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Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 30/9/2020 n.5744

Redazione Giustamm.it — Tue, 29 Sep 2020 22:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 30/9/2020 n.5744

(Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano e dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 contro Matteo C., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Massimo Pozzi e Francesco Gesess, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; il Comune di Porto Azzurro, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio)

In tema di aree naturali protette nazionali

1.- Beni pubblici – Ente Parco – art. 13 L. n. 349/1991 – vigenza attuale – effetti.

La persistente vigenza dell’art. 13 della legge n. 349 del 1991 (secondo cui “Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato”) comporta che l’Ente Parco, una volta formatosi il silenzio – assenso, ove intenda pronunciarsi negativamente sull’istanza di nulla osta debba agire in autotutela, nei limiti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, rivelandosi illegittimo il diniego adottato dopo il perfezionamento del titolo abilitativo tacito.

Pubblicato il 30/09/2020
N. 05744/2020REG.PROV.COLL.
N. 04390/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4390 del 2019, proposto dall’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano e dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
il signor Matteo C., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Massimo Pozzi e Francesco Gesess, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Porto Azzurro, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, n. 513 del 5 aprile 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor Matteo C. e della Regione Toscana;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2020 – svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020 – il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Francesco Massimo Pozzi e Barbara Mancino ai sensi dell’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Il signor Matteo C., con istanza del 14 giugno 2006, ha chiesto al Comune di Porto Azzurro (Livorno) il rilascio di un permesso di costruire per la ristrutturazione, con adeguamento tipologico-funzionale e costruzione di volumi tecnici e garage, di un fabbricato di sua proprietà situato nel detto Comune di Porto Azzurro, in località Mola.
Con atto del 18 maggio 2009, l’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano – al quale l’Amministrazione comunale, per conto del signor C., ha trasmesso l’istanza – ha autorizzato, per quanto di competenza, la richiesta, nel rispetto di determinate prescrizioni, mentre non ha autorizzato, per quanto di competenza, gli interventi relativi alla realizzazione del piano seminterrato a destinazione magazzino-cantina e garage.
Il Comune di Porto Azzurro, in data 29 settembre 2009, ha rilasciato all’interessato il permesso di costruire n. 26/09, ad esclusione delle opere previste dal progetto per il piano interrato.
Il Tar per la Toscana, Sezione Terza, con la sentenza n. 513 del 5 aprile 2019, ritenendo fondata la doglianza relativa all’avvenuta formazione del silenzio assenso, ha accolto il ricorso proposto dal signor C. avverso tale diniego parziale e, per l’effetto, ha annullato l’atto impugnato.
Di talchè, l’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare hanno proposto il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa:
Violazione dell’art. 13, comma 1, della legge n. 394 del 1991 e falsa applicazione del silenzio assenso alla fattispecie.
Il Tar avrebbe fatto malgoverno dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991, in quanto non ha considerato che, al momento del diniego di autorizzazione dell’Ente Parco a costruire il manufatto interrato, il piano del parco non era stato ancora approvato.
Dalla piana lettura della norma, emergerebbe che, solo se esiste il piano, l’Ente ha lo spatium deliberandi di sessanta giorni per esercitare la limitata discrezionalità tecnica volta a valutare se la situazione concreta è conforme o meno alle norme di piano; se la pianificazione non esiste, invece, i parametri di valutazione sarebbero pìù estesi e si fonderebbero sulle pìù generali norme di salvaguardia e, quindi, su una discrezionalità pìù ampia.
Tra il secondo periodo del comma 1 dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991 ed il terzo comma, esisterebbe una stretta correlazione logico-funzionale, che vincola la formazione di un provvedimento (nulla osta) alla cogenza di due strumenti amministrativi complessi articolati e dettagliati, uno di pianificazione (ex art. 12) e l’altro regolamentare (ex art. 11), per la stesura dei quali l’Ente ha esercitato tutto il proprio potere discrezionale.
Il signor Matteo C., in rito, premesso che sarebbe stato onere dell’Amministrazione produrre in primo grado la documentazione attestante l’epoca di adozione ed approvazione del piano del Parco, ha eccepito la tardività del deposito, della documentazione con la quale l’Amministrazione ha inteso dimostrare la data di approvazione del Piano, per cui si è opposto a tale produzione.
Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dall’appellante ed ha riproposto, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., il secondo e terzo motivo del ricorso di primo grado, così¬ riassunti:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 anche in relazione all’art. 13 della legge n. 394 del 1991 e agli artt. 2, 3 e 5 dell’allegato A al d.P.R. 22 luglio 1996. Eccesso di potere per difetto di motivazione, errore sui presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per illogicità e perplessità .
La parte dell’intervento proposto, con riferimento al piano interrato, non avrebbe dovuta essere oggetto di pronunciamento dell’Ente Parco, con conseguente illegittimità del relativo diniego, atteso che la parte interrata costituirebbe un semplice ampliamento rispetto all’edificio oggetto di ristrutturazione, giÃ valutato conforme agli strumenti urbanistici del Comune e sotto il profilo paesaggistico.
In ogni caso, la motivazione sarebbe carente, in quanto non indicherebbe le ragioni per le quali il piano interrato contrasta con le finalità di tutela perseguite con l’istituzione del Parco.
Eccesso di potere per contraddittorietà con precedente provvedimento di altra amministrazione e perplessità . Eccesso di potere per carenza di motivazione.
Il diniego parziale dell’Ente Parco sarebbe comunque illegittimo in quanto espresso con riferimento ad aspetti paesaggistico ambientali che, in presenza di decreto impositivo dell’apposito vincolo paesaggistico, spetterebbero unicamente all’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo stesso.
La Regione Toscana si è costituita in giudizio per contestare le argomentazioni svolte dal signor C. nel secondo motivo del ricorso, riproposto in secondo grado ai sensi dell’art. 101, comma 2. c.p.a., per la parte in cui vengono in rilievo atti regionali, ed ha concluso per l’accoglimento dell’appello ed il rigetto dei motivi di ricorso assorbiti dal giudice di primo grado.
All’udienza pubblica del 18 giugno 2020 – svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020 – la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.
2.1. L’art. 13, comma 1, della legge n. 394 del 1991 stabilisce che:
“Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato“.
2.2. La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 2016 ha affermato il seguente principio di diritto “il silenzio assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 non è stato implicitamente abrogato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005, che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio-assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica“.
In particolare, tale sentenza ha sostenuto che:
“& l’art. 13, l. n. 394 del 1991 fu posto quando l’originario art. 20 l. n. 241 del 1990 in via generale escludeva il silenzio-assenso, salvo casi specifici previsti da conseguenti regolamenti governativi di delegificazione.
L’art. 13 prevedeva dunque una norma primaria qualificatoria del silenzio, dal regime procedimentale speciale e derogatorio rispetto a quello generale allora (1991) vigente. L’art. 13, in altri termini, si caratterizzava come un’eccezione voluta dal legislatore al regime generale sul procedimento amministrativo dell’allora recente legge n. 241 del 1990. Vale a dire, rispetto all’art. 20 l. n. 241 del 1990, l’art. 13 l. n. 394 del 1991 si poneva in origine come norma procedimentale speciale.
Questa caratteristica di specialità non di materia ma di regime procedimentale è ciò che persiste tuttora, pur dopo la riforma recata nel 2005 all’art. 20 con la rovesciata previsione generalizzata del silenzio-assenso salvo il caso degli interessi sensibili del comma 4.
Tra questi, in ipotesi, avrebbe potuto rientrare anche quello curato con l’atto espresso dell’art. 13: ma così¬ non è, perchè diversamente il legislatore del 2005 avrebbe manifestato di voler intervenire anche sui casi speciali che derogavano al previgente art. 20. Ãˆ dunque questo tipo di specialità , non espressamente contraddetta, che nel caso in esame dÃ corpo all’incipit su «le disposizioni del presente articolo» dell’art. 20, comma 4: che evidentemente regola tutti i casi in cui precedenti leggi non abbiano dato al silenzio sulla cura di interessi sensibili diverse e specifiche significazioni.
Trova dunque conferma a risolvere l’apparente antinomia normativa che qui si presenta, e per presuntivo che sia, il criterio di base per cui lex posterior generalis non derogat priori speciali.
In altri e conclusivi termini, non è logico ritenere che una disposizione volta a generalizzare il regime procedimentale del silenzio-assenso faccia venir mento proprio quelle ipotesi di silenzio-assenso giÃ previste dall’ordinamento nel pìù restrittivo sistema dell’art. 20 vigente prima della riforma del 2005. Sicchè la sottrazione al regime semplificatorio generale delle materie caratterizzate da interessi sensibili non può che essere rivolto al futuro e non ricomprende quegli specifici procedimenti per i quali la compatibilità del regime del silenzio-assenso con quegli interessi era giÃ stato in precedenza valutato positivamente dal legislatore.
Ne consegue che detta la previsione dell’art. 13 sul silenzio-assenso circa l’istanza di nulla osta non è da ritenere abrogata“.
D’altra parte, ha soggiunto l’Adunanza Plenaria, “Dal punto di vista sostanziale giova considerare che nella specie non si pongono ragioni sistematiche che conducano a opposte conclusioni facendo riferimento alla mancata effettiva cura dell’interesse di cui all’art. 13 e all’evoluzione – anche di matrice europea – dell’ordinamento, che tende ad escludere (come l’attuale art. 20, comma 4, l. n. 241 del 1990 denota) la formazione di un silenzio significativo, vale a dire la rinuncia ad una valutazione in concreto dell’amministrazione, quando rappresenterebbe la mancata cura di interessi pubblici o generali di particolare rango e perciò a cura esplicita necessaria: interessi c.d. sensibili, o qualificati” e che “La preminenza di quella cura resta in realtà integra ed effettiva. Come accennato infatti, a differenza di una valutazione di compatibilità , la detta verifica di conformità – che solo accerta la conformità degli interventi concretamente prospettati alle figure astrattamente consentite – non comporta un giudizio tecnico-discrezionale autonomo e distinto da quello giÃ dettagliatamente fatto e reso noto, seppure in via generale, mediante i rammentati strumenti del Piano per il parco e del Regolamento del parco. Questi strumenti, dettando i parametri di riferimento per la valutazione dei vari interventi, inverano l’indispensabile e doverosa cura degli interessi naturalistico-ambientali. I limiti di cui si tratta sono del resto intesi essenzialmente alla preservazione del dato naturalistico e si esplicano per lo pìù in valutazioni generali di tipo negativo con l’indicazione di opere reputate comunque incompatibili con quella salvaguardia. Sicchè detti strumenti assorbono in sè le valutazioni possibili e le traducono in precetti per lo pìù negativi (divieti o restrizioni quantitative), rispetto ai quali resta in concreto da compiere una mera verifica di conformità senza residui margini di apprezzamento. Il che è reso ontologicamente possibile dall’assenza, rispetto all’interesse naturalistico, di spazi per valutazioni di tipo qualitativo circa l’intervento immaginato: si tratta qui infatti, secondo una distinzione di base ripetutamente presente in dottrina a proposito delle varie declinazioni della tutela ambientale, di salvaguardare l'”ambiente-quantità “, il che tecnicamente consente questo assorbimento, negli atti generali e pianificatori, della cura dell’interesse generale. Questi strumenti così¬ definiscono ex ante le inaccettabilità o limiti di accettabilità delle trasformazioni che altrimenti caratterizzerebbero un congruo giudizio di compatibilità rispetto a quella salvaguardia. Non vi è dunque, nella significazione legale favorevole, attribuita dalla legge sui parchi del 1991 al silenzio sull’istanza di nulla osta, una rinuncia alla cura concreta del prevalente interesse generale. Quella cura è realizzata mediante l’approvazione del Piano per il parco e del Regolamento del parco, che del resto sono il presupposto indefettibile per l’operatività dello stesso silenzio-assenso dell’art. 13. Inoltre, è bene ribadire che la valutazione di compatibilità di qualsivoglia opera da realizzarsi nel perimetro del parco resta soggetta alla autorizzazione paesaggistica ed edilizia, per cui non può fondatamente ravvisarsi alcun decremento di tutela nella consapevole ed anticipatrice scelta del Legislatore del 1991 ribadita nel 2005 con la mancata abrogazione della detta disposizione“.
Sulla base di tali coordinate ermeneutiche, il Collegio condivide la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado, secondo cui la persistente vigenza dell’art. 13 della legge n. 349 del 1991 comporta che l’Ente Parco, una volta formatosi il silenzio – assenso, ove intenda pronunciarsi negativamente sull’istanza di nulla osta debba agire in autotutela, nei limiti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, rivelandosi illegittimo il diniego adottato dopo il perfezionamento del titolo abilitativo tacito.
Infatti, non può essere accolta, al di lÃ della contestata ammissibilità del deposito nella sola sede di appello della relativa documentazione, l’articolata doglianza proposta dagli appellanti, secondo cui il silenzio assenso non avrebbe potuto essersi formato, in quanto l’approvazione del piano del Parco – che costituirebbe un presupposto indefettibile per la formazione del provvedimento tacito – sarebbe intervenuta solo in data 23 dicembre 2009, dopo l’adozione del diniego parziale in contestazione.
2.3.1. In proposito, occorre in primo luogo considerare che l’Ente Parco nazionale dell’arcipelago Toscano è stato istituito con il d.P.R. 22 luglio 1996 che ha previsto le misure di salvaguardia,
Nell’ambito di tali misure, l’art. 5 ha dettato il regime autorizzativo generale e l’art. 6 ha disciplinato le modalità di richiesta di autorizzazioni.
L’ultima parte dell’art. 6 ha stabilito che: le autorizzazioni sono rilasciate entro novanta giorni dalla ricezione della richiesta corredata da copia di tutti gli atti del procedimento; tale termine può essere prorogato per una sola volta per ulteriori sessanta giorni per necessità istruttorie; una volta decorsi tali termini, l’autorizzazione si intende rilasciata.
Pertanto, l’istituto del silenzio assenso è stato anche previsto, a prescindere dall’approvazione del piano del Parco, dalle misure di salvaguardia contenute nelle norme istitutive dell’Ente Parco.
2.3.2. Inoltre, l’art. 12 della legge n. 349 del 1991, ha previsto il termine per la predisposizione del piano e per il procedimento di approvazione dello stesso, mentre il piano dell’Ente parco nazionale dell’arcipelago Toscano è stato approvato con un ritardo molto considerevole, oltre dieci anni, durante il quale il Parco è stato governato in regime di salvaguardia.
Tale ritardo, in disparte le altre considerazioni esposte, non può evidentemente ridondare in danno del richiedente l’autorizzazione, impedendo, in ipotesi sine die, la formazione del silenzio assenso, in assenza di un provvedimento espresso.
2.3.3. Infine, si rivela dirimente considerare come il disposto dell’art. 13, laddove sancisce che il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni, non può intendersi nel senso che il provvedimento tacito non può formarsi in assenza del piano e del regolamento.
Questa Sezione ha giÃ posto in rilievo che l’operatività della previsione dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991 non è subordinata alla previa approvazione del piano e del regolamento del Parco, atteso che, in mancanza, la valutazione spettante all’Ente Parco deve fare riferimento agli atti istitutivi, alle deliberazioni ed agli altri provvedimenti emanati dagli organi di gestione dell’ente, alle misure di salvaguardia, ai piani paesistici territoriali o urbanistici, i quali hanno valenza fino al momento dell’approvazione del piano del parco e, d’altra parte, ciò deriva anche dalla lettura del disposto di cui all’art. 12, comma 7, il quale, stabilendo che il piano sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione, conferisce implicita ultrattività a detti strumenti fino al momento della loro sostituzione con il nuovo piano (Cons. Stato, IV, 10 settembre 2018, n. 5296).
L’operatività dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991 si estende, atteso che diversamente verrebbe meno l’applicabilità dell’intero art. 13, anche alla norma secondo la quale, decorso il termine di legge, il nulla osta si intende rilasciato.
3. In conclusione, l’appello si rivela infondato, in quanto, formatosi il silenzio assenso sull’istanza proposta dalla parte appellata, l’Autorità amministrativa, ove sussistenti le condizioni di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, avrebbe dovuto eventualmente agire in autotutela per annullare il provvedimento abilitativo tacito.
4. Le censure riproposte dall’interessato ed assorbite in primo grado non possono essere esaminate, in quanto, annullato in sede giurisdizionale il diniego parziale contestato e potendo, ove del caso, l’Amministrazione agire in autotutela, il giudice, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.
5. Le spese del giudizio di appello sono liquidate complessivamente in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, e sono poste, in parti uguali ed in solido, a carico degli appellanti ed a favore del signor Matteo C.; le spese sono invece compensate con riferimento alla Regione Toscana che si è costituita in giudizio al limitato fine di contrastare il secondo motivo di appello, che, perà², non ha costituito oggetto di delibazione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 4390 del 2019).
Condanna le parti appellanti, in parti uguali ed in solido, al pagamento delle spese del giudizio di appello, liquidate complessivamente in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, in favore del signor Matteo C.; compensa le spese del giudizio con riferimento alla Regione Toscana.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2020 – svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020 – con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

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T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 13/12/2013 n.5744

Redazione Giustamm.it — Thu, 12 Dec 2013 23:00:00 +0000

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 13/12/2013 n.5744

Pres. Cesare Mastrocola, est. Michele Buonauro
Francesco Daniele, Eduardo D’Urso, Floriana Giannetto, Mercedes Gobbo, Marina Lupo, Lucio Mauro, Edvige Nastri, Stefano Pisani, Eduardo Russo, Pasqualina Sigillo, Maria Carmen Villani (Avv.ti Manuela Mazzi, Francesco Cafiero De Raho) c. Comune di Napoli (Avv.ti Giuseppe Dardo, Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini)

sui provvedimenti limitativi della circolazione stradale istitutivi di zone a traffico limitato

1. Giustizia amministrativa- Art. 34 co.3 c.p.a.- Accertamento illegittimità in funzione risarcitoria – Ammissibilità -Ratio

2. Circolazione stradale- Provvedimenti limitativi- Discrezionalità – P.A.- -Sindacato del G.A.- Vizi di forma, di procedura o manifesta irragionevolezza- Sussiste

3. Circolazione stradale- Adozione ZTL- Compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica- Tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale -E’ giustificata

4. Circolazione stradale- Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3816 del 21.7.1997-Istituzione ZTL- A pagamento di somme/pedaggi- Adozione del Piano Urbano del Traffico-Necessità –Sussiste-

1. L’art. 34, comma 3, c.p.a. dispone che, qualora nel corso del giudizio l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il “giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”. Tale ipotesi non concreta una mera riqualificazione della domanda originaria, ed invero non viene introdotta una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, né pone al giudice un nuovo tema d’indagine e neppure sposta i termini della controversia, ma si concreta esclusivamente nella variazione in senso riduttivo del petitum originario, al fine di renderlo adeguato alle sopraggiunte necessità di soddisfacimento del bisogno di tutela: in definitiva, modificandosi l’utilità perseguita (l’oggetto mediato trascorre dalla tutela specifica a quella per equivalente) in relazione alla originaria richiesta di provvedimento giurisdizionale (oggetto immediato), quest’ultimo viene soltanto variato nella sua estensione (1).

2. I provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza.

3. In tema di adozione di una ZTL, la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute (2).

4. Ai sensi della Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3816 del 21.7.1997, attuativa dell’art. 7 D.Lgs. n. 285/1992, la previa adozione del Piano Urbano del Traffico risulta necessaria solo per l’ipotesi in cui i Comuni vogliano subordinare l’accesso alle ZZ.TT.LL. al pagamento di somme/pedaggi. In tutti gli altri casi, la mancata adozione del Piano Urbano del Traffico ex art. 36 D.Lg.vo n. 285 del 1992 non impedisce la decisione dell’istituzione della ZTL di cui agli artt. 3, comma 1, n. 54, e 7, comma 9, D.Lg.vo n. 285/1992 sia perché tali norme non prevedono la necessaria propedeuticità del Piano Urbano del Traffico rispetto alla ZTL, sia perché diversamente dovrebbe ritenersi che, in assenza di detto Piano, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.(3)

— *** —

(1). cfr. Tar Lombardia – Milano, Sez. I – 24 ottobre 2013 n. 2367;

(2). cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2009 n. 825; TAR Campania Napoli, Sez. I, 18 marzo 2013 n. 1509;

(3). cfr. per es. da ultimo Corte Giust. Amm. Regione Sicilia Sent. n. 144 del 5.2.2010 e TAR Catanzaro Sez. II Sent. n. 211 dell’11.2.2011.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 281 del 2013, proposto da:
Francesco Daniele, Eduardo D’Urso, Floriana Giannetto, Mercedes Gobbo, Marina Lupo, Lucio Mauro, Edvige Nastri, Stefano Pisani, Eduardo Russo, Pasqualina Sigillo, Maria Carmen Villani, rappresentati e difesi dagli avv. Manuela Mazzi, Francesco Cafiero De Raho, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Napoli, piazza Bovio, n. 33;

contro

Comune di Napoli, rappresentato e difeso per legge dagli avv. Giuseppe Dardo, Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini, domiciliata in Napoli, piazza Municipio;

per l’annullamento

– della deliberazione di Giunta Municipale n. 839 del 19 novembre 2012 di approvazione in linea tecnica de piano particolareggiato del traffico “Interventi per la mobilità sostenibile: ZTL del Mare e ZTL Quartieri Spagnoli-Tarsia Pignasecca” ed istituzione delle relative ZTL;

– della connessa ordinanza sindacale n. 603 del 27 novembre 2012 di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del traffico in alcune strade del Centro e di Chiaia dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013.

– di tutti gli atti connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2013 il dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, che risiedono in zona Posillipo, limitrofa alla zona preclusa al traffico veicolare, impugnano la deliberazione di Giunta Municipale n. 839 del 19 novembre 2012 di istituzione delle ZTL del Mare e ZTL Quartieri Spagnoli-Tarsia Pignasecca e la connessa ordinanza sindacale n. 603 del 27 novembre 2012 di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del traffico in alcune strade del Centro e di Chiaia dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013.

L’impugnativa è affidata ad una serie di censure attinenti alla violazione del giusto procedimento, alla violazione del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992), delle circolari ministeriali e della legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990), alla violazione dei principi costituzionali della libertà personale e della libera circolazione, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

Il Comune di Napoli, costituitosi in giudizio, eccepisce nei propri scritti difensivi l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

Con ordinanza n. 194 del 2013 la richiesta cautelare è stata respinta.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2013, su istanza del difensore di parte ricorrente, la causa è stata rinviata all’udienza del 4 dicembre 2013, nella quale è trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Possono tralasciarsi le eccezioni di rito, poiché il ricorso è divenuto improcedibile.

1.1. Nella presente evenienza processuale è contestata la legittimità dell’ordinanza sindacale n. 603 del 27 novembre 2012 di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del traffico in alcune strade del Centro e di Chiaia dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013, in attuazione del nuovo piano particolareggiato del traffico approvato con deliberazione di Giunta Municipale n. 839 del 19 novembre 2012.

Per una migliore comprensione della vicenda contenziosa, si premette che la gravata ordinanza, emanata in attuazione della delibera di Giunta Comunale n. 839 citata, è stata emanata in linea di continuità con l’ordinanza sindacale n. 308 del 22 marzo 2012, di istituzione di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade del centro storico per lo svolgimento dell’ “America’s Cup World Senes“, che ha comportato la modifica di alcuni sensi di circolazione, l’istituzione di una Zona a traffico Limitato e di un’Area Pedonale urbana in via Caracciolo e via Partenope. Con ordinanza sindacale n. 476 dell’ 11/05/2012 tale dispositivo straordinario di traffico veniva prorogato fino al 30.11.2012.

Alla detta ordinanza n. 476 facevano seguito un’ulteriore ordinanza di integrazione, la n. 544 del 24/05/2012, e le ordinanze n. 545 e 618 del 13/06/2012.

Infine, con la deliberazione di Giunta Comunale n. 839 del 21.11.2012, la Giunta Comunale approvava un piano particolareggiato del traffico, che trovava sostanzialmente la sua espressione nell’ordinanza sindacale n. 603 del 27.11.2012, con la quale i dispositivi di traffico di cui alle ordinanze precedenti venivano sia prorogati che integrati.

A seguito del crollo di un palazzo alla Riviera di Chiaia, il Sindaco ha emanato un’altra ordinanza (n. 303 del 4.3.2013, integrato con successive ordinanze nn. 434, 443 e 622 del 2013) con la quale riapriva al traffico veicolare una parte del Lungomare di via Caracciolo con le modalità di percorrenza e nell’estensione espressamente specificati ed istituiva il divieto di transito lungo la Riviera di Chiaia.

2. Ciò premesso, vale subito evidenziare che l’atto impugnato ha oramai esaurito i propri effetti al 31 marzo 2013, onde, tenuto anche conto della mancata impugnazione della ordinanze successive in materia, non è più predicabile un attuale interesse alla decisione nel merito della controversia.

Ne consegue la declaratoria di improcedibilità del ricorso.

3. Tuttavia una volta dichiarata l’improcedibilità della domanda originaria, occorre verificare se sussistono i presupposti per proseguire il giudizio ai soli fini dell’accertamento autonomo della asserita illegittimità dell’atto.

3.1. L’art. 34, comma 3, c.p.a. dispone che, qualora nel corso del giudizio l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il “giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori“.

Espressamente, dunque, il codice di rito contempla la possibilità di una azione di mero accertamento, con tale espressione intendendosi le ipotesi in cui l’accertamento, anziché limitarsi a momento logico propedeutico al giudizio sulle altre azioni di cognizione (di condanna e costitutiva), esaurisce in sé lo scopo del processo. Con la particolarità che qui l’incisione della situazione giuridica sostanziale non consiste nella condizione di incertezza, obiettiva e pregiudizievole, originata dalla contestazione di controparte, che si intende con l’azione di mero accertamento eliminare. L’interesse ad agire (art. 100 c.p.c.), piuttosto, è integrato dalla necessità di economizzare un giudizio già instauratosi (ma destinato a concludersi in rito, per via di sopravvenienze), deragliandone il percorso in funzione dell’accertamento di una parte (quella riferita alla illegittimità dell’atto) dei fatti costituitivi necessari ai fini dell’accoglimento della (eventuale) azione risarcitoria (in sostanza, dall’annullamento dell’atto si passa ad una sentenza generica su di una frazione dell’an della pretesa risarcitoria).

3.2. Precisato che l’ipotesi prefigurata dall’art. 34, comma 3, non concreta una mera riqualificazione della domanda originaria, il passaggio dall’azione di annullamento a quella di mero accertamento determina una modificazione (non degli effetti processuali della domanda originaria, bensì) degli effetti sostanziali scaturenti dal giudicato. Se, tuttavia, non può parlarsi di domanda implicita (ovvero contenuta in quella di annullamento), neppure siamo in presenza di una mutatio libelli.

Per tale via, infatti, non viene introdotta una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria; il mero accertamento dei vizi, in luogo dell’annullamento, non introduce né un petitum diverso e più ampio, né una causa petendi fondata su fatti costitutivi differenti. Piuttosto (stando alle classificazioni tradizionali), deve parlarsi di meraemendatio, la quale non pone al giudice un nuovo tema d’indagine e neppure sposta i termini della controversia, ma si concreta esclusivamente nella variazione in senso riduttivo del petitum originario, al fine di renderlo adeguato alle sopraggiunte necessità di soddisfacimento del bisogno di tutela: in definitiva, modificandosi l’utilità perseguita (l’oggetto mediato trascorre dalla tutela specifica a quella per equivalente) in relazione alla originaria richiesta di provvedimento giurisdizionale (oggetto immediato), quest’ultimo viene soltanto variato nella sua estensione (cfr. Tar Lombardia – Milano, Sez. I – 24 ottobre 2013 n. 2367).

3.3. In questa cornice tra i presupposti della conversione dell’azione di annullamento in mero accertamento non può mancare una esplicita istanza di parte, quanto meno sub specie di una espressa “manifestazione” di interesse del ricorrente a fini risarcitori.

In primo luogo, tale espressa manifestazione di interesse rientra tra i presupposti della tutela giurisdizionale contenziosa di mero accertamento: difatti, considerato che il processo non può essere utilizzato in vista della mera previsione di possibili effetti pregiudizievoli per la parte, occorre che la parte prospetti l’esigenza concreta di ottenere un risultato utile giuridicamente apprezzabile.

Inoltre, per quanto la domanda originaria risulti mutata soltanto in senso riduttivo, occorre sottolineare che, tra la dichiarazione di improcedibilità ed il mero accertamento della fondatezza dei vizi, non vi è alcuna continenza effettuale, ben potendo la parte preferire (ai fini, ad esempio, delle spese processuali) la chiusura in rito del giudizio ad una pronuncia che (se negativa) potrebbe rivelarsi per la parte in vario modo controproducente.

Avuto riguardo, poi, alla esigenza di economia dei giudizi, contraddice frontalmente il principio di ragionevole durata che il giudice, in mancanza (non della dimostrazione, ma quantomeno) della seria prospettazione di un danno, sia sempre e comunque obbligato a procedere in via di extrapetizione, rischiando di portare a compimento un giudizio non sorretto da alcuna sostanziale “pretesa”.

La conversione ufficiosa si pone, poi, in spregio al principio della domanda (di cui all’art. 112 c.p.c., operante nel processo amministrativo in forza dell’art. 39 c.p.c.), a sua volta correlato ai canoni di imparzialità e terzietà del giudice; ciò tenuto peraltro conto che, nel processo civile, la precisazione della domanda richiede l’indefettibile iniziativa di parte (cfr. art. 183, c.p.c.).

La manifestazione espressa di interesse alla prosecuzione del giudizio (la quale, è utile precisare, salvo il caso in cui sia formulata nel ricorso introduttivo in via subordinata, non abbisogna di atto notificato, considerato che trattasi di mera precisazione della domanda originaria), invero, consente anche il rispetto del contraddittorio (formatosi sulla sola domanda originaria).

3.4. Nel caso di specie, sebbene non vi sia una chiara manifestazione di interesse nei sensi sopra precisati, il tenore del comportamento processuale tenuto dalla difesa della ricorrente (la quale, a fronte di una specifica interlocuzione sul punto, ha insistito per una decisione nel merito) può essere considerato tale da legittimare l’accertamento incidentale ai sensi dell’articolo 34 C.p.a.

4. A questi fini il ricorso deve ritenersi in ogni caso destituito di fondamento.

4.1. In linea generale, i provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza; inoltre, va rimarcato che la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2009 n. 825; TAR Campania Napoli, Sez. I, 18 marzo 2013 n. 1509).

Sennonché nella specie non è palesemente irragionevole che i problemi di traffico nel centro di una città con alta densità abitativa come Napoli siano affrontati ponendo limitazioni al transito dei veicoli privati, in ragione degli effetti sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico e sul patrimonio ambientale e culturale, anche alla luce della circostanza, pacificamente evidenziata dalla difesa comunale, che lo stesso centro antico di Napoli è inserito nella lista dei luoghi “Patrimonio dell’Umanità” tutelati dall’UNESCO, e la contigua zona del lungomare, in linea con la complessiva unicità della città, si connota per una sua esclusiva dimensione paesaggistica.

Né peraltro il diritto di circolazione del cittadino, costituzionalmente garantito, si pone necessariamente in conflitto con i suddetti interessi pure di rilevanza costituzionale, posto che le limitazioni riguardano esclusivamente l’utilizzo del veicolo privato, con l’intenzione semmai di garantire una migliore e più sostenibile fruizione degli ambienti urbani.

4.2. Viene dedotta, poi, la violazione del principio di ragionevolezza sotto il profilo dell’omessa previsione della possibilità di accesso veicolare da parte dei residenti in zone limitrofe, costretti a percorsi tortuosi che aggravano, anziché alleggerire, l’impatto dell’inquinamento da traffico veicolare.

Il rilievo non convince.

Non sembra che la disciplina introdotta dalla gravata ordinanza sindacale abbia in concreto conculcato il diritto alla circolazione veicolare dei residenti, degli abitanti in zone limitrofe e degli operatori commerciali che esercitino o abbiano clientela nella zona interdetta.

Difatti, nella stessa ordinanza sono previste svariate ipotesi di esenzione dal divieto di transito dedicate, tra l’altro, ad una serie di tipologie di mezzi, purché muniti di contrassegno comunale (veicoli dei residenti; veicoli dei domiciliati; veicoli per il trasporto merci: aziende che hanno la sede sociale all’interno della ZTL e trasporto merci per servizi interni alla ZTL; veicoli intestati a società ed aziende erogatrici di pubblici servizi; veicoli dei clienti delle autorimesse; veicoli dei clienti delle autofficine).

L’ampia rosa di eccezioni al divieto è sufficiente a coprire le più diverse esigenze di mobilità veicolare dei residenti e degli operatori commerciali nelle fasce orarie interdette, mentre coloro i quali, come i ricorrenti, abitano in una zona limitrofa, hanno comunque a disposizione itinerari alternativi, i quali, sebbene più onerosi, non sono tali da configurare un impedimento serio e reale alla circolazione.

Pertanto, la censura merita di essere disattesa non solo perché tende inammissibilmente ad impingere il merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione, ma anche perché il bilanciamento tra esigenze privatistiche di mobilità veicolare ed interesse pubblico alla salvaguardia dell’assetto ambientale e paesaggistico del lungomare risulta adeguatamente garantito dalle fattispecie di esenzione dal divieto di circolazione sopra descritte.

4.4. Parimenti infondata è la censura relativa alla invalidità degli atti di programmazione alla base dell’intervento di istituzione della ZTL.

Secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale (cfr. per es. da ultimo Corte Giust. Amm. Regione Sicilia Sent. n. 144 del 5.2.2010 e TAR Catanzaro Sez. II Sent. n. 211 dell’11.2.2011) la mancata adozione del Piano Urbano del Traffico ex art. 36 D.Lg.vo n. 285 del 1992 non impedisce la decisione dell’istituzione della ZTL di cui agli artt. 3, comma 1, n. 54, e 7, comma 9, D.Lg.vo n. 285/1992 sia perché tali norme non prevedono la necessaria propedeuticità del Piano Urbano del Traffico rispetto alla ZTL, sia perché diversamente dovrebbe ritenersi che, in assenza di detto Piano, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.

Invece ciò che rileva è che i provvedimenti di istituzione delle Zone a Traffico Limitato non siano palesemente irragionevoli; mentre ai sensi della Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3816 del 21.7.1997, attuativa dell’art. 7, comma 9, terzo periodo, D.Lg.vo n. 285/1992, la previa adozione del Piano Urbano del Traffico risulta necessaria solo per l’ipotesi in cui i Comuni vogliano subordinare l’accesso alle ZZ.TT.LL. al pagamento di somme/pedaggi.

Tali considerazioni valgono a maggior ragione nel caso di specie, dove i ricorrenti hanno dedotto soltanto che nel precedente Piano Urbano del Traffico, adottato dal Comune, non si faceva riferimento alla chiusura del lungomare e delle arterie primarie della città, fra cui dovrebbe essere inserita, a parere dei ricorrenti, anche tale strada.

L’art. 7, nono comma, del d.lsg. n. 295/1982, infatti, in deroga alle previsioni di cui al successivo art. 107, attribuisce alla Giunta Municipale (e al Sindaco in caso di urgenza) la competenza per la delimitazione di aree pedonali e le zone di traffico limitato.

La mancata adozione del Piano Urbano del Traffico di cui all’art. 36 del d.lgs. n. 295/1982 non rende di per sé illegittima l’istituzione di un’isola pedonale ai sensi del precedente art. 7, nono comma.

Invero, ai sensi del citato art. 36, quarto comma, i piani del traffico sono “finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi”.

La mancata adozione del Piano Urbano del Traffico, tuttavia, non rende illegittima qualsiasi “regolamentazione della circolazione nei centri abitati” (art. 7 del d.lgs. n. 295/1982), dovendo altrimenti concludersi nel senso che, in difetto del Piano Urbano del Traffico, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.

Pertanto, deve ritenersi che nella fattispecie in esame non è stato violato il principio di programmazione, tenuto anche conto che l’omesso aggiornamento biennale del PUT non vale ad incrinarne la durevole portata precettiva.

È bensì vero che la direttive ministeriali citate, emanate ex art. 36 del D. L.gs. n. 285/1992, fanno obbligo:

– di adottare entro un anno dalle Direttive il PGTU;

– di portarlo completamente in attuazione nei due anni successivi attraverso la redazione dei relativi piani particolareggiati ed esecutivi;

– di provvedere all’aggiornamento del PUT per ciascuno dei bienni successivi con un anno di tempo per l’adozione delle sue varianti e l’anno susseguente per l’attuazione dei relativi interventi.

Tuttavia l’inosservanza di queste scansioni temporali, previste al fine di caratterizzare in senso dinamico la regolamentazione dell’assetto della viabilità urbana, non paralizzano l’efficacia della regolamentazione pregressa, la quale, per sua natura, è destinata ad avere efficacia durevole fino ad una espressa e specifica rimodulazione della relativa programmazione.

5. In conclusione la domanda di annullamento del provvedimento impugnato deve essere dichiarata improcedibile, con compensazione delle spese in ragione della peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Michele Buonauro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/12/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 13/12/2013 n.5744 proviene da Giustamm.

Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 20/11/2008 n.5744

Redazione Giustamm.it — Wed, 19 Nov 2008 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 20/11/2008 n.5744

Pres. Salvatore, Est. Cacace.
Curatela del Fallimento Gesat s.r.l. (Avv. F. Bevilacqua) c/
Agenzia Regionale delle Entrate – Direzione regionale della
Calabria, Ministero delle Finanze (Avv. dello Stato).

sulla giurisdizione contabile in ordine alla gestione del concessionario del servizio di riscossione tributi e su quella esclusiva del g.a. sulle sanzioni irrogate al concessionario per violazione degli obblighi derivanti da tale rapporto

1. Giurisdizione e competenza – Servizio di riscossione tributi – Concessione – Cessazione – Saldo attivo del concessionario – Giurisdizione contabile – Sussiste – Ragione.

2. Giurisdizione e competenza – Servizio di riscossione tributi – Concessionario – Sanzioni pecuniarie – Giurisdizione esclusiva g.a. – Sussiste.

1.Rientrano nella giuridizione contabile le controversie inerenti alla verifica dei rapporti di dare ed avere tra l’esattore delle imposte, che agisca in qualità di agente contabile in virtù di una concessione, e l’ente impositore, come anche del risultato contabile finale di detti rapporti, una volta cessati. Difatti, la Corte dei Conti, a norma dell’art. 103., co. 2, Cost., nonché della normativa di cui al T.U. 1214/1934, e dei successivi d.p.r. 603/73 e 858/63, è deputata ex lege alla definizione dei rapporti riguardanti i conti di coloro che abbiano o abbiano avuto il maneggio di denaro di spettanza dello Stato o di altri enti pubblici.

2.Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie aventi ad oggetto le sanzioni pecuniarie irrogate dall’ente concedente al concessionario del servizio di riscossione dei tributi, per ritenute violazioni degli obblighi dallo stesso assunti a seguito dell’atto di concessione, ancorchè limitate alla questione della spettanza o meno alla p.a. degli interessi moratori dovuti su somme riscosse dal concessionario e tardivamente versate.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 9868 del 2007, proposto da

CURATELA del FALLIMENTO GESAT s.r.l. in liquidazione,
in persona del curatore p.t.,

rappresentata e difesa dall’avv.to Francesco Bevilacqua ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Roberto Amodeo, in Roma, via C. Poma, 2,

contro
– AGENZIA REGIONALE DELLE ENTRATE – DIREZIONE REGIONALE DELLA CALABRIA,
in persona del legale rappresentante p.t.;
– MINISTERO delle FINANZE,
in persona del ministro p.t.,

costituitisi in giudizio, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, Sezione Prima, 21 giugno 2007, n. 834.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;
Vista la memoria da queste prodotta a sostegno delle loro difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 28 ottobre 2008, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;
Udito, alla stessa udienza, l’avv. Cinzia Melillo dello Stato per le parti appellate, nessuno essendo ivi comparso per l’appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. – Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante, già concessionaria decaduta del servizio riscossione tributi nell’ambito B della provincia di Catanzaro:
a) per l’annullamento del provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale delle Entrate per la Calabria prot. n. VI/24069 del 25 settembre 2001, con cui è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso gerarchico avanzato da GESAT S.r.l. avverso l’ordinanza n. 22/1996 del 5 luglio 1996, emessa dal medesimo organo, nonché della stessa ordinanza n. 22/1996 del 5 luglio 1996, con la quale si ordinava alla GESAT medesima il pagamento della somma di lire 801.570.997= a titolo di pena pecuniaria ed indennità di mora per ritardato versamento di ruoli posti in riscossione nell’anno 1990 per conto di Consorzio di Bonifica, con l’obbligo del non riscosso per riscosso;
b) per la condanna del Ministero delle Finanze – Agenzia delle Entrate Direzione Regionale per la Calabria ad autorizzare la Cassa Depositi e Prestiti alla restituzione alla Curatela delle somme depositate presso di essa ai sensi dell’art. 44, comma 5°, del DPR 43/88.
2. – Avverso detta sentenza ha proposto appello la ricorrente originaria, chiedendo l’integrale riforma della stessa, ritenuta illegittima ed ingiusta.
Essa ha all’uopo dedotto quanto segue:
– ha errato il T.A.R. nel ritenere che il ricorso gerarchico sia stato legittimamente dichiarato improcedibile dall’Amministrazione “per il sopraggiungere di norme attinenti ai compiti dei funzionari cui essi erano diretti e dai quali essi dovevano essere
– ha parimenti errato il T.A.R. nel ritenere infondato nel mérito il ricorso gerarchico medesimo, così come riproposto in sede giurisdizionale, sia in relazione alla dedotta necessità di operare una compensazione tra le somme a credito dell’Erario e quell
– né, infine, il T.A.R. avrebbe in alcun modo deciso sulla domanda, spiegata con il ricorso introduttivo, di condanna del Ministero delle Finanze – Agenzia delle Entrate Direzione Regionale per la Calabria ad autorizzare la Cassa Depositi e Prestiti alla3. – Si sono costituiti in giudizio l’Agenzia delle Entrate ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo, con successiva memoria, la declaratoria di inammissibilità dell’appello per tardività e, in subordine, la sua reiezione.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 28 ottobre 2008.
4. – Dev’essere preliminarmente respinta l’eccezione di irricevibilità dell’appello sollevata dalla difesa erariale.
Risulta, infatti, documentalmente comprovato, che l’impugnata sentenza è stata notificata in data 18 settembre 2007 e che la notificazione del ricorso all’esame risale al 13 novembre 2007 (ovvero ad una data anteriore a quella del 17 novembre 2007, di scadenza del termine “breve” di impugnazione, pari a giorni sessanta per proporre il gravame de quo, previsto dal combinato disposto degli artt. 325 e 326 c.p.c.), dovendo all’uopo farsi riferimento alla data (come s’è visto tempestiva) di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, in aderenza al principio generale, operante nell’ordinamento a seguito delle sentenze della Corte Costituzionale n. 477 del 2002, nn. 28 e 97 del 2004 e n. 154 del 2005, secondo cui, qualunque sia la modalità di trasmissione, la notificazione di un atto processuale si perfeziona nei confronti del notificante al momento appunto della consegna dell’atto medesimo all’ufficiale giudiziario, con la conseguenza che, ove tempestiva, tale consegna evita alla parte la decadenza correlata all’inosservanza del termine perentorio entro cui la suindicata notificazione doveva essere effettuata (Cass. Sezioni Unite 4 maggio 2006, n. 10216; Cass. 21 novembre 2006, n. 24702; Cass. 2 febbraio 2007, n. 2261; Cass. 19 marzo 2007, n. 6360; da ultimo, Cass., 19 settembre 2007, n. 19388).
5. – Venendo all’appello proposto, va anzitutto precisato che l’oggetto della controversia è stato ridimensionato già dalla sentenza impugnata, laddove, con statuizione rimasta inoppugnata, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere con riferimento alla parte relativa all’irrogazione delle pene pecuniarie, essendo stata l’ordinanza impugnata, nelle more del giudizio, annullata nella parte relativa alle pene pecuniarie.
Residua, perciò, la domanda di annullamento dei provvedimenti oggetto del giudizio con esclusivo riferimento all’applicazione degli interessi moratori sul tardivo versamento con gli stessi contestato, nonché la domanda di condanna del Ministero delle Finanze – Agenzia delle Entrate Direzione Regionale per la Calabria ad autorizzare la Cassa Depositi e Prestiti alla restituzione alla Curatela delle somme depositate presso di essa ai sensi dell’art. 44, comma 5°, del DPR 43/88.
6. – Sulla controversia, come delimitata, occorre rilevare d’ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla seconda delle domande introdotte con il ricorso originario e ribadite con l’atto di appello.
6.1 – Il rilievo d’ufficio è invero consentito, in quanto sulla giurisdizione il T.A.R. non si è pronunciato espressamente, limitandosi a decidere direttamente il merito e comunque omettendo qualsivoglia pronuncia in ordine a detta domanda, sì che nella specie manca qualsiasi giudicato interno sulla questione.
Si va infatti consolidando l’orientamento, secondo cui non costituisce ostacolo al rilievo d’ufficio del difetto di giurisdizione in sede di appello la decisione di merito oggetto di gravame, la quale non si è pronunciata espressamente sulla questione (cfr. le decisioni di questo consiglio, Ad. plen., 30 agosto 2005, n. 4; sez. V, n. 5786 del 7.11.2007 e n. 365 del 6.2.2008; sez. IV, n. 6446 del 27.10.2006).
In tal senso del resto è anche la recente sentenza dell’Adunanza Plenaria 30 luglio 2008, n. 4.
6.2 – Per quanto concerne la sostanza della veduta seconda domanda, oggetto del giudizio, occorre osservare che l’esattore delle imposte può qualificarsi come contabile, essendo un agente incaricato, in virtù di una concessione-contratto, di riscuotere danaro di spettanza dello Stato o di altri enti pubblici e del quale egli ha il maneggio nel periodo compreso tra la riscossione ed il versamento; egli può anche trovarsi nella posizione di creditore quando, come nella specie, la differenza tra i “carichi” trasferiti al subentrante esattore ed i “discarichi” pretesi realizzi un saldo attivo, che egli intende far valere nei confronti dell’amministrazione concessionaria.
Ne deriva che il giudizio, che abbia ad oggetto il pagamento di quanto eventualmente dovutogli dall’Amministrazione, deve essere promosso innanzi all’autorità giurisdizionale, che normalmente giudica della responsabilità contabile, cioè la Corte dei conti, deputata ex lege alla definizione dei rapporti riguardanti i conti di coloro che abbiano od abbiano avuto maneggio di danaro dello Stato o di pubblica amministrazione (sul punto, tra le altre, sentenze 4.7.1973, n. 1866 e 10.4.1999, n. 237 delle Sezioni Unite della Cassazione Civile).
Infatti, le norme del T.U. 12.7.1934, n. 1214, sull’ordinamento della Corte dei Conti (artt. 13 e 44) e quelle successive, di cui al d.P.R. 29.9.73, n. 603 ed al d.P.R. 15.5.63, n. 858, consentono di ritenere che rientri nella giurisdizione della Corte dei Conti la verifica dei rapporti di dare ed avere tra esattore delle imposte ed ente impositore e del risultato contabile finale di detti rapporti; né dette norme risultano abrogate dalla legge 4.10.1986, n. 657, che ha conferito delega al Governo per l’istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi e dal d.P.R. 28.1.1988, n. 43, attuativo di tale delega, restando quindi ferma la giurisdizione della Corte dei Conti relativamente ai rendiconti degli esattori e ricevitori delle imposte.
Cessato, dunque, il rapporto concessorio, in forza del quale la società il cui curatore fallimentare agisce nel presente giudizio ha svolto il servizio di riscossione tributi nell’àmbito territoriale B di Catanzaro, ogni controversia, relativa al “saldo” attivo (o passivo) della gestione, va promossa innanzi all’autorità che normalmente giudicata della responsabilità contabile, atteso che, a norma degli art. 103 Cost., comma 2, nonché della normativa sopra richiamata, alla Corte dei conti è attribuita una giurisdizione tendenzialmente generale (ancorché secondo ambiti, la cui concreta determinazione è rimessa alla discrezionalità del legislatore) in materia di contabilità pubblica, giurisdizione che riguarda ogni controversia inerente alla gestione di denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici da parte di un agente contabile (Cass., sez. un., 7 maggio 2003, n. 6956; analogamente, Cass., sez. un., 29 maggio 2003, n. 8580 e 11 luglio 2006, n. 15658).
Pacifico quanto precede – conforme, come evidenziato, ad un insegnamento pressoché consolidato della Corte regolatrice – pacifico che nella specie il credito azionato con la domanda all’esame (richiesta di rimborso delle somme relative a versamenti eseguiti a titolo di residui di gestione) attiene al risultato contabile finale del rapporto di agente contabile, intrattenuto da detta società con l’Amministrazione finanziaria, è palese che va affermata la giurisdizione dei giudici contabili quanto alla domanda stessa.
7. – A diversa conclusione deve invece pervenirsi in ordine alla domanda di annullamento dei provvedimenti oggetto del giudizio, sul rilievo che la controversia attiene ad atti e provvedimenti del rapporto di concessione del pubblico servizio, con implicazioni solo indirette di natura contabile e sui doveri di rendiconto gravanti sull’esattore medesimo (v. Cass. civ., sez. un., 8 marzo 1996, n. 1830).Il criterio di determinazione della giurisdizione è dunque in proposito quello sancito dall’art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, secondo cui sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie su atti e provvedimenti relativi al rapporto di concessione, ivi comprese quelle relative a sanzioni, che l’amministrazione concedente abbia irrogato nei confronti del concessionario per ritenute violazioni degli obblighi dallo stesso assunti a seguito dell’atto di concessione (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2003, n. 10735).
Poiché il giudizio sulla debenza della sanzione (anche quando la stessa risulti alfine limitata, come appunto accade nel caso di specie, alla questione della spettanza o meno all’Amministrazione degli interessi moratori su somme tardivamente versate) implica l’accertamento sulla violazione degli obblighi assunti dal concessionario, esso è devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo, la quale, per il suo, carattere esclusivo, esercita una vis attractiva anche nei confronti delle controversie sulle sanzioni, con deroga alla giurisdizione del giudice ordinario prevista dall’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (né alcuna portata innovativa sul riparto di giurisdizione in materia è contenuta nel d. l.vo 13 aprile 1999, n. 112 – Riordino del servizio nazionale della riscossione – il cui art. 46 richiama la legge n. 689 del 1981 soltanto per quanto attiene al principio di legalità ed altri principi generali contenuti nel capo I, Sezione I, di tale legge).
Nella fattispecie, in particolare, viene in considerazione l’art. 104 del D.P.R. n. 43/1988, che prevede, come presupposto di applicabilità della sanzione pecuniaria, il mancato versamento, totale o parziale, alla scadenza prescritta delle somme riscosse dal concessionario (comma 1).
Sulle medesime somme, non versate o versate in ritardo, nonché su quelle per le quali il concessionario é tenuto all’anticipazione e non versate nei termini fissati dall’art. 72, comma 1, si applica altresì l’interesse di mora di cui all’art. 61, comma 6 (comma 3).
In forza del predetto principio, trattandosi di violazioni attinenti allo svolgimento del rapporto di concessione, sanzionabili secondo diverse previsioni della normativa sulla riscossione e sui concessionarii all’epoca vigente (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e 28 gennaio 1988, n. 43), la controversia ad esse relativa deve ritenersi devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
7.1 – Ciò posto l’appello proposto in relazione ad essa dev’essere tuttavia respinto.
7.1.1 – Quanto alla censura di asserita illegittimità della declaratoria, formulata dall’Amministrazione, di improcedibilità del ricorso gerarchico dispiegato avverso l’atto di irrogazione della sanzione ex art. 104 cit., la stessa va disattesa alla stregua della recente, ma costante giurisprudenza di questo Consiglio successiva all’entrata in vigore del d. lgs. 31-3-98, n. 80.
Ed invero, il precedente indirizzo interpretativo circa la non definitività degli atti a carattere discrezionale emanati dai dirigenti generali viene ad essere superato dalle nuove disposizioni introdotte dal d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80 ed in particolare da quella dell’art. 11, il quale stabilisce che “gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell’amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico”.
Tale disposizione è espressiva di un criterio organizzativo e funzionale della pubblica amministrazione, che, al fine di snellire i procedimenti, semplificare i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione e responsabilizzare gli organi operativi, innova rispetto al sistema disciplinato dal d.p.r. 30 giugno 1972, n. 748, sul quale poggiava il pregresso indirizzo interpretativo, nonché – sia pure ponendosi nella stessa linea di tendenza – rispetto al sistema previsto dal d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, le cui norme vengono con la stessa novellate.
Trattasi di un criterio che approfondisce la linea di demarcazione tra la funzione di indirizzo politico – amministrativo, riservata al Ministro, e l’attività di gestione, la cui direzione è attribuita in via definitiva ai dirigenti generali.
Coerentemente, la nuova normativa dispone che i dirigenti degli uffici dirigenziali generali “decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti” e che “il ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare atti di competenza dei dirigenti” (d.lgs. n. 80/98, artt. 11 e 9).
Da ciò discende che il ricorso gerarchico avverso un atto emesso da un ufficio sede di dirigente generale (quale appunto si configura l’ordinanza opposta in via amministrativa dall’odierna appellante), nel regime generale delle competenze stabilito dalla nuova disciplina sistematica dell’organizzazione statale, deve intendersi ipso iure soppresso.
Trattandosi di risistemazione della materia immediatamente applicabile senza una disciplina transitoria, tale deduzione vale non solo per gli atti emanati dai dirigenti generali dopo l’entrata in vigore del nuovo ordinamento (23 aprile 1998), ma anche per quelli adottati anteriormente, con la conseguenza che gli atti stessi acquistano ope legis, dal 23 aprile 1998, carattere di inoppugnabilità in via gerarchica e quindi di definitività, con conseguente inevitabile declaratoria di improcedibilità dei ricorsi gerarchici, quale appunto quello di cui qui si discute, eventualmente pendenti a detta data.
7.1.2 – Passando al mérito di detto ricorso gerarchico, così come riproposto prima con l’atto introduttivo del giudizio e poi con quello di appello, la Sezione rileva la inammissibilità del motivo di impugnazione, con il quale si lamenta la mancata compensazione delle somme, pretese dall’amministrazione con l’Ordinanza impugnata, con quella, che giace accantonata presso la Cassa Depositi e Prestiti, per riscossioni effettuate dalla subentrata concessionaria su carichi residui di competenza del concessionario decaduto e successivamente dichiarato fallito.
La censura in questione non è stata infatti dedotta dalla ricorrente in sede di impugnazione, in via gerarchica, dell’originario provvedimento di irrogazione della sanzione, ivi argomentandosi sulla “automatica compensazione delle partite del dare e dell’avere” solo per dimostrare la sussistenza dei presupposti per l’assoggettamento della fattispecie a condono; ne consegue la sussistenza dei presupposti per fare applicazione della massima giurisprudenziale, a tenore della quale, al fine di garantire il rispetto del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, in sede di ricorso gerarchico devono essere dedotti tutti i motivi di doglianza contro il provvedimento impugnato, potendo poi, in sede di ricorso giurisdizionale contro la decisione di rigetto, essere proposte nuove censure solo limitatamente ai vizi di detta decisione.
La censura stessa si rivela, peraltro, infondata, non essendo dato al giudice amministrativo, pur nell’ampia latitudine che caratterizza la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni amministrative, di accertare autonomamente, sulla base dei poteri di cognizione attribuitigli, la sussistenza e consistenza del credito pretesamente vantato dall’odierna appellante nei confronti dell’Amministrazione e di attribuire allo stesso i connotati di certezza, liquidità ed esigibilità non ancora posseduti; accertamento ed attribuzione indubbiamente preclusi dalla perdurante mancata presentazione, da parte della prima, dei conti giudiziali relativi alla gestione della fallita (v. art. 28, comma 1, e 45, comma 2, del D.P.R. n. 43/1988; v. anche nota versata in atti prot. n. 8394/2007 della Direzione Regionale della Calabria dell’Agenzia delle Entrate).
Né, peraltro, sotto altra prospettiva, il giudice amministrativo ha alcun potere di ammettere in compensazione, nel caso di specie a svantaggio dell’Amministrazione, un credito appartenente, come s’è visto, per la sua determinazione, che presuppone la verifica dei rapporti di dare ed avere tra cessato concessionario della riscossione ed ente concedente (Cass., sez. un., 7 dicembre 1999, n. 862), ad una giurisdizione diversa; ed infatti la stessa Corte regolatrice ha già avuto occasione di affermare l’impossibilità di fare valere in giudizio, in via di compensazione, un credito, che debba essere accertato da una diversa giurisdizione (Cass., sez. un., 17 marzo 1998, n. 2874 e 21 ottobre 2005, n. 20337).
7.1.2.1 – Quanto, infine, all’ultimo motivo di appello, con il quale, come s’è visto, si lamenta la mancata giusta considerazione, da parte del T.A.R., “alla provata circostanza della sanatoria richiesta dal subentrato concessionario E.T.R. s.p.a., al quale erano trasmigrati i carichi della G.E.S.A.T. s.r.l.”, va sottolineato che detta circostanza, come esattamente rilevato dal Giudice di primo grado, non vale in alcun modo ad incidere sulla valutazione di legittimità del provvedimento sanzionatòrio oggetto del giudizio, la cui declaratoria di legittimità alla stregua dei presupposti giuridico-fattuali esistenti al momento della sua adozione non toglie comunque efficacia ad ogni eventuale procedimento di sanatoria delle irregolarità sottostanti al provvedimento stesso, che sia stato correttamente attivato e perfezionato.
8. – In conclusione, l’appello va respinto ed il ricorso di primo grado dev’essere in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione ed in parte respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata quanto alla statuizione di reiezione.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del grado.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto:
– dichiara l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione e la giurisdizione dei giudici contabili quanto alla domanda di condanna del Ministero delle Finanze – Agenzia delle Entrate Direzione Regionale per la Calabria ad autorizzare la Cassa Depositi e Prestiti alla restituzione alla Curatela delle somme depositate presso di essa ai sensi dell’art. 44, comma 5°, del DPR 43/88;

– respinge, per il resto, il ricorso di primo grado, con conseguente conferma, nei sensi di cui in motivazione, della sentenza impugnata.

Spese del grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 28 ottobre 2008, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Costantino Salvatore – Presidente f.f.

Pier Luigi Lodi – Consigliere

Salvatore Cacace – Consigliere, rel. est.

Eugenio Mele – Consigliere

Vito Carella – Consigliere

Depositata in Segreteria
Il 20/11/2008

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