Pres. Iannotta, Est. Cerreto
Comune di Roma (Avv. R. Rocchi) c/ Leggo s.p.a. (Avv. P. Cavasola), A. D’Ascenzi (Avv. A. D’Amato)

sulla illegittimità della delibera con la quale il comune ponga limiti di distanza all’attività di distribuzione della stampa gratuita

Comune – Distribuzione stampa gratuita – Imposizione di limiti di distanza – Illegittimità – Ragione

È illegittima la delibera con la quale l’amministrazione comunale imponga dei vincoli in ordine alle distanze minime fra distributori della stampa gratuita e rivendite autorizzate della stampa quotidiana e periodica. Difatti, siffatta determinazione si pone in contrasto con l’art. 3, lett. b) d.l. 223/06, conv. in L. 248/2006, che, nel tendere all’eliminazione del rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio, a tutela della libertà di concorrenza, si rivolge senza dubbio anche all’attività di distribuzione della stampa gratuita

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 8092/2007, proposto dal

Comune di Roma, rappresentato e difeso dall’avv.ssa Rosalda Rocchi, con domicilio eletto in Roma, Via del Tempio di Giove, 21 presso l’avv.ssa Rosalda Rocchi;

LEGGO S.p.A., rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Cavasola, con domicilio eletto in Roma, Via Agostino Depretis 86 presso il suo studio;

e nei confronti di

il sig. Antonio D’Ascenzi, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio D’Amato, con domicilio eletto in Roma, Via Calabria n. 56 presso il suo studio;

per la riforma della sentenza del TAR Lazio – Roma: Sezione II ter 6352/2007, resa tra le parti, concernente disciplina della distribuzione di stampa gratuita – sanzione pecuniaria.

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. Antonio D’Ascenzi e della LEGGO S.p.A.;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 17 giugno 2008, relatore il consigliere Aniello Cerreto ed uditi altresì gli avv.ti Rocchi e Fiore, quest’ultimo per delega dell’avv. Cavasola;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto;

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza gravata, il TAR Lazio ha accolto il ricorso proposto da Leggo s.p.a. avverso :
-la delibera 23.1.2006 n. 26 del Consiglio comunale di Roma, limitatamente alle disposizioni sulla stampa gratuita, con particolare riferimento agli artt. 7 e 9;
-il provvedimento notificato il 10.10.2006, con il quale il Servizio ispettivo annonario (Dipartimento VIII) del Comune di Roma ha irrogato una sanzione pecuniaria a carico della società ricorrente.
In particolare il TAR, ritenuta la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversa (salva la giurisdizione del giudice ordinario sulla doglianza avanzata in via autonoma avverso la sanzione pecuniaria) ha concluso nel senso che “le disposizioni di cui agli artt. 7 – 9 della delibera consiliare n. 26/2006, che modificano l’articolato di cui all’allegato A della delibera C.C. n. 188/2003, si pongono in contrasto con il disposto di cui all’art. 3, lett. b), del D.L. 4.7.2006 n. 223, convertito in L. 4.8.2006 n. 248, nella parte in cui definiscono, anche per la distribuzione della stampa gratuita, limiti di distanze tra esercizi.
2.Avverso detta sentenza ha proposto appello il comune di Roma, deducendo quanto segue:
-il TAR ha dichiarato di aver giurisdizione in ordine al verbale di accertamento della violazione delle disposizioni comunali, mentre ai sensi della L. n. 689/1981 la giurisdizione in materia appartiene al giudice civile;
-il TAR ha erroneamente applicato alla fattispecie le disposizioni di cui al D.L. 4.7.2006 n. 223, convertito in L. 4.8.2006 n. 248, che invece disciplinano solo le attività commerciali di cui al D. L.vo n.114/1998 e le attività di somministrazione al pu
-l’Amministrazione comunale ha correttamente operato in quanto nel redigere il piano di localizzazione dei punti di vendita di quotidiani e periodici ha preso in considerazione i vari contrapposti interessi tenendo presente l’interesse pubblico di favori
3. Costituitasi in giudizio, la ricorrente originaria ha chiesto il rigetto dell’appello, facendo presente quanto segue:
-il TAR ha correttamente dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla sanzione pecuniaria in quanto impugnata unitamente alla deliberazione n. 26/2006;
– non può ritenersi erronea la statuizione del TAR di violazione dell’art. 3 D.L. n.223/2006 (convertito dalla L. n.248/2006), atteso che il D. Lvo n. 114/1998 nell’elencare le attività escluse dal suo ambito non menziona l’attività di vendita e distri
-è comunque illogico porre limiti di distanza ad un’attività di distribuzione di stampa periodica che per sua natura avviene in maniera itinerante, che non può sottostare a vincoli di pianificazione dei punti di vendita;
-l’imposizione di limiti di distanza da rispettare nell’esercizio dell’attività distributiva della stampa gratuita viene a ledere il principio di libertà economica.
La Società resistente ha poi espressamente riproposto i motivi avanzati in primo grado e ritenuti assorbiti dal TAR e precisamente:
-la potestà regolamentare delle pubbliche amministrazioni può conseguire solo da disposizioni di legge, ma nella specie difetta qualsiasi normativa nazionale o regionale che legittimi il Comune a regolamentare l’attività di distribuzione della stampa grat
-in ogni caso è stato violato il principio del giusto procedimento per assenza di qualsiasi pubblicità e per violazione del principio di partecipazione dei soggetti interessati;
-le limitazioni poste in essere non sono giustificate dal perseguimento di un concreto interesse pubblico.
Si è costituito in giudizio anche il sig. D’Ascenzi il quale ha rilevato di non conoscere i motivi per cui era stato evocato in giudizio, concludendo per l’accoglimento dell’appello del Comune.
Con ordinanza n. 6422/2007, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta dal Comune appellante.
In prossimità dell’udienza di discussione del ricorso, il comune di Roma ha depositato copia della circolare del Ministero dello sviluppo economico n. 3603/C /2006 e la Società resistente ha insistito per il rigetto dell’appello.
All’udienza del 17 giugno 20008, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4.L’appello è infondato.
4.1.Priva di pregio è l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo avanzata dall’appellante limitatamente all’impugnativa del verbale di accertamento della violazione delle disposizioni comunali, atteso che il TAR ha precisato che la legittimità del provvedimento, che ha irrogato la sanzione a seguito dell’accertata violazione della relativa disciplina, viene in rilievo in via consequenziale e la cui valutazione di merito è destinata a subire le conseguenze del giudizio sulla contestata presupposta normativa di riferimento (delibera C.C. n. 26 del 23 gennaio 2006), con conseguente carattere accessorio di tale controversia ai sensi dell’art. 31 c.p.c., il che non è stato considerato dall’appellante.
4.2.Contrarimaente a quanto sostenuto dal sig. D’Ascenzi, la sua chiamata in causa si è resa necessaria ai sensi dell’art. 21 della legge 6.12.1971 n. 1034, che impone la notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati; il sig. D’Ascenzi è da identificare quale controinteressato in quanto titolare di edicola di giornali situata in prossimità della zona in cui è stata irrogata la sanzione (Zona Anagnina di Roma).
Al medesimo sig. D’Ascenzi, pertanto, va riconosciuta la legittimazione a contraddire e l’interesse contrario all’impugnativa, come del resto traspare nella sua memoria di costituzione sia in primo grado che in appello.
4.3.Nel merito deve confermarsi la conclusione cui è pervenuto il TAR, tenendo presente che la controversia concerne unicamente la sussistenza o meno del potere regolamentare del comune di Roma di porre limiti di distanza tra i punti di distribuzione della stampa gratuita e quelli di vendita della stampa quotidiana e periodica.
4.3.1.Così delimitato l’oggetto del contendere, con conseguente integrazione della motivazione della sentenza del TAR, va condiviso l’assunto del Giudice di primo grado secondo cui la legislazione recente è orientata, proprio ai fini della tutela della libertà di concorrenza, alla rimozione di alcuni limiti regolamentari alle attività produttive e commerciali, quali parametri numerici e distanze minime tra esercizi. Tanto nelle esigenze di conformazione all’ordinamento comunitario e, quindi, per l’affermazione dei principi di libertà di iniziativa economica che vi fanno capo e sono altresì insiti nel sistema costituzionale italiano.
Invero, le disposizioni di cui all’art. 3, lett. b), del D.L. 4.7.2006 n. 223, convertito in L. 4.8.2006 n. 248, in quanto rivolte all’eliminazione del rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio, sono espressione del principio di libertà di concorrenza, che è applicabile non solo alle attività commerciali individuate nel D. L.vo n. n.114/1998 e di somministrazione di alimenti e bevande ma anche a tutte quelle attività economiche che una specifica norma legislativa statale o regionale non sottopone a specifica regolamentazione.
Tra queste attività è senz’altro compresa quella della distribuzione della stampa gratuita, atteso che eventuali limiti contemplati dalla normativa (ad es. la distanza m. 400 imposta dall’art. 14, comma 9°, L. 5 agosto 1981 n. 416 e successive modificazioni) concernono solo i punti di vendita della stampa periodica, con esclusione perciò della distribuzione di stampa gratuita.
4.3.2.Né la L R. Lazio 14 gennaio 2005 n.4 (sistema di vendita della stampa quotidiana e periodica), attuativa in ambito regionale del D. L.vo 24 aprile 2001 n. 170 (riordino del sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica) prevede in qualche modo la distribuzione della stampa gratuita.
4.3.3.Ne discende anche l’irrilevanza nella presente controversia del contenuto della circolare del Ministero dello sviluppo economico n. 3603/C /2006 invocata dall’amministrazione comunale, atteso che essa non concerne in alcun modo i punti di distribuzione della stampa gratuita.
5.Per quanto considerato, con integrazione della motivazione della sentenza del TAR, l’appello deve essere respinto.
Le spese del presente grado di giudizio sono compensate nei confronti del sig. D’Ascenzi, mentre seguono come di regola la soccombenza per quanto concerne il Comune di Roma e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello indicato in epigrafe.
Condanna il comune di Roma al pagamento delle spese di giudizio a favore della società Leggo, che vengono liquidate complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00).
Spese compensate nei confronti del sig. D’Ascenzi.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 17 giugno 2008 con l’intervento dei Signori:

Pres. Raffaele Iannotta
Cons. Cesare Lamberti
Cons. Aniello Cerreto est.
Cons. Gabriele Carlotti
Cons. Giancarlo Giambartolomei

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 9/12/2008 n.6060 proviene da Giustamm.

Non va sospesa la mancata ammissione al corso di laurea specialistica in Odontoiatria e Protesi Dentaria a.a. 2007/2008, impugnata per vizi della preselezione, in quanto nella fase cautelare si deve dare la prevalenza ai profili di interesse pubblico che si sostanziano anche nella salvaguardia del principio della par condicio.(G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE TERZA BIS

Registro Ordinanze: 6060/2007
Registro Generale: 9851/2007
nelle persone dei Signori:
SAVERIO CORASANITI Presidente
GIULIO AMADIO Cons.
FRANCESCO ARZILLO Cons., relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 20 Dicembre 2007
Visto il ricorso 9851/2007 proposto da:
CANTON GLORIA ENRICArappresentata e difesa da:BERTONE AVV. FRANCESCOcon domicilio eletto in ROMAVIA COSSERIA, 2pressoPLACIDI GIUSEPPE

contro

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DELL’INSUBRIA DI VARESE
rappresentato e difeso da:AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in ROMAVIA DEI PORTOGHESI, 12presso la sua sede

MINISTERO DELL’ UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA
e nei confronti di
CONTI VIVIANA

per l’annullamento
– mancata ammissione al corso di laurea specialistica in Odontoiatria e Protesi Dentaria a.a. 2007/2008;
– di ogni altro atto indicato nell’epigrafe del ricorso;
Visto l’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come integrato dall’art. 3 della legge 21 luglio 2000, n. 205;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Vista la domanda di provvedimento cautelare, presentata in via incidentale da parte ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DELL’INSUBRIA DI VARESE
Nominato relatore il Consigliere Francesco ARZILLO e uditi alla Camera di Consiglio del 20 dicembre 2007 gli avvocati come da verbale;
Ritenuto che in questa fase cautelare si debba dare la prevalenza ai profili di interesse pubblico che si sostanzia anche nella salvaguardia del principio della par condicio;
Considerato altresì di dover riservare alla sede di merito il compiuto esame delle delicate complesse questioni poste con il ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Terza bis, respinge la suindicata domanda cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, 20 dicembre 2007

Il Presidente: Saverio Corasaniti

L’Estensore: Francesco Arzillo

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III bis – Ordinanza sospensiva – 20/12/2007 n.6060 proviene da Giustamm.

Pres. Salvatore, Est. Saltelli
Comune di Falconara Marittima ( Avv. R. Pirani) c/ R. Cavoli ( Avv.ti S. Del Vecchio, A. Mastri) e altri (n.c.), Ediligroup ( Avv. P. Niccolaini)

in tema di lottizzazione abusiva c.d. materiale e c.d. cartolare ex art. 18 l. 47/1985

1. Giustizia amministrativa – Appello – Notificazione di un primo appello non iscritto a ruolo – Notificazione di un secondo appello avverso medesima sentenza entro il termine breve decorrente dalla notificazione del primo appello – Temepestività

2. Edilizia e urbanistica – Lottizzazione abusiva – Art. 18 l. 47/1985 – Lottizzazione c.d. materiale e lottizzazione c.d. cartolare – Divieto – Fattispecie.

3. Edilizia e urbanistica – Lottizzazione abusiva – Provvedimento di sospensione dei lavori in corso – Art. 18, comma 7 l. 47/1985 – Comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento –Necessità – Sussiste – Ragioni.

1. Qualora, avverso una sentenza di un Tribunale Amministrativo Regionale, sia stato proposto un primo ricorso in appello, non depositato, e, nel termine breve (nella specie di sessanta giorni) dalla intervenuta notificazione del primo appello, sia stato notificato un secondo gravame avverso la medesima sentenza, detto secondo appello è tempestivo, e quindi ricevibile ed ammissibile poiché, ai fini della tempestività della seconda impugnazione, deve aversi riguardo non al termine annuale, ma a quello breve, che decorre, in difetto di anteriore notificazione della sentenza appellata, dalla data di proposizione della prima impugnazione, che equivale alla conoscenza legale della decisione impugnata.
2. L’art. 18 l. 47/1985 (abrogato dall’articolo 136 del d.P.R. n. 380 del 2001 e sostituito dall’articolo 30 dello stesso d.P.R) disciplina due differenti ipotesi di lottizzazione abusiva, la prima, c.d. materiale, relativa all’inizio della realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione; la seconda, c.d. formale (o cartolare), che si verifica allorquando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita, o altri atti equiparati, del terreno in lotti. Pertanto, l’inizio di realizzazione di una strada a servizio di lotti configura attività di lottizzazione abusiva c.d. materiale, ove non risulti provata la necessità di fornire un varco di accesso all’area, altrimenti interclusa, nel mentre configura ipotesi di lottizzazione c.d. cartolare il frazionamento mediante rogiti notarili, in singoli lotti, di dimensioni tutte diverse, tutte astrattamente idonee a consentire ai singoli proprietari la realizzazione di un autonomo e completo edificio, poiché detta forma di lottizzazione negoziale prescinde dalla prova di qualsiasi intento di lottizzare abusivamente e rileva, invece, obiettivamente per il solo fatto del frazionamento e della vendita in lotti di un’area, purchè questi lotti per le loro dimensioni, per la natura del terreno, per il numero, per la eventuale previsione di opere di urbanizzazione e in rapporto ad altri elementi riferiti agli acquirenti evidenzino, in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli stessi.

3. La individuazione della fattispecie di lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento in punto di fatto di una pluralità di elementi, sia per quanto attiene la c.d. lottizzazione materiale, sia per quanto concerne la c.d. lottizzazione formale o cartolare: la complessità e la obiettiva difficoltà di tali indagini impongono necessariamente la partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per consentire loro la proposizione delle opportune osservazioni e deduzioni volte alla corretta individuazione e interpretazione dei fatti e per l’adozione del giusto procedimento, non ostando a tale conclusione la circostanza che il provvedimento ex articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, abbia natura vincolata, atteso che in tal caso l’apporto collaborativo è finalizzato a fare piena luce sui fatti rilevanti e sul loro concreto atteggiarsi.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al NRG. 981 dell’anno 2005 proposto
dal COMUNE DI FALCONARA MARITTIMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Rino Pirani, con il quale ed elettivamente domiciliato in Roma, via Cola di Rienzo, n. 252 (presso l’avvocato Bruno Caputo);

contro

CAVOLI ROMANO, in proprio e quale amministratore unico e legale rappresentante della AGAR s.r.l. e della GLOBUS di Cavoli Romano e C. s.n.c., rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Del Vecchio e Antonio Mastri, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, viale Angelico, n. 38 (presso lo studio del primo);

e nei confronti di
ASTOLFI IVANO, ANGELONI SIMONETTA, ASTOLFI LAMBERTO, GABANINI ROSELLA, ASTOLFI GIULIANO, NISI CATERINA, ASTOLFI LUCIANO, STAFFOLANI IVANA E AUSILI SERGIO, tutti non costituiti in giudizio;

con l’intervento ad opponendum di
EDILGROUP, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Patrizia Niccolaini, con la quale è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Adriana n. 15 presso Francesco Miraglia;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche n. 983 del 7 agosto 2004;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Cavoli Romano, in proprio e quale legale rappresentante della AGAR s.r.l. e della GLOBUS di Cavoli Romano e C. s.n.c.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 2006 il Consigliere Carlo Saltelli;
Uditi gli avvocati Pirani, Del Vecchio e Niccolaini;
Ritenuto in fatto e considerato quanto segue.

FATTO

I. Con ricorso giurisdizionale notificato a mezzo del servizio postale in data 14 dicembre 1994 i signori Romani Cavoli, in proprio e quale legale rappresentante della s.r.l. Angar e della s.n.c. Globus di Cavoli Antonella, De Angelis Angela, Cavoli Romano e Gianluca (poi divenuta Globus di Cavoli Romano & C.); Ivano Astolfi, Simonetta Angeloni, Lamberto Astolfi, Rosella Gabanini, Giuliano Astolfi, Caterina Nisi, Luciano Astolfi e Silvana Staffolani, dopo aver premesso che: a) con atto a rogito notaio dott. Federico Biondi di Falconara Marittima in data 9 agosto 1984 (rep. n. 34.255/5.515) il signor Romano Cavoli, quale amministratore unico della s.r.l. Agar, e il signor Gianluca Cavoli, quale legale rappresentante della Globus di Cavoli Antonella, De Angelis Angela, Cavoli Romano e Gianluca s.nc. (poi divenuta Globus di Cavoli Romano & C.) avevano venduto ai signori Sergio Ausili, Veruschka Frelli e Emanuele Trozzi, i primi due per una quota 1700/6557 ciascuno ed il terzo per una quota di 3157/6557, l’appezzamento di terreno sito in Falconara Marittima, località via del Tesoro, della superficie di 6.557 metri quadrati (privo di fabbriche rurali e di scorte, di natura agricola, in N.C.T., al foglio 11, mappali 431, 433 e 434), con diritto di passaggio pedonale e carrabile con qualunque mezzo per accedere a quanto acquistato, partendo dalla via del Tesoro (sulla particella 321/b, definitivo 432, foglio 11) a mezzo di varchi; b) con atto a rogito dello stesso notaio in data 13 settembre 1994 (Rep. n. 34509/5565) le predette società avevano venduto ai signori Lamberto Astolfi e Rosella Gabanini, Luciano Astolfi e Silvano Staffolani, Ivano Astolfi e Simonetta Angeloni, Giuliano Astolfi e Caterina Nesi, ciascuno per la quota di 1/8, l’appezzamento di terreno sito in Falconara Marittima, località via del Tesoro, della superficie di 2.753 metri quadrati (anch’esso privo di fabbriche rurali e di scorte, di natura agricola, in N.C.T., al foglio 11, mappali 435, 429 e 428), con diritto di passaggio pedonale e carrabile con qualsiasi mezzo per accedere a quanto acquistato, partendo da via del Tesoro (sulla particella 315 e 321/a, definitiva 423, e 319/c, definitiva 430); tutto ciò premesso chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per le Marche l’annullamento, in uno con tutti gli atti preordinati, connessi e presupposti, dell’ordinanza prot. 24612 del 10 novembre 1994, con la quale il sindaco del Comune di Falconara Marittima aveva disposto la sospensione di ogni opera in corso di attività ed atti tendenti a configurare l’effettuazione di una lottizzazione dei terreni in questione, con l’avviso che tale provvedimento comportava il divieto di disposizione dei fondi, che esso sarebbe stato trascritto nei Registri Immobiliari e che, trascorsi novanta giorni senza l’emanazione della revoca, le aree in questione sarebbero state acquisite al patrimonio comunale.

A sostegno dell’impugnativa veniva formulato un unico articolato motivo di censura, rubricato “Illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 19 e 4 L. 28/2/85 n. 47; eccesso di potere per falso presupposto e travisamento dei fatti; erroneo procedimento e violazione dell’art. 7 L. 7/8/90 n. 241 e 32 L. 17/8/42 n. 1150; carenza di istruttoria e di motivazione”, con il quale si lamentava la omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento sfociato nell’ordinanza impugnata (anche in relazione all’articolo 32 della legge urbanistica), sottolineandosi che tale omissione aveva determinato non solo un palese vizio del contraddittorio, per quanto aveva impedito agli interessati di chiarire l’esatta natura e consistenza dei lavori, erroneamente qualificati come lottizzazione abusiva, laddove questa era assolutamente inesistente come lottizzazione materiale, sia per la incontestata natura agricola dei fondi, sia perché il comprensorio i cui questi ultimi insistevano era già stato urbanizzato fin dal 1970 con la realizzazione della rete stradale (successivamente asfaltata, tranne che per un breve tratto, dalla stessa amministrazione comunale), così che non corrispondeva al vero che gli acquirenti avessero inteso realizzare una strada; non sussistevano, d’altro canto, neppure gli estremi della lottizzazione mista o negoziale, mancando qualsiasi elemento atto a sorreggere l’esistenza di una presunta volontà finalizzata a sottrarre i predetti fondi alla loro destinazione agricola, essendo al riguardo del tutto irrilevante il mero spargimento sulla stradina per un breve tratto di materiale di risulta.

Il ricorso veniva iscritto al NRG. 1760 dell’anno 1994.
II. Con altro ricorso, notificato sempre a mezzo del servizio postale, il 5 luglio 1995, i signori Romano Cavoli, in proprio e quale amministratore unico e legale rappresentante della s.r.l. AGAR e della s.n.c. GLOBUS di Cavoli Antonella, De Angelis Angela, Cavoli Romano e Gianluca (poi divenuta Globus di Cavoli Romano & C. s.n.c.) chiedeva al Tribunale amministrativo regionale per le Marche l’annullamento, in uno con gli atti preordinati, presupposti, connessi e collegati, dell’ordinanza prot. n. 12597 del 1° giugno 1995, con cui il sindaco del Comune di Falconara Marittima aveva disposto l’acquisizione di diritto al patrimonio comunale, ai sensi dell’articolo 18, comma 8, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, delle aree ivi descritte.
L’impugnativa era affidata a due sostanziali motivi di censura, il primo rubricato “Erroneo procedimento e violazione degli artt. 7 L. 7/8/90 n. 241 e 34 L. 17/8/42, n. 1150, carenza di istruttoria e di motivazione”, il secondo “violazione degli artt. 18, 19 e 4 L. 28/2/85 n. 47; eccesso di potere per falso presupposto e travisamento dei fatti”, con cui venivano sostanzialmente riproposte le censure sollevate con il primo ricorso.
Tale ricorso è stato iscritto al NRG. 819 dell’anno 1995.
III. L’adito tribunale, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, con la sentenza segnata in epigrafe, riuniti i ricorsi, li accoglieva ed annullava gli atti impugnati.
Ad avviso del tribunale, infatti, risultavano effettivamente violate le garanzie partecipative procedimentale, non sussistendo, né tanto meno essendo state evidenziate ed eventualmente motivate, ragioni di celerità ed urgenza che avrebbero legittimato la mancata comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, né potendo sostenersi la tesi della natura meramente cautelare del provvedimento di cui all’articolo 18, comma 7, della legge 28 febbraio 1985, n. 47; inoltre, le opere e le attività materiali poste in essere dalla AGAR s.r.l. e dalla GLONUS s.n.c. non potevano considerarsi integranti né la fattispecie della lottizzazione abusiva materiale, ex articolo 18, comma 1, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (atteso che, per un verso, l’attività materiale contestata non aveva comportato alcuna imputazione dei luoghi rispetto a quella già posto in essere dalla stessa amministrazione comunale, mentre, per altro verso, le strade di accesso ai due lotti oggetto di vendita (previste nel frazionamento e contemplate nei predetti atti di vendita), costituivano l’estrinsecazione di una servitù coattiva e apparente di passaggio per accedere ai lotti stessi, interclusi, e per consentire la loro comunicazione con la via pubblica denominata via del Tesoro), né quella di lottizzazione c.d. cartolare, ex articolo 18, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (difettando gli elementi indiziari e presuntivi da cui ricavare la volontà di trasformazione urbanistica).
IV. Avverso tale statuizione ha proposto appello il Comune di Falconara Marittima con atto notificato il 27 gennaio 2005, chiedendone la riforma in quanto assolutamente erronea e frutto di un approssimativo e assai superficiale esame della fattispecie e del materiale probatorio in atti.
L’amministrazione comunale, in sostanza, ha rivendicato la legittimità dei propri atti, inopinatamente annullati dai primi giudici, sia perché non sussisteva nel caso di specie l’obbligo di comunicare l’avviso di avvio del procedimento, essendo l’urgenza in re ipsa stante la indifferibile necessità di sospendere l’esecuzione dei lavori di lottizzazione abusiva (e ciò senza contare l’indiscutibile natura cautelare dello stesso provvedimento di sospensione), sia perché sussistevano nella fattispecie sia gli estremi della lottizzazione materiale che di quella c.d. cartolare, essendo stati al riguardo completamente travisati ed erroneamente apprezzati i dati emergenti dagli stessi atti di causa.
Si è costituito in giudizio il signor Romano Cavoli, in proprio e quale legale rappresentante della s.r.l. AGAR e della s.n.c. GLOBUS di Cavoli Romano & C., deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto.
E’ intervenuta ad opponendum la Edilgroup.
Tutte le parti hanno illustrato le proprie tesi difensive con apposita memoria.

E’ controversa la legittimità: a) dell’ordinanza prot. 24612 del 10 novembre 1994, con cui il sindaco del Comune di Falconara Marittima, in relazione al deposito del frazionamento n. 1044/94, prot. 16911 del 29 luglio 1994 (dal quale risultava la suddivisione di un terreno unitario in più particelle per caratteristiche e funzioni assimilabili a strade e lotti per l’edificazione di fabbricati e isolati) e a due atti di vendita di parte di tale area, nonché verificato l’inizio della realizzazione di strade di servizio ai predetti lotti, ha ordinato la sospensione di ogni opera in corso e di ogni attività e atti tendenti a configurare l’effettuazione di lottizzazione di terreni; b)dell’ordinanza prot. n. 12597 del 1° giugno 1995 con cui il sindaco del Comune di Falconara Marittima ha disposto, ai sensi dell’ottavo comma dell’articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, l’acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del comune dei predetti fondi oggetto di lottizzazione abusiva.
Il Comune di Falconara Marittima ha chiesto la riforma della sentenza n. 83 del 7 agosto 2004 che, accogliendo, previa riunione, i ricorsi proposti dalle parti interessate, quelle venditrici ed alcuni degli acquirenti dei terreni, ha annullato le predette ordinanze, ritenendo, innanzitutto, viziata la prima (ed in via derivata anche la seconda) per violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e comunque insussistenti gli estremi della lottizzazione abusiva, sia in senso materiale, sia in senso c.d. cartolare.
Hanno resistito al gravame le parti venditrici dei terreni in questione e cioè il signor Romano Cavoli, in proprio e quale amministratore unico e legale rappresentante della s.r.l. AGAR e della s.n.c. GLOBUS di Cavoli Romano & C.
VI. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.
VI.1. Deve essere preliminarmente esaminata la eccezione sollevata dalla parte appellata di inammissibilità del gravame notificato il 27 gennaio 2005 in relazione alla circostanza che il Comune di Falconara Marittima aveva già proposto altro atto di appello, notificato il 29 dicembre 2004, non iscritto a ruolo: ciò avrebbe comportato, secondo la tesi della parte appellata, il passaggio in giudicato della sentenza impugnata.
L’eccezione è priva di fondamento giuridico.
Il principio della consumazione dell’impugnazione, invocato dalla parte appellata, deve essere interpretato in modo conforme ai principi costituzionalizzati del giusto processo, finalizzati alla rimozione, anche nel campo delle impugnazioni, alla compiuta realizzazione del giusto processo, evitando eccessivi formalismi che non corrispondano alla salvaguardia di fondamentali esigenze processuali legate all’attuazione dei principi di cui all’articolo 24 e 113 della Costituzione: pertanto deve ritenersi che fino a quando non sia intervenuta una declaratoria di improcedibilità o di inammissibilità del gravame, può sempre essere proposto un secondo atto di appello, sempre che la seconda impugnazione risulti tempestiva e si sia svolto regolare contraddittorio tra le parti (Cass. Civ., sez. III, 16 novembre 2005, n. 23220; 22 marzo 2005, n. 1197).
Quanto alla tempestività della seconda impugnazione, è stato poi precisato che occorre aver riguardo non al termine annuale, ma a quello breve il quale decorre, in difetto di anteriore notificazione della sentenza appellata, dalla data di proposizione della prima impugnazione, atteso che proprio la proposizione di quest’ultima equivale alla conoscenza legale della decisione impugnata da parte del soggetto che l’abbia proposta e, pertanto, fa decorrere il termine breve per le ulteriori impugnazioni nei confronti della stessa o delle altre parti (Cass. Civ., sez. III, 27 ottobre 2005, n. 20912; C.d.S., sez. V, 28 gennaio 2005, n. 177; IV, 7 giugno 2005, n. 2904).
Orbene, nel caso di specie il primo appello è stato pacificamente notificato il 29 dicembre 2004, senza che fosse intervenuta la preventiva notifica della sentenza.
Non essendo intervenuta alcuna declaratoria di inammissibilità o di improcedibilità di quel primo appello, un secondo atto di appello era sicuramente ammissibile ed il relativo termine (breve) di decadenza decorreva dal 29 dicembre 2004 (data di notifica del primo atto di appello e di conoscenza legale della sentenza impugnata): poiché il ricordato secondo atto di appello risulta notificato il 27 gennaio 2005, esso è anche tempestivo.
L’eccezione di inammissibilità dell’appello è perciò infondata.
VI.2. Passando all’esame dei motivi di appello, la Sezione è dell’avviso che dal punto di vista logico – sistematico deve essere innanzitutto esaminato il secondo motivo di gravame, con cui la parte ha sostenuto l’erroneità del capo della sentenza che, in violazione e falsa applicazione dell’articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, avrebbe inopinatamente affermato che nel caso di specie non ricorrevano gli estremi della lottizzazione abusiva, né dal punto di vista materiale, né dal punto di vista cartolare o negoziale.
VI.2.1. Al riguardo la Sezione osserva che l’articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, stabilisce che “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, e comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione, nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.
Come emerge dal suo tenore letterale, la norma disciplina due differenti ipotesi di lottizzazione abusiva, la prima, c.d. materiale, relativa all’inizio della realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione; la seconda, c.d. formale (o cartolare), che si verifica allorquando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita, o altri atti equiparati, del terreno in lotti (che per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per altri elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio), creando così una variazione in senso accrescitivo sia del numero dei lotti che in quello dei soggetti titolari del diritto sul bene (C.d.S., sez. V, 24 ottobre 1996, n. 1283).
Il bene giuridico protetto dalla predetta norma, quindi, è non solo quello dell’ordinata pianificazione urbanistica e del corretto uso del territorio, ma anche (e soprattutto) quello relativo all’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione (cioè dal comune), cui spetta di vigilare sul rispetto delle vigenti prescrizioni urbanistiche, con conseguente legittima repressione di qualsiasi intervento di tipo lottizzatorio, non previamente assentito: è stato, al riguardo, rilevato che per aversi lottizzazione abusiva è sufficiente il solo fatto che le opere o il frazionamento fondiario siano stati realizzati in assenza di uno strumento urbanistico attuativo o di un piano di lottizzazione convenzionato (C.d.S., sez. V, 26 marzo 1996, n. 301) e che è ravvisabile l’ipotesi di lottizzazione abusiva, prevista dal ricordato articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, solo quando sussistono elementi precisi ed univoci da cui possa ricavarsi agevolmente l’intento di asservire all’edificazione, per la prima volta, un’area non urbanizzata (C.d.S., sez. V, 13 settembre 1991, n. 1157).
E’ stato altresì precisato che se è vero che in tema di lottizzazione abusiva per mezzo di frazionamento e vendita di terreno l’accertamento del presupposto di cui all’articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, non può essere affidata al mero riscontro del frazionamento o della vendita di un terreno, ma implica la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca “la destinazione a scopo edificatorio” degli atti posti in essere dalle parti (C.d.S., sez. V, 20 ottobre 2004, n. 6810), d’altra parte è stato anche evidenziato che perché possa ritenersi sussistente una lottizzazione abusiva c.d. cartolare e cioè effettivamente mediante il frazionamento “planimetrico” di un fondo, al momento della vendita, non è necessario che sia dimostrata l’esistenza di tutti gli indici rilevatori di cui all’articolo 18 della ricordata legge 28 febbraio 1985, n. 47, ma è sufficiente che lo scopo edificatorio emerga anche da un solo indizio (C.d.S., sez. V, 14 maggio 2004, n. 3136)
VI.2.2. Alla stregua di tali delineati principi, la Sezione è dell’avviso che il secondo motivo di gravame sia fondato.
IV.2.2.1. Quanto alla fattispecie della lottizzazione abusiva materiale, determinata dall’inizio di realizzazione della strada a servizio dei lotti, così come indicato nella ordinanza sindacale impugnata, giova rilevare che, anche a voler prescindere dal fatto che la sua stessa realizzazione è stata ammessa nel ricorso di primo grado e che, d’altra parte, non è stata fornita alcuna prova di un titolo legittimo per la sua realizzazione, non può in alcun modo convenirsi che essa fosse giustificata dalla necessità di fornire un varco di accesso all’area stessa, altrimenti interclusa.
E’ sufficiente osservare che non risulta in alcun modo fornita la prova né dell’interclusione del fondo, né della necessita della strada stessa, laddove la previsione contenuta negli atti di vendita di un diritto di passaggio in favore degli acquirenti non costituisce indizio della interclusione dei fondi; del resto, anche a non voler condividere l’assunto di parte appellante, secondo cui la stessa natura agricola del fondo presupponeva già l’esistenza di adeguati accessi alla via pubblica ed escludeva perciò una situazione di interclusione, non può non rilevarsi che è quanto meno strano che una condizione così gravemente rilevante per un fondo agricolo, non fosse menzionata o indicata nel rogito notarile di vendita.
Né, diversamente da quanto rilevato dai primi giudici, è decisivo per escludere la fattispecie di lottizzazione abusiva la circostanza che l’attività lottizzatoria fosse stata intrapresa dal precedente proprietario del fondo, secondo quanto emerso da una relazione di parte (elaborata dallo stesso Comune di Falconara Marittima al fine di valutare possibili ipotesi transattive dei contenzioni pendenti con il signor Romano Cavoli): pur non potendo negarsi la possibilità del giudice di formare il proprio convincimento sulla base di qualsiasi elemento documentale, sempreché sia stato ritualmente acquisito agli atti (circostanza che non è oggetto di contestazione), non può d’altra parte non osservarsi che: a) la realizzazione della strada risulta espressamente ammessa dagli stessi ricorrenti in primo grado; b) detta realizzazione è conseguenza ragionevolmente diretta ed immediata del frazionamento e delle vendite del 9 agosto e del 13 settembre 1994; c) non sussiste alcun titolo autorizzativo; d) l’eventuale abuso commesso dal precedente proprietario non esclude l’abuso attuale.
VI.2.2.2. Quanto alla lottizzazione c.d. cartolare (o negoziale o formale), poi, non essendo contestabile in alcun modo l’esistenza dei rogiti notarili con cui l’intera area in questione è stata frazionata in singoli lotti, di dimensioni tutte diverse, tutte astrattamente idonee a consentire ai singoli proprietari la realizzazione di un autonomo e completo edificio, deve rilevarsi che l’ipotesi della c.d. lottizzazione negoziale prescinde dalla prova di qualsiasi intento di lottizzare abusivamente e rileva, invece, obiettivamente per il solo fatto del frazionamento e della vendita in lotti di un’area, purchè questi lotti per le loro dimensioni, per la natura del terreno, per il numero, per la eventuale previsione di opere di urbanizzazione e in rapporto ad altri elementi riferiti agli acquirenti evidenzino, in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli stessi.
La puntuale motivazione su tale ultimo elemento della fattispecie si rende ovviamente necessaria allorquando possano esistere dubbi o perplessità sui fatti che la devono evidenziare, ma la circostanza non ricorre affatto nel caso di specie, essendo sufficiente motivata l’ordinanza impugnata su tale punto con riferimento al numero dei lotti, alla loro dimensione, alla effettiva natura del terreno e all’effettiva stato dei luoghi.
VI.2.3. Considerato che alla stregua delle osservazioni svolte i provvedimenti impugnati in primo grado risultano del tutto legittimi dal punto di vista sostanziale, deve essere esaminato il primo motivo di gravame con cui il Comune di Falconara ha denunciato l’erroneità della sentenza impugnata per aver ritenuto applicabile nel caso di specie l’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, pervenendo sotto questo profilo alla declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati per omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento.
Il motivo di appello non è meritevole di accoglimento.
Come ha avuto modo di affermare sul punto specifico la giurisprudenza di questo consesso, la individuazione della fattispecie abusiva presuppone l’accertamento in punto di fatto di una pluralità di elementi, sia per quanto attiene la c.d. lottizzazione materiale, sia per quanto concerne la c.d. lottizzazione formale o cartolare: la complessità e la obiettiva difficoltà di tali indagini impongono necessariamente la partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per consentire loro la proposizione delle opportune osservazioni e deduzioni volte alla corretta individuazione e interpretazione dei fatti e per l’adozione del giusto procedimento (C.d.S., sez. V, 11 maggio 2004, n. 2953; 29 gennaio 2004, n. 296).
Non osta a tale conclusione la circostanza che il provvedimento ex articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, abbia natura vincolata (tra le altre, proprio con riferimento ad una ipotesi di lottizzazione abusiva, C.d.S., sez. V, 23 febbraio 2000, n. 948), atteso che in tal caso l’apporto collaborativi è proprio finalizzato a fare piena luce sui fatti rilevanti e sul loro concreto atteggiarsi (oltre che evidentemente sul loro corretto apprezzamento da parte della pubblica amministrazione): del resto è sufficiente rilevare al riguardo che proprio i principi fissati dall’articolo 97 della Costituzione (legalità, imparzialità e buon andamento) non postulano solo la doverosità dell’azione amministrativa laddove sia prevista a tutela di particolari interessi pubblici (nel caso di specie quelli dell’ordinata pianificazione urbanistica e dell’effettivo controllo del territorio), ma anche il giusto contemperamento degli interessi privati coinvolti ed impongono, quindi, altrettanto doverosamente di non emanare atti illegittimi, in quanto non fondati sull’adeguato e completo accertamento della realtà materiale su cui sono destinati ad incidere.
Sotto altro profilo, la Sezione rileva che gli effetti del provvedimento di cui all’articolo 18, comma 7, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, non possono essere considerati semplicisticamente interinali o cautelari, contenendo detto provvedimento un accertamento definitivo circa l’intervenuta lottizzazione abusiva di terreni e svolgendo quindi una funzione di qualificazione giuridica della situazione di fatto che costituisce (salvo che non intervenga una sua revoca entro i successivi novanta giorni) il presupposto logico – giuridico del successivo provvedimento di acquisizione delle aree lottizzate al patrimonio indisponibile.
Infine, come correttamente rilevato dai primi giudici, la stessa scansione temporale degli atti da cui l’amministrazione comunale ha ragionevolmente ricavato la sussistenza della fattispecie di lottizzazione abusiva (deposito del frazionamento del 29 luglio 1994, successivi atti di vendita del 9 agosto e del 13 settembre 1994) e la stessa esigenza di disporre un sopralluogo (effettuato in data 12 ottobre 1994) costituiscono elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, oltre che idonei a far ritenere che non sussisteva in concreto l’esigenza indifferibile di provvedere che sola può giustificare l’omissione della comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento.
VII. In conclusione alla stregua delle considerazioni svolte, la sentenza impugnata deve essere confermata sia pur con la diversa motivazione, conseguente all’accoglimento del secondo motivo di gravame.
Sono fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione comunale di Falconara Marittima.
La parziale fondatezza del gravame giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Comune di Falconara Marittima avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche n. 983 del 7 agosto 2004, lo respinge, confermando la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Dichiara compensate le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunito nella Camera di Consiglio del 4 Luglio 2006 con l’intervento dei signori:
COSTANTINO SALVATORE – Presidente f.f.

ANNA LEONI – Consigliere

BRUNO MOLLICA – Consigliere

CARLO SALTELLI – Consigliere, est.

EUGENIO MELE – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
11/10/2006

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