Pres. Luigi Domenico Nappi, est. Alfredo Storto
Emilia Gaglietta (Avv.ti Salvatore Sorice e Umberto Gentile) c. Comune di Galluccio (Avv. Flavia Coscia), Carmelina Gaglietta (Avv. Francesco Monarca)

sul procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001

1. Giustizia amministrativa-Espropriazione per p.u.- Giurisdizione-Controversie aventi ad oggetto un’occupazione originariamente legittima divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di p.u.- Giurisdizione del G.A.-Sussiste

2. Espropriazione per p.u.- Occupazione illegittima- Natura- Illecito permanente- Vigenza-Prescrizione –Non decorre

3. Espropriazione per p.u.- Occupazione illegittima – Per scadenza del termine di occupazione d’urgenza-Assenza di un valido decreto di esproprio – P.A. – Art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001- Acquisto coattivo al patrimonio indisponibile- Possibilità-Sussiste

1. In tema di espropriazione per p.u., appartengono alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano ad oggetto un’occupazione originariamente legittima, che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, atteso che in questi casi si tratta non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione originariamente riconducibile all’esercizio del potere autoritativo della p.a. e che, solo per eventi successivi, hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (1).

2. Il comportamento tenuto dall’amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere qualificato come illecito permanente, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, mancando in questo caso un effetto traslativo della proprietà, stante l’assenza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. (Nel caso di specie,il TAR Campania ha ritenuto infondata l’eccezione di prescrizione, pure articolata dal Comune convenuto, precisando che il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell’ente pubblico, senza dover sottostare al termine di prescrizione quinquennale decorrente dall’irreversibile trasformazione del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico) (2).

3. In materia di espropriazione per p.u., alla scadenza del termine di occupazione d’urgenza, in assenza di un valido decreto di esproprio, l’occupazione dell’immobile del privato diviene illegittima con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, la P.A. può sanare tale illegittimità provvedendo ad acquisire coattivamente al suo patrimonio indisponibile il bene del privato, allorché la sua utilizzazione risponde a scopi di interesse pubblico, e corrispondendo al proprietario un indennizzo ai sensi del citato art. 42-bis (Nel caso di specie,il TAR Campania ha accertato illegittimità della procedura espropriativa e della condotta dell’amministrazione resistente e, accogliendo il ricorso in esame, ha condannato la P.A. all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bisdel T.U. n. 327/2001 e al risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni)

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(1). cfr. C.d.S., Sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6012;

(2). Tar Lazio, Roma, Sez. II, 14 aprile 2011, n. 3260;

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7591 del 2003, proposto da:
Emilia GAGLIETTA, rappresentata e difesa dagli avv. Salvatore Sorice e Umberto Gentile, con domicilio eletto presso il secondo in Napoli, alla via del Parco Margherita, 43

Comune di Galluccio, in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Flavia Coscia, con domicilio eletto in Napoli, alla via Marco Polo, 31 presso l’avv. Maria Vitale

ad adiuvandum:
Carmelina GAGLIETTA, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Monarca, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi Iannettone in Napoli, al Centro Direzionale Isola E/5 Scala C

della illegittimità e/o della illiceità della procedura espropriativa e della condotta dell’amministrazione resistente in occasione della esecuzione dei lavori di realizzazione dell’impianto di depurazione di Galluccio, avviata con il decreto di occupazione d’urgenza n. 3 del 17.3.1985 a firma del Sindaco di Gallucio,

e per la condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento del danno per l’occupazione e la trasformazione di una porzione del suolo di proprietà della ricorrente commisurato al valore venale del bene, oltre interessi e rivalutazione monetaria e degli ulteriori danni, diretti e indiretti, subiti dal suolo residuo e dalla ricorrente in conseguenza dei lavori di realizzazione del manufatto funzionale alla regimentazione delle acque e di sbancamento del costone posto a valle del suolo di proprietà della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Galluccio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2013 il dott. Alfredo Storto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Col ricorso in esame, Emilia Gaglietta, premesso.

– che, a seguito di decreto di occupazione d’urgenza n. 3 del 17.3.1985 (il quale stabiliva un tempo di occupazione di anni cinque dalla immissione in possesso), erano stati occupati 1.000 mq. di un suolo di sua proprietà ubicato nel Comune di Galluccio,
– che la residua parte di 2.000 mq. del medesimo terreno era tuttavia risultata interclusa e priva di accesso dalla pubblica via;

– che la procedura espropriativa non si era conclusa nei termini di legge con l’adozione del decreto di esproprio o di un atto di cessione volontaria, nel mentre l’opera era stata già realizzata poco tempo dopo l’occupazione mediante trasformazione irreve
– che, nonostante vari atti stragiudiziali trasmessi al Comune e una richiesta effettuata dalla G.M. di quel Comune per conseguire un mutuo dalla Cassa Depositi e Prestiti per far fronte al pagamento dei danni patiti dalla ricorrente, nulla le era stato l
agisce in giudizio per ottenere il risarcimento del danno subito per effetto della perdita definitiva del suolo, patita in conseguenza della realizzazione dell’opera pubblica, nonché delle indennità di occupazione legittima e illegittima e dei danni subiti per la compromessa utilizzabilità dei residui mq. 2.000 del medesimo terreno, non occupati ma interclusi.

Si è costituito il Comune intimato il quale ha eccepito, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, in via preliminare di merito, la prescrizione della domanda risarcitoria ex art. 2946 c.c. Nel merito, ha dedotto l’infondatezza del ricorso.

E’ intervenuta ad adiuvandum Carmelina Gaglietta, quale comproprietaria in parti uguali del terreno oggetto dell’espropriazione de qua, ereditato dal padre Malfi Gaglietta, deceduto il 16.2.1986, la quale ha svolto, con riguardo ai propri diritti, domande analoghe a quelle articolate dalla ricorrente principale.

Il Comune di Galluccio ha chiesto respingersi quest’ultima domanda in quanto preclusa all’interventore ad adiuvandum.

All’odierna udienza la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione articolata dal Comune resistente.

Appartengono infatti alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che – come nel caso di specie – abbiano ad oggetto un’occupazione originariamente legittima, che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, atteso che in questi casi si tratta non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione originariamente riconducibile all’esercizio del potere autoritativo della p.a. e che solo per accidenti successivi, come avviene anche per l’ipotesi di successivo annullamento giurisdizionale degli atti ablatori, hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (cfr. C.d.S., Sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6012).

2. Va parimenti respinta l’eccezione di prescrizione pure articolata dal Comune di Galluccio, tenuto conto che «il comportamento tenuto dall’amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere qualificato come illecito permanente, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, mancando in questo caso un effetto traslativo della proprietà, stante l’assenza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi; per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme risarcitorie che l’ordinamento appresta (restituzione del bene ove possibile ovvero risarcimento del danno per equivalente) il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell’ente pubblico senza dover sottostare al termine di prescrizione quinquennale decorrente dall’irreversibile trasformazione del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà per usucapione ventennale del bene eventualmente maturata dall’ente pubblico» (così Tar Lazio, Roma, Sez. II, 14 aprile 2011, n. 3260).

Nel caso di specie, peraltro, il Comune di Galluccio pur avendo dedotto nella memoria depositata il 15.7.2009 che l’opera risulta realizzata da oltre un ventennio, ha fondato su tale circostanza la sola eccezione di prescrizione, non deducendo a nessun fine l’intervenuta usucapione del bene.

3. Quanto alla legittimazione della intervenuta Carmelina Gaglietta a proporre, per quanto di sua competenza, la domanda risarcitoria per gli stessi titoli esposti dalla ricorrente principale, occorre considerare che nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum può essere proposto, di norma, solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente rispetto a quella del ricorrente principale e non anche da un soggetto che sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre autonomamente e direttamente l’impugnativa. Tale intervento adesivo dipendente, con il quale il terzo si limita a chiedere l’accoglimento della domanda già proposta dal ricorrente senza ampliare in alcun modo la materia del contendere ed accettando il processo nello stato e nel grado in cui si trova, può avvenire anche quando il termine per impugnare in via principale è già decorso. Al contrario, nel caso, come quello che occupa, in cui sussista un interesse autonomo o litisconsortile dell’interveniente, quest’ultimo, benché attraverso un ricorso notificato alle altre parti e formalmente intestato “Intervento ad adiuvandum”, propone in sostanza una domanda propria, sebbene connessa con quella principale, che equivale nel contenuto e negli effetti ad un vero e proprio ricorso e che, pertanto, deve essere proposta con l’osservanza del termine di decadenza per impugnare in via autonoma, ove si verta in un processo di tipo impugnatorio, ovvero nel rispetto del termine di prescrizione ove invece si tratti di un giudizio, come quello in esame, di tipo risarcitorio (v. sul punto, Tar Campania, Napoli, Sez. I, 7 gennaio 2013, n. 153).

La domanda articolata da Carmelina Gaglietta, quale comproprietaria del terreno assoggettato ad espropriazione per pubblica utilità, mediante la notifica sia al Comune di Galluccio che a Emilia Gaglietta di un autonomo ricorso va dunque considerata, in base a quanto fin qui detto, ammissibile e tempestiva perché proposta nel termine prescrizionale di legge.

4. Nel merito, è incontroverso tra le parti che il Comune di Galluccio si è immesso nel possesso del fondo in questione a seguito del decreto di occupazione d’urgenza n. 3 del 13.7.1985 e che, nonostante l’opera pubblica fosse stata realizzata, non risulta essere stato mai adottato il decreto di esproprio né altro titolo idoneo al trasferimento della proprietà.

Alla scadenza del termine di occupazione d’urgenza stabilito nel predetto decreto, l’occupazione in questione è divenuta pertanto illegittima ed è evidente la permanenza della situazione di illiceità lamentata dalla ricorrente.

Ciò posto, risulta applicabile al caso di specie, l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 il quale ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto dell’acquisizione coattiva dell’immobile del privato utilizzato dall’Amministrazione per fini di interesse pubblico, potendosi acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene del privato allorché la sua utilizzazione risponde a “scopi di interesse pubblico” nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità. L’obbligo motivazionale ai sensi del nuovo comma 4 impone di dare conto dell’assenza di ragionevoli alternative alla adozione del nuovo provvedimento, che entro trenta giorni va anche comunicato alla Corte dei conti (comma 7); ancora nella nuova versione (commi 1, 2, 3 e 4) si fa riferimento all’indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell’attività posta in essere dall’Amministrazione. Laddove prima, anche in sede di contenziosi diretti alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, la P.A. poteva chiedere che il giudice amministrativo disponesse la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione, e successiva adozione del provvedimento sanante dall’Amministrazione interessata, ora (comma 2) il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche in corso di giudizio di annullamento previo ritiro dell’atto impugnato; il potere acquisitivo dell’Amministrazione è esercitabile anche in presenza di una pronunzia giurisdizionale passata in giudicato che abbia annullato il provvedimento che costituiva titolo per l’utilizzazione dell’immobile da parte della stessa Amministrazione, atteso che il giudicato è intervenuto sull’atto annullato e non sul rapporto tra privato ed Amministrazione. Il nuovo atto, che l’Amministrazione è legittimata ad adottare finché perdura lo stato di utilizzazione pur se illegittima del bene del privato, è distinto da quello annullato, tant’è che non opera con efficacia retroattiva e non ha una funzione sanante del provvedimento annullato; in ogni caso la P.A. deve porre in essere tutte le iniziative necessarie per porre fine alla perdurante situazione di illiceità, restituendo il bene al privato solo quando siano cessate le ragioni di pubblico interesse che avevano comportato l’utilizzazione del suolo, dovendo in caso contrario acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene su cui insiste o dovrà essere realizzata l’opera pubblica o di pubblico interesse.

Il Collegio ritiene dunque che l’Amministrazione possa divenire proprietaria o al termine del procedimento, che si conclude sul piano fisiologico con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando, oppure quando, essendovi una patologia per cui il bene è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, viene emesso il decreto di acquisizione al patrimonio indisponibile ai sensi dell’art. 42-bis.

Quando si accerta la rilevanza nel giudizio dei principi quali desumibili dal menzionato art. 42-bis, l’accoglimento del ricorso e la condanna dell’Ente al risarcimento pongono il problema dell’eventuale applicazione dell’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito dalla legge n. 359 del 1992; al riguardo occorre precisare che, con riguardo al comma 7-bis di tale articolo come introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996, la Corte costituzionale di recente (24.10.2007, n. 349) ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in quanto non prevederebbe un ristoro integrale del danno subito per effetto dell’occupazione acquisitiva da parte della Pubblica Amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato, dunque in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e con lo stesso art. 117, primo comma, Cost. Quanto alla misura dell’indennizzo, nella giurisprudenza della Corte europea (29.3.2006, Scordino) è ormai costante l’affermazione secondo cui “una misura che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve trovare il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo”, non potendosi garantire in tutti i casi il diritto dell’espropriato al risarcimento integrale in quanto obiettivi legittimi di pubblica utilità possono giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale effettivo. In ogni caso la liquidazione del danno per l’occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella stabilita per l’indennità di espropriazione, ma in una percentuale non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la violazione del diritto di proprietà come garantito dalla norma convenzionale.

Il danno subito da parte ricorrente va dunque liquidato tenendo conto del valore venale del fondo alla data della realizzazione dell’opera (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 15.1.2009, n. 220) allorché si verifica la dismissione del diritto dominicale da parte del privato che ha optato per il risarcimento; ai sensi dell’ultima parte del secondo comma dell’art. 42-bis, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell’interesse legale, devono essere detratte da quelle dovute ai sensi del nuovo atto. Ove invece venga disposta l’acquisizione ai sensi del citato art. 42-bis, atteso che ai sensi del comma 3 della stessa norma l’indennizzo deve tener conto della misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità – mentre se l’occupazione riguarda un terreno edificabile occorre aver riguardo ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 dell’art. 37, andrà risarcito il danno relativo al periodo della utilizzazione senza titolo, nonché l’importo spettante in base alle vigenti disposizioni oltre interessi moratori. Per il periodo di occupazione illegittima il danno da risarcire deve essere forfettariamente determinato nella misura fissa dell’interesse del 5% annuo sul valore venale del bene.

Nella fattispecie il Collegio ritiene di dare applicazione all’art. 34, comma 4 del c.p.a. con conseguente condanna della resistente amministrazione, anche in ragione dei sopraindicati poteri equitativi e della ratio dell’art. 42-bis, all’emanazione, entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della presente sentenza, di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del T.U. n. 327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente (e cioè, per quanto di competenza, ad Emilia e a Carmelina Gaglietta), in ragione della quota di comproprietà dei beni in questione spettante a ciascuna (cfr. Cass. Sez. I, 12 gennaio 2010, n. 254), per la perdita della proprietà dei beni. La quantificazione del risarcimento dovrà avvenire secondo le disposizioni del più volte citato art. 42-bis e comunque nel rispetto del principio del ristoro integrale del danno subito (Corte cost., n. 949/2007), anche tenendo conto della prospettazione già formulata nel presente giudizio da parte ricorrente; le parti potranno eventualmente affidare il relativo incarico estimativo ad un tecnico di comune fiducia, con oneri a carico dell’Amministrazione intimata e, in mancanza di quanto sopra, il tecnico potrà essere nominato – su richiesta di una delle parti – dal Prefetto di Napoli sempre con oneri a carico dell’Amministrazione che, per inciso, dovrà anche offrire gli interessi di cui all’art. 42-bis, comma 3, quale risarcimento per il periodo di occupazione senza titolo.

Resta inteso che, ove ad esempio l’Amministrazioni intimata non adotti un atto formale di acquisizione del bene del ricorrente, tutte le questioni che dovessero insorgere nella fase di conformazione alla presente decisione potranno formare oggetto di incidente di esecuzione e risolte, se del caso, tramite commissario ad acta.

La Sezione si riserva, nella sede e con i poteri propri del giudizio di ottemperanza, non solo di provvedere alla liquidazione del danno risarcibile in caso di mancato accordo sul quantum di esso, ma anche di valutare la condotta successivamente tenuta dalle parti ai fini dell’eventuale riconoscimento della risarcibilità dei nuovi danni cagionati dall’ulteriore protrarsi dell’illegittima occupazione.

Gli atti andranno poi trasmessi alla Procura Regionale della Corte dei Conti per l’accertamento di eventuali profili di responsabilità contabile nei fatti che avranno condotto a questa fase di giudizio.

Alla luce di quanto sopra, deve ritenersi che il ricorso in esame vada accolto con conseguente declaratoria dell’obbligo in capo all’amministrazione resistente all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bisdel T.U. n. 327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni.

5. Va invece respinta l’ulteriore domanda risarcitoria articolata dalla ricorrente Emilia Gaglietta con riguardo alvulnus asseritamente patito a causa della interclusione della parte residua del fondo, dell’estensione di 2.000 mq., non assoggettata alla procedura espropriativa.

Ed infatti, la ricorrente non ha specificato in alcun modo il tempo nel quale il fondo sarebbe stato intercluso, il tipo di utilizzo del fondo stesso e la qualità dei danni lamentati. Né a tale minima deduzione integrativa della domanda giudiziale può porsi rimedio attraverso l’esperimento di una consulenza tecnica di ufficio, la quale risulterebbe altrimenti inammissibilmente trasformata in uno strumento di ricerca della prova.

6. Le spese, tenuto conto della soccombenza ripartita, possono essere interamente compensate tra tutte le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello successivo, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti di cui in motivazione con conseguente declaratoria dell’obbligo in capo all’amministrazione resistente di emanare un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del T.U. n. 327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni secondo le statuizioni di cui in motivazione.

Respinge ogni altra domanda.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere

Alfredo Storto, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/12/2013

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