Le autorità  di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta a ottenere l’autorizzazione all’esercizio di una professione regolamentata, debbono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell’interessato procedendo ad un raffronto tra, da un lato, la qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli nonchè dalla sua esperienza professionale nel settore e, dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente. Tale obbligo si estende a tutti i diplomi, certificati ed altri titoli, nonchè all’esperienza acquisita dall’interessato nel settore, indipendentemente dal fatto che siano stati conseguiti in uno Stato membro o in un paese terzo, e non cessa di esistere in conseguenza dell’adozione di direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi.

 
Pubblicato il 02/10/2020
N. 05789/2020REG.PROV.COLL.
N. 06727/2020 REG.RIC.

SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale 6727 del 2020, proposto da Ministero dell’Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
Anna Giuseppa S., rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Rosario Bongarzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Talladira in Roma, via Buccari, n. 11;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 7025/2020.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anna Giuseppa S.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Avaliano, in dichiarata sostituzione dell’avv. Antonio Rosario Bongarzone, e l’avvocato dello Stato Andrea Fedeli;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
 
1. Con i provvedimenti impugnati in prime cure il MIUR ha rigettato l’istanza di riconoscimento del percorso formativo seguito in Romania dalla parte ricorrente in primo grado.
In particolare, l’Amministrazione statale, premessa l’inapplicabilità  in materia del regime del riconoscimento automatico, operando il “sistema generale”, ha rilevato che, sulla base di quanto emergente da interlocuzioni intercorse con le autorità  rumene e di apposito parere reso dal CIMEA, il diritto di insegnare nell’istruzione pre-universitaria in Romania sarebbe condizionato dal conseguimento del percorso di formazione psicopedagogica nella specializzazione ottenuta attraverso il diploma di studio, ragion per cui il possesso dell’attestato/certificato di conseguimento della formazione psicopedagogica costituirebbe condizione necessaria al fine di ottenere la qualifica di insegnante, ma non anche sufficiente, essendo la condizione principale aver conseguito gli studi post liceali o universitari in Romania; sicchè l’attestato di conformità  degli studi con le disposizioni della Direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali per i cittadini che hanno studiato in Romania, al fine di svolgere attività  didattiche all’estero, potrebbe essere rilasciato solo se il richiedente avesse conseguito in Romania sia studi di istruzione superiore/post secondaria sia studi universitari.
Sulla base di tali rilievi il MIUR ha ritenuto che la formazione svolta dai cittadini italiani non fosse riconosciuta dalla competente autorità  rumena e che, pertanto, la stessa non potesse essere riconosciuta neanche dall’autorità  italiana, non risultando integrati i requisiti giuridici per il riconoscimento della qualifica professionale di docente ai sensi della Direttiva 2005/36/CE, con conseguente rigetto delle istanze di riconoscimento presentate sulla base dei predetti titoli esteri (Programului de studi psichopedagogice Nivel I e Nivel II).
2. L’odierna parte appellata ha censurato il provvedimento ministeriale di diniego, deducendo:
– di avere ottenuto il riconoscimento in Romania del titolo di laurea italiano e di essere stata ammessa a frequentare programmi di formazione psicopedagogica (Nivel 1 e Nivel 2), dedicati alla formazione del personale didattico, idonei a conferire il diritto di ricoprire in Romania ruoli di insegnamento (posti didattici) nell’istruzione preuniversitaria obbligatoria;
– di avere superato i predetti corsi, conseguendo il certificato di Abilitazione rilasciato dal Ministero dell’Educazione rumeno, il c.d. “Adeverinta”; titolo idoneo, secondo le previsioni di cui alla Direttiva 2005/36/CE, a permettere il riconoscimento in Italia dell’abilitazione conseguita all’estero;
– di avere, quindi, chiesto al Ministero resistente il riconoscimento del titolo estero così¬ conseguito;
– di avere ricevuto il provvedimento di diniego, impugnato in sede giurisdizionale.
A fondamento del ricorso l’odierna parte appellata ha dedotto che:
– come comprovato dalla Adeverinta prodotta in giudizio, il titolo estero conseguito in Romania conferirebbe il diritto svolgere la professione di docente nell’insegnamento preuniversitario in Romania;
– in particolare, in Romania sussisterebbero due percorsi formativi, entrambi inquadrabili nell’ambito della Direttiva n. 35 del 2005, riservati, rispettivamente, a coloro che abbiano conseguito in Romania il titolo di laurea (per i quali è previsto l’attestato di conformità  degli studi secondo la Direttiva 2005/36/CE) e a coloro che, da un lato, abbiano ottenuto in Romania il riconoscimento del titolo di laurea estero, dall’altro, sempre in Romania abbiano completato i programmi di formazione psicopedagogica seguiti dalla parte ricorrente;
– al pari dei cittadini con diploma di laurea rumeno, anche coloro che siano in possesso, al contempo, del diploma di laurea estero riconosciuto in Romania e del certificato attestante il completamento dei programmi di formazione psicopedagogica in Romania, benchè non legittimati a chiedere il rilascio dell’attestato di conformità  degli studi alla Direttiva n. 36 del 2005, dovrebbero, comunque, ritenersi abilitati all’insegnamento, per effetto di un titolo estero riconoscibile in Italia ai sensi della Direttiva n. 36 del 2005;
– il Ministero resistente avrebbe dovuto riconoscere il titolo estero all’esito della sola verifica della completezza della documentazione presentata dall’istante; in applicazione del regime generale di riconoscimento, il Ministero avrebbe comunque dovuto analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti, al fine di accertare il valore da attribuire al titolo conseguito in altro Stato membro dell’UE;
– nella specie alcuna verifica era stata al riguardo svolta dall’Amministrazione statale intimata, con conseguente violazione dei principi sovranazionali e internazionali sulla libera circolazione delle persone.
3. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio, al fine di resistere al ricorso.
4. Il Tar, a definizione del giudizio, ha accolto il ricorso, uniformandosi all’orientamento di questo Consiglio di Stato (sez.VI, n.1198/2020 e 2495/2020) e annullando gli atti impugnati.
5. Il Ministero resistente ha appellato la sentenza di prime cure, insistendo sul fatto che la parte ricorrente in prime cure non avrebbe conseguito alcun titolo astrattamente idoneo in Romania all’esercizio della professione di docente.
6. La parte privata si è costituita in giudizio, resistendo all’appello ministeriale.
7. Alla camera di consiglio del 1° ottobre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti, ex art. 60 c.p.a., della possibilità  di definizione della controversia con sentenza in forma semplificata.
8. La controversia può essere risolta nel merito, tenuto conto che, da un lato, risultano trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso, dall’altro, il contraddittorio processuale è integro e non emergono esigenze istruttorie da soddisfare ai fini della decisione della controversia.
Le questioni oggetto di giudizio, inoltre, sono state già affrontate e definite dalla Sezione (Consiglio di Stato, sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1198; cfr. anche sez. VI, 2 marzo 2020, n. 1521; 20 aprile 2020, n. 2495; 8 luglio 2020, n. 4380; 24 agosto 2020, n. 5173; 16 settembre 2020, n. 5467), le cui argomentazioni e conclusioni -da intendersi richiamate anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a – non risultano superabili dai motivi di appello.
In particolare, questo Consiglio ha già precisato che “a fronte della sussistenza in capo all’odierno appellante sia del titolo di studio richiesto, la laurea conseguita in Italia (ex sè rilevante, senza necessità  di mutuo riconoscimento reciproco), sia della qualificazione abilitante all’insegnamento, conseguita presso un paese europeo, non sussistono i presupposti per il contestato diniego. A quest’ultimo proposito, lungi dal poter valorizzare l’erronea interpretazione delle autorità  rumene, la p.a. odierna appellata è chiamata unicamente alla valutazione indicata dalla giurisprudenza appena richiamata, cioè alla verifica che, per il rilascio del titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro al termine di formazioni in parte concomitanti, la durata complessiva, il livello e la qualità  delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno” (Consiglio di Stato, sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1198).
9. La motivazione sottesa al provvedimento di diniego impugnato in prime cure confligge con le emergenze istruttorie acquisite al giudizio, nonchè si pone in contrasto con la giurisprudenza sovranazionale formatasi in materia.
Come precisato supra, il Ministero ha rigettato le istanze di riconoscimento in Italia dei titoli conseguiti in Romania, rilevando:
– nel provvedimento individuale di rigetto dell’istanza, che “la tipologia di formazione professionale [&] documentata viene considerata dall’Autorità  competente rumena condizione necessaria ma non sufficiente al rilascio dell’attestazione di conformità  da parte dell’autorità  competente del medesimo Stato membro, come disposto dalla citata Direttiva europea [2013/55/UE]”;
– nell’avviso prot. n. 5636 del 2 aprile 2019 pubblicato sul sito istituzionale del MIUR, cui il provvedimento individuale rinviava, che “la formazione svolta dai cittadini italiani non è riconosciuta dalla competente autorità  rumena [&] e di conseguenza non può essere riconosciuta dal MIUR“, nonchè che “i titoli denominati Progamului de studii psihopedagogice, Nivelul I e Nivelul II conseguiti dai cittadini italiani in Romania non soddisfano i requisiti giuridici per il riconoscimento della qualifica professionale di docente ai sensi della Direttiva 2005/36/CE e successive modifiche, e pertanto le istanze di riconoscimento presentate sulla base dei suddetti titoli sono da considerarsi rigettate“.
Per l’effetto, il MIUR, astenendosi dall’esaminare nel merito il titolo rumeno presentato dall’odierna appellata, ha provveduto al rigetto dell’istanza di riconoscimento per “Difetto dei requisiti di legittimazione al riconoscimento dei titoli, ai sensi della Direttiva 2013/55/UE, per l’esercizio della professione docente, conseguiti in paese appartenente all’Unione Europea, Romania nel caso di specie“.
9.1 In primo luogo, si rileva che il Ministero appellante argomenta la propria decisione sul presupposto che gli attestati/certificati di conseguimento della formazione psicopedagogica in possesso dell’odierna appellata non siano sufficienti per esercitare la professione di insegnante e comunque che la formazione svolta dai cittadini italiani non sia riconosciuta dalle competenti autorità  rumene.
Trattasi di presupposto che non soltanto non risulta positivamente dimostrato dalla documentazione acquisita al giudizio, ma si manifesta anche confliggente con quanto attestato dalle stesse autorità  rumene, secondo cui deve riconoscersi il diritto di insegnare in Romania a livello di istruzione preuniversitaria in capo a coloro che -come la parte ricorrente in primo grado- titolari di diploma di laurea/master conseguito all’estero e riconosciuto in Romania, abbiano frequentato e superato appositi corsi di formazione psicopedagogica, complementari al diploma, in settori e specializzazioni conformi al curriculum dell’istruzione preuniversitaria.
In particolare, secondo quanto emergente dai certificati acquisiti al giudizio, rilasciati dalla competente autorità  rumena e riferiti alla posizione della parte ricorrente in primo grado, il conseguimento di un minimo di 60 crediti trasferibili del corso di studi psicopedagogici, ottenuto tramite il diploma di laurea italiano, riconosciuto dal Centro Nazionale di Riconoscimento ed Equiparazione degli Studi, attribuisce il diritto di insegnare a livello di istruzione preuniversitaria in Romania.
Ne deriva che l’istruttoria svolta dall’Amministrazione statale non risulta adeguata, non essendo stata approfonditamente esaminata, alla stregua delle previsioni di cui alla Direttiva n. 55 del 2003, la particolare posizione della parte appellata, cui è stato attribuito – in ragione del percorso formativo estero- il diritto di insegnare in Romania nell’istruzione preuniversitaria; elemento non vagliato in sede procedimentale.
9.2 In ogni caso, la decisione amministrativa per cui è controversia risulta illegittima, anche perchè non reca alcuna valutazione del titolo estero conseguito dall’odierna appellata, ai fini di un suo possibile riconoscimento in Italia quale abilitazione all’insegnamento.
Difatti, a prescindere dalla ritenuta inapplicabilità  della Direttiva n. 55 del 2013 cit. (valutazione assunta all’esito di una decisione, come osservato, comunque illegittima, per difetto di istruttoria), alla stregua di quanto prescritto dal diritto primario unionale – in specie, gli artt. 45 e 49 Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà  di stabilimento – “le autorità  di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta a ottenere l’autorizzazione all’esercizio di una professione regolamentata, debbono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell’interessato procedendo ad un raffronto tra, da un lato, la qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli nonchè dalla sua esperienza professionale nel settore e, dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente (v., da ultimo, sentenza 16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna,Racc. pag. I-4235, punto 21). 58 Tale obbligo si estende a tutti i diplomi, certificati ed altri titoli, nonchè all’esperienza acquisita dall’interessato nel settore, indipendentemente dal fatto che siano stati conseguiti in uno Stato membro o in un paese terzo, e non cessa di esistere in conseguenza dell’adozione di direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi (v. sentenze 14 settembre 2000,causa C-238/98, Hocsman, Racc. pag. I-6623, punti 23 e 31, e Commissione/Spagna, cit., punto 22)” (Corte di Giustizia U.E., 13 novembre 2003, in causa C- 313/01, Morgenbesser, punti 57-58).
Trattasi di procedura di valutazione comparativa necessaria per “consentire alle autorità  dello Stato membro ospitante di assicurarsi obiettivamente che il diploma straniero attesti da parte del suo titolare il possesso di conoscenze e di qualifiche, se non identiche, quantomeno equipollenti a quelle attestate dal diploma nazionale” (Corte di Giustizia U.E., 6 ottobre 2015, in causa C- 298/14, Brouillard, punto 55).
In particolare, le autorità  nazionali sono tenute a valutare il diploma prodotto dalla parte istante, onde verificare “se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonchè l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività  di cui trattasi. 68 [&] Tale valutazione dell’equivalenza del diploma straniero deve effettuarsi esclusivamente in considerazione del livello delle conoscenze e delle qualifiche che questo diploma, tenuto conto della natura e della durata degli studi e della formazione pratica di cui attesta il compimento, consente di presumere in possesso del titolare (v. sentenze 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punto 13, e Vlassopoulou, cit., punto17)” (Corte di Giustizia U.E., 13 novembre 2003, in causa C- 313/01, Morgenbesser, punti 67-68).
L’applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso di specie evidenzia un ulteriore profilo di illegittimità  del diniego opposto dal Ministero intimato, il quale, anzichè ritenere inammissibile l’istanza per difetto di legittimazione attiva, avrebbe dovuto esaminare la documentazione specificatamente riferita alla posizione dell’odierna parte appellata, raffrontando, alla stregua delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza europea sopra richiamata, da un lato, la qualificazione attestata dai diplomi, certificati e altri titoli nonchè dall’esperienza professionale maturata dal ricorrente in primo grado nel settore e, dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente.
All’esito di tale procedura di valutazione comparativa, il Ministero, valutato il percorso formativo individuale del richiedente, come attestato dal titolo estero prodotto in sede procedimentale, avrebbe dovuto verificare se sussistessero le condizioni per accogliere la relativa istanza di riconoscimento.
10. Alla stregua delle considerazioni svolte, l’appello deve essere rigettato, con conferma della sentenza impugnata.
La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali del grado di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore