Severini Pres., Perotti Est.

In tema di consorzi di società  cooperative di produzione e lavoro

1. Contratti P.A. – Gara – Consorzio di società  cooperative – Natura – Soggetto autonomo – Conseguenze.

2. Contratti P.A. – Gara – Consorzio di società  cooperative – Natura – Soggetto autonomo – Conseguenze – Esecutrice – Modifica – Ammissibilità .

3. Contratti P.A. – Gara – RTI – Consorzio di società  cooperative -Modifiche soggettive- Rilevanza interna – Ragioni.

4. Contratti P.A. – Gara – Esclusione – Precedente alla aggiudicazione definitiva – Posizione di controinteressato – Non sussiste – Ragioni.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 28/8/2019 n.5926 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro Est. Lipari
Sofir’s s.r.l. (Avv. M. Ranieri) c/ Comune di Milano ( Avv.ti M.R. Surano, A. Fraschini, ed altri).

Giustizia Amministrativa – Appello – Riproposizione dei motivi di ricorso – Assenza di censure avverso la sentenza di primo grado – Ammissibilità – Condizioni.

L’impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato deve ritenersi ammissibile qualora, pur consistendo, formalmente, nella mera riproduzione dei motivi di gravame articolati in primo grado, esprima, con chiarezza, la volontà di sottoporre la domanda al giudice di appello, sulla base degli stessi argomenti giuridici posti a base del ricorso di primo grado. Nella specie l’appello proposto dall’ originario ricorrente totalmente soccombente in primo grado è ammissibile perché esso è comunque idoneo ad indicare con sufficiente chiarezza la volontà della parte interessata di ripresentare, per intero, tutte le doglianze articolate in primo grado, contestando, in radice, le argomentazioni sviluppate dalla pronuncia impugnata.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 5926/07 REG.DEC.

N. 301 REG:RIC.
ANNO 2006

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 301/2006 proposto da
SOFIR’S s.r.l., in persona del rappresentante legale, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo Ranieri ed elettivamente domiciliata presso studio il suo studio in Roma, Via dei Tre Orologi, n. 14/A.

CONTRO

Il Comune di Milano, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli Avvocati Maria Rita Surano, Antonella Fraschini, Ruggero Meroni, Elena Ferradini e Raffaele Izzo ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Via Cicerone, n. 28.

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Terza Sezione, 16 novembre 2005, n. 4048.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 maggio 2007, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi gli avv.ti Ranieri e Izzo, come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso proposto dalla società SOFIR’S srl, attuale appellante, per l’annullamento del provvedimento dirigenziale del comune di Milano PG 344609/2004 del 29 marzo 2004, recante l’annullamento, in via di autotutela, dell’asta pubblica indetta per la vendita del complesso immobiliare denominato Villa Miramare, sito in Numana.

2. L’appellante contesta la pronuncia di reiezione, riproponendo le censure disattese dal tribunale.

3. Il comune resiste al gravame.

DIRITTO

1. Il comune di Milano stabiliva di porre in vendita, con il sistema dell’asta pubblica, secondo le modalità di cui agli articoli 73, lettera c) e /6, comma 2, del RD 23 maggio 1924, n. 827, un immobile, denominato Villa Miramare, sito nel comune di Numana, fissando come prezzo di base la somma di euro 700.000, stabilito sulla base della perizia estimativa redatta dall’Agenzia del Territorio, sede di Ancona.

2. L’asta era fissata per il giorno 30 marzo 2004 e l’appellante faceva pervenire la propria offerta il giorno 29 marzo 2004.

3. Con l’atto impugnato in primo grado, adottato il 29 marzo 2004, e comunicato il successivo 30 marzo 2004, in occasione dell’espletamento della gara (ma prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte), il comune stabiliva di annullare la procedura, in quanto il comune di Numana, con delibera consiliare n. 21 del 25 marzo 2004, aveva deciso di adottare una variante al PRG, comportante un mutamento della destinazione dell’area su cui insiste l’immobile da “D5” (campeggi e bungalows) a “RV” (giardini e ville private).

4. In linea preliminare, il comune appellante deduce l’inammissibilità (totale o, quanto meno, parziale) dell’appello, per asserita genericità dei motivi di impugnazione, sostenendo che l’atto introduttivo del giudizio di secondo grado si limiterebbe, in sostanza, a riprodurre, pedissequamente, le censure articolate in primo grado, senza considerare che il tribunale “ha diffusamente motivato le argomentazioni logico-giuridiche della decisione assunta” e, quindi, senza contestare puntualmente il contenuto della sentenza.

5. In punto di fatto, va evidenziato che l’atto di appello in oggetto si articola in due parti, formalmente distinte: una esposizione in fatto e una esposizione in diritto. Quest’ultima, a sua volta, è costituita da un’ampia rubrica, che sintetizza i dedotti motivi di illegittimità del provvedimento comunale impugnato in primo grado e si svolge muovendo dalla seguente dizione: “le censure di cui in rubrica, raggruppate nel motivo unico già dedotto in primo grado, vengono in questa sede riproposte, unitamente contestando l’erroneità e la carenza di motivazione dell’impugnata sentenza del TAR Lombardia che ne ha dichiarato l’infondatezza.”

6. In questa parte, quindi, l’atto di appello sembra strutturato secondo modalità essenzialmente riproduttive del ricorso di primo grado e, quindi, apparirebbe di dubbia ammissibilità, alla luce di un consistente – ma non univoco – indirizzo interpretativo, più volte affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio.

7. Il Collegio ritiene, tuttavia, che l’appello possa essere giudicato ammissibile, sulla base delle argomentazioni di seguito esposte.

8. L’eccezione proposta dal comune appellato si collega alle dibattute questioni riguardanti l’esatta fisionomia del giudizio derivante dal ricorso al Consiglio di Stato, la delimitazione del suo oggetto e l’individuazione dei diversi principi processuali che ne regolano l’introduzione e lo svolgimento.

9. La giurisprudenza unanime di questo Consiglio e la dottrina dominante affermano, ormai, il principio secondo cui il ricorso ha, normalmente, la natura di un vero e proprio appello, a carattere rinnovatorio. Infatti, l’impugnazione mira a sottoporre al giudice di secondo grado l’intera controversia già esaminata dal tribunale.

10. La consapevolezza di questa tipica fisionomia è recentemente manifestata anche dalla diffusa prassi di intestare la decisione del Consiglio di Stato come ricorso “per la riforma” (e non già “per l’annullamento”, come si diceva tradizionalmente) della sentenza impugnata.

11. Gli argomenti testuali e sistematici a favore di questa conclusione sono numerosi e risultano ben evidenziati dalla dottrina, la quale ha pure individuato i particolari casi in cui il ricorso assume carattere propriamente annullatorio, mirando alla verifica di legalità del procedimento di primo grado e al conseguente annullamento (con o senza rinvio) della sentenza di primo grado.

12. Si sottolinea, fra l’altro, l’espresso riferimento all’appello, contenuto nell’articolo 29, comma 1, e nell’articolo 33, comma 2, della legge TAR, Si evidenzia, ancora, l’importante indicazione dell’articolo 28, comma 5, in base alla quale il Consiglio di Stato in sede di appello esercita gli stessi poteri giurisdizionali di cognizione e di decisione del giudice di primo grado.

13. Ed è particolarmente significativo, poi, che, per espressa dizione della legge, il Consiglio di Stato, normalmente (al di fuori, cioé, delle decisioni processuali o di annullamento, con o senza rinvio) “decide la controversia”.

14. L’esatta portata dell’effetto devolutivo, peraltro, risulta ancora discussa, non solo per la presenza di posizioni teoriche diverse in ordine alla classificazione dogmatica dei diversi mezzi di impugnazione, ma, soprattutto, in relazione ai diversi profili di rilevanza della questione. Si pensi, soprattutto, ai problemi concernenti il potere di riesame di ufficio delle questioni non decise espressamente dal tribunale, o alle incertezze concernenti la rivalutabilità dei motivi di censura non giudicati dalla sentenza impugnata o da questa esplicitamente dichiarati assorbiti.

15. Per individuare l’impostazione ermeneutica preferibile, è necessario svolgere alcune considerazioni, che prendono spunto, fra l’altro, dalla elaborazione compiuta dalla Corte di Cassazione, sia pure in un quadro normativo di riferimento significativamente diverso da quello riguardante il processo amministrativo.

16. La giurisprudenza (tanto amministrativa, quanto civile) che ha affrontato specificamente la questione della specificità dei motivi di appello sembra richiamarsi, sia pure per implicito, a quella dottrina, la quale richiede che si distingua nell’atto d’impugnazione – in perfetta simmetria con la parte motiva e la parte dispositiva dei provvedimenti giurisdizionali – una componente logico descrittiva ed una volitiva.

17. Mentre quest’ultima è costituita dalla manifestazione della volontà di modifica (riforma o annullamento) delle statuizioni che si assumono ingiuste, l’altra è rappresentata dalla esposizione delle ragioni, che tale pretesa sorreggono.

18. I diversi orientamenti sono comunque concordi nel richiedere che l’atto di appello debba essere formulato in maniera tale da consentire alla controparte e al giudice l’identificazione, sul piano oggettivo, delle statuizioni di cui si vuole ottenere in sede d’impugnazione la rimozione o la riforma. Essi divergono nettamente, invece, sull’esigenza dell’esposizione di tali ragioni.

19. L’indicata premessa teorica è ribadita dalla giurisprudenza di questo Consiglio. Nel giudizio di appello – che non è un “iudicium novum” – la cognizione del giudice resta circoscritta alle questioni dedotte dall’appellante attraverso l’enunciazione di specifici motivi; tale specificità dei motivi esige che, alle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata, vengano contrapposte quelle dell’appellante, volte ad incrinare il fondamento logico-giuridico delle prime, non essendo le statuizioni di una sentenza separabili dalle argomentazioni che le sorreggono, ragion per cui, alla parte volitiva dell’appello, deve sempre accompagnarsi una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice; pertanto, non si rivela sufficiente il fatto che l’atto di appello consenta di individuare le situazioni concretamente impugnate, ma è altresì necessario, pur quando la sentenza di primo grado sia stata censurata nella sua interezza, che le ragioni sulle quali si fonda il gravame siano esposte con sufficiente grado di specificità, da correlare, peraltro, con la motivazione della sentenza impugnata (Consiglio Stato , sez. IV, 5 agosto 2005, n. 4191).

20. Si contrappongono, allora, due indirizzi:

– il primo, rigoroso e restrittivo, richiede, a pena di inammissibilità o di nullità dell’atto di appello, che questo indichi specificamente le ragioni di critica alla sentenza appellata;

– il secondo, invece, ammette la ritualità e la validità di un atto di appello che si limiti, anche genericamente, a sostenere l’ingiustizia della sentenza.

L’orientamento, definito, schematicamente, rigoroso o restrittivo, affermatosi nella giurisprudenza della Cassazione, fa leva, precipuamente, su dati testuali, e, in particolare, sulla norma dell’art. 342 cod. proc. civ., la quale richiede che l’atto d’appello contenga l’esposizione dei fatti e i motivi specifici dell’impugnazione, e, con il richiamo all’art. 163 cod. proc. civ., che siano indicati l’oggetto della domanda e le ragioni che la giustificano.

21. Le sentenze, le quali, invece, si riferiscono essenzialmente all’elemento volitivo dell’atto di appello, sottolineano la pienezza di cognizione del giudice dell’appello, in contrapposizione all’efficacia meramente rescindente del giudizio per cassazione e del procedimento di revocazione. Ne deriva la diversa funzione che adempie, in questi ultimi giudizi, l’esposizione dei motivi, il cui contenuto, in via generale, è predeterminato dalla legge, e segna anche i rigorosi limiti della cognizione del giudice.

22. Pertanto, in espresso contrasto con l’orientamento più restrittivo, alcune decisioni della cassazione civile hanno espresso l’indirizzo favorevole all’ammissibilità di un appello “generico” (v. in particolare Cass. 1983 n. 5322), escludendo che il giudizio d’appello abbia la funzione di controllo sulla decisione di primo grado, o di “revisio prioris instantiae”.

23. Secondo le Sezioni Unite, il contrasto interpretativo dovrebbe essere risolto nel senso della necessaria specificità dei motivi (sia pure intesa in un senso elastico e relativo, adeguabile al contenuto della decisione impugnata e all’ampiezza della sua motivazione) proprio valorizzando il richiamo testuale all’articolo 163 del codice di procedura civile, insieme alla funzione tipica svolta, in generale, dal giudizio di impugnazione.

24. Da questo angolo visuale, si afferma che l’appello è un giudizio d’impugnazione, nel quale emerge, necessariamente, la contestazione di una pronuncia giurisdizionale. Al riguardo, le Sezioni Unite richiamano gli argomenti della dottrina, secondo cui impugnare, in questo senso, vuol dire “osteggiare”, derivando dal latino “pugnare” con il prefisso intensivo “in”.

25. Una volta esaurito il giudizio di primo grado, tra il fatto, naturalisticamente inteso, e le posizioni delle parti e del giudice d’appello “si frappone la sentenza di primo grado”, la quale ha accertato e valutato il fatto, fornendo dell’accertamento e della valutazione la motivazione.

26. A dire della cassazione, quindi, la pronuncia di primo grado, pur svolgentesi in una parte motiva ed altra deliberativa contenente le statuizioni, costituisce un insieme, il cui contenuto deve essere valutato nel suo complesso, mettendo in correlazione ciascuna statuizione con l’accertamento e la motivazione che la sorreggono.

27. Quindi, nel momento in cui la parte, le cui istanze siano state, in tutto o in parte, disattese, intende raggiungere in appello un risultato a lei più favorevole, deve necessariamente proporsi la riforma delle statuizioni sfavorevoli, mediante la quale soltanto potrà ottenere quella soddisfazione del proprio interesse, che in primo grado le era stato negato.

28. Dette statuizioni possono essere “distinte, ma non separate” dalle argomentazioni che le sorreggono: pertanto, anche nell’atto di appello la parte volitiva deve trovare il proprio fondamento in una parte argomentativa, in ipotesi idonea a contrastare con esito favorevole la motivazione della sentenza.

29. Da ciò deriva la conclusione secondo cui nel processo civile l’appello deve essere sempre caratterizzato da una sufficiente e adeguata specificazione dei motivi di impugnazione, non potendosi risolvere nella mera affermazione dell’ingiustizia della sentenza, accompagnata dalla richiesta di riforma e di accoglimento dell’originaria domanda.

30. Questo indirizzo, espresso nell’ambito dell’ordinamento processuale civile, è talvolta richiamato dalla giurisprudenza amministrativa più recente, la quale sembra attestarsi sulla posizione più rigorosa, volta ad affermare la necessaria specificità dei motivi di appello, nonostante il quadro normativo di riferimento risulti diverso e gli indirizzi a suo tempo manifestati dall’Adunanza Plenaria siano di segno opposto.

31. Si deve considerare, in primo luogo, l’argomento letterale indicato dalle Sezioni Unite della Cassazione.

32. Nel processo amministrativo, infatti, non è riprodotta una disposizione equivalente a quella dell’articolo 342 del codice di procedura civile, secondo cui “l’appello si propone con citazione contenente l’esposizione sommaria dei fatti ed i motivi specifici dell’impugnazione, nonché le indicazioni prescritte nell’art. 163”.

33. Ed è noto che l’indirizzo interpretativo di questo Consiglio esclude la diretta applicabilità delle norme contenute nel codice di procedura civile, a meno che esse non esprimano, indiscutibilmente, principi generali dell’ordinamento processuale o costituiscano lo strumento per colmare una lacuna della legge processuale amministrativa.

34. Ora, in tale prospettiva, non sembra possibile affermare, con certezza, che la regola della specificità dei motivi costituisca un precetto logicamente necessario dall’appello. Lo dimostra, fra l’altro, la circostanza che l’art. 486 del codice di procedura civile del 1865 considerava ammissibile l’appello il quale si limitasse a dedurre l’ingiustizia della sentenza impugnata.

35. Oltretutto, sembrerebbe più congeniale al modello appellatorio “puro” la possibilità di demandare al giudice di secondo grado la rivalutazione della controversia, assumendo la mera erroneità della sentenza impugnata. Si tratterebbe, in fondo, della caratteristica tipica dei rimedi impugnatori “in funzione di giustizia”, contrapposti a quelli “in funzione di legalità”.

36. È opportuno chiarire subito, poi, che le disposizioni concernenti tipicamente il processo amministrativo esprimono regole testualmente e sistematicamente diverse da quelle racchiuse nell’articolo 342 del codice di procedura civile.

37. È vero, infatti, che l’articolo 29 della legge n. 1034/1971, stabilendo che al giudizio di appello si applicano le norme che regolano il processo innanzi al Consiglio di Stato, impone la diretta operatività di tutte le disposizioni contenute nel regolamento di procedura, di cui al R.D. 17 agosto 1907 n. 642 e, segnatamente, dell’articolo 6, n. 3.

38. Tale disposizione, però, prevede che il ricorso deve contenere, fra l’altro, “la esposizione sommaria dei fatti, i motivi su cui si fonda il ricorso, con la indicazione degli articoli di legge o di Regolamento che si ritengono violati e le conclusioni”.

39. Sul piano puramente formale, la norma (concepita, del resto, per un giudizio in unico grado) non compie alcun riferimento agli “specifici motivi di impugnazione” della sentenza, da aggiungere agli altri elementi indispensabili dell’atto introduttivo dell’originaria domanda (riconducibili alle prescrizioni necessarie dell’atto di citazione di cui all’articolo 163 del codice di procedura civile).

40. Fermandosi al solo dato letterale, quindi, nulla impedisce di ritenere rispettata la prescrizione della norma anche quando il ricorrente in appello indichi, con chiarezza, i motivi articolati in primo grado e disattesi dal tribunale, senza però argomentare una critica logica alla motivazione della sentenza. Infatti, anche la mera trascrizione del ricorso di primo grado è, formalmente, “esposizione dei motivi”.

41. In questa prospettiva, allora, l’argomento testuale, talvolta richiamato da alcune decisioni per dimostrare la necessità di una specifica articolazione di censure critiche alla sentenza del tribunale, non sembra avere carattere determinante.

42. La questione andrebbe risolta, semmai, tenendo conto dell’oggetto dell’impugnazione proposta al Consiglio di Stato, individuata, secondo due opposte concezioni teoriche, nella sentenza del tribunale, ovvero nel provvedimento contestato dinanzi al primo giudice (con riferimento all’ordinario giudizio di legittimità). Ma si è già osservato come la struttura appellatoria del giudizio indurrebbe a preferire la tesi secondo cui il Consiglio di Stato conosce direttamente la controversia e non la sentenza impugnata.

43. La norma codicistica, oltretutto, non ha impedito l’emersione di contrasti anche nell’ambito della giurisprudenza civile, che ha attribuito significati non sempre omogenei all’affermato principio della specificità dei motivi.

44. La difficoltà di una soluzione chiara e univoca discende dalla circostanza che, effettivamente, il modello “puro” del giudizio appellatorio induce a ritenere che davanti al Consiglio di Stato si riapra, in modo tendenzialmente illimitato, la valutazione dei fatti e dei temi giuridici sottoposti all’esame del tribunale.

45. In tale solco ermeneutico, perfettamente coerente con la concezione appellatoria del ricorso al Consiglio di Stato, si pone l’autorevole, ma non recente, indirizzo dell’Adunanza Plenaria, secondo cui, per l’effetto devolutivo dell’appello, è ammissibile la riproposizione dei motivi formulati in primo grado, non sussistendo alcun onere di censurare la sentenza impugnata, dato che l’allegazione della ingiustizia di tale sentenza è sostanzialmente in “re ipsa” nella proposizione stessa dell’atto di appello (Consiglio Stato a. plen., 21 ottobre 1980 , n. 37).

46. In senso analogo, l’Adunanza Plenaria ha affermato che è ammissibile l’appello nel quale vengano riprodotte le censure contro il provvedimento impugnato formulate nel giudizio di primo grado, se la sentenza appellata venga denunciata per la “motivazione non convincente” con la quale le ha rigettate (Consiglio Stato a. plen., 20 maggio 1980 , n. 18). Secondo tale decisione, se è vero che nel processo amministrativo di annullamento il giudizio di appello – preordinato alla correzione della eventuale ingiustizia della sentenza – ha per oggetto diretto e immediato quest’ultima e non l’atto impugnato in prime cure, tuttavia, allorquando l’appellante riproduca i motivi contenuti nel ricorso in primo grado fondando la sua critica alla decisione sull’allegazione di errori commessi dal giudice nella ricostruzione dei fatti oppure nell’interpretazione delle norme giuridiche con riferimento alle doglianze sottopostegli, l’ambito della cognizione di secondo grado si risolve anche in un nuovo esame – entro i limiti fissati dall’appello – delle doglianze medesime.

47. Un diverso indirizzo interpretativo, tuttavia, sostiene, invece, la necessità di una rigorosa articolazione di motivi di appello, intesi come censure dirette a confutare, direttamente, le argomentazioni logiche espresse dalla sentenza. Uno degli argomenti centrali in tale direzione è indicato nella circostanza che il fatto storico (oltre che giuridico) costituito dalla sentenza di primo grado non potrebbe mai essere trascurato, perché proprio tale pronuncia potrebbe essere idonea a definire e accertare il contenuto del rapporto giuridico controverso.

48. Ne deriverebbe la necessità di articolare comunque l’appello come critica (per quanto aperta) alla pronuncia del tribunale. Solo attraverso tale veicolo impugnatorio (e comunque nei limiti del principio dispositivo), il riesame completo della controversia risulterebbe consentito.

49. In quest’ottica, si pone un importante filone ermeneutico della Cassazione, secondo cui la specificità dei motivi di appello esige che alle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata vengano contrapposte quelle dell’appellante, volte ad incrinare il fondamento logico giuridico delle prime, ragion per cui alla parte volitiva deve sempre accompagnarsi una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice. A tal fine non è sufficiente che l’individuazione delle censure sia consentita, anche indirettamente, dal complesso delle argomentazioni svolte a sostegno dei motivi di appello, dovendosi considerare integrato in sufficiente grado l’onere di specificità dei motivi di impugnazione, pur valutato in correlazione con il tenore della motivazione della sentenza impugnata, solo quando alle argomentazioni in essa esposte siano contrapposte quelle dell’appellante in guisa tale da inficiarne il fondamento logico giuridico, come nel caso in cui lo svolgimento dei motivi sia compiuto in termini incompatibili con la complessiva argomentazione della sentenza, restando in tal caso superfluo l’esame dei singoli passaggi argomentativi (Sez. III, sent. n. 12984 del 31 maggio 2006).

50. L’indirizzo prevalente del Consiglio di Stato, nonostante le opposte indicazioni derivanti dalle citate pronunce dell’Adunanza Plenaria, è orientato nella stessa direzione. Fra le ultime pronunce aderenti all’orientamento definibile “rigoroso”, si può indicare la decisione secondo cui nell’appello al Consiglio di Stato la mera riproposizione dei motivi di ricorso di primo grado, non connessa alle ragioni che ne hanno determinato il rigetto, non è ammissibile. Infatti, in grado di appello, l’effetto devolutivo, che si produce nell’ambito del capo gravato della sentenza ovvero della frazione autonoma del contenuto imperativo di una sentenza idonea a determinare una situazione a sé stante di soccombenza, non esonera l’appellante dall’onere di specificare le ragioni per le quali ritiene non condivisibili le considerazioni contenute nella sentenza impugnata, o comunque di argomentare in maniera incompatibile con le conclusioni raggiunte nella sentenza. Pertanto, l’appellante non può limitarsi ad un mero richiamo per relationem ai motivi dedotti in primo grado, con la conseguenza che questo giudice di appello non può esaminare tali censure per mancanza del requisito della specificità (Consiglio Stato , sez. V, 13 marzo 2007, n. 1229).

51. In senso analogo, ancora, secondo sez. VI, 26 gennaio 2007 , n. 295, “Come già affermato da questo Consiglio (tra le tante, VI 22 gennaio 2004, n. 163, VI 10 luglio 2002, n. 3859), nell’attuale sistema di giustizia amministrativa, il giudizio di primo grado non è un passaggio obbligato che il soggetto è costretto suo malgrado a percorrere pur di giungere dinnanzi al giudice di appello e ottenere da questi la decisione finale sulla fondatezza della pretesa, ma una fase essenziale e primaria del processo amministrativo nel corso della quale il giudice adito confronta le opposte tesi e dichiara quale va ritenuta fondata. Ne deriva che la parte soccombente, quando adisce il giudice d’appello, non può limitarsi a riproporre i motivi di doglianza già dedotti e disattesi dal primo giudice, ma deve anche indicare le ragioni per le quali le conclusioni alle quali quest’ultimo è pervenuto non possono essere condivise.”

52. Secondo sez. V, 23 gennaio 2007, n. 191, poi, se è vero, infatti, che l’effetto devolutivo, strettamente connesso alla funzione rinnovatoria del giudizio di appello come revisio prioris instantiae comporta l’automatica riemersione nel secondo grado di giudizio del materiale cognitorio (domande, eccezioni, deduzioni, difese ecc.) introdotto in prime cure e la devoluzione al giudice di appello degli stessi poteri di cognizione e di decisione spettanti al giudice di primo grado (cfr. Cons. St., sez. V, 20 aprile 2004, n. 2424), deve dirsi, però, che tale effetto – che si produce nell’ambito del capo gravato della sentenza (cfr. Cons. St., sez. V, 26 giugno 2000, n. 3630) ovvero della frazione autonoma del contenuto imperativo di una sentenza idonea a determinare una situazione a sé stante di soccombenza – non esonera l’appellante dall’onere di specificare le ragioni per le quali ritiene non condivisibili le considerazioni contenute nella sentenza impugnata (cfr. Cons. St., sez. VI, 8 aprile 2003, n. 1880), o comunque di argomentare in maniera incompatibile con le conclusioni raggiunte nella sentenza (cfr. Cons. St., sez. VI, 30 aprile 2002, n. 2327).

53. Non può essere sottaciuto, tuttavia, che moltissime delle decisioni ispirate al criterio più rigoroso di necessaria specificità delle censure alla sentenza di primo grado preferiscano comunque entrare nel merito dell’appello, per dichiararne l’infondatezza. È del resto evidente che le probabilità di esito vittorioso dell’appello siano largamente condizionate dall’ampiezza e profondità delle critiche rivolte alla pronuncia sfavorevole oggetto di contestazione.

54. Una variante della impostazione ermeneutica definita più rigorosa tende a distinguere in funzione del contenuto della pronuncia impugnata e della posizione assunta dall’appellante nel giudizio di primo grado.

55. Questa prospettiva è certamente utile, perché evidenzia alcuni profili molto significativi del processo di appello.

56. In primo luogo, si dovrebbe considerare l’ipotesi delle sentenze di carattere tipicamente processuale (quali, ad esempio, l’irricevibilità, l’inammissibilità, l’improcedibilità).

57. In tali eventualità, infatti, la parte interessata ha l’onere di contestare specificamente la pronuncia, indicando le ragioni di censura alle statuizioni del tribunale. Non sarebbe sufficiente la mera riproposizione del ricorso di primo grado, nemmeno nei casi in cui esso contenga già delle preventive deduzioni in ordine alla ritualità del ricorso.

58. In tal senso, si pone esplicitamente l’Adunanza Plenaria (decisione 22 gennaio 1997, n. 3), secondo la quale la questione se la riproposizione in appello dei motivi di primo grado sia sufficiente a soddisfare l’onere di specificazione dei motivi d’appello è stata, in termini generali, risolta affermativamente dalle decisioni di questa Adunanza plenaria 20 maggio 1980 n. 18 e 21 ottobre 1980 n. 37, sul rilievo che i motivi d’appello operano quali strumenti di determinazione del quantum appellatum, in vista di che altro non occorre, ai fini dell’ammissibilità dell’appello, se non la riesposizione delle ragioni fatte valere in primo grado.

Qualora, peraltro, venga appellata una pronuncia di inammissibilità del giudice di primo grado, che accerta cause di inesistenza o di irregolarità di un presupposto processuale, la mera riproposizione dei motivi di primo grado senza specifiche censure alla autonoma pronuncia di inammissibilità non costituisce impugnazione della parte della sentenza in questione e non impedisce la formazione del giudicato sul punto.
59. Anche recentemente, del resto, alcune decisioni hanno rilevato l’inammissibilità dell’appello contro la pronuncia di inammissibilità dell’originario ricorso proposto dinanzi al tribunale, privo di specifiche contestazioni alla pronuncia processuale del primo giudice (sez. IV, 22 marzo 2007, n. 1389). La pronuncia sostiene che “secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, da cui non vi è alcun motivo di discostarsi, è inammissibile il motivo di appello che, come nel caso di specie, si limita alla mera riproposizione delle doglianze a suo tempo proposte in primo grado, senza svolgere alcuna censura sulla sentenza appellata (C.d.S., sez. V, 9 dicembre 2000, n. 6539; 26 settembre 2000, n. 5075; 9 maggio 2000, n. 2654): ciò in considerazione del fatto che oggetto dell’appello è direttamente ed immediatamente la pronuncia di primo grado; né può considerarsi sufficiente al fine di sottrarre alla declaratoria di inammissibilità una simile modalità di proposizione del gravame il suo valore asseritamente cautelativo ovvero condizionato alla eventuale impugnazione incidentale della controparte (per far valere i motivi del ricorso incidentale non esaminati in prime cure).

60. Analogamente, si è affermato che dovendo l’appellante contestare l’affermazione di sopravvenuto difetto di interesse contenuta in sentenza che, a suo dire, avrebbe dichiarato in maniera erronea la improcedibilità del ricorso, non può, senza tale contestazione, ritenersi applicabile il principio della non necessità di specifiche censure avverso la sentenza appellata (in tal senso, v. a.plenaria Cons. Stato, 22.1.1997 n.3) e l’appello deve quindi essere dichiarato inammissibile per genericità (sez. IV, 22 marzo 2005, n. 1194).

61. Un secondo gruppo di ipotesi riguarda il caso della sentenza di accoglimento del ricorso. In tali eventualità, la pronuncia (che nell’ipotesi ordinaria del giudizio di legittimità ha carattere costitutivo) determina un evidente mutamento della realtà giuridica. Ne deriva che l’appello proposto dalla parte soccombente non può limitarsi alla mera riproposizione delle difese articolate in primo grado, ma deve indicare le ragioni di contestazione della pronuncia.

62. Non a caso, la maggior parte delle decisioni di inammissibilità dell’appello riguardano proprio le ipotesi di impugnazioni proposte dall’amministrazione soccombente in primo grado. Si sottolinea, per esempio, che allorquando la sentenza impugnata si basi su una pluralità di motivi autonomi ognuno dei quali è da solo in grado di sorreggerla, perché fondato su specifici presupposti logico-giuridici, l’appellante deve censurarli tutti (Consiglio Stato, sez. IV, 25 maggio 2005 , n. 2674).

63. Infine, nel caso della sentenza di rigetto, occorrerebbe considerare che tale pronuncia non è idonea a modificare la realtà giuridica su cui incide il provvedimento impugnato. Ne deriva, allora, che l’atto di appello non sembra richiedere, in tali circostanze, un particolare impegno volto alla puntualizzazione delle censure direttamente riferite alla sentenza di primo grado. Anche la semplice riedizione delle originarie censure, infatti, sembrerebbe idonea a indicare la volontà di contestare la decisione sfavorevole, insieme alle stesse ragioni giuridiche che identificano la causa petendi della domanda sottoposta alla cognizione del giudice.

64. In questo senso, si pone un indirizzo emerso anche nella giurisprudenza della Corte di cassazione, secondo cui il “thema decidendi” nel giudizio di secondo grado è delimitato dai motivi di impugnazione, la cui specifica indicazione è richiesta, ex artt. 342 e 434 cod. proc. civ. per l’individuazione dell’oggetto della domanda d’appello e per stabilire l’ambito entro il quale deve essere effettuato il riesame della sentenza impugnata. Tuttavia, allorquando sia impugnata una sentenza di totale reiezione della domanda originaria, poiché il bene della vita richiesto non può che essere, in linea di massima, quello negato in primo grado, ovvero delimitato dagli stessi motivi di impugnazione, ove questi siano “specifici” e chiaramente rivolti contro le argomentazioni che avevano condotto il primo giudice al rigetto della domanda, va escluso che, pur in mancanza di conclusioni precise, possa ravvisarsi acquiescenza alla reiezione di essa, dovendosi viceversa ravvisare la riproposizione della domanda negli identici termini iniziali,con le eventuali delimitazioni evidenziate dalla specificazione dei motivi di gravame e dalla eventuale incompatibilità rispetto ad essi. Altrettanto vale nella ipotesi opposta, in cui il convenuto soccombente si dolga del mancato accoglimento delle eccezioni e difese proposte in primo grado allo scopo di paralizzare l’avversa domanda.” (Sez. III, sent. n. 11372 del 16 maggio 2006).

65. Detto indirizzo interpretativo, poi, risulta espresso dall’Adunanza Plenaria (decisione 22 gennaio n. 3), ancorché nel quadro di un percorso argomentativo riguardante la rilevanza dell’errore revocatorio “processuale”. Secondo tale pronuncia, i motivi di appello, in sede di processo amministrativo, operano quali strumenti di determinazione del “quantum appellatum”, in vista di che altro non occorre, ai fini dell’ammissibilità dell’appello, se non la riesposizione delle ragioni fatte valere in primo grado (Consiglio Stato a. plen., 22 gennaio 1997, n. 3).

66. Non va trascurata, poi, un’altra linea interpretativa, spesso di carattere empirico, che intende rapportare il requisito della specificità dei motivi alla maggiore o minore ampiezza della motivazione della sentenza impugnata. La rilevanza dell’orientamento interpretativo citato è evidente, considerando che esso risulta seguito anche dalle Sezioni Unite della Cassazione, sia pure in un contesto argomentativo di più ampio respiro (Cassazione Civile Sent. n. 4991 del 6 giugno 1987).

67. Tale impostazione affiora, talvolta, anche nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui la regola dell’inammissibilità nel giudizio di appello dei motivi di impugnazione non sufficientemente specificati in relazione alle motivazioni sviluppate dal primo giudice è applicabile nel caso in cui la sentenza impugnata poggi, a sua volta, su un adeguato percorso argomentativo, contenente una puntuale confutazione dialettica delle tesi rilevanti patrocinate dalla parte ricorrente o resistente, e non anche quando le statuizioni della decisione si esauriscono in affermazioni apodittiche, tali da non lasciare trasparire quale iter decisorio abbia effettivamente condotto alla reiezione delle primitive censure, nel qual caso la formulazione dei motivi di appello ben può constare anche nella sola protesta di erroneità e di ingiustizia della sentenza impugnata, accompagnata dalla riproposizione della doglianza non accolta, che è sufficiente ad eccitare il potere del secondo giudice, implicito nel fenomeno devolutivo, di completare la motivazione della decisione gravata, ove parzialmente omessa o insufficientemente sviluppata (Consiglio Stato, sez. V, 22 novembre 2005, n. 6496).

68. Va considerato, ancora, che il principio della specificità dei motivi di appello viene talvolta correlato alla sola esigenza di puntualizzare l’oggetto dell’impugnazione, nel quadro della corretta ricostruzione della volontà del ricorrente.

69. È il caso in cui a fronte della sentenza di rigetto di primo grado, riguardante una pluralità di motivi di gravame, l’atto di impugnazione si incentri su alcuni di questi soltanto. Qualora l’appello argomenti solo in relazione ad uno di essi, una parte consistente della giurisprudenza ritiene che si debbano considerare non riproposte le altre censure, ancorché l’atto contenga una mera formula di stile, volta a richiamare, genericamente, i motivi articolati in primo grado (senza nemmeno trascriverli nell’appello). Si veda, in tal senso, la decisione della Sezione 15 febbraio 2007 , n. 636. Secondo tale pronuncia, la frase finale dell’atto d’appello, «si insiste affinché la sentenza venga annullata, così come si insiste per il suo annullamento in forza degli altri motivi fatti valere nel ricorso avanti il TAR, che qui espressamente si richiamano», non è sufficiente per riproporre davanti al giudice d’appello gli altri due motivi. In senso analogo si pone, poi, la decisione della Sez. VI, 28 agosto 2006 , n. 5014.

70. Va comunque ricordato l’indirizzo “intermedio”, sostenuto da alcune pronunce (sez. IV, 27 giugno 2006, n. 4165), secondo cui, ai fini dell’ammissibilità dell’appello, ed almeno nei casi in cui questo si configuri come mezzo essenzialmente rinnovatorio, non occorre una sacramentale contestazione di tutti gli snodi logico motivazionali che supportano il decisum gravato, essendo sufficiente ai fini devolutivi la prospettazione di argomentazioni sufficienti, ove accolte, ad incrinarne in radice la coerenza e la tenuta.

71. Parimenti, ai fini dell’ammissibilità del gravame è sufficiente che dall’esposizione dell’atto di appello siano ricavabili le censure che vengono mosse alla sentenza (che costituisce l’immediato oggetto dell’appello), non essendo invece indispensabile che siano partitamente indicati i motivi di gravame (sez. IV, 22 giugno 2006 , n. 3960).

72. In questa prospettiva, quindi, il citato indirizzo interpretativo intende affermare che la specificità dei motivi di appello debba essere intesa in modo relativo e sostanziale, come necessità di verificare che dal complesso dell’atto di impugnazione emerga non solo l’oggetto, ma anche la ragione giuridica dell’appello.

73. Altra prospettiva ermeneutica, ancora, evidenzia l’opportunità di distinguere in funzione del giudizio, di fatto o di diritto, posto alla base della motivazione della pronuncia. Per i profili di fatto, è necessario che l’appello confuti analiticamente le determinazioni istruttorie assunte dal giudice di primo grado.

74. L’onere di contestazione delle tesi giuridiche sostenute dalla sentenza appellata, invece, risulterebbe notevolmente attenuata, considerando il rilevo del principio iura novit curia.

75. Alla luce delle considerazioni esposte, la Sezione, pur prendendo atto della presenza di un indirizzo interpretativo prevalente del giudice amministrativo che pare attestarsi sulle posizioni ermeneutiche espresse dalla Cassazione, con riguardo al contesto ordinamentale del processo civile, ritiene preferibile la tesi espressa, in almeno tre occasioni, dall’Adunanza Plenaria.

76. In particolare, la Sezione ritiene che la linea interpretativa meno rigorosa debba essere senz’altro seguita nel caso di appello proposto dall’originario ricorrente totalmente soccombente in primo grado.

77. Tale impugnazione deve ritenersi ammissibile, qualora, pur consistendo, formalmente, nella mera riproduzione dei motivi di gravame articolati in primo grado, esprima, con chiarezza, la volontà di sottoporre la domanda al giudice di appello, sulla base degli stessi argomenti giuridici posti a base del ricorso di primo grado.

78. In concreto, allora, l’atto di appello in oggetto risulta ammissibile, perché esso è comunque idoneo ad indicare con sufficiente chiarezza la volontà della parte interessata di ripresentare, per intero, tutte le doglianze articolate in primo grado, contestando, in radice, le argomentazioni sviluppate dalla pronuncia impugnata.

79. A ciò va aggiunto che, del resto, nel complesso dell’atto di impugnazione in oggetto emerge comunque, con sufficiente chiarezza, l’intento di confutare le tesi giuridiche poste alla base della contestata pronuncia di rigetto.

80. Infatti, diversi passaggi dell’atto di appello manifestano critiche (seppure sintetiche) alla pronuncia del tribunale (pagine 7, 14, 18).

81. L’appello è, pertanto, ammissibile.

82. Con un primo motivo di censura, l’appellante sostiene che il comune di Numana avesse già avviato la procedura per l’adozione della variante, all’epoca in cui era stato approvato il bando per l’alienazione dell’immobile e la contestuale determinazione del prezzo posto a base d’asta.

83. La censura è priva di pregio. Infatti, non risulta affatto dimostrato che l’amministrazione comunale di Milano fosse già a conoscenza dell’iniziativa intrapresa dal comune di Numana.

84. D’altro canto, anche se fosse dimostrata la circostanza che gli Uffici del comune di Milano avessero conosciuto l’esistenza dell’avvio di un procedimento di variante urbanistica, la legittimità dell’atto di autotutela resterebbe ferma, potendosi prospettare, semmai, una questione di responsabilità precontrattuale dell’amministrazione (che, peraltro, la parte ricorrente non ha mai prospettato in questo giudizio).

85. A maggiore ragione, non assume rilievo, ai fini del giudizio di legittimità dell’atto di autotutela, la circostanza che il comune di Milano, adoperandosi con maggiore diligenza e sollecitudine, avrebbe potuto verificare con tempestività, le effettive prospettive urbanistiche dell’immobile oggetto della procedura di vendita.

86. Con un secondo motivo di gravame, l’appellante sostiene che il mutamento di destinazione non abbia concretamente inciso sul valore dell’immobile.

87. Anche tale censura è infondata.

88. In punto di fatto, risulta che la nuova valutazione effettuata dagli uffici finanziari, richiesta dal comune di Milano dopo l’intervenuto mutamento di destinazione, abbia comunque evidenziato una diversa misura del valore del bene, stimato in euro 795.000. La motivazione della diversa stima dell’immobile è stata riferita, in parte, all’epoca della valutazione. Peraltro, si evidenzia anche la rilevanza del cambio di destinazione d’uso del bene, connesso alla variante del piano regolatore adottata dal comune di Numana.

89. In ogni caso, risulta ragionevole ritenere che la diversa destinazione del bene possa incidere sulla quantità e sulla tipologia dei soggetti interessati all’acquisto, anche influenzando la formulazione di diverse proposte al rialzo.

90. Non sembra esatta, allora, l’affermazione compiuta dalla ricorrente, secondo la quale la nuova destinazione urbanistica avrebbe scarso rilievo sul nuovo valore del bene, determinandone, semmai, un decremento.

91. Né può trascurarsi l’importanza che presenta per l’amministrazione l’esigenza di assicurare uno svolgimento della gara chiaro e trasparente, consentendo a tutti i soggetti interessati di conoscere esattamente le caratteristiche oggettive del bene.

92. Al proposito, è noto che, nella prospettiva civilistica, la qualità edificatoria o urbanistica del bene immobile oggetto della vendita rappresenta un aspetto essenziale dell’operazione contrattuale, che potrebbe assumere rilevanza sotto molteplici profili (errore su una qualità essenziale della cosa venduta; presupposizione; vizio redibitorio del bene). Questi aspetti così rilevanti potrebbero essere sufficienti per giustificare l’esercizio del potere di autotutela, anche prescindendo dall’accertamento dell’effettiva incidenza sul valore economico del bene.

93. Contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, poi, il bando di gara non conteneva alcuna indicazione diretta a chiarire la futura destinazione urbanistica dell’area, ma si limitava ad indicare quali usi potevano risultare compatibili con la precedente disciplina.

94. Infatti, il bando descriveva puntualmente la destinazione urbanistica dell’area su cui insiste l’immobile, limitandosi ad indicare quali usi concreti del bene fossero compatibili con le misure prescritte dalla Sovrintendenza regionale a tutela del vincolo storico e artistico che grava sull’immobile.

95. Non possono assumere rilievo, in questa sede, alcune contestazioni mosse dall’appellante alla nuova determinazione del valore dell’immobile, stabilita dall’UTE, in difetto di una rituale e tempestiva impugnazione.

96. È appena il caso di osservare, poi, che il provvedimento impugnato risulta pienamente compatibile con le regole che governano i procedimenti di autotutela. Infatti, l’atto è stato adottato prima della conclusione dell’iter volto alla alienazione dell’immobile, in un’epoca precedente la stessa apertura dei plichi contenenti le offerte dei concorrenti.

97. Da ultimo, non assume pregio l’asserita violazione del principio del contrarius actus, in quanto, secondo l’appellante, la revoca della procedura di vendita avrebbe dovuto essere adottata mediante le stesse forme di pubblicità utilizzate per il bando.

98. Al riguardo, è sufficiente osservare che la violazione delle regole di comunicazione dell’atto non incide sulla validità del provvedimento, ma riguarda, eventualmente, solo i presupposti della sua conoscibilità legale, anche ai fini della decorrenza del termine per la proposizione del ricorso.

99. In ogni caso, poi, va rilevato che l’atto di revoca è stato tempestivamente comunicato a tutti i soggetti effettivamente interessati, vale a dire a coloro che avevano presentato offerte. Resta fermo, poi, l’obbligo dell’amministrazione di adottare adeguate forme di pubblicità all’atto dell’avvio della nuova eventuale procedura di vendita del complesso immobiliare.

100. In definitiva, quindi, l’appello deve essere respinto.

101. Le spese possono essere compensate.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello, compensando le spese;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 maggio 2007, con l’intervento dei signori:
SERGIO SANTORO – Presidente

CESARE LAMBERTI – Consigliere

CLAUDIO MARCHITIELLO – Consigliere

MARCO LIPARI – Consigliere Estensore

MARZIO BRANCA #NOME?

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
21/11/2007
(Art. 55 L. 27/4/1982, n. 186)

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