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Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 5/10/2020 n.5861

Redazione Giustamm.it — Sun, 04 Oct 2020 22:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 5/10/2020 n.5861

Sergio De Felice, Presidente, Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore; PARTI: (Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 contro Giuseppe Stefano Q., rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Piana, Andrea Valli e Marco Costantino Macchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Valli in Roma, via del Governo Vecchio, n. 20)

In tema di accesso civico generalizzato

1.- Accesso agli atti – accesso civico generalizzato – “accessibilità totale” quale declinazione della trasparenza – è tale.

L’accesso civico generalizzato, riconosciuto e tutelato “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33 del 2013), può essere esercitato da “chiunque” (quanto alla legittimazione soggettiva) e senza alcun onere di motivazione circa l’interesse alla conoscenza. Con tale istituto il legislatore ha evidenziato la volontà di superare il limite del divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni previste dallo strumento dell’accesso documentale così¬ come disciplinato nella l. 241/90.
Invero, nell’accesso civico generalizzato, nel quale la trasparenza si declina come “accessibilità totale”, si ha un accesso dichiaratamente finalizzato a garantire il controllo democratico sull’attività amministrativa. Ne deriva che, in tale assetto, l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sè, ferme restando eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, con eccezioni stabilite espressamente dalla legge volte a garantire un livello di protezione massima a determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico.

Pubblicato il 05/10/2020
N. 05861/2020REG.PROV.COLL.
N. 04006/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4006 del 2020, proposto da Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
Giuseppe Stefano Q., rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Piana, Andrea Valli e Marco Costantino Macchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Valli in Roma, via del Governo Vecchio, n. 20;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 2811/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Giuseppe Stefano Q.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020 il Cons. Giordano Lamberti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 – Giuseppe Stefano Q. ha presentato istanza di accesso civico in data 5 marzo 2019, ai sensi dell’art. 5, comma 2, D.LGS. n. 33/2013, al fine di ottenere, in forma disaggregata, tutti i dati nella disponibilità dell’Autorità “in merito alla partecipazione televisiva di partiti, loro esponenti e membri del Governo, nei programmi televisivi” dal 1 gennaio 2000 alla data di rilascio (poi limitata al periodo 1 aprile 2018 – 31 marzo 2019) e precisamente relativi a: “a) periodo di osservazione; b) nome del programma monitorato; c) i soggetti individuali che fruiscono direttamente lo spazio nel programma per rappresentare personalmente le proprie tesi (c.d. “soggetti che parlano”) in rispetto alla definizione di “soggetto individuale” definita nell’Allegato tecnico al “Contratto di appalto servizio di monitoraggio delle trasmissioni televisive delle emittenti nazionali riferito alle aree del pluralismo socio/politico, delle garanzie dell’utente, degli obblighi specifici del servizio pubblico radiotelevisivo” stipulato in data 28 aprile 2014 da AGCom con la Società GECA Italia srl; d) i tempi fruiti nel programma direttamente dai soggetti (“tempo di parola”); e) i temi trattati nel rispetto alla classificazione da voi definita; f) se applicabile, il ruolo istituzionale o politico con cui titolo il soggetto individuale parla nell’intervento monitorato in quanto tutti tali dati risultano in possesso di AGCOM e non comunicati; ciò anche in relazione ad una loro pubblicazione per gli aggiornamenti futuri“.
2 – L’Agcom ha respinto l’istanza, rilevando l’impossibilità di acconsentire l’accesso generalizzato di “intere categorie di documenti ovvero un numero manifestamente irragionevole di dati o documenti, idonee a ledere il principio di buon andamento dell’amministrazione” e precisando che l’accoglimento dell’istanza presupporrebbe la rielaborazione dei dati “sulla base di stringhe di ricerca diverse da quelle utilizzate dall’Autorità “, tanto pìù in ragione di una mole di dati riferita ad un rilevante periodo di monitoraggio tale da dover richiedere “l’impiego di risorse appositamente dedicate“.
2.1 – Tali ragioni sono state ribadite nel provvedimento che ha rigettato la successiva istanza di riesame, dove è stato altresì¬ evidenziato che: “la richiesta di produzione di una tale mole di dati sembrerebbe motivata, pìù che dallo scopo di legge di verifica del perseguimento delle funzioni istituzionali dell’Autorità (che sarebbe rilevabile da una verifica campionaria della raccolta dei dati), da un fine di sistematizzazione delle richieste rielaborazioni, che sembra lasciar supporre – come si evince dall’annunciata realizzazione di un sito ad hoc – una "utilizzazione" dei dati non coerente con l’istituto dell’accesso civico generalizzato“.
3 – Con il ricorso avverso tale provvedimento, l’appellato ha evidenziato: a) che il proprio intento era quello di partecipazione al dibattito pubblico, e che comunque anche il mero interesse egoistico non rientrerebbe tra le ipotesi di eccezione all’accesso civico generalizzato previste dall’art. 5 citato; b) di avere, in realtà , richiesto non dei dati da aggregare a cura di Agcom, bensì¬ dati “grezzi” direttamente raccolti ed oggetto di monitoraggio da parte della società all’uopo incaricata, sulla base dei quali l’Autorità esegue le sue elaborazioni.
3.1 – Il T.A.R. ha disposto l’acquisizione in giudizio della copia conforme del contratto stipulato nel 2014 con la società incaricata del monitoraggio (GECA Italia s.r.l.) e del relativo capitolato inerente la raccolta dei dati di cui il ricorrente chiede l’ostensione.
4 – Alla luce di tale contratto, il T.A.R., con la sentenza n. 2811/2020, ha accolto il ricorso, rilevando che “i dati richiesti dal ricorrente coincidono con quelli oggetto delle rilevazioni commissionate da Agcom con il negozio in questione“.
5 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello l’Autorità per i motivi di seguito esaminati.
Con il primo motivo di impugnazione si deduce la violazione dell’art. 5 del D. LGS. n. 33/2013, nonchè della L. 28/2000 e dell’art. 3 del regolamento Agcom, recante la disciplina dell’accesso adottato con delibera n. 383/17/CONS.
5.1 – Secondo l’Autorità appellante, il T.A.R. avrebbe dovuto, preliminarmente, pronunciarsi sull’accoglibilità dell’istanza in quanto tale, anzichè imporre all’Autorità di eseguire l’accesso, in forza dell’asserita sussistenza di un generico obbligo di dialogo cooperativo, mediante messa a disposizione del database; inoltre, avrebbe dovuto anche considerare il contenuto dell’attività amministrativa ulteriore che sarebbe stata necessaria ai fini dell’ostensione.
5.2 – Con il secondo motivo di appello si deduce l’erroneità ed illogicità della motivazione della sentenza impugnata, che si baserebbe sull’erronea convinzione che l’Autorità disponga del database, in esecuzione del contratto di appalto con la società incaricata della raccolta dei dati.
Secondo l’appellante, tale circostanza sarebbe esclusa proprio dal contratto depositato in giudizio, dal cui contenuto emergerebbe come l’Autorità non disponga nè dell’originale, nè di copia del database, nè dei dati relativi al monitoraggio.
6 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.
In via preliminare deve precisarsi che, in forza della decisione del T.A.R., l’Autorità non è tenuta ad attivare “un dialogo collaborativo con l’istante”, dovendo invece provvedere alla ostensione dei dati, come si evince immediatamente dal dispositivo della sentenza: “ordina all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni di consentire al ricorrente l’accesso agli atti“.
6.1 – Su di un piano generale, in ossequio ai principi recentemente ribaditi dall’Adunanza Plenaria (cfr. Cons. St., Ad. Plen 10/2020), deve ricordarsi che l’accesso civico generalizzato, riconosciuto e tutelato “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33 del 2013), può essere esercitato da “chiunque” (quanto alla legittimazione soggettiva) e senza alcun onere di motivazione circa l’interesse alla conoscenza.
Con tale istituto il legislatore ha evidenziato la volontà di superare il limite del divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni previste dallo strumento dell’accesso documentale così¬ come disciplinato nella l. 241/90.
Invero, nell’accesso civico generalizzato, nel quale la trasparenza si declina come “accessibilità totale” (cfr. Corte Cost., 21 febbraio 2019, n. 20), si ha un accesso dichiaratamente finalizzato a garantire il controllo democratico sull’attività amministrativa.
Ne deriva che, in tale assetto, l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sè, ferme restando eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, con eccezioni stabilite espressamente dalla legge volte a garantire un livello di protezione massima a determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico.
Secondo tale logica non appare configurabile un potere dell’amministrazione di valutare se i dati giÃ resi pubblici, costituenti l’elaborazione dei dati “grezzi” originari, soddisfino la ricordata esigenza conoscenza, posto che tale potestà o potere – che consisterebbe in una delimitazione del contrapposto diritto di accesso – non risulta contemplato da alcuna norma.
L’amministrazione deve invece acconsentire l’accesso dei dati detenuti, senza alcun margine di valutazione quanto alla loro rilevanza od utilità per il richiedente.
6.1 – Nello specifico, la sentenza di primo grado, contrariamente alla prospettazione di parte appellante, ha valutato la piena legittimità dell’istanza conoscitiva, disconoscendo implicitamente che possa rilevare in senso ostativo lo specifico intento perseguito dal richiedente. Ciò in conformità ai principi innanzi esposti, in base ai quali l’accesso generalizzato ha la precisa finalità di consentire la condivisione delle informazioni in possesso della Pubblica Amministrazione, indipendentemente dall’interesse specifico e personale del richiedente.
6.2 – Posto che l’atto di diniego dell’amministrazione non ha evidenziato la sussistenza di ragioni ostative all’accesso alla stregua dell’art. 5 bis del D. LGS. n. 33/2013, l’attenzione del T.A.R. si è quindi concentrata sull’aspetto relativo alla effettiva disponibilità dei dati da parte dell’Autorità , tale essendo il vero punto cruciale intorno al quale ruota la presente controversia.
7 – Al riguardo, deve osservarsi come l’appellato avesse, giÃ in primo grado, specificato che la richiesta atteneva non a dati da aggregare a cura di Agcom, o che richiedono un’eventuale attività di elaborazione della stessa, ma ai dati “grezzi”, così¬ come direttamente raccolti da parte della società all’uopo incaricata (GECA Italia).
In riferimento a tale aspetto, il Giudice di primo grado ha correttamente osservato che l’elenco dei dati richiesti è proprio quello previsto dall’art. 2.3.3.1 del Capitolato allegato al Contratto (che indica le informazioni da rilevare per ciascun programma), dove si prevede che “tutte le informazioni elencate devono essere registrate e rese consultabili nel database“.
Resta dunque destituita di ogni fondamento la ragione di diniego facente leva sulla supposta complessità dell’attività che l’Autorità dovrebbe svolgere per fornire i dati richiesti. Invero, questi sono quelli raccolti dalla predetta società per conto dell’Autorità e, dunque, giÃ materialmente sussistenti ed immagazzinati in uno specifico archivio, sicchè nessuna ulteriore attività amministrativa o di rielaborazione è richiesta alla Autorità .
7.1 – Deve invece essere esaminata la questione relativa al soggetto che effettivamente dispone di tali dati, che secondo l’Autorità appellante sarebbe la società GECA Italia, alla luce delle disposizioni contrattuali che regolano i rapporti tra tali soggetti.
Sul punto, deve osservarsi che la prospettazione di parte appellante, laddove pare evocare un supposto diritto di proprietà dei dati, non può implicare un’indagine sulla sussistenza di un diritto di proprietà secondo i canoni tradizionali, che mal si attagliano ad un bene giuridico quale l’informazione o il dato di conoscenza, in quanto ontologicamente bene non suscettibile di apprensione in senso materiale.
Viene invece in considerazione il concetto di disponibilità dei dati, ovvero la sussistenza di un diritto alla loro libera ed immediata fruibilità .
Tanto precisato, nel punto 1.1 dell’allegato al capitolato speciale si specifica che l’obiettivo perseguito da AGCom attraverso il monitoraggio al quale è finalizzato l’incarico a GECA è, tra l’altro, quello di “acquisire dati ed elementi“.
Al punto 3.1 del medesimo allegato tecnico, si prevede espressamente: “L’aggiudicatario deve provvedere alla realizzazione di un database, contenente tutti i dati come specificati nel presente allegato tecnico, che consenta all’Autorità una consultazione autonoma per ricerche multilivello a pìù variabili e che sia organizzato in modo che i suoi dati siano direttamente e facilmente consultabili in via remota mediante apposito accesso criptato“.
Tale disposizione non pare lasciare adito ad alcun dubbio sul fatto che l’Autorità abbia la piena disponibilità dei dati raccolti dalla società incaricata, come si evince dall’espressa previsione che all’Autorità deve essere consentita una “consultazione autonoma&in modo che i dati siano direttamente e facilmente consultabili“.
A tal fine, non appare dirimente individuare il luogo – se di luogo in senso fisico può parlarsi in riferimento ad un archivio informatico – dove siano di fatto immagazzinati i dati, rilevando unicamente il fatto che l’Autorità ne abbia la piena ed autonoma fruibilità .
In questo senso può dirsi che l’amministrazione “detiene” i dati alla stregua del D. lgs. 33/2013, a nulla rilevando che per la loro materiale raccolta ed archiviazione si avvalga di un soggetto terzo.
Che l’effettiva disponibilità dei dati sia dell’Autorità e non della società incaricata (solo) della loro raccolta ed archiviazione è confermato dall’art. 3, comma 3, del capitolato speciale d’oneri laddove prevede che l’Autorità – non la società GECA – “può autorizzare, se richiesto, la divulgazione e la commercializzazione dei dati elementari“.
Ciò dimostra che la società incaricata non vanta alcun diritto su tali dati, non potendo affatto procedere alla loro libera divulgazione e commercializzazione, restando così¬ documentalmente smentito l’assunto contenuto nell’atto di appello, secondo il quale l’Autorità potrebbe “solo accedere e visualizzare i dati, ma non anche estrarne copia, attività che spetta solo alla società GECA, in quanto titolare del database dalla stessa sviluppato per l’esecuzione del contratto“.
8 – Alla luce delle considerazioni che precedono, in assenza della deduzione di ulteriori ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di accesso, l’appello non deve trovare accoglimento.
La peculiarità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore Â Â

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T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Sentenza – 11/6/2013 n.5861

Redazione Giustamm.it — Mon, 10 Jun 2013 22:00:00 +0000

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Sentenza – 11/6/2013 n.5861

Pres. Scafuri, Est. Maddalena
Soc Autostern Srl (Avv. ti G. Passalacqua e T. Layne) c/ Provincia di Frosinone (Avv. F. Padovani)

sui presupposti per l’ammissibilità del ricorso avverso il silenzio nel caso di mancata adozione di atti regolamentari

Processo amministrativo – Atto regolamentare o amministrativo – P.A. – Mancata adozione – Ricorso avverso il silenzio – Ammissibilità – Condizioni – Destinatari individuabili – Effetti lesivi

Nel processo amministrativo, il ricorso avverso il silenzio deve essere ammesso qualora l’inerzia nell’adozione di un atto regolamentare o amministrativo produca effetti lesivi non su di una pluralità indifferenziata di destinatari ma nella sfera giuridica di singoli amministrati specificamente individuati, giacché in questo caso esso ha gli stessi effetti di un atto di natura provvedimentale. (Nella specie, è stato ritenuto ammissibile il ricorso del proprietario di un terreno sottoposto a tutela naturalistica avverso la mancata adozione del regolamento per la gestione di detto territorio da parte dell’amministrazione).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6217 del 2012, proposto da:
Soc Autostern Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Gianfranco Passalacqua, Thomas Layne, con domicilio eletto presso Gianfranco Passalacqua in Roma, via Giovanni Vitelleschi, 26;

contro

Provincia di Frosinone, rappresentato e difeso dall’avv. Fabio Padovani, con domicilio eletto presso Alessandra Faccia in Roma, via Silvio Pellico,36; Regione Lazio, rappresentato e difeso dall’avv. Fiammetta Fusco, con domicilio eletto presso Fiammetta Fusco in Roma, via Marcantonio Colonna N.27;

per l’annullamento

illegittimità silenzio e inerzia dell’amministrazione in ordine all’istanza del 13.03.2012 recante richiesta di attuazione del decreto del presidente della regione lazio 27 febbraio 2009, n.127, istitutivo del monumento naturale “bosco faito”, ivi compresa l’adozione del regolamento ex art. 27, l.r. 29/1997 – risarcimento danni (art. 117 c.p.a.)

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Frosinone e di Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 il dott. Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, la società ricorrente, agisce contro il silenzio serbato dalla Provincia di Frosinone in ordine all’invito-diffida trasmesso in data 13 marzo 2012 recante la richiesta di adozione di ogni opportuno provvedimento ai fini dell’attuazione del DPR 27 febbraio 2009, n. 127, istitutivo del Monumento naturale, ivi compresa l’adozione del regolamento ex art. 27 l.r. 29/1997, nonché per il risarcimento del danno da ritardo.

Espone nel ricorso che:

– con DPR 27 febbraio 2009, n. 127 è stato istituito il Monumento naturale Bosco Faito, ricadente interamente nella proprietà della società istante.

– il suddetto decreto suddivide l’area in zona A e zona B, prevedendo per la zona B le destinazioni d’uso indicate nel piano territoriale provinciale generale della provincia di Frosinone, ovvero “attività dell’università e della ricerca scientifica, con
– nel medesimo decreto è previsto che la gestione del Monumento naturale sia affidata all’amministrazione provinciale, la quale deve anche adottare il Regolamento di cui all’art. 27 della l. reg. 29/1997;

– in data 18 gennaio 2010 la ricorrente aveva già sollecitato la Provincia all’emanazione del citato regolamento ma la provincia rispondeva, in data 4.5.2010, riferendo che la regione Lazio non aveva stanziato le risorse finanziarie necessarie per struttu
– in data 13 marzo 2012, la ricorrente diffidava nuovamente la Regione Lazio e la Provincia di Frosinone all’adozione di tutti gli opportuni provvedimenti ai fini dell’attuazione del decreto istitutivo del Monumento naturale del Bosco Faito e all’adozione
– la regione Lazio rispondeva inoltrando una comunicazione alla Provincia di Frosinone per chiedere informazioni.

Tanto premesso, la ricorrente lamenta la violazione del termine di conclusione del procedimento e dell’art. 27 della l. reg. 29/1997, il quale prevede l’obbligatoria adozione del regolamento e i poteri sostitutivi della regione in caso di inerzia da parte dell’ente gestore. Evidenzia inoltre la contraddittorietà del comportamento delle due amministrazioni coinvolte, che si sono attribuite vicendevolmente la responsabilità della mancata adozione del regolamento.

Si è costituta la regione Lazio, la quale ha depositato una memoria con la quale ha eccepito in primo luogo l’inammissibilità del ricorso in quanto concernente la mancata emanazione di un regolamento, ipotesi estranea all’ambito di operatività del giudizio sul silenzio.

Nel merito, la Regione ha sostenuto che non vi sarebbero i presupposti per avviare la procedura di attivazione dei poteri sostitutivi e che comunque ciò non sarebbe possibile al momento attuale poiché la giunta è dimissionaria.

Anche la Provincia di Frosinone si è costituta ed ha depositato una memoria nella quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto avente ad oggetto un atto normativo e per l’assenza di un obbligo giuridico di provvedere in capo alla provincia di Frosinone ai sensi dell’art. 191 della l.reg. Lazio n. 14 del 1999 poiché non sono state attribuite le necessarie risorse finanziarie. La Provincia ha inoltre sostenuto la carenza della sua legittimazione passiva in quanto essa sarebbe ormai decaduta e dovendo invece essere la regione ad attivare i propri poteri sostitutivi.

Nel merito, la Provincia ha chiesto il rigetto del ricorso perché infondato.

La società ricorrente ha depositato documenti dai quali si desume che è stata da ultimo convocato dalla regione Lazio un incontro tecnico per il giorno 7.1.2013 finalizzato alla verifica di una bozza di regolamentazione delle attività ammissibili e vietate nell’ambito del territorio del Monumento naturale Bosco Faito.

All’odierna udienza, è stato inoltre depositato – con il consenso delle parti – il verbale dell’incontro del 7.1.2013, dal quale si evince che è stata consegnata al dirigente dell’amministrazione della Provincia di Frosinone una bozza di regolamento redatto dall’Agenzia regionale Parchi e si è decisa la convocazione di un nuovo tavolo tecnico entro un mese.

La ricorrente ha infine depositato una memoria per illustrare ancora le proprie ragioni e contraddire alla memoria della regione Lazio e della Provincia di Frosinone.

All’odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato e pertanto esso deve essere accolto.

Va in primo luogo esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata tanto dalla regione Lazio che dalla provincia di Frosinone, secondo la quale il rimedio del giudizio avverso il silenzio non sarebbe applicabile in caso di mancata emanazione di atti di natura regolamentare.

Il collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale tanto per gli atti amministrativi generali quanto per gli atti regolamentari è esclusa l’ammissibilità dello speciale rimedio processuale avverso il silenzio inadempimento della p.a., in quanto tale rimedio va strettamente circoscritto alla sola attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all’adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari (i quali assumono dunque la veste di soggetti legittimati al ricorso:Consiglio di Stato sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3798)

Il caso di specie, tuttavia, presenta elementi di peculiarità tali da indurre il collegio a ritenere non applicabile il principio sopra enunciata per la particolarità della fattispecie.

Il territorio boschivo sottoposto a tutela come Monumento naturale Bosco Faito, infatti, appartiene ad un unico proprietario, che è appunto la società ricorrente. Pertanto, l’atto di disciplina delle attività consentite nel Monumento naturale è destinato a produrre i suoi effetti in primo luogo nei confronti del proprietario del bene, che è soggetto perfettamente individuato. Sotto questo profilo, l’omissione nell’adozione del dovuto atto di regolazione incide immediatamente nella sfera giuridica del proprietario del terreno, rendendolo pertanto soggetto legittimato allo speciale ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione ex art. 117 c.p.a..

Il collegio ritiene di poter giungere a queste conclusioni, argomentando in via analogica rispetto ai principi ormai consolidati in tema di impugnativa di atti regolamentari o generali. In sostanza, se il criterio con cui viene ammessa l’impugnazione dinanzi al TAR di un atto regolamentare o generale è l’attitudine di detto atto o in via diretta, per il contenuto auto-applicativo della disposizione, o per tramite di un atto applicativo a ledere immediatamente la sfera giuridica di un soggetto, allo stesso modo il ricorso avverso il silenzio deve essere ammesso qualora l’inerzia nell’adozione di un atto regolamentare o amministrativo produca effetti lesivi non su di una pluralità indifferenziata di destinatari ma nella sfera giuridica di singoli amministrati specificamente individuati, giacché in questo caso esso ha gli stessi effetti di un atto di natura provvedimentale. Nel caso di specie, è indubbio che la società ricorrente, in qualità di unica proprietaria del lotto sottoposto a tutela naturalistica, subisce una lesione immediata nei suoi interessi per la mancata adozione di un atto di regolazione delle attività consentite su detto territorio, distinguendosi la sua posizione da quella di tutti i potenziali ulteriori destinatari di questa disciplina, a causa della titolarità del diritto di proprietà sul bene.

Sussistono inoltre tutti gli altri presupposti per l’ammissibilità del ricorso avverso il silenzio: il dovere di provvedere in capo ad entrambe le amministrazioni evocate in giudizio sussiste alla luce della normativa applicabile ed è confermata anche dalla attività già posta in essere sia dalla regione Lazio che dalla Provincia di Frosinone, le quali, come si è anticipato nella parte in fatto, si sono già riunite in un tavolo tecnico che ha portato all’adozione di una bozza di regolamento (v. documentazione depositata in data 9 aprile 2013).

Va infatti rilevato che l’art. 27 della l. reg. 29/1997 attribuisce all’ente di gestione (la provincia di Frosinone) il compito di adottare il regolamento di cui si discute. D’altra parte la regione conserva, trattandosi di funzioni delegate, poteri sostitutivi in caso di inerzia della Provincia, deve collaborare alla redazione del Piano dell’area naturale protetta e deve comunque sempre esercitare una vigilanza sul corretto esercizio di esse da parte dell’ente delegato.

Per tale ragione va riconosciuta la legittimazione passiva di entrambe le amministrazioni intimate.

Infine, va disattesa l’eccezione di tardività sollevata nella memoria della Provincia di Frosinone, con riferimento al superamento del termine di un anno di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a. dalla scadenza del termine per l’adozione del regolamento. Infatti, lo stesso art. 31, comma 2 del c.p.a. prevede che “E’ fatta salva la riproponibilita’ dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.” Ora nel caso di specie il termine di un anno risulta rispettato, con decorrenza dalla data di presentazione dell’invito diffida del 13 marzo 2012.

Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto.

La legge regionale infatti è chiara nel prescrivere l’obbligatoria adozione del regolamento e i tempi di conclusione del procedimento, i quali sono indubitabilmente trascorsi.

L’esistenza di alcuni specifici provvedimenti di gestione dell’area, quali le autorizzazioni boschive menzionate dalla Provincia nella sua memoria, non fa venir meno l’obbligo di adozione del regolamento, in quanto si è trattato solo di sporadici e puntuali interventi che non fanno venir meno la necessità di una regolamentazione completa delle attività consentite nell’area.

Nemmeno è possibile ritenere assolto tale obbligo di normazione mediante il mero rinvio, per la zona a, all’art. 6, comma 4 della l. 27/97 e per la zona b, all’art. 8, comma 3 della legge regionale in quanto esso si riferisce solo alla disciplina delle misure di salvaguardia.

D’altro canto, le stesse amministrazioni intimate hanno dimostrato con il loro comportamento di ritenere necessaria l’adozione di un regolamento della riserva naturale, tanto che risulta essere stata predisposta anche una bozza.

Tale comportamento, da valutare certo positivamente in quanto indicativo della volontà delle amministrazioni intimate di procedere all’adozione del regolamento richiesto dalla ricorrente, non può tuttavia considerarsi interamente satisfattivo, in quanto il regolamento in parola, ancorché predisposto, non risulta essere stato approvato.

Deve pertanto essere dichiarato l’obbligo per le amministrazioni intimate di procedere, entro il termine di 60 giorni, alla adozione del regolamento del Monumento naturale Bosco Faito, ultimando la procedura già avviata con il tavolo tecnico del 7.1.2013.

Quanto alla domanda risarcitoria, non potendo il collegio pronunciarsi su di essa in questa sede ostandovi l’art. 117, comma 6, c.p.a., essa deve essere trattata con rito ordinario e pertanto va rimessa sul relativo ruolo.

Le spese devono essere compensate, sussistendo giusti motivi attesa al peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater)

non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e ordina all’amministrazione intimata di provvedere sull’istanza entro 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.

Dispone la remissione sul ruolo per la trattazione con il rito ordinario della domanda risarcitoria.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente

Franco Angelo Maria De Bernardi, Consigliere

Maria Laura Maddalena, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/06/2013

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