Antonino Savo Amodio, Presidente, Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario, Estensore PARTI:

Quando l’amministrazione debba procedere alla suddivisione tra pìù sigle sindacali di un numero limitato di posti di un collegio amministrativo, risulta necessario selezionare all’interno delle varie entità  sindacali quelle che sono maggiormente rappresentative.

Amministrazione pubblica-  CNEL – composizione- collegio amministrativo- organizzazioni sindacali – maggiormente rappresentative- vanno selezionate – principio pluralistico e principio proporzionale- contemperamento – è necessario.

N. 05738/2020 REG.PROV.COLL.

N. 07310/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7310 del 2018, proposto da 
F.A.P.I. (Federazione Autonoma Piccole Imprese), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Benedetto Calpona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso Olga Geraci in Roma, Piazzale Clodio n. 13; 

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri e Presidente della Repubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti

Confindustria e Abi – Associazione Bancaria Italiana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Paolo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde 2; 
Confcommercio Imprese per l’Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Di Porto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
Confprofessioni – Confederazione Italiana delle Libere Professioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudio Cataldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
Zigon Marco, Botta Floriano, Catania Elio, Ferroni Carlo, Gay Marco, Panucci Marcella, Confitarma, Fiore Gennaro, Confprofessioni, Gaetano Stella, Confcommercio, Prampolini Donatella, Mattioni Renato non costituiti in giudizio; 
Confederazione Italiana Armatori – Confitarma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
Confartigianato Imprese, Cna, Casartigiani, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, e Giorgio Cippitelli, rappresentati e difesi dall’avvocato Leopoldo Facciotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
Confservizi, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Giovanni Valotti, rappresentati e difesi dagli avvocati Bruno Bitetti, Vitaliano Mastrorosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
Confagricoltura, rappresentata e difesa dagli avvocati Marta Mengozzi e Salvatore Alberto Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, v.le XXI Aprile n. 11; 

per l’annullamento

– del Decreto del Presidente della Repubblica del 23/03/2018, pubblicato nella GURI del 10.05.2018, con il quale sono stati nominati quarantotto rappresentanti delle categorie produttive del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, nella parte in cui non è stato attribuito un seggio alla ricorrente nella categoria delle imprese e nei limiti di interesse specificati nei motivi di ricorso;

– del Decreto del Presidente della Repubblica del 23/03/2018, comunicato in data 10 maggio 2018, col quale è stato deciso il ricorso presentato dalla ricorrente F.A.P.I. avverso l’elenco dei rappresentanti dei settori produttivi definito dal Presidente del Consiglio Dei Ministri;

– della Deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 21.03.2018, non conosciuta nè comunicata;

– di qualsiasi altro atto presupposto, infraprocedimentale, esecutivo e/o consequenziale degli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Presidenza della Repubblica, di Confindustria, di Confcommercio Imprese per l’Italia, di Confprofessioni – Confederazione Italiana delle Libere Professioni e di Confederazione Italiana Armatori – Confitarma, di Confartigianato Imprese, di Cna e di Casartigiani, di Confservizi, di Giovanni Valotti, di Confagricoltura, di Giorgio Cippitelli e di Abi – Associazione Bancaria Italiana;

Vista l’ordinanza cautelare n. 4407/2018;

Vista l’ordinanza collegiale n. 12930/2019;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 20 maggio 2020 la dott.ssa Lucia Maria Brancatelli in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in l. n. 27/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Federazione Autonoma Piccole Imprese (in avanti, “FAPI” o “Federazione”) impugna, chiedendone l’annullamento, il decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 2018, recante la nomina di quarantotto rappresentanti delle categorie produttive del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (in poi, “CNEL” o “Consiglio Nazionale”), nonchè di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti, tra cui, in particolare, il decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 2018 con il quale è stato rigettato il ricorso promosso dalla medesima FAPI ai sensi dell’articolo 4, comma 4, della legge 30 dicembre 1986, n. 936 avverso l’elenco dei predetti rappresentanti.

2. La Federazione, premesso di rappresentare a livello nazionale le piccole imprese, anche del settore industriale, ad essa aderenti e di avere chiesto l’assegnazione di un posto nell’elenco dei rappresentanti del costituendo CNEL per il quinquennio 2017-2022, nella categoria delle imprese, lamenta l’illegittimità  della propria esclusione dal Consiglio Nazionale.

Al primo motivo, parte ricorrente si duole che la Presidenza del Consiglio, in asserita violazione del criterio pluralistico e del principio di proporzionalità , a fronte della mancata assegnazione di seggi a FAPI, ha assegnato sei seggi a Confindustria e un ulteriore seggio a Confitarma, che pure aderisce a Confindustria e che avrebbe un indice di rappresentatività  inferiore a quello della Federazione ricorrente.

Nel secondo mezzo di gravame, premesso di avere adeguata rappresentatività  a livello nazionale, contesta l’esito dell’istruttoria svolto dalla Presidenza del consiglio, avuto particolare riguardo alla rappresentatività  in chiave comparativa con altre sigle sindacali.

Con il terzo motivo, osserva che a Confprofessioni è stato attribuito un seggio nella categoria delle imprese e due seggi nella categoria lavoratori autonomi. Sostiene che gli interessi di tale associazione dovevano considerarsi già tutelati e rappresentati nell’ambito della categoria dei lavoratori autonomi e che, in ossequio al principio del pluralismo, il seggio assegnato a Confprofessioni nella categoria delle imprese doveva essere assegnato alla ricorrente. 

Nel quarto motivo, infine, deduce che sempre in applicazione al principio del pluralismo e di proporzionalità , uno dei due seggi assegnati a Confcommercio nella categoria a doveva essere assegnato a FAPI.

3. Alla camera di consiglio del 18 luglio 2018, la domanda cautelare presentata da parte ricorrente è stata respinta per l’assenza del prescritto requisito delpericulum in mora.

4. A seguito della udienza pubblica del 16 ottobre 2019, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutte le sigle sindacali cui è stato attribuito almeno un seggio nella categoria delle imprese, nonchè dei soggetti nominati nell’ambito della predetta categoria.

5. Si sono costituite in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e, quale parte controinteressata, le associazioni Confcommercio, Confprofessioni, Confitarma, Confartigianato, Confservizi, Confagricoltura, Confindustria e ABI, nonchè un soggetto designato quale membro del CNEL, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato. 

La difesa erariale ha altresì¬ chiesto l’estromissione dal giudizio della Presidenza della Repubblica, pure intimata, in quanto priva di legittimazione passiva. 

Confprofessioni ha eccepito l’inammissibilità  del ricorso proposto da FAPI per la mancata impugnazione del decreto di accoglimento del ricorso in opposizione proposto dalla controinteressata sigla sindacale. 

Confservizi ha dedotto l’inammissibilità  del gravame in ragione della insindacabilità  nel merito degli atti di alta amministrazione. 

ABI ha censurato l’inammissibilità  per tardività  della memoria non notificata e depositata il 21 febbraio 2020 da FAPI, nella parte in cui formulerebbe per la prima volta e nei confronti dell’Associazione motivi di censura nuovi rispetto a quelli articolati con il ricorso introduttivo.

6. Alla udienza del 20 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, va disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza della Repubblica: essendo impugnati atti adottati previo recepimento della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, la legittimazione passiva spetta all’autorità  proponente e non anche alla Presidenza della Repubblica (in termini, cfr. Tar Lazio, sez. I, 2 dicembre 2016, n. 12054).

2. Nel merito, è possibile prescindere dalle eccezioni in rito variamente formulate dalle parti controinteressate, attesa l’infondatezza del gravame.

3. Giova rammentare che l’art. 99, comma 1, della Costituzione, nel rimettere alla legge il compito di definire la composizione del CNEL, impone di tenere conto della “importanza numerica e qualitativa” dei rappresentanti delle categorie produttive.

In attuazione del precetto costituzionale, la legge 30 dicembre 1986, n. 936 disciplina la composizione del CNEL e la modalità  di nomina dei suoi rappresentanti. La legge è stata oggetto di modifica dall’art. 23 del Decreto Legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214), che ha, in particolare, ridotto il numero dei membri del CNEL da 119 a 64. A seguito della novella legislativa, il numero dei rappresentanti della categoria dei lavoratori autonomi è, quindi, diminuito da 18 a 9 unità .

Di interesse è anche l’art. 4 della legge n. 936/1986, che individua la procedura di nomina dei rappresentanti del Consiglio Nazionale. E’ ivi previsto che le organizzazioni sindacali di carattere nazionale effettuano la designazione dei quarantotto rappresentanti delle categorie produttive (art. 4, comma 2) e il Presidente del Consiglio dei Ministri definisce l’elenco dei rappresentanti delle organizzazioni “maggiormente rappresentative” (art. 4, comma 3). Il successivo comma 4 descrive la procedura attraverso la quale le organizzazioni possono ricorrere avverso il predetto elenco, stabilendo l’obbligo per le organizzazioni sindacali ricorrenti di “fornire tutti gli elementi necessari dai quali si possa desumere il grado di rappresentatività , con particolare riguardo all’ampiezza e alla diffusione delle loro strutture organizzative, alla consistenza numerica, alla loro partecipazione effettiva alla formazione e alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro e alle composizioni delle controversie individuali e collettive di lavoro” (art. 4, comma 5). La decisione sul ricorso è assunta, entro i successivi 45 giorni, con provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri, su deliberazione del Consiglio dei Ministri (art. 4, comma 7).

4. La ricorrente contesta in primo luogo il mancato rispetto del principio del pluralismo, in relazione al numero di seggi – pari a sei – assegnati a Confindustria e al riconoscimento di un rappresentante a Confitarma.

In argomento occorre rammentare che, come rilevato dalla giurisprudenza amministrativa, nell’ipotesi in cui l’amministrazione debba procedere alla suddivisione tra pìù sigle sindacali di un numero limitato di posti di un collegio amministrativo, risulta necessario selezionare all’interno delle varie entità  sindacali – attraverso un esame necessariamente comparativo – quelle che sono maggiormente rappresentative. In tale ambito, l’amministrazione è tenuta a scegliere le associazioni che, nel confronto con le altre, esprimono una preponderante presenza nella categoria di riferimento. Ne consegue che il principio pluralistico, che tende ad attribuire rilievo ad interessi categoriali nelle loro differenziate considerazioni in ambito sindacale, deve contemperarsi col principio proporzionale che, al fine del conferimento di situazioni di vantaggio previste in numero limitato dalla norma, richiede una selezione, tra le associazioni rappresentative, di quelle “pìù rappresentative” (in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2019, n. 537).

Dunque, è stato costantemente ribadito che, in simili contesti, il principio pluralistico può costituire solo un correttivo al principio di proporzionalità  ma “lo ‘stacco’ di rappresentatività  non può essere colmato invocando il pluralismo, nel senso che l’esigenza di assicurare in seno all’organo collegiale la rappresentanza degli interessi delle varie categorie deve contemperarsi con il principio di proporzionalità , che postula la selezione delle associazioni pìù rappresentative in termini di consistenza della struttura organizzativa e dell’attività  sindacale svolta” (cfr. Cons. Stato n. 537/2019 e la giurisprudenza ivi richiamata).

Deve, allora, osservarsi che l’istruttoria svolta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ha accertato, all’esito del ricorso presentato dalla ricorrente, che anche rettificando i dati in origine adoperati si riscontrava una carenza di adeguata rappresentatività  della FAPI rispetto agli indici normativi previsti, risulta priva di errori manifesti o travisamenti in fatto. 

La FAPI non possiede tutti gli indicatori che esprimono il grado di rappresentatività  del sindacato, ai sensi del richiamato comma 5, dell’art. 4. Risulta, infatti, che nel corso dell’istruttoria la ricorrente non è stata in grado di dimostrare il possesso del dato relativo alla composizione delle controversie individuali e collettive di lavoro, non potendo in tal senso rilevare quanto depositato nel corso del presente giudizio ma non reso disponibile all’amministrazione nel corso del procedimento. Neppure rileva, ai fini dell’assegnazione di un seggio, la circostanza che l’Agenzia delle Entrate abbia riconosciuto alla ricorrente il carattere di “federazione di rilevanza nazionale”. Il riconoscimento in parola, tra l’altro intervenuto in data successiva rispetto al termine del 31 dicembre 2016, entro cui le diverse organizzazioni sindacali dovevano indicare al Ministero del Lavoro i loro dati ai fini delle valutazioni oggetto di controversia, presuppone il possesso, ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. b, del d.lgs 9 luglio 1997, n. 241, di indici non significativi e comunque non sovrapponibili con quelli richiamati dalla legge n. 936/1986

5. A fronte della carenza in termini di rappresentatività  in chiave assoluta riscontrata in capo alla ricorrente rispetto alle altre sigle sindacali presenti nella medesima categoria di riferimento non può neppure invocarsi, ai fini dell’assegnazione, l’applicazione in chiave correttiva del principio del pluralismo.

Deve osservarsi che il correttivo in parola presuppone la volontà  di garantire una certa diversificazione, all’interno della medesima categoria, dei settori produttivi presenti. Scelta correttiva che, tenuto conto della potenziale sussistenza di numerosi settori astrattamente degni di riconoscimento, non potrà  che comportare l’esercizio di un ampio grado di discrezionalità  da parte dell’amministrazione, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza della decisione assunta.

Nel caso in esame, l’assegnazione di seggi a sigle espressive di particolari settori di produzione, quali Confitarma e ABI, non può considerarsi illogica e, comunque, risponde alla richiamata esigenza pluralistica, che non può essere declinata per “corrente” all’interno della medesima categoria, bensì¬ rapportata alla peculiarità  del settore oggetto di cui si rileva l’esigenza di rappresentatività .

6. Quanto alla contestata assegnazione di un seggio a Confprofessioni, essa risponde all’esigenza di contemplare, secondo la nozione di “impresa” elaborata dal diritto europeo, la libera professione anche nella categoria degli imprenditori. Dunque, nessuna illogicità  si manifesta nella contemporanea presenza in seno al CNEL di rappresentanti di Confprofessioni tanto nella categoria dei “lavoratori autonomi” quanto in quella delle “imprese”, venendo in tale ultimo caso ad essere rappresentata la peculiare posizione datoriale assunta dal professionista nell’ambito della propria attività  imprenditoriale. Anche tale scelta, pertanto, si sottrae alle critiche formulate dalla ricorrente.

7. In conclusione, alla luce della correttezza dei dati adoperati ai fini della verifica del grado di rappresentatività  della parte ricorrente e alla non arbitraria applicazione del principio del pluralismo al fine della distribuzione di seggi all’interno della categoria di riferimento, il ricorso non merita accoglimento e deve essere respinto.

8. Le spese del giudizio, attesa la parziale novità  e la particolarità  delle questioni sollevate, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

– dispone l’estromissione dal giudizio della Presidenza della Repubblica;

– respinge il ricorso.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio tramite videoconferenza del giorno 20 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Ivo Correale, Consigliere

Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario, Estensore

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