Francesco Arzillo, Presidente, Raffaello Scarpato, Referendario, Estensore PARTI:-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Virgilio Di Meo, contro Commissione Centrale ex Art.10 L.82/91, Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato

Collaboratori di giustizia: natura e modalità  di calcolo della procedura cd. di capitalizzazione ex. art. 10, comma 15, del D.M. n.161/2004

Criminalità – collaboratori di giustizia – procedura cd. di capitalizzazione ex. art. 10, comma 15, del D.M. n.161/2004- natura e modalità  di calcolo.
 

Pubblicato il 01/06/2020

N. 05764/2020 REG.PROV.COLL.

N. 11471/2017 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11471 del 2017, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Virgilio Di Meo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lero 14; 

contro

Commissione Centrale ex Art.10 L.82/91, Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per l’annullamento

della delibera adottata dalla Commissione Centrale ex art.10 L.82/91 in data 12 luglio 2017, notificata all’interessato il 14 settembre 2017, in toto ed in via gradata limitatamente alla parte in cui, nel disporre la non proroga del programma speciale di protezione nei confronti del collaboratore, riconosce contestualmente la capitalizzazione delle misure di assistenza finalizzate al reinserimento sociale dell’avente diritto limitandone, tuttavia, la misura ad un periodo di soli due anni;

nonchè contro ogni altro atto presupposto e/o consequenziale costituente presupposto e/o conseguenza dell’atto medesimo;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 maggio 2020 il dott. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe è stata impugnata la delibera adottata dalla Commissione Centrale ex art.10 L.82/91 datata 12 luglio 2017 e notificata all’interessato in data 14 settembre 2017, censurata anche in via gradata limitatamente alla parte in cui, nel disporre la non proroga del programma speciale di protezione nei confronti del collaboratore, ha riconosciuto la capitalizzazione delle misure di assistenza per un periodo di due anni.

La difesa del ricorrente, collaboratore di giustizia fin dal 2010, ha premesso che nel Novembre 2016 il Ministero dell’Interno aveva preannunciato al proprio assistito la prossima fuoriuscita dal programma di collaborazione, con contestuale capitalizzazione delle misure di assistenza. A fronte di tale prospettazione, il ricorrente – in quanto persona con scarsissima scolarizzazione, al punto tale da rasentare l’analfabetismo – non comprendendo l’esatto significato di quanto illustratogli, si era limitato ad esprimere il proprio consenso alla fuoriuscita dal programma con contestuale capitalizzazione.

Tanto premesso, il ricorrente ha lamentato la mancata prospettazione, da parte dell’Amministrazione, della possibilità  di usufruire di un pìù cospicuo assegno di capitalizzazione (pari a cinque anni) a fronte della presentazione di un concreto e documentato progetto di vita utile al reinserimento socio-lavorativo. Il detto difetto di istruttoria si era dunque tradotto in un pregiudizievole deficità informativo per il destinatario del provvedimento.

A tale ultimo riguardo, il ricorrente ha lamentato anche la disparità  di trattamento rispetto ad altri collaboratori di giustizia – destinatari di medesime delibere di cessazione del programma con contestuale capitalizzazione di due annualità  in luogo di cinque – ai quali era stato consentito di presentare anche in seguito il progetto di vita, con possibilità  di ottenere, mediante successiva delibera, un’integrazione della somma capitalizzata.

A sostegno del ricorso sono state pertanto formulate le seguenti censure:

-eccesso di potere e difetto assoluto d’istruttoria, con particolare riferimento alla capitalizzazione, dovendosi ritenere la misura di quest’ultima insufficiente ad assicurare il reinserimento sociale del ricorrente;

– violazione di legge ed in particolare dell’art. 10, comma 15, secondo ed ultimo cpv. d.m. del 23 aprile 2004 n.161 e dell’art. 13, 5 cpv. del d.l. 15 gennaio 1991 n. 8 ed eccesso di potere per difetto e/o irragionevolezza di motivazione, nonchè per disparità  di trattamento, non avendo l’Amministrazione adottato misure straordinarie a fronte della particolare condizione disagiata del destinatario del provvedimento e del suo nucleo familiare rispetto a quella di altri collaboratori, ai quali era stato consentito di ottenere, con successiva delibera, un’integrazione della somma capitalizzata.

Si è costituita l’Amministrazione, che ha chiesto il rigetto del ricorso deducendo che, con il provvedimento impugnato, la Commissione Centrale aveva corrisposto la capitalizzazione biennale su espressa e conforme richiesta del ricorrente, come dimostrato dall’istanza a firma di quest’ultimo, trasmessa dal Servizio Centrale di Protezione con nota dell’11 novembre 2016. 

Peraltro, l’Amministrazione ha dedotto che il collaboratore doveva considerarsi a conoscenza delle modalità  di capitalizzazione sin dalla sottoscrizione del programma speciale di protezione e che, in ogni caso, la corretta comprensione della comunicazione del Servizio Centrale di Protezione era dimostrata dal fatto che il ricorrente, oltre a richiedere la capitalizzazione pari a due anni (erogabile in assenza di un progetto di reinserimento), aveva dichiarato di volersi recare all’estero con la sua compagna una volta fuoriuscito dal circuito tutorio.

Sotto il profilo della legittimità  formale del provvedimento impugnato, l’Amministrazione ha evidenziato che lo stesso è stato emanato al termine del relativo procedimento amministrativo, su motivato e conforme parere di cessazione del programma di protezione della Direzione Distrettuale Antimafia di Napoli e della Direzione Nazionale Antimafia.

Infine, l’Amministrazione ha precisato che la non proroga del programma di protezione ha determinato solo l’estromissione del soggetto dal sistema speciale tutorio, senza tuttavia incidere sulle valutazioni che competono alle Autorità  di P.S. ai fini dell’adozione delle misure di tutela cd. ordinarie. 

Con ordinanza del 20.12.2017 il Collegio, rilevati dubbi sulla ricevibilità  del ricorso, ha assegnato termine di giorni 30 all’Amministrazione per acquisire la copia del verbale di notifica al ricorrente della delibera della Commissione Centrale del 12 luglio 2017.

L’Amministrazione ha depositato la documentazione richiesta, dalla quale è emersa la tempestività  della notifica del ricorso.

Con successiva ordinanza cautelare collegiale del 27.02.2018 è stata respinta l’istanza di misure cautelari proposta dal ricorrente.

Infine, all’udienza del 19 maggio 2020 a casa è stata introitata per la decisione.

Il ricorso è infondato e va respinto.

Va premesso che la procedura cd. di capitalizzazione è disciplinata dall’art. 10, comma 15, del D.M. n.161/2004 e consiste nella possibilità  per i collaboratori di giustizia e per i loro familiari, che intendono realizzare un processo di reinserimento socio-lavorativo e fuoriuscire dallo speciale programma di protezione, di ottenere una somma che viene calcolata prendendo a parametro di riferimento le misure di assistenza corrisposte mensilmente, moltiplicate per un determinato numero di anni (da due a cinque), cui si aggiunge la somma forfetaria di euro 10.000,00, rivalutabile, quale contributo per la sistemazione alloggiativa.

La somma di danaro erogata a titolo di capitalizzazione viene ordinariamente riferita a due anni e, soltanto in presenza di un concreto e motivato progetto di reinserimento sociale, la stessa può essere aumentata fino a cinque anni. In tale ultimo caso, la Commissione è investita di una valutazione discrezionale, che tiene conto della natura e della validità  del progetto di reinserimento lavorativo presentato. 

Venendo al caso di specie, deve rilevarsi che il verbale di comunicazione della Direzione Centrale della Polizia Criminale – Servizio Centrale di Protezione datato 02.11.2016 – sottoscritto dal ricorrente – attesta che al destinatario del provvedimento sono stati illustrati i parametri in tema di capitalizzazione previsti dall’art. 1 del D.M. nr. 61/2004, con specifica richiesta di formalizzare un concreto progetto di reinserimento socio-lavorativo. Inoltre, nel medesimo verbale, l’odierno ricorrente ha confermato di aver preso atto di quanto comunicatogli in merito alle procedure di capitalizzazione e di aver accettato la somma relativa al biennio, chiedendo altresì¬ che il relativo importo potesse essere corrisposto alla fine dell’anno 2017, in previsione del trasferimento all’estero con la propria compagna.

Emerge pertanto ex actis che il ricorrente è stato posto in condizione di conoscere le alternative a propria disposizione (ivi compresa la possibilità  di formalizzare un concreto progetto di reinserimento socio-lavorativo) e che, a fronte di tale informazione, lo stesso ha scelto di ricevere la capitalizzazione biennale. 

Non è superfluo rilevare come tale scelta sia stata giustificata dallo stesso ricorrente in relazione all’intendimento di trasferirsi all’estero unitamente alla propria compagna, circostanza quest’ultima incompatibile con la presentazione di un progetto di reinserimento socio-lavorativo, necessario ad ottenere la diversa e maggiore misura della capitalizzazione invocata in questa sede dal ricorrente.

Tanto premesso, va ulteriormente rilevato che, anche laddove l’Amministrazione avesse omesso di informare il destinatario del provvedimento sulle varie alternative previste dalla legge in tema di capitalizzazione, tale mancanza non avrebbe potuto pregiudicare la legittimità  del provvedimento impugnato, non esistendo alcun obbligo informativo o esplicativo in capo all’Amministrazione in relazione al contenuto delle disposizioni di legge, che devono presumersi conosciute dl momento dell’entrata in vigore. 

E’ appena il caso di aggiungere, inoltre, che nel caso di specie la normativa di riferimento non presenta elementi di carattere tecnico o di difficile comprensione, risultando palese dal contenuto del verbale della Direzione Centrale della Polizia Criminale datato 02.11.2016 che il ricorrente aveva sicuramente compreso l’oggetto della scelta prevista e le varie opzioni possibili.

A ciò deve aggiungersi che, la condizione di “quasi analfabetismo”, declamata dalla difesa del ricorrente, non è stata supportata da alcun elemento di valido riscontro, risolvendosi in una mera asserzione di parte. In ogni caso, peraltro, anche una condizione di totale analfabetismo non avrebbe potuto costituire di per sè una minorazione o menomazione della capacità  di intendere e di volere, tale da integrare una causa di incapacità  legale o naturale (cfr. sul punto Consiglio di Stato sent. n. 5624/2002).

Alla luce di tali considerazioni sono da respingere le censure di violazione di legge e di eccesso di potere per difetto e/o irragionevolezza di motivazione, nonchè per disparità  di trattamento, dovendosi rilevare come l’Amministrazione abbia seguito l’iter procedimentale previsto dalla legge, determinandosi su parere conforme delle Autorità  preposte ed aderendo alle richieste dello stesso ricorrente, che non può oggi dolersi della scelta a suo tempo effettuata, nè addurre disparità  di trattamento con altri collaboratori, rispetto ai quali vanta una posizione affatto diversa, avendo scelto liberamente di richiedere la corresponsione della capitalizzazione biennale senza presentare o riservarsi di presentare alcun progetto di reinserimento.

Per le stesse ragioni si appalesano infondati i motivi aventi ad oggetto l’eccesso di potere ed il difetto assoluto d’istruttoria.

Ed infatti nel caso di specie, sia la Direzione Distrettuale Antimafia di Napoli che la Direzione Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo hanno espresso reiterato parere favorevole alla non proroga del programma speciale di protezione nei confronti del ricorrente.

Sulla base di tali presupposti la Commissione Centrale ha disposto la non proroga del programma di protezione, quantificando l’erogazione nella misura consentita in dalle disposizioni legislative in relazione alle chiare richieste del ricorrente.

Deve rilevarsi, infine, l’inammissibilità  e l’infondatezza del disconoscimento della conformità  all’originale ex art. 2719 c.c. effettuato dal ricorrente nella memoria depositata in data 21.02.2018 ed avente ad oggetto il pìù volte citato verbale del 02/11/2016. 

Innanzitutto, la contestazione si apprezza per genericità , in quanto il ricorrente ha riconosciuto come propria la sottoscrizione apposta sul verbale, ma ne ha disconosciuto la conformità  all’originale, senza nulla ulteriormente specificare a riguardo. Sul punto, deve rilevarsi che la contestazione della conformità  all’originale di un documento prodotto in copia non può avvenire con clausole di stile generiche, ma va operata – a pena di inefficacia – in modo chiaro e circostanziato, attraverso l’indicazione specifica sia del documento che si intende contestare, sia degli aspetti per i quali si assume differisca dall’originale (cfr., per tutte, Cass. n. 29993/17).

Sotto tale profilo il disconoscimento è inammissibile.

Inoltre, mediante il suddetto disconoscimento il ricorrente ha inteso contestare il contenuto del verbale nella parte in cui il dichiarante ha rinunciato al diritto di percepire la capitalizzazione delle misure assistenziali riferite al quinquennio.

Sul punto, per smentire la tesi del ricorrente è sufficiente rinviare alla lettura del verbale, nel quale non è dato rinvenire alcuna rinuncia, esplicita o implicita alla capitalizzazione quinquennale.

Sotto tale profilo il disconoscimento si appalesa dunque infondato.

In conclusione il ricorso deve essere rigettato.

Sussistono cionondimeno giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti, avuto riguardo alla peculiarità  della fattispecie oggetto di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19.05.2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e ss.mm. con l’intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

Raffaello Scarpato, Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I ter – Sentenza – 1/6/2020 n.5764 proviene da Giustamm.

Pres. V. Fiorentino, est. G. Nunziata
Guarini Gerardo (Avv. Andrea Abbamonte) c. Comune di Contrada (Avv. Carmine Monaco)

sulla pretesa risarcitoria di un privato il cui fondo sia stato occupato dalla P.A. la quale non abbia poi successivamente completato l’iter espopriativo

1. Espropriazione per P.U. – Provvedimento di esproprio – Annullamento – Risarcimento danni – Giurisdizione G.A. – Sussiste

2. Giurisdizione e competenza – Giurisdizione esclusiva del G.A. – In materia di espropriazioni per p.u. – Ex art. 53 del T.U. espropriazione – Ambito – Individuazione

3. Espropriazione per P.U. – Occupazione d’urgenza – Mancata emissione nei termini del decreto di esproprio – Possibilità per il proprietario di essere reintegrato nel possesso – Sussiste – Procedura ex art. 23/bis della Legge 1034/71 (ora art. 119 D.Lgs. 104/10) – Possibilità – Sussiste

4. Espropriazione per P.U. – Occupazione d’urgenza – Mancata emissione nei termini del decreto di esproprio – Qualificazione giuridica – Illecito permanente – Ragioni – Termine di prescrizione – Conseguenza

5. Espropriazione per P.U. – Dichiarazione di pubblica utilità – Adozione – Comunicazione avvio procedimento – Necessità – Sussiste – Ragione – Discrezionalità – Occupazione d’urgenza – Natura – Atto attuativo – Fattispecie

6. Espropriazione per P.U. – Occupazioni illegittime – Azioni risarcitorie – Possibilità per i proprietari di chiedere il risarcimento, in alternativa alla restituzione – Con conseguente perdita della proprietà – Dopo la sentenza della Corte cost. n. 293 del 2010 che ha dichiarato illegittimo l’art. 43 del T.U. espropriazione – Sussiste – Necessità di subordinare il risarcimento alla stipula di un atto traslativo della proprietà – Sussiste

7. Espropriazione per P.U. – Occupazioni illegittime della P.A. – Irreversibile trasformazione del fondo – Determina l’acquisto a titolo originario della proprietà in capo alla P.A. nei limiti della parte irreversibilmente trasformata – Proprietario privato – Nel caso di omesso completamento dell’opera pubblica e di sopravvenuto difetto di interesse della P.A. rispetto alla relativa realizzazione – Può chiedere la restituzione del bene.

8. Espropriazione per P.U. – Occupazioni illegittime della P.A. – Disciplina applicabile – Individuazione.

1. Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di un procedimento ablativo – devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purchè vi sia un collegamento all’esercizio della pubblica funzione (1)

2. L’art. 53 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 – Testo unico sugli espropri (secondo cui “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico”), è ispirato al principio di concentrazione dei giudizi ed ha finito per attribuire rilevanza decisiva – ai fini della determinazione della giurisdizione – ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all’esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall’esercizio del pubblico potere, pertanto, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi (2)

3. Nella ipotesi in cui la P.A., a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità, abbia emesso un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento di esproprio nei termini previsti dalla Legge, il proprietario del bene può agire giudizialmente per la reintegra del possesso espletando le procedure di cui all’art. 23/bis della Legge 1034/71 (ora art. 119 D.Lgs. 104/10) anziché la procedura prevista dall’art. 703 c.p.c.

4. Nel caso in cui l’Amministrazione, abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, tale comportamento deve essere qualificato come “illecito permanente”, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. Per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme “risarcitorie” che l’ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell’ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà, per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico (3)

5. Nei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità la partecipazione dei privati deve essere assicurata già con la comunicazione di avvio del procedimento sin dal primo atto, ossia dalla dichiarazione di pubblica utilità, che presenta ampi momenti di scelte discrezionali, mentre la stessa non ha ragion d’essere nell’ambito dell’occupazione d’urgenza che è meramente attuativa dei provvedimenti presupposti (4): (Nella specie il TAR ha osservato che l’Amministrazione, avendo fatto ricorso alla procedura ex art. 19 D.P.R. 327/01, approvando il progetto definito ed esecutivo dell’opera in variante al vigente strumento urbanistico era obbligata a comunicare l’avvio del procedimento al ricorrente al fine di renderlo partecipe anche in virtù del rispetto dei principi costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa) (4)

6. A seguito della recente sentenza della Corte costituzionale 8 ottobre 2010, n. 293, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per eccesso di delega, dell’art. 43 D.P.R. n. 327/2001, deve ritenersi che il proprietario di un immobile illegittimamente occupato dalla P.A. nell’ambito di una procedura espropriativa possa adire il giudice competente optando direttamente per una tutela risarcitoria per equivalente, piuttosto che per una tutela reintegratoria, con ciò implicitamente ponendo in essere un meccanismo abdicatorio della potestas connessa all’esercizio del diritto di proprietà. In tal caso il diritto al risarcimento può essere riconosciuto subordinando la prestazione risarcitoria alla definizione formale tra le parti dell’atto traslativo del diritto domenicale, in modo da rendere la situazione di diritto coerente con la situazione di fatto ormai consolidata (del pari così escludendosi in nuce la violazione del divieto di arricchimento senza causa che altrimenti conseguirebbe all’illegittima locupletazione del privato, ancora formalmente titolare della proprietà, pur dopo averne conseguito il controvalore (5)

7. Nel caso di occupazione illegittima di un’area da parte della P.A. e successiva irreversibile trasformazione della stessa, la richiesta di reintegrazione in forma specifica del pregiudizio è ordinariamente destinata ad un esito negativo, dovendo trovare prioritario soddisfacimento l’interesse posto a base della realizzazione dell’opera pubblica. Tuttavia nel caso in cui le condizioni di fatto riscontrate deponessero nel senso di un sopraggiunto difetto di interesse della P.A. a perseguire l’obiettivo originariamente considerato meritevole di soddisfacimento, non vi è alcun motivo ostativo all’accoglimento della domanda di restituzione del terreno occupato a seguito di dichiarazione di pubblica utilità, domanda basata sulla richiesta di applicazione delle disposizioni vigenti in tema di risarcimento del danno (6)

8. Con l’art. 34 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 convertito in L. 15 luglio 2011, n. 111 (in materia di misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria) è stato reintrodotto, attraverso l’art. 42-bis, l’istituto dell’acquisizione coattiva dell’immobile del privato utilizzato dall’Amministrazione per fini di interesse pubblico, potendosi acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene del privato allorché la sua utilizzazione risponde a “scopi di interesse pubblico” nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità; pertanto, in forza di tale disposizione normativa, l’Amministrazione può divenire proprietaria del bene occupato, o al termine del procedimento, che si conclude sul piano fisiologico con il decreto di esproprio, o con la cessione del bene espropriando, oppure quando, essendovi una patologia per cui il bene è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, viene emesso il decreto di acquisizione al patrimonio indisponibile ai sensi del medesimo art. 42-bis (7)

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1. cfr. Cons. Stato, IV, 4.4.2011, n.2113; T.A.R. Lombardia, Brescia, I, 18.12.2008, n.1796; 1.6.2007, n.466; Cons. Stato, A.P. 30.7.2007, n.9 e 22.10.2007, n. 12; T.A.R. Basilicata, 22.2.2007, n.75; T.A.R. Puglia, Bari, III, 9.2.2007, n.404; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 18.12.2007, n.6676; T.A.R. Lazio, Roma, II, 3.7.2007, n.5985; T.A.R. Toscana, I, 14.9.2006, n.3976; Cass. Civ., SS.UU., 20.12.2006, nn. 27190, 27191 e 27193;

2. cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 2.3.2010, n. 1222, Cassazione Civile, SS.UU. ord. 16.12.2010, n. 25393;

3. cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 1.2.2011, n. 175;

4. cfr. ex multis, 2.12.2010, n.27144; 9.3.2009, n.1353; 13.11.2007, n.12105; 12.9.2007, n.7553; T.A.R. Calabria, Catanzaro, II, 11.2.2003, n.156;
5.12.2002, n.3184; Cons. Stato, IV, n.1668/2007; n.8259/2006; n.5352/2005; VI, n.736/2003;

6. cfr. Cassazione Civile, 31.5.2011, n. 11963; TAR Emilia – Romagna, 12.7.2011, n. 245; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29.8.2011, n. 4833;

7. cfr. TAR Campania – Napoli, sentenza 21.10.2011, n. 4886 e 4885; 12.10.2011, n. 4659

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti nn.963/2007 e 2103/2008 R.G. proposti dal

Sig. Guarini Gerardo, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Abbamonte ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Napoli, Via Melisurgo n.4;

contro

Comune di Contrada, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Carmine Monaco ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Gianfranco Caggiano in Napoli, Via Cervantes n.55/5;

Quanto al ricorso n.963/2007:

della Deliberazione di Consiglio Comunale n.29 del 28/11/2006 di realizzazione parcheggio alla Via Nazionale; della Deliberazione di Consiglio Comunale n.32 del 28/1/2006 di approvazione del progetto preliminare e definitivo sistemazione area mercato alla Via S. Agata; del provvedimento del Comune del 7/12/2006 di comunicazione dell’avvio del procedimento; di ogni ulteriore atto preordinato, comprese le Delibere n.10 del 30/3/2005, n.87 del 23/6/2005, n.157 del 22/1/2005, n.128 del 17711/2006, nonché per il risarcimento dei danni.

Quanto al ricorso n.2103/2008:

dell’atto del 27/2/2008 di comunicazione dell’avvio del procedimento per la dichiarazione di pubblica utilità dei lavori di messa in sicurezza della SS 88, fissando per l’11/4/2008 la redazione dello stato di consistenza e la presa di possesso degli immobili di proprietà, nonché per il risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Viste le costituzioni del Comune di Contrada;

Visti i motivi aggiunti, proposti nel ricorso R.G. n.2103/2008, avverso la Delibera di Giunta n.106 del 2/11/2007 recante l’approvazione del progetto esecutivo di messa in sicurezza della SS 88 “Dei Due Principati”, nonché avverso la Delibera di Consiglio n.29 del 28/11/2006;

Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.1357 del 2008, come resa sul ricorso R.G. n.2103/2008, di rigetto della domanda di sospensione;

Vista l’ordinanza del Consiglio di Stato n.3379 del 2008 di accoglimento dell’appello avverso la citata ordinanza;

Vista la relazione di consulenza tecnica di parte ricorrente;

Viste le memorie depositate da parte ricorrente;

Visti i motivi aggiunti, proposti nel ricorso R.G. n.963/2007, avverso il provvedimento del 30/8/2010 di fissazione dell’inizio delle operazioni di redazione dello stato di consistenza e di presa di possesso dell’immobile;

Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.895 del 2010 di assegnazione alle parti di termini per la precisazione delle conclusioni;

Vista la memoria di parte ricorrente;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Consigliere Gabriele Nunziata per la pubblica udienza del 1° dicembre 2011, ed ivi uditi gli Avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Quanto al ricorso n.963/2007:

Espone in fatto parte ricorrente di essere proprietaria di un’appezzamento di terreno nel Comune di Contrada, alla Via S. Agata – fl.6 – p.lla 676 e fl.3 – p.lla 305; in particolare la p.lla 676 ricade in area destinata a verde pubblico, mentre la p.lla 305 ricade in zona F avente ad oggetto opere e impianti di interesse collettivo. In data 7/12/2006 il ricorrente è venuto a conoscenza che l’Amministrazione comunale ha intenzione di procedere all’espropriazione delle aree di sua proprietà per la sistemazione dell’area mercato alla Via S. Agata, ciò dopo che con Delibera di Consiglio Comunale n.10 del 30/3/2005 il Comune aveva inserito i lavori di sistemazione di detta area nel piano triennale di cui all’art.14 della Legge n.109/1994, mentre con Delibera n.138 del 25/10/2005 la Giunta ha approvato il progetto preliminare per la realizzazione di un’area parcheggio. Dopo vari provvedimenti, con Delibera Consiliare n.29 del 28/10/2006 è stata approvata la realizzazione di un’area destinata a parcheggio alla Via Nazionale, ciò in contrasto logico con l’avvenuta destinazione a parcheggio di altra area insistente su proprietà del ricorrente.

Quanto al ricorso n.2103/2008:

Richiamate le circostanze di cui al precedente ricorso, viene rappresentato che con atto del 27/2/2008 è stato dato avviso di avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità di lavori che interessano il fl.3 – p.lla 305 – per mq.389.

Il Comune si è costituito in giudizio deducendo la legittimità del proprio operato.

Con ordinanza n.895/2010, a seguito della declaratoria dell’illegittimità costituzionale dell’art.43 del DPR n.327/2001, il Tribunale ha invitato le parti a precisare le conclusioni da sottoporre al Collegio; parte ricorrente ha insistito per la restituzione delle aree irreversibilmente trasformate, previo ripristino dello status quo ante, oltre che per il risarcimento del danno subiti in conseguenza dell’illegittima occupazione.

Alla udienza pubblica del 1° dicembre 2011 le cause sono state chiamate e trattenute per la decisione come da verbale.

DIRITTO

1.Con i ricorsi in esame parte ricorrente lamenta la violazione degli artt.11, 16 e 19 del DPR n.327/2001 in connessione con l’art.7 della Legge n.241/1990 e gli artt.97 e 98 del Decr. Legisl. n.163/2006, dell’art.1 della L.R. n.14/1982, dell’art.14 della Legge n.109/1994, degli artt.2 e 3 della Legge n.241/1990, dell’art.16 del R.D. n.274/1929, dell’art.17 della L.R. n.51/1978 e dell’art.32 della L.R. n.16/2004, nonché l’eccesso di potere, reclamando il risarcimento dei danni.

2. In via preliminare il Tribunale ritiene di disporre la riunione dei ricorsi, attesa la connessione oggettiva e soggettiva.

3. In punto di giurisdizione la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi nella circostanza dall’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto – devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purchè vi sia un collegamento all’esercizio della pubblica funzione (Cons. Stato, IV, 4.4.2011, n.2113; T.A.R. Lombardia, Brescia, I, 18.12.2008, n.1796; 1.6.2007, n.466; Cons. Stato, A.P. 30.7.2007, n.9 e 22.10.2007, n. 12; T.A.R. Basilicata, 22.2.2007, n.75; T.A.R. Puglia, Bari, III, 9.2.2007, n.404; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 18.12.2007, n.6676; T.A.R. Lazio, Roma, II, 3.7.2007, n.5985; T.A.R. Toscana, I, 14.9.2006, n.3976; Cass. Civ., SS.UU., 20.12.2006, nn. 27190, 27191 e 27193). Mentre le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa rientrano nella giurisdizione ordinaria, così come il giudice amministrativo – nello stabilire l’importo del danno da ablazione illegittima – non può includervi anche quanto dovuto per il periodo di occupazione legittima, la cui valutazione pure è di spettanza del giudice ordinario a norma degli artt. 53, comma 3 e 54 T.U. 8 giugno 2001, n. 327, viceversa sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in caso di danni conseguenti all’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità e, in generale, di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità.

3.1 Peraltro di recente si è affermato (Cons. Stato, IV, 2.3.2010, n.1222) che l’art.53 del DPR n.327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all’esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall’esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un’opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica (Cass. Civ., SS. UU., ord.za 16.12.2010, n.25393). Si è dunque in presenza di una fattispecie riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per come derivante da esercizio di un pubblico potere, anche nel caso in cui si lamenti formalmente l’occupazione di aree non comprese nell’ambito della procedura espropriativa, ma in realtà si abbia riguardo al decreto di esproprio, cioè alla determinazione del suo effettivo contenuto, per la dedotta occupazione di una superficie superiore a quella presa in considerazione da una precedente ordinanza di occupazione d’urgenza, poiché ai fini della liceità o meno va verificato lo specifico contenuto degli atti e degli accordi posti in essere nel corso del procedimento ablatorio.

3.2 Ritenuta dunque la giurisdizione sulla domanda di reintegra nel possesso proposta da parte ricorrente, resta da stabilire se le forme di tutela siano quelle previste dall’art 703 c.p.c., che rinvia agli art. 669 bis e ss. c.p.c., oppure quelle proprie del processo amministrativo. Ritiene il Collegio di seguire la seconda impostazione, poiché, come ha rilevato la Corte Costituzionale – investita di una questione di legittimità con riferimento all’inesistenza di un tutela cautelare ante causam avanti al g.a. – l’applicazione di istituti processual-civilistici non è giustificabile qualora le esigenze ad essi sottese vengano effettivamente tutelate da istituti propri del processo amministrativo (idem T.A.R. Umbria, 4.9.2002, n. 652). Nel caso in esame l’esigenza di tutela immediata, soddisfatta dagli artt. 703-669 bis e ss. c.p.c., è efficacemente garantita mediante il procedimento di cui all’art 23-bis della Legge n.1034/1971 (ora art.119 del Decr. Legisl. 2/7/2010, n.104 di riordino del processo amministrativo), di cui sussistono tutti i presupposti applicativi (essendo, in particolare, la controversia oggetto del presente giudizio contemplata dalla lettera b) del medesimo articolo).

Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d’urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, poi, qualificato come “illecito permanente”, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. Per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme “risarcitorie” che l’ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell’ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà, per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 1.2.2011, n. 175).

Tali principi sono stati peraltro codificati in termini di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. f) del Codice del processo amministrativo (allegato 1 del D. Lgs. 2 luglio 2010 n. 104) nell’ipotesi di comportamento dell’Amministrazione riconducibile all’esercizio del pubblico potere che si sia manifestato per il tramite della dichiarazione di pubblica utilità della quale non risulta dimostrata la perdita d’efficacia, nonché nelle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti della P.A. in materia di espropriazioni per pubblica utilità di cui alla successiva lett.g) del citato art. 133 ove si è espressamente contemplata la giurisdizione esclusiva di questo giudice, ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le ipotesi di determinazione e corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.

4. Venendo al merito della presente controversia, questo Tribunale ribadisce (ex multis, 2.12.2010, n.27144; 9.3.2009, n.1353; 13.11.2007, n.12105; 12.9.2007, n.7553) che è opinione dottrinaria e giurisprudenziale più che consolidata quella secondo cui la Legge n.241 del 1990 sul procedimento amministrativo ha recepito, attraverso l’art.7, un nuovo criterio di regolamentazione dell’azione dei pubblici poteri, fondato sulla valorizzazione del metodo dialettico come forma inderogabile di esercizio della funzione amministrativa. Il rispetto di tale principio, in quanto da un lato preordinato a garantire il contraddittorio nel procedimento amministrativo non solo a scopo difensivo ma anche ai fini della formazione di una più completa e razionale volontà dell’Amministrazione, dall’altro idoneo a garantire la partecipazione al procedimento dei soggetti direttamente interessati, risulta tra l’altro in stretta correlazione con i canoni di rango costituzionale dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, assicurando la cura ottimale dell’interesse pubblico e parallelamente un’anticipata composizione dei conflitti. Conseguentemente deve riconoscersi alle garanzie di partecipazione in questione la dignità giuridica di principio generale dell’ordinamento, con natura eccezionale di ogni disposizione derogatoria che escluda o limiti tale diritto (ex plurimis, T.A.R. Calabria, Catanzaro, II, 11.2.2003, n.156; 5.12.2002, n.3184). Peraltro per costante giurisprudenza, anche nelle ipotesi in cui ricorre la dichiarazione di pubblica utilità c.d. “implicita”, ovvero quella insita nell’approvazione del progetto dell’opera pubblica, il relativo procedimento deve essere preceduto dalla comunicazione prevista dall’art. 7 della Legge n.241/1990 (Cons. Stato, IV, n.1668/2007; n.8259/2006; n.5352/2005; VI, n.736/2003).

4.1 Ciò premesso in via generale, nel caso specifico va sottolineato che la vigente legislazione in materia di lavori pubblici articola l’attività di progettazione delle opere pubbliche in tre livelli successivi di approfondimento tecnico, che si snodano attraverso l’elaborazione di una progettazione preliminare, per poi passare alla stesura di un progetto definitivo ed, infine, alla redazione di un progetto esecutivo; deve dunque ritenersi che, in linea di principio, le formalità dirette all’instaurazione del contraddittorio procedimentale con i soggetti coinvolti dall’azione amministrativa vadano collocate tra le fasi della progettazione preliminare e di quella definitiva.

Nella fattispecie, viceversa, l’Amministrazione ha fatto ricorso alla procedura disciplinata dall’art.19 del DPR n.327/2001, approvando il progetto definitivo ed esecutivo dell’opera in variante al vigente strumento urbanistico, senza tuttavia comunicare alla parte l’avviso di avvio del procedimento finalizzato all’approvazione del progetto definitivo dell’opera, precludendosi alla parte privata la partecipazione ad una procedura espropriativa avviata con l’approvazione della variante ed alla quale, in quanto parte interessata, avrebbe potuto concorrere in previsione di una scelta discrezionale da effettuarsi da parte dell’Autorità amministrativa.

4.2 Contrariamente a quanto asserito dall’Amministrazione, la Sezione ritiene di dover ribadire (11.11.2008, n.19499) che i principi desumibili dalla Legge n. 241 del 1990 garantiscono la partecipazione di tutti i soggetti interessati al processo di formazione della volontà amministrativa, sancendo a tale scopo il diritto degli interessati stessi ad avere tempestiva notizia della pendenza del procedimento avviato in una fase precoce, quando ancora non è sostanzialmente definita e cristallizzata la determinazione autoritativo di incidere nella sfera giuridica dei destinatari dell’azione amministrativa. In ogni caso la citata violazione di legge ha impedito all’interessato di partecipare utilmente al procedimento per collaborare alla determinazione del contenuto del provvedimento finale, vanificando un meccanismo che ha inteso innestare nell’attività amministrativa un elemento di riqualificazione di grande rilievo civile, consistente nell’introduzione nel procedimento amministrativo della cultura della dialettica processuale, per cui alla prassi della definizione unilaterale del pubblico interesse, oggetto, nei confronti dei destinatari di provvedimenti restrittivi, di un riserbo ad excludendum già ostilmente preordinato a rendere impossibile o sommamente difficile la tutela giurisdizionale, è subentrato il sistema della democraticità delle decisioni e della accessibilità dei documenti amministrativi, in cui l’adeguatezza dell’istruttoria si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono stati messi in condizione di contraddire (ex plurimis, Cons. Stato, VI, 5.12.2007, n.6183; A. P., 15.9.1999, n.14). Si è dunque in presenza di un nuovo criterio di regolamentazione dell’azione dei pubblici poteri, fondato sulla valorizzazione del metodo dialettico come forma inderogabile di esercizio della funzione amministrativa, il cui rispetto, in quanto da un lato preordinato a garantire il contraddittorio nel procedimento amministrativo non solo a scopo difensivo ma anche ai fini della formazione di una più completa e razionale volontà dell’Amministrazione, dall’altro idoneo a garantire la partecipazione al procedimento dei soggetti direttamente interessati, risulta tra l’altro in stretta correlazione con i canoni di rango costituzionale dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, assicurando la cura ottimale dell’interesse pubblico e parallelamente un’anticipata composizione dei conflitti; conseguentemente deve riconoscersi alle garanzie di partecipazione in questione la dignità giuridica di principio generale dell’ordinamento, con natura eccezionale di ogni disposizione derogatoria che escluda o limiti tale diritto.

Ciò postula che, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, venga assicurato il contraddittorio con i soggetti interessati, adempiendo alle formalità all’uopo previste dalle specifiche disposizioni regolanti l’iter espropriativo a tutela appunto delle garanzie del giusto procedimento (Cons. Stato, A. P., 24.1.2000, n. 2).

5. Ciò posto ai fini dell’annullamento degli atti oggetto di impugnazione, occorre poi tener conto dell’orientamento comunitario (Corte Europea Diritti Uomo, 6.3.2007, n.43662) che preclude di ravvisare una “espropriazione indiretta” o “sostanziale” in assenza di un idoneo titolo previsto dalla legge.

5.1 Il T.U. n.327/2001, attraverso la disciplina contenuta nell’art.43, aveva originariamente introdotto un meccanismo che attribuiva all’Amministrazione il potere di acquisire la proprietà dell’area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale al termine del procedimento nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto; il citato art. 43 era stato in definitiva emesso dal Legislatore delegato per consentire all’Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto quando il bene fosse stato (fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno). La Corte Costituzionale, però, con sentenza n.293 dell’8 ottobre 2010, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del cennato art.43: muovendo dalla contrapposizione tra la Corte di Cassazione, che esclude l’ammissibilità dell’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 43 con riguardo alle occupazioni appropriative verificatesi prima dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, e il Consiglio di Stato, secondo il quale «la procedura di acquisizione in sanatoria di un’area occupata sine titulo, descritta dal citato articolo 43, trova una generale applicazione anche con riguardo alle occupazioni attuate prima dell’entrata in vigore della norma», la Consulta ha affrontato la possibilità di acquisire alla mano pubblica un bene privato, in precedenza occupato e modificato per la realizzazione di un’opera di interesse pubblico, anche nel caso in cui l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità sia venuta meno, con effetto retroattivo, in conseguenza del suo annullamento o per altra causa, o anche in difetto assoluto di siffatta dichiarazione. Preso atto che la delega riguardava il «riordino» delle norme elencate nell’allegato I alla legge n. 59 del 1997 ed, in particolare, il «procedimento di espropriazione per causa di pubblica utilità e altre procedure connesse: legge 25 giugno 1865, n. 2359; legge 22 ottobre 1971, n. 865», il giudice delle leggi ha affermato la necessità che, in ogni caso, si faccia riferimento alla ratio della delega, si tenga conto della possibilità di introdurre norme che siano un coerente sviluppo dei principi fissati dal legislatore delegato e detta discrezionalità venga esercitata nell’ambito dei limiti stabiliti dai principi e criteri direttivi.

In definitiva l’istituto previsto e disciplinato dall’art.43 era connotato da numerosi aspetti di novità, rispetto sia alla disciplina espropriativa oggetto delle disposizioni espressamente contemplate dalla legge-delega, sia agli istituti di matrice prevalentemente giurisprudenziale, specie nel momento in cui si era introdotta la possibilità per l’Amministrazione e per chi utilizza il bene di chiedere al giudice amministrativo, in ogni caso e senza limiti di tempo, la condanna al risarcimento in luogo della restituzione; nel regime risultante dalla norma impugnata, inoltre, si era previsto un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa Amministrazione che aveva commesso l’illecito, a dispetto di un giudicato che disponeva il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato. Il Legislatore delegato, in definitiva, non poteva innovare del tutto e derogare ad ogni vincolo alla propria discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega, dovendo piuttosto limitarsi a disciplinare in modi diversi la materia e ad espungere del tutto la possibilità di acquisto connesso esclusivamente a fatti occupatori, garantendo la restituzione del bene al privato in analogia con altri ordinamenti europei.

5.2 A seguito dell’eliminazione dal mondo giuridico dell’istituto della cd. “acquisizione sanante” di cui all’art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001, la Sezione (a partire dalle pronunce nn.261 e 262 del 18 gennaio 2011) ha ritenuto che in siffatte ipotesi il comportamento tenuto dall’Amministrazione dovesse essere qualificato non già come illecito, bensì come illegittimo; si trattava di un’illegittimità a cui non poteva porsi rimedio neppure riesumando l’istituto di origine giurisprudenziale della cosiddetta “espropriazione sostanziale” – nelle due ipotesi alternative della occupazione acquisitiva o usurpativa – perché tale istituto era stato ritenuto in contrasto con l’ordinamento comunitario (cfr.: T.A.R. Sicilia Palermo I, 1.2.2011 n. 175; idem III, 21.1.2011 n. 115). Del resto in nessun caso – neppure a fronte della sopravvenuta irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione dell’opera pubblica – era possibile giungere ad una condanna puramente risarcitoria a carico dell’Amministrazione, poiché una tale pronuncia presupponeva in ogni caso l’avvenuto trasferimento della proprietà del bene per fatto illecito dalla sfera giuridica di parte ricorrente, originaria proprietaria, a quella della P.A. che se ne è illecitamente impossessata, esito, questo, non consentito dal primo protocollo addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, I, 1.7.2010, n. 1418). Pertanto, ricorrendone i presupposti le Amministrazioni sono state condannate alla restituzione a parte ricorrente degli immobili in ragione dell’accertato utilizzo degli stessi per come materialmente appresi sia pure per fini pubblicistici, atteso l’irrilevanza, nell’ottica di una eventuale traslazione della proprietà della res, che fosse stata realizzata l’opera pubblica nella misura in cui questa aveva modificato la destinazione originaria del cespite e recato un pregiudizio patrimoniale e non a carico di parte ricorrente. Tale statuizione era peraltro compatibile con la restituzione dei cespiti e facoltà dello ius tollendi concessa al proprietario dei manufatti alle condizioni previste dall’art. 935 c.c., comma 1 e art. 937 c.c., laddove il diritto al risarcimento e l’applicabilità dell’art.2058 c.c. sarebbero entrati in discussione ove si fosse rientrati nella materia risarcitoria.

5.3 In costanza di vuoto normativo, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (31.5.2011, n.11963) hanno affermato che l’irreversibile trasformazione, anche parziale, del fondo determina l’acquisto della proprietà del bene, nei limiti della parte trasformata, da parte dell’Amministrazione che aveva dato corso al processo espropriativo, mentre l’eventuale domanda di risarcimento in forma specifica sarebbe ordinariamente destinata ad avere esito negativo, dovendo trovare prioritario soddisfacimento l’interesse posto a base della realizzazione dell’opera pubblica. Da canto suo, a titolo esemplificativo, la giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, I, 12.7.2011, n.245) ha ritenuto che, proprio a seguito del citato vuoto normativo, ove il privato avesse chiesto unicamente il risarcimento del danno per equivalente in ragione dell’irreversibile trasformazione del bene, detta richiesta andava considerata come rinuncia alla restituito in integrum; comunque la richiesta del solo risarcimento per equivalente non determinerebbe un effetto abdicativo della proprietà all’Amministrazione occorrendo piuttosto un accordo transattivo tra le parti (Cons. Stato, IV, 13.6.2011, n.3561; 1.6.2011, n.3331; 28.1.2011, n.676), mentre se il privato dovesse insistere per la tutela restitutoria la stessa andrebbe disposta eccezion fatta per la ricorrenza dei presupposti per l’applicazione degli artt.2933, comma 2 o 2058 c.c. Di recente si è poi affermato (Cons. Stato, IV, 29.8.2011, n.4833) che, essendo venuto meno il procedimento espropriativo accelerato di cui al citato art.43, la P.A. avrebbe potuto apprendere il bene facendo uso unicamente del contratto tramite l’acquisizione del consenso della controparte, ovvero del provvedimento anche in assenza del consenso ma con riedizione del procedimento espropriativo con le sue garanzie.

5.4 Ad oltre nove mesi dalla sentenza di incostituzionalità dell’originario art.43, con l’art.34 del Decreto-Legge 6.7.2011, n.98 convertito in Legge 15.7.2011, n.111 (in materia di misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria) è stato reintrodotto attraverso l’art.42-bis l’istituto dell’acquisizione coattiva dell’immobile del privato utilizzato dall’Amministrazione per fini di interesse pubblico, potendosi acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene del privato allorchè la sua utilizzazione risponde a “scopi di interesse pubblico” nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità. L’obbligo motivazionale ai sensi del nuovo comma 4 impone di dare conto dell’assenza di ragionevoli alternative alla adozione del nuovo provvedimento, che entro trenta giorni va anche comunicato alla Corte dei Conti (comma 7); ancora nella nuova versione (commi 1, 2, 3 e 4) si fa riferimento all’indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell’attività posta in essere dall’Amministrazione, ciò forse per la liceità dell’attività, non retroattiva, posta in essere dall’Autorità agente. Laddove prima, anche in sede di contenziosi diretti alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, la P.A. poteva chiedere che il giudice amministrativo disponesse la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione, e successiva adozione del provvedimento sanante dall’Amministrazione interessata, ora (comma 2) il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche in corso di giudizio di annullamento previo ritiro dell’atto impugnato; il potere acquisitivo dell’Amministrazione è esercitabile anche in presenza di una pronunzia giurisdizionale passata in giudicato che abbia annullato il provvedimento che costituiva titolo per l’utilizzazione dell’immobile da parte della stessa Amministrazione, atteso che il giudicato è intervenuto sull’atto annullato e non sul rapporto tra privato ed Amministrazione. Il nuovo atto, che l’Amministrazione è legittimata ad adottare finchè perdura lo stato di utilizzazione pur se illegittima del bene del privato, è distinto da quello annullato, tant’è che non opera con efficacia retroattiva e non ha una funzione sanante del provvedimento annullato; in ogni caso la P.A. deve porre in essere tutte le iniziative necessarie per porre fine alla perdurante situazione di illiceità, restituendo il bene al privato solo quando siano cessate le ragioni di pubblico interesse che avevano comportato l’utilizzazione del suolo, dovendo in caso contrario acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene su cui insiste o dovrà essere realizzata l’opera pubblica o di pubblico interesse.

Premesso che in ogni caso non sarà possibile la restituzione della nuda proprietà superficiaria al privato, atteso che ciò che rileva è appunto l’idoneità del bene del privato a soddisfare, attraverso la sua trasformazione fisica, l’interesse pubblico perseguito dall’Amministrazione, la prima giurisprudenza (T.A.R. Sicilia, Catania, III, 19.8.2001, n.2102) successiva all’entrata in vigore del nuovo art.42-bis ha ritenuto che il giudice amministrativo, anche nell’esercizio dei propri poteri equitativi e nella logica di valorizzare la ratio della novella legislativa di far sì che l’espropriazione della proprietà privata per scopi di pubblica utilità non si trasformi in un danno ingiusto a carico del cittadino e che gli effetti indennitari e/o risarcitori conseguano necessariamente ad un formale provvedimento della PA, possa accogliere la domanda risarcitoria derivante dall’occupazione senza titolo di un bene privato per scopi di interesse pubblico, se irreversibilmente trasformato, differendone però gli effetti all’emissione di un formale provvedimento acquisitivo ai sensi dello stesso art.42-bis.

6. Il Collegio ritiene dunque che l’Amministrazione possa divenire proprietaria o al termine del procedimento, che si conclude sul piano fisiologico con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando, oppure quando, essendovi una patologia per cui il bene è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, viene emesso il decreto di acquisizione al patrimonio indisponibile ai sensi dell’art. 42-bis.

6.1 Quando si accerta l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione e la rilevanza nel giudizio dei principi quali desumibili dal menzionato art.42-bis, l’accoglimento del ricorso e la condanna dell’Ente al risarcimento pongono il problema dell’eventuale applicazione dell’art.5-bis del D.L. n.333 del 1992, convertito in Legge n.359 del 1992; al riguardo occorre precisare che, con riguardo al comma 7-bis di tale articolo come introdotto dall’art.3, comma 65, della Legge n.662 del 1996, la Corte Costituzionale di recente (24.10.2007, n.349) ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in quanto non prevederebbe un ristoro integrale del danno subito per effetto dell’occupazione acquisitiva da parte della Pubblica Amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato, dunque in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall’art.1 del Protocollo addizionale alla CEDU e con lo stesso art.117, primo comma, Cost. Quanto alla misura dell’indennizzo, nella giurisprudenza della Corte europea (29.3.2006, Scordino) è ormai costante l’affermazione secondo cui “una misura che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve trovare il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo”, non potendosi garantire in tutti i casi il diritto dell’espropriato al risarcimento integrale in quanto obiettivi legittimi di pubblica utilità possono giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale effettivo. In ogni caso la liquidazione del danno per l’occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella stabilita per l’indennità di espropriazione, ma in una percentuale non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la violazione del diritto di proprietà come garantito dalla norma convenzionale. Il danno subito da parte ricorrente va dunque liquidato tenendo conto del valore venale del fondo alla data della realizzazione dell’opera (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 15.1.2009, n.220) allorchè si verifica la dismissione del diritto dominicale da parte del privato che ha optato per il risarcimento; ai sensi dell’ultima parte del secondo comma dell’art.42-bis, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell’interesse legale, devono essere detratte da quelle dovute ai sensi del nuovo atto. Ove invece venga disposta l’acquisizione ai sensi del citato art.42-bis, atteso che ai sensi del comma 3 della stessa norma l’indennizzo deve tener conto della misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità – mentre se l’occupazione riguarda un terreno edificabile occorre aver riguardo ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 dell’art.37, andrà risarcito il danno relativo al periodo della utilizzazione senza titolo, nonché l’importo spettante in base alle vigenti disposizioni oltre interessi moratori. Per il periodo di occupazione illegittima il danno da risarcire deve essere forfettariamente determinato nella misura fissa dell’interesse del 5% annuo sul valore venale del bene.

6.2 Nella fattispecie la Sezione, rilevata per i motivi dianzi esposti la illegittimità dell’operato del Comune di Contrada, ritiene, come in propri recenti precedenti successivi al citato nuovo assetto normativo (21.10.2011, nn.4886 e 4885; 12.10.2011, n.4659), di dare applicazione all’art.34, comma 4 del cod. proc. ammin. e, anche in ragione dei sopraindicati poteri equitativi e della ratio dell’art.42-bis, di dover condannare il Comune di Contrada all’emanazione, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della presente sentenza, di un provvedimento di acquisizione ex art.42-bis del T.U. n.327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni. La quantificazione del risarcimento dovrà avvenire secondo le disposizioni del più volte citato art.42-bis e comunque nel rispetto del principio del ristoro integrale del danno subito (Corte cost., n. 949/2007); le parti potranno eventualmente affidare il relativo incarico estimativo ad un tecnico di comune fiducia, con oneri a carico della Regione Campania e, in mancanza di quanto sopra, il tecnico potrà essere nominato – su richiesta di una delle parti – dal Prefetto di Avellino sempre con oneri a carico dello stessa Amministrazione che, per inciso, dovrà anche offrire gli interessi di cui all’art.42-bis quale risarcimento per il periodo di occupazione senza titolo.

Resta inteso che, ove ad esempio non venga adottato un atto formale di acquisizione del terreno nel Comune di Contrada, alla Via S. Agata – fl.6 – p.lla 676 e fl.3 – p.lla 305 di parte ricorrente, tutte le questioni che dovessero insorgere nella fase di conformazione alla presente decisione potranno formare oggetto di incidente di esecuzione e risolte, se del caso, tramite Commissario ad acta. La Sezione si riserva, nella sede e con i poteri propri del giudizio di ottemperanza, non solo di provvedere alla liquidazione del danno risarcibile in caso di mancato accordo sul quantum di esso, ma anche di valutare la condotta successivamente tenuta dalle parti ai fini dell’eventuale riconoscimento della risarcibilità dei nuovi danni cagionati dall’ulteriore protrarsi dell’illegittima occupazione. Gli atti andranno poi trasmessi alla Procura Regionale della Corte dei Conti per l’accertamento di eventuali profili di responsabilità contabile nei fatti che avranno condotto a questa fase di giudizio.

7. Alla luce di quanto sopra deve ritenersi che i ricorsi in esame, previa riunione e come proposti anche attraverso motivi aggiunti, vadano accolti con conseguente annullamento degli atti come successivamente impugnati e declaratoria dell’obbligo del Comune di Contrada all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art.42-bis del T.U. n.327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, anche attraverso motivi aggiunti, previa riunione li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti oggetto di impugnazione con relative statuizioni in premessa.

Condanna il Comune di Contrada al pagamento delle spese del presente giudizio, liquidate complessivamente in € 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del giorno 1°/12/2011 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Fiorentino, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere

Gabriele Nunziata, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/12/2011

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 14/12/2011 n.5764 proviene da Giustamm.

Pres. Varrone Est. Scanderbeg
UISP ( Avv. Caputo) c/ Coni ( Avv. Cecinelli)

sul riconoscimento, della associazione riconosciute, come enti di promozione sportiva

Enti pubblici e privati – Ente di promozione sportiva – Riconoscimento – Condizioni

Ai sensi dell’art. 26 e 27 dello statuto del CONI, l’Ente di promozione sportiva , ai fini del riconoscimento ad associazione a fini sportivi, deve adottare uno statuto coerente con i principi fondamentali del CONI, nel quale sia espressamente stabilito l’assenza di fini di lucro e sia garantita l’osservanza del principio di democrazia interna e di pari opportunità tra gli associati.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 1168 del 2004, proposto da:

Uisp – Unione Italiana Sport Per Tutti, rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Dante, Francesco Antonio Caputo, con domicilio eletto presso Francesco Antonio Caputo in Roma, via Ugo Ojetti N.114;

Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, Ministero Economia e Finanza, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Gen.Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; Fipt – Federazione Italiana Pallatamburello;

nei confronti di

C.O.N.I. – Comitato Olimpico Nazionale Italiano, rappresentato e difeso dagli avv. Alberto Angeletti, Guido Cecinelli, con domicilio eletto presso Guido Cecinelli in Roma, piazza Mancini 4 Sc.F; Fihp – Federazione Italiana Hockey e Pattinaggio;

ad adiuvandum:

Acsi – Associazione Centri Sportivi Italiani, Aics – Associazione Italiana Cultura Sport, Asi – Alleanza Sportiva Italiana, Csen – Centro Sportivo Educativo Nazionale, Endas – Ente Nazionale Democratico di Azione Sociale, U.S. Acli – Unione Sportiva Acli;

per la riforma

della sentenza del Tar Lazio – Roma :sezione Iii Ter n. 9429/2003, resa tra le parti, concernente APPROVAZIONE STATUTO CONI E ADEGUAMENTO DI CONFORMITA’ A NUOVO STATUTO.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2009 il dott. Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1.E’impugnata la decisione del Tar del Lazio n. 9429 del 2 novembre 2003 che ha respinto il ricorso ( nonché i susseguenti motivi aggiunti) proposti dall’Unione Italiana Sport per Tutti – d’ora in avanti, UISP- avverso : a) il decreto interministeriale del 19 aprile 2000 approvativo dell’art. 26 comma 1 e dell’art. 27 comma 1 lett. b) dello Statuto del Comitato Olimpico Nazionale ( d’ora in avanti, CONI); b) la deliberazione del Consiglio nazionale del CONI del 24 marzo 2000 n. 1109 con la quale si è provveduto alla riadozione dello Statuto dell’ente a seguito delle osservazioni trasmesse; c) quanto ai motivi aggiunti, la deliberazione del 23 luglio 2002 n. 537 con la quale la Giunta nazionale del CONI ha condizionato il riconoscimento di conformità dello Statuto UISP alla modifica degli articoli statutari ivi indicati.

A motivo dell’appello UISP ripropone, all’indirizzo degli atti in primo grado gravati e della sentenza di prime cure che le seguenti doglianze ha disatteso, violazione e falsa applicazione, sotto svariati profili, del d.lgs. n. 242/99 nonché violazione dei principi generali in tema di libertà di associazione e di libera accessibilità alle pratiche sportive. Conclude per l’accoglimento, con l’appello, del ricorso di primo grado, e per l’annullamento degli atti colà gravati,in totale riforma della impugnata decisione.

Si è costituito in giudizio il CONI per resistere al giudizio e per chiederne la reiezione.

All’udienza del 26 giugno 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

2. L’appello è infondato e va respinto.

L’appellante, nella veste di ente di promozione sportiva riconosciuto dal CONI, contesta sostanzialmente, sia pur nei limiti di cui appresso, la sussistenza del potere da parte di tale ultimo organismo di conformare le regole statutarie interne di essa UISP, e ne censura i provvedimenti puntuali indicati in epigrafe attraverso i quali quel potere si è tradotto in atto, ed in particolare la delibera del 23 luglio 2002 n. 537 con la quale la Giunta nazionale del CONI ha condizionato il riconoscimento di UISP alla modifica degli articoli statutari ivi indicati, nei sensi nella stessa delibera precisati.

Va preliminarmente precisato, in fatto, che – come dedotto dal difesa del CONI nella memoria del 11 giugno 2009 – UISP ha provveduto, successivamente all’incardinazione del ricorso di primo grado, ad uniformare il proprio statuto interno alle indicazioni rivenienti dalla citata delibera del CONI n. 537/02, ed il CONI ha conseguentemente provveduto, con delibera n. 338 del 20 luglio 2005, ad approvare definitivamente lo statuto UISP nel testo modificato.

Poiché tale ultima delibera CONI non risulta impugnata da UISP, la difesa del Comitato ha prospettato in memoria conclusiva – nonché in sede di discussione orale – la questione della sopravvenuta carenza di interesse al ricorso originario ( e, per conseguenza, all’appello). La difesa dell’appellante ha al contrario insistito per la decisione nel merito del gravame, rilevando che a formare oggetto di censura, in via prioritaria ed assorbente, sono le disposizioni dello Statuto del CONI da cui trae fondamento il potere di intervento conformativo sugli statuti degli enti controllati; con il che evidenziando che dall’accoglimento di tale profilo del gravame verrebbe senz’altro, per invalidità derivata, la caducazione di ogni atto consequenziale, ivi compreso il suindicato deliberato di Giunta, col quale sono state indicate a UISP le modifiche da apportare allo Statuto ai fini della sua definitiva approvazione.

3. Alla luce di tale precisazione in fatto, e delle posizioni dei difensori delle parti in sede di discussione orale, il Collegio ritiene di poter limitare lo scrutinio giurisdizionale sulla sola questione principale, afferente l’an dell’intervento conformativo del CONI sugli statuti degli enti di promozione sportiva ( ed in particolare sullo statuto UISP) e non anche sul quomodo, e cioè sul suo concreto atteggiarsi attraverso le puntuali indicazioni rettificative dello Statuto, cui – come si è anticipato -UISP ha prestato definitiva acquiescenza, con atti che risultano validati dal CONI mercè la definitiva approvazione dello Statuto UISP ( rimasta inoppugnata).

4.Così delineato il thema decidendum, vanno esaminate le censure addotte dall’appellante alla impugnata sentenza nella parte in cui la stessa ha ritenuto la piena legittimità degli artt. 26 e 27 dello Statuto del CONI ove sono disciplinate le condizioni del riconoscimento da parte del Comitato olimpico degli enti di promozione sportiva.

Assume UISP che tale meccanismo di riconoscimento, ed i conseguenti poteri di cui sarebbe intestatario il CONI, sarebbe violativo dei principi generali rinvenibili nel d.lgs. n. 242/99, nell’art. 1 della legge n. 91/1981 ed in particolare del principio di libera associazione e di libero esercizio di ogni pratica sportiva.

Ma le censure non colgono nel segno.

5. Il CONI, anche a seguito della citata legge di riordino n. 242/99, ha conservato la personalità giuridica di diritto pubblico ( art.1) e, sotto la vigilanza del Ministero dei beni e le attività culturali, esercita significative funzioni di controllo e di indirizzo sulle attività sportive nazionali a carattere professionistico e dilettantistico. In particolare, tra le prerogative legali, rilevanti nella controversia in esame, di cui risulta attributario il Comitato olimpico nazionale, vi è che il Consiglio nazionale del CONI ( art. 5 lett. c)) delibera in ordine ai provvedimenti di riconoscimento, ai fini sportivi, delle federazioni sportive nazionali, delle società ed associazioni sportive, degli enti di promozione sportiva, delle associazioni benemerite e di altre discipline sportive associate al C.O.N.I. e alle federazioni, sulla base dei requisiti fissati dallo statuto, tenendo conto a tal fine anche della rappresentanza e del carattere olimpico dello sport, dell’eventuale riconoscimento del CIO e della tradizione sportiva della disciplina.

La richiesta di riconoscimento è espressione di libera scelta da parte dell’Ente di promozione sportiva; il riconoscimento è però presupposto indispensabile ai fini della erogazione in favore dell’ente sportivo riconosciuto dei contributi finanziari da parte del CONI ( art. 28 Statuto CONI).

Ai fini del riconoscimento, l’Ente di promozione sportiva deve adottare uno statuto coerente con i principi fondamentali del CONI, ed in particolare deve far proprio uno statuto in cui sia espressamente stabilita l’assenza di fini di lucro e sia altresì garantita l’osservanza del principio di democrazia interna e di pari opportunità tra gli associati ( artt. 26 e 27 Statuto CONI).

L’appellante assume che tale assetto ordinamentale, ed in particolare la sottoposizione degli enti di promozione sportiva ai suddetti poteri conformativi ad opera del CONI e delle Federazioni sportive allo stesso aderenti costituisca un vulnus al principio di libertà associativa e di libero esercizio delle attività sportive.

Ma il rilievo censorio è palesemente inconsistente, posto che -come già detto – ogni associazione di diritto privato non riconosciuta che si proponga quale finalità statutaria quella di promuovere una determinata attività sportiva e di favorirne la pratica tra gli associati non è tenuta per ciò solo a richiedere il riconoscimento da parte del CONI, di tal che non si vede come possa parlarsi di pregiudizio al principio costituzionale di libera associazione. Né d’altra parte si comprende in che misura la libera pratica sportiva possa subire una limitazione nel suo concreto esplicarsi per effetto dei poteri di controllo (che la legge affida al CONI) sugli assetti statutari delle associazioni sportive che ambiscono ad ottenere il riconoscimento.

Si tratta, come detto, di una libera scelta dell’Ente, funzionale essenzialmente ad ottenere le erogazioni finanziarie pubbliche nonché il patrocinio in occasione di rilevanti manifestazioni sportive; ma allora è pienamente ragionevole che la legge intesti ad un organismo pubblico ( cui fanno capo tutte le federazioni sportive nazionali), posto sotto la diretta vigilanza ministeriale, un potere di controllo capillare ( ma non per questo invasivo degli spazi di autonomia negoziale, ove non interferenti con i principi e le finalità pubblicistiche) sugli statuti interni degli enti di promozione sportiva ( al pari di quanto si prevede nei confronti delle Federazioni Sportive Nazionali e delle Discipline sportive associate), al fine di verificare che detti statuti siano conformi ai principi generali cui si ispirano gli ordinamenti sportivi nazionali ed internazionali.

Da tale punto di vista non appaiono illegittime le previsioni – espressamente richiamate dianzi – contenute negli artt. 26 e 27 dello statuto del CONI, lì dove prevedono che gli statuti interni degli enti di promozione sportiva che ambiscono al riconoscimento debbano rispettare i suindicati principi contenuti nel ridetto art. 26, che possono compendiarsi -come già detto- nel divieto di perseguire finalità lucrative e nel non prevedere limitazioni soggettive di sorta nell’accesso alle cariche sociali ovvero nell’esercizio del diritto di elettorato attivo da parte di ciascun associato.

Si tratta, all’evidenza, di regole coerenti con le finalità precipue degli enti che perseguono finalità di promozione sportiva e che a tal titolo ricevono contributi finanziari da parte dello Stato; né la soggezione a tali regole comporta limiti irragionevoli o non proporzionati alla sfera del libero esercizio dell’autonomia privata, essendo piuttosto ben ragionevole che quest’ultima risulti legalmente conformata in relazione alle finalità di pubblico interesse perseguite dalle associazioni sportive riconosciute.

Alla luce di quanto detto, sfugge pertanto il profilo della stessa lesività delle previsioni contenute nei ricordati articoli 26 e 27 dello statuto del CONI, potendo piuttosto la lesione configurarsi se del caso in occasione delle puntuali applicazioni del suddetto obbligo conformativo, ove mai la indicazione rettificativa imposta dal CONI all’ente di promozione sportiva non risponda ad esigenze meritevoli di tutela, o non sia altrimenti corretta espressione dei poteri di controllo che la legge intesta al Comitato olimpico.

Da ultimo, non appare inutile evidenziare che l’intervento normativo più recente ( il riferimento è alla legge n. 15 del 2004) di modifica del d.lgs. 23.7.99 n. 242, recante riordino del CONI, ha ulteriormente rafforzato i poteri di controllo di tale ultimo organismo, prevedendo espressamente ( art. 5 comma 2 punto b) d.lgs. 242/99) che il Consiglio Nazionale del CONI stabilisce i principi fondamentali ai quali devono uniformarsi, allo scopo del riconoscimento ai fini sportivi, gli statuti delle Federazioni sportive nazionali, delle Disicpline associate, degli Enti di promozione sportiva e che lo stesso Consiglio stabilisce i criteri e le modalità per l’esercizio dei controlli sulle federazioni sportive nazionali, sulle discipline sportive associate e sugli enti di promozione sportiva riconosciuti. Tale ultimo dato normativo non fa che confermare la manifesta infondatezza delle doglianze della appellante associazione che, senza rinunciare al riconoscimento ai fini sportivi, vorrebbe inferire la esorbitanza dei controlli legali sul proprio statuto da parte del CONI, controlli che invece soddisfano evidenti esigenze pubblicistiche connesse al corretto perseguimento delle finalità sportive da parte degli enti riconosciuti.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del CONI, delle spese processuali di questo grado, e liquida dette spese in complessivi Euro 2.000,00 oltre IVA e CAP come per legge.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Claudio Varrone, Presidente

Aldo Fera, Consigliere

Domenico Cafini, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/09/2009

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