpi.

Dalle relazione dei periti di parte emerge dunque che – escluse le distinzioni apprezzabili su un piano strettamente tecnico sulla maggiore affidabilità di un sistema rispetto all’altro o sulla specifica tecnologia impiegata che comunque non incidono sulla finalità generale di entrambi i sistemi – le due proposte, quella di Telecom-Umpi e quella della ricorrente, forniscono entrambe un sistema di telecontrollo e risparmio energetico della rete di illuminazione pubblica, suscettibile di venire integrato da servizi aggiuntivi quale quello di trasmissione dati.

Le differenze tra i due sistemi non oltrepassano dunque, prima facie, la soglia dell’essenzialità, offrendo funzionalità in larga sovrapponibili e utili al raggiungimento degli scopi prefissati dall’ente comunale: il risparmio energetico, il telecontrollo della rete e, solo in via prospettica, la creazione di una rete per il trasferimento dati.

8.1. Anche a prescindere dall’effettiva equivalenza sotto un profilo prettamente tecnico, alla luce delle produzioni documentali, il Comune è venuto meno allo specifico dovere di dare conto “con adeguata motivazione nella delibera o determina a contrarre” dei presupposti per la procedura negoziata, evidenziando un’istruttoria gravemente carente ed omissiva, al confronto con gli atti allegati dalle parti.

Il Collegio ritiene infatti che la valutazione dei presupposti di cui all’art. 57, comma 2, non sia stata effettuata nella maniera rigorosa richiesta dall’ordinamento e che nella specie si è omesso di indagare se l’obiettivo comunale del risparmio energetico tramite il telecontrollo, poteva essere raggiunto facendo ricorso ad altre soluzioni tecniche, disponibili sul mercato, in grado di assicurare funzionalità analoghe.

8.2. Alla luce delle risultanze processuali, la motivazione contenute nella delibera giuntale si rivela omissiva e parziale in quanto omette di considerare soluzioni tecniche alternative, in realtà facilmente conoscibili secondo la capacità dell’operatore medio, e in grado, prima facie, di assicurare funzionalità equivalenti.

8.3. Da tutte le considerazioni fin qui svolte risulta perciò evidente che l’affidamento del servizio e fornitura inerente la installazione del sistema di telecontrollo e di risparmio energetico per gli impianti di pubblica illuminazione doveva essere preceduto da un confronto competitivo basato su una precisa individuazione delle specifiche tecniche del prodotto oggetto di gara, formulate in termini di prestazioni o di requisiti funzionali nel rispetto del principio di equivalenza.

9. Per le ragioni che precedono, il Collegio accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

10. Quanto al contratto stipulato il 7 maggio 2010, si deve dare applicazione ratione temporis al disposto dell’art. 245-bis D.lgs 163/2006, ora trasfuso nell’art. cod. proc. amm., secondo cui il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva dichiara l’inefficacia del contratto nel caso in cui tra l’altro, come è accaduto nell’odierna fattispecie, l’aggiudicazione definitiva è avvenuta con procedura negoziata senza bando “fuori dai casi consentiti e questo abbia determinato l’omissione della pubblicità del bando o avviso con cui si indice una gara nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea o nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, quando tale pubblicazione è prescritta dal presente codice”.

Secondo tale disciplina la caducazione del contratto costituisce nel caso di specie l’ipotesi ordinaria e tipica, conseguente alla dichiarata illegittimità della procedura negoziata, evitabile solo nel caso eccezionale in cui venga accertato che il rispetto di esigenze imperative connesse ad un interesse generale imponga che i suoi effetti siano mantenuti con il conseguente sacrificio definitivo del principio di concorrenza. Tali esigenze non sono ravvisabili nella fattispecie.

Ed invero gli interessi economici delle parti, seppure incisi in maniera rilevante dalla sanzione di inefficacia, appaiono suscettibili di conseguenze sproporzionate posto anche, che per disposto legislativo, non costituiscono esigenze imperative gli interessi economici legati direttamente al contratto, “che comprendono fra l’altro i costi derivanti dal ritardo nell’esecuzione del contratto stesso, dalla necessità di indire una nuova procedura di aggiudicazione, dal cambio dell’operatore economico e dagli obblighi di legge risultanti dalla dichiarazione di inefficacia”.

10.1 Pertanto non essendo ravvisabili esigenze imperative di natura generale che possano giustificare il mantenimento del contratto in applicazione della normativa statale e comunitaria il contratto stipulato tra Telecom Italia spa e il Comune di Ugento il 7 maggio 2010 (rep. 1371) è dichiarato inefficace.

In considerazione della situazione di fatto, della relativa facilità con cui una seria ricerca di mercato avrebbe potuto individuare le soluzioni tecniche possibili, della conoscibilità delle parti contraenti dell’esistenza del sistema I-Illumination, della inscindibilità delle prestazioni a carico dell’impresa affidataria, il Collegio ritiene di dover dichiarare l’inefficacia del contratto con effetto retroattivo dalla data della stipula.

10.2 L’annullamento degli atti e la dichiarazione di inefficacia del contratto – comportando la reintegrazione delle chances perdute dalla ricorrente – equivalgono alla reintegrazione in forma specifica della posizione della ricorrente e delle relative chances di aggiudicazione.

11. Data la peculiarità della questione, sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Terza

definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:

– dichiara inammissibile l’opposizione di terzo;

– accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;

– dichiara inefficace il contratto stipulato il 7 maggio 2010 con effetto retroattivo dal momento della stipula.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nelle camere di consiglio del 25 novembre 2010 e del 7 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Patrizia Moro, Primo Referendario

Luca De Gennaro, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/01/2011

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