Pres. De Michele, Est. Dongiovanni

Sull’inammissibilità del ricorso proposto dalla società ricorrente nei confronti del Ministero dell’ Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, per l’annullamento del bando di gara per l’affidamento in concessione del SISTRI.

Rifiuti- Sistema di controllo-Tracciabilità- Bando di gara

L’azione introdotta dalla ricorrente viene dichiarata inammissibile dal momento che la società in parola sposta sulla procedura di gara, finalizzata alla scelta del nuovo concessionario per la gestione del SISTRI, ed avente ad oggetto la stipula di un nuovo rapporto convenzionale tra il Ministero resistente ed un terzo, una questione interpretativa che ha ad oggetto un rapporto contrattuale del tutto diverso, nonché inerente a soggetti comunque distinti (ovvero il Ministero resistente e la società ricorrente).
 

N. 05569/2016  REG.PROV.COLL.
N. 09881/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
                                                   ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9881 del 2015, proposto da:
SELEX Service Management Spa in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Nuzzo, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliata in Roma, Via Lazzaro Spallanzani, 22 A;
contro
– Ministero dell’ Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura dello Stato, presso la sede della quale è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
– CONSIP spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Andrea Guarino e Cecilia Martelli, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, p.zza Borghese, 3;
per l’annullamento
– del bando di gara Consip pubblicato in data 26 giugno 2015 con cui Consip spa ha indetto la procedura ristretta per l’affidamento in concessione del SISTRI – sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti e di tutti i documenti allegati nelle part
– di tutti gli atti connessi,
nonché per la declaratoria dell’illegittimità di qualsiasi misura intesa ad ottenere dalla ricorrente la consegna dell’infrastruttura informatica senza la corresponsione di un importo pari al suo valore.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare e della società Consip;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 aprile 2016 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi l’avv. Nuzzo per la ricorrente, l’avv. Martelli per Consip spa e l’avv. dello Stato Palatiello per il Ministero resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 
FATTO
Con il ricorso in esame, la società Selex, dopo aver ricostruito il processo di realizzazione del SISTRI – sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (anche a livello normativo, principiando dalla sua istituzione con l’art. 1, comma 1116, della legge n. 296 del 2007 e poi regolato dall’art. 11 del decreto legge n. 101 del 2013, convertito nella legge n. 125 del 2013, come successivamente modificato) e rappresentato di essere l’attuale concessionaria del sistema in forza del contratto stipulato in data 14 dicembre 2009 (con termine inizialmente fissato al 30 novembre 2014, poi prorogato al 31 dicembre 2015 e, da ultimo, al 31 dicembre 2016 dal decreto legge n. 210 del 2015), ha impugnato, per l’annullamento, il bando con cui Consip spa, in data 26 giugno 2015, ha indetto, come previsto dall’art. 11 comma 9-bis del decreto legge n. 101 del 2013, la procedura ristretta per l’affidamento in concessione del SISTRI, nella parte in cui non sarebbe stato subordinato il passaggio del sistema informatico alla corresponsione in favore della società ricorrente di un importo pari al valore dell’infrastruttura non ancora recuperato.
In particolare, la società Selex ha rappresentato di aver ricevuto in pagamento un importo di euro 46,1 milioni di euro e di aver citato in giudizio il Ministero resistente dinanzi al Tribunale civile, chiedendo il pagamento di una somma pari ad euro 186.605.714,00.
Al riguardo, la società ricorrente ha proposto il seguente articolato motivo:
– violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 13 del contratto, degli artt. 30 e 143 del d.lgs n. 163 del 2006, dell’art. 11 del decreto legge n. 101 del 2013 e dei principi generali in materia di equilibrio economico-finanziario delle concessioni nonché per eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per falsa causa, illogicità manifesta e sviamento.
L’art. 12 del contratto stipulato nel 2009 prevede che, alla scadenza del rapporto fissato inizialmente al 30 novembre 2014, l’infrastruttura del SISTRI passi definitivamente e gratuitamente nella proprietà del Ministero resistente.
Tale automatismo è stato tuttavia previsto alla scadenza fisiologica del contratto ovvero al 30 novembre 2014 e non nel caso in cui il rapporto abbia subito, peraltro in via normativa (cfr comma 9-bis dell’art. 11 del decreto legge n. 101 del 2013), la proroga della scadenza del termine e la modifica delle condizioni di equilibrio economico-finanziario.
L’art. 11, comma 9-bis, del decreto legge n. 101 del 2013 prevede, invero, quanto segue: “Il termine finale di efficacia del contratto, come modificato ai sensi del comma 9, è stabilito al 31 dicembre 2016. Fermo restando il predetto termine, entro il 30 giugno 2015 il Ministero dell’ ambiente e della tutela del territorio e del mare, anche avvalendosi della società Consip Spa, per lo svolgimento delle relative procedure, previa stipula di convenzione per la disciplina dei relativi rapporti, avvia le procedure per l’affidamento della concessione del servizio nel rispetto dei criteri e delle modalità di selezione disciplinati dal codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e dalle norme dell’Unione europea di settore, nonché dei princìpi di economicità, semplificazione, interoperabilità tra sistemi informatici e costante aggiornamento tecnologico. All’attuale società concessionaria del SISTRI è garantito l’indennizzo dei costi di produzione consuntivati sino al 31 dicembre 2016, previa valutazione di congruità dell’Agenzia per l’Italia digitale, nei limiti dei contributi versati dagli operatori alla predetta data. In ogni caso, all’attuale concessionaria del SISTRI è corrisposta, a titolo di anticipazione delle somme da versare per l’indennizzo dei costi di produzione e salvo conguaglio, da effettuare a seguito della procedura prevista dal periodo precedente, la somma di 10 milioni di euro per l’anno 2015 e di 10 milioni di euro per l’anno 2016. Al pagamento delle somme a titolo di anticipazione provvede, entro il 31 marzo 2016, il Ministero dell’ ambiente e della tutela del territorio e del mare nell’ambito dei propri stanziamenti di bilancio”.
Si tratta, in sintesi, di una modificazione dell’originario rapporto equiparabile ad un rinnovo del contratto che impone, come previsto dall’ultimo comma dell’art. 12 del contratto stipulato nel 2009, una ridefinizione “in buona fede” delle condizioni di passaggio dell’infrastruttura in favore del Ministero resistente; di contro, alla luce delle predette modifiche introdotte per via normativa che hanno portato ad uno squilibrio del rapporto (che, di fatto, ha azzerato la remunerazione originariamente prevista in capo alla società ricorrente), non è più applicabile la regola del passaggio automatico e gratuito del sistema SISTRI al Ministero resistente che, invero, potrà avvenire solo laddove si proceda all’effettivo pagamento di quanto dovuto.
In subordine, la ricorrente, nel caso in cui si ritenga che l’infrastruttura debba comunque essere trasferita al Ministero resistente, invoca l’applicazione dell’art. 1460 c.c. in ragione dell’inadempimento degli obblighi contrattuali derivanti dal mancato riequilibrio economico – finanziario e dal mancato pagamento del corrispettivo.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero intimato e la società Consip, eccependo dapprima l’inammissibilità per carenza di interesse, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia in esame (avente ad oggetto, a loro avviso, la corretta interpretazione del contratto di che trattasi) e chiedendo, comunque, il rigetto del ricorso perché infondato nel merito.
In prossimità della trattazione del merito, le parti hanno depositato documentazione e memorie, anche di replica, insistendo nelle loro rispettive conclusioni.
Alla pubblica udienza del 20 aprile 2016, a causa, dopo la discussione delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Per la decisione della presente controversia, è necessario anzitutto precisare quanto segue:
– la società Consip, in data 26 giugno 2015, ha indetto una gara a procedura ristretta per l’affidamento in concessione del SISTRI – Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti;
– la predetta società, nel bandire la gara, ha agito in applicazione di quanto previsto dall’art. 11, comma 9-bis, del decreto legge n. 101 del 2013 ovvero in sostituzione del Ministero dell’ Ambiente, della Tutela del Territorio e del Mare con i
– in particolare, per i fini che qui interessano, va evidenziato che la disciplina di gara non riguarda la sola ipotesi del passaggio del sistema informatico creato dalla società ricorrente. Il punto 8 del capitolato tecnico (cfr pgg. 72 e ss.) prevede, i
– lo stesso punto 8 del capitolato specifica, altresì, che, solo al momento della stipula del contratto di concessione con il nuovo gestore (alla cui gara la società ricorrente non ha partecipato), il Ministero resistente provvederà a comunicare se si pro
– non è, poi, contestato che il bando di gara impugnato non preveda alcuna regolamentazione di carattere economico che disponga la corresponsione di somme in favore della società ricorrente a copertura del valore dell’infrastruttura dalla stessa sviluppat
Da quanto emerso con riferimento all’oggetto della gara bandita da Consip, non può dirsi quindi smentito che l’oggetto della procedura selettiva riguardi, in particolare, la gestione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti e non preveda, se non come una delle possibili ipotesi, il passaggio obbligatorio dell’infrastruttura informatica realizzata dalla società ricorrente; in altre parole, tale evenienza costituisce una possibilità (recte: opzione) che si concretizzerà, se del caso, solo al momento della stipula del contratto di concessione con il nuovo gestore, laddove – è lecito supporre – il Ministero resistente abbia conseguito la disponibilità della struttura informatica realizzata dalla società ricorrente, previo riconoscimento della relativa titolarità.
2. Ciò premesso, è poi utile individuare l’oggetto del presente giudizio, come risulta dalla prospettazione di parte ricorrente.
2.1 La società istante, come risulta dall’epigrafe del ricorso, ha impugnato, per l’annullamento, la gara ristretta bandita da Consip per l’affidamento in concessione del SISTRI – Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ma solo nella parte in cui prevede la presa in carico del sistema informatico dalla stessa realizzato senza subordinare tale passaggio alla previa corresponsione di un importo pari al valore dell’infrastruttura non ancora recuperato.
2.2 Nell’ambito di tale prospettazione, la società Selex opera una lettura dell’originario contratto di concessione stipulato con il Ministero resistente nel 2009 richiamando, altresì, le varie modifiche normative intervenute nel frattempo, riguardanti, in particolare, l’assetto economico – finanziario di quel rapporto convenzionale (cfr art. 11, commi 9, 9-bis, 10, del decreto legge n. 101 del 2013).
In estrema sintesi, la società ricorrente è convinta che le modifiche normative intervenute dal 2013 in poi sull’assetto contrattuale del 2009 (attraverso la tecnica dell’inserzione automatica di clausole di cui all’art. 1339 c.c.) non consentano più di ritenere operante la previsione di cui all’art. 12, secondo comma, del contratto (laddove si prevede che, alla scadenza del contratto fissata inizialmente al 30 novembre 2014, l’infrastruttura informatica passi definitivamente e gratuitamente in proprietà al Ministero) bensì l’ultimo comma dello stesso articolo 12 secondo cui, in caso di rinnovo del contratto (in questo caso ravvisabile, secondo la ricorrente, nell’allungamento della durata al 31 dicembre 2016 disposto, da ultimo, dal decreto legge n. 210 del 2015 convertito in legge n. 21 del 2016 e nella previsione di indennizzi economici), le condizioni contrattuali del rapporto avrebbero dovuto essere ridefinite “in buona fede”dalle parti.
3. In ragione di tale prospettazione, la società ricorrente sposta quindi sulla procedura di gara bandita dalla Consip (finalizzata, come noto, alla scelta del nuovo concessionario per la gestione del SISTRI ed avente ad oggetto la stipula di un nuovo rapporto convenzionale tra il Ministero resistente ed un terzo) una questione interpretativa che ha ad oggetto un rapporto contrattuale del tutto diverso (quello cioè stipulato nel 2009) e che riguarda soggetti comunque distinti (ovvero il Ministero resistente e la società ricorrente).
3.1 Da quanto sopra ricostruito deriva la fondatezza dell’eccezione di inammissibilità sollevata da entrambe le controparti, in quanto l’azione introdotta dalla ricorrente non risulta supportata dalla necessaria condizione prevista dall’art. 100 c.p.c. (interesse ad agire).
Come si è detto in precedenza, l’azione proposta dalla ricorrente, sebbene abbia ad oggetto l’impugnazione di un atto amministrativo come il bando di gara Consip, non contiene infatti specifiche censure contro il suo contenuto ovvero contro la procedura stessa (di cui peraltro non è parte non avendo neanche partecipato alla gara) bensì costituisce il pretesto per introdurre, in questa sede, questioni interpretative che riguardano il contratto stipulato a suo tempo con il Ministero resistente relativamente all’assetto economico del rapporto ed al trasferimento della titolarità dell’infrastruttura informatica una volta scaduto il contratto stesso.
A ciò deve aggiungersi, come detto, che la procedura selettiva indetta da Consip non contiene clausole che dispongono, in via diretta, dell’infrastruttura informatica realizzata dalla società ricorrente, ma si limita a prevedere due opzioni alternative, l’una che prevede la presa in carico da parte del nuovo gestore del sistema sviluppato da Selex spa e l’altra che prescinde da tale passaggio con conferimento dell’incarico al concessionario entrante di realizzare un nuovo sistema informatico di tracciabilità dei rifiuti lo stesso bando di gara prevede, altresì, che la scelta sull’opzione da preferire sarà effettuata dal Ministero resistente all’atto della stipula del contratto con il nuovo concessionario.
Al riguardo, non è affatto inverosimile immaginare che l’introduzione di una tale opzione nel corpo delle previsioni di gara sia il frutto proprio della situazione di incertezza in ordine alla titolarità dell’attuale infrastruttura SISTRI, venutasi a creare tra il Ministero resistente e la società ricorrente (come peraltro dimostra il contenzioso civile di recente avviato dinanzi al Tribunale di Roma).
Da ciò deriva che la lesione lamentata dalla ricorrente si rivela, allo stato, non ancora attuale né concreta in quanto, anche in ragione di quanto previsto dal citato punto 8 del capitolato tecnico, il Ministero resistente, a fronte di una contestazione (formalizzata in un contenzioso) sulla titolarità dell’infrastruttura di che trattasi, non potrà disporre a suo piacimento dell’attuale sistema SISTRI in assenza di un intervento chiarificatore da parte degli organi a ciò preposti e, nello specifico, attivati dalla ricorrente.
3.2 Del resto, nel caso in cui la società ricorrente abbia voluto introdurre, con il ricorso in esame, un’azione avente ad oggetto la corretta interpretazione delle clausole contrattuali riguardanti l’assetto economico del rapporto convenzionale stipulato nel 2009 nonché la questione della titolarità dell’infrastruttura, non potrebbe che dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo posto che il petitum sostanziale della controversia verte su diritti soggettivi nascenti dal contratto di concessione ed attinenti ad aspetti puramente patrimoniali del rapporto convenzionale, che esulano dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni, come previsto dall’art. 133, comma 1, lett. b), del CPA (cfr. Tar Lombardia, sez. I, 17 marzo 2014, n. 676).
Al riguardo, è stato infatti chiarito che la controversia in tema di concessioni di servizi, avente ad oggetto il pagamento di corrispettivi vari per l’espletamento di attività svolte in adempimento del contratto di affidamento del servizio stesso, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario senza che rilevi, al fine di escludere la giurisdizione, la necessità di procedere all’interpretazione di clausole contrattuali relative a detto corrispettivo, ogniqualvolta la delibazione sulla portata applicativa delle stesse non richieda un accertamento in via principale, ma soltanto incidentale, circa il contenuto e la disciplina del rapporto di concessione (Cass. civile, sez. un., 8 ottobre 2008, n. 24785); si tratta di principio applicabile al caso di specie in cui l’oggetto del giudizio, come detto, riguarda, in estrema sintesi, questioni attinenti al mancato pagamento dei corrispettivi previsti dal contratto prima e, poi, dalle norme di rango primario intervenute nel frattempo.
4. In conclusione, il ricorso va comunque dichiarato inammissibile per le ragioni esposte al precedente punto 3.1(prevalendo tale declaratoria rispetto all’eccepito difetto di giurisdizione, avendo comunque la ricorrente impugnato il bando di gara indetto da Consip) mentre le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, in ragione dell’assoluta peculiarità della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Daniele Dongiovanni, Consigliere, Estensore
Vincenzo Blanda, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 11/5/2016 n.5569 proviene da Giustamm.

C Piscitello Pres. – A. Gabbricci Est.
R. Dell’Anno (Avv.ti G. Morbidelli e R. Righi) contro l’Amministrazione della giustizia, il Consiglio Superiore della Magistratura, la Presidenza del consiglio dei ministri, il Procuratore generale pro tempore della Repubblica presso la Corte d’appello di Firenze, il Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Firenze (Avvocatura dello Stato) e nei confronti di G Grieco (non costituito)

Pubblico impiego – Magistrati – Diniego di conferma alle funzioni di Procuratore della Repubblica – C.S.M. – Valutazioni contraddittorie e con insufficiente motivazione – Elusione del giudicato – Sussistenza

In sede di rinnovate valutazioni – a seguito di annullamento giurisdizionale – circa la domanda di conferma quadriennale a ricoprire il ruolo di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia, se è condivisibile che il C.S.M. si limiti a prenderne atto dei progetti organizzativi del richiedente pur senza non approvarli formalmente, tuttavia, immaginare che tale presa d’atto sia priva di qualsiasi influenza equivale a svalutarla eccessivamente, laddove essa interviene a conclusione di una articolata istruttoria svolta da un organo del medesimo Consiglio. In definitiva anche la nuova determinazione del C.S.M. non permette di capire cosa realmente manchi ai progetti organizzativi in esame e, comunque, se tali manchevolezze abbiano realmente procurato pregiudizio all’attività della Procura. Né è stato spiegato perché costituisca un grave limite professionale la circostanza che l’interessato abbia colmato eventuali deficit programmatori con un diretto impegno personale. Infine né il provvedimento inizialmente annullato, né il nuovo atto, si sono adeguatamente occupati dei risultati realmente conseguiti e delle modalità per questo impiegate dal ricorrente laddove erroneamente concentrati su elementi programmatici del tutto inadeguati. Di qui l’accoglimento del ricorso per ottemperanza e la declaratoria di nullità degli atti compiuti in elusione del giudicato e la necessità della nomina di un commissario ad acta al fine di garantire la piena tutela giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Nel giudizio introdotto con il ricorso 11166/13, proposto da Renzo Dell’Anno, rappresentato e difeso dagli avv. ti Morbidelli e Righi, con domicilio eletto in Roma, viale Maresciallo Pilsudski 118, presso lo studio dell’avv. F. Paoletti;

l’Amministrazione della giustizia, in persona del ministro pro tempore,
il Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del vicepresidente pro tempore,
la Presidenza del consiglio dei ministri, in persona del presidente pro tempore,
il Procuratore generale pro tempore della Repubblica presso la Corte d’appello di Firenze,
il Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege;

Giuseppe Grieco, non costituito in giudizio;

della sentenza T.A.R. Lazio Roma, I, 26 marzo 2013, n. 3081, appellata;
nonché per la declaratoria d’inefficacia, ex art. 114, comma 4°, lettera c),
1) della deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, assunta nella seduta del 24 ottobre 2013, con la quale Renzo Dell’Anno non è stato confermato per un ulteriore quadriennio nell’ufficio di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia;
2) del provvedimento 30 ottobre 2013 con cui, in conseguenza della deliberazione 24 ottobre 2013, ex art. 109 del r.d. 12/41, è stata affidata al sostituto procuratore Giuseppe Grieco la reggenza della Procura della Repubblica di Pistoia;
3) del decreto del Ministro della giustizia, con cui è stata adottato, in conformità alla deliberazione sub 1, il provvedimento di non conferma di Renzo Dell’Anno;
4) dell’eventuale deliberazione con cui il Consiglio superiore della magistratura ha incluso l’ufficio direttivo di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia tra quelli vacanti a vario titolo,
nonché ove occorrendo, previa conversione del rito, ex art. 32 del. c.p.a. per annullamento dei suddetti atti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione della giustizia, del Consiglio superiore della magistratura, della Presidenza del consiglio dei ministri, del Procuratore generale e del Consiglio giudiziario di Firenze;
Viste le memorie difensive;
Visto l ‘art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2014 il cons. avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.1. Il 26 luglio 2006 il Plenum del Consiglio superiore della magistratura nominò Renzo Dell’Anno procuratore della Repubblica, presso il Tribunale di Pistoia.
Egli maturò, il 23 ottobre 2010 il termine quadriennale di permanenza nelle funzioni e chiese di esservi confermato per un secondo quadriennio, ex art. 45 d. lgs. 5 aprile 2006, n. 160.
Il Consiglio respinse tuttavia la richiesta, con la deliberazione 19 aprile 2012, che il Dell’Anno impugnò innanzi a questo giudice.
La sentenza 26 marzo 2013, n. 3081, accolse il ricorso e annullò il diniego di conferma: la decisione fu appellata ma, con ordinanza 25 settembre 2013, n. 3787, la IV Sezione del Consiglio di Stato negò il provvedimento cautelare richiesto, così confermando la piena efficacia della decisione assunta da questo giudice.
1.2.1. A questo punto, su conforme proposta della quinta commissione, il Plenum, con la deliberazione assunta nella seduta del 24 ottobre 2013, reiterò il diniego di conferma che il Dell’Anno ha impugnato con il ricorso in esame, proposto in principalità per l’ottemperanza della sentenza 3081/13, nonché per la dichiarazione d’inefficacia, ex art. 114, IV comma, lett. c), c.p.a., del nuovo diniego e del provvedimento 30 ottobre 2013 con cui, ex art. 109 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, è stata affidata a Giuseppe Grieco, sostituto procuratore più anziano, la reggenza della Procura della Repubblica di Pistoia.
1.2.2. In subordine, ove non sussistessero i presupposti per l’ammissibilità di un giudizio d’ottemperanza, l’interessato ha chiesto, previa conversione in rito ordinario ex art. 32 c.p.a., che tali provvedimenti siano annullati.
2.1.1. Il ricorso per ottemperanza – che, come si vedrà nel corso dell’esposizione, è stato ritualmente proposto, sicché la subordinata domanda d’annullamento non verrà presa in considerazione – procede (I motivo: violazione degli artt. 24, 97, 103, 105, 111 e 113 Cost) dall’affermazione per cui la deliberazione del 24 ottobre 2013 non rispetterebbe, e comunque eluderebbe, l’effetto conformativo derivante dalla sentenza 3081/2013.
2.1.2. Il nuovo provvedimento considera, anzitutto, l’indicatore della “gestione dei flussi e tempi di definizione dei procedimenti”, nonché le carenze, “rilevate nei progetti organizzativi 2006/2007 e 2009/2011, sotto il duplice profilo della mancata indicazione dei procedimenti pendenti sopravvenuti e definiti, e delle sperequazioni rilevate nella distribuzione degli affari”.
2.2.1. Invero, prima di approfondire le considerazioni espresse dal nuovo diniego, il ricorrente rammenta di aver redatto, quale procuratore di Pistoia, nel luglio 2006 i primi “criteri di organizzazione” per il biennio 2006-2007, e che il Consiglio superiore della magistratura ne prese atto, senza rilievi, nella seduta del 23-24 luglio 2007.
2.2.2. Nel gennaio 2009 il Dell’Anno aggiornò per il biennio 2009-2011 il precedente progetto organizzativo, e il Consiglio ne prese atto, pur con osservazioni: nella seduta del 3 febbraio 2010 ritenne che questo non fosse “in contrasto con i principi e i criteri di legge nonché con quelli adottati dal Consiglio in merito all’organizzazione degli uffici del pubblico ministero, da ultimo con la risoluzione n. 1519/FT/2006 assunta con delibera plenaria del 21 luglio 2009”.
2.2.3. Ancora, il 30 agosto 2010 il Dell’Anno adottò un provvedimento di riequilibrio dei ruoli di ciascun sostituto, e tale progetto organizzativo fu approvato, con osservazioni, dal Consiglio superiore della magistratura nella seduta del 26 gennaio 2011; di seguito, con decreto del 24 marzo 2011, l’odierno ricorrente modificò i criteri di organizzazione del gennaio 2009, allo scopo di superare i rilievi già espressi dal C.S.M., la cui settima commissione accolse le modifiche, definitivamente approvate con deliberazione del 6 luglio 2011.
2.3.1. Ebbene, è proprio quest’ultima deliberazione che il nuovo provvedimento di diniego prende anzitutto in considerazione, osservando come essa “non può considerarsi ostativa alla valutazione, ai fini della conferma, dell’adeguatezza delle scelte organizzative, e delle modalità di gestione dell’ufficio desumibili dalle previsioni del progetto organizzativo”: secondo la disciplina vigente non sarebbe attualmente configurabile un “giudizio di tipo approvativo” sul progetto organizzativo del procuratore capo, stante l’autonomia riconosciutagli, e il Consiglio, pur potendo formulare rilievi, si limiterebbe, infine, ad una mera presa d’atto.
2.3.2. Peraltro, continua il provvedimento, l’autonomia organizzativa del procuratore della Repubblica, che si esprime nel progetto, non ne comporta l’irresponsabilità, né l’assoluta insindacabilità delle sue scelte, “che il Consiglio ha invece il potere-dovere di valutare in relazione alla conformità delle stesse ai principi costituzionali (il principio del buon andamento ex art. 97 Cost., il principio della durata ragionevole del processo ex art. 111 Cost., il principio di indipendenza dei sostituti ex art. 101 c. 2 Cost.), e alle ricadute sull’efficiente e trasparente gestione dell’ufficio”: come chiarito dallo stesso C.S.M. (risoluzioni 12 luglio 2007 e 21 luglio 2009), il giudizio di conferma costituisce uno dei momenti nei quali si deve valorizzare la responsabilità del procuratore capo rispetto all’adeguatezza ed efficacia delle scelte organizzative compiute nella maggiore autonomia che gli è riconosciuta.
2.4.1. Quanto al merito dei rilievi, la deliberazione del 24 ottobre premette come non si voglia dare rilevanza tanto a violazioni meramente formali, quanto a carenze idonee a compromettere l’efficienza e la trasparenza delle scelte organizzative.
Invero, secondo il provvedimento (che richiama più volte le due citate risoluzioni del 2007 e del 2009) “l’indicazione e l’analisi dei dati, relativi a procedimenti pendenti sopravvenuti e definiti, costituisce infatti il presupposto di scelte ragionate e comprensibili”: insomma, i progetti organizzativi devono basarsi su di un’attenta, costante e particolareggiata analisi dei flussi e delle pendenze, anche in funzione della ragionevole durata del processo.
2.4.2. Quanto al Dell’Anno, le ricadute concrete delle carenze, quanto all’analisi dei flussi, sarebbero state “significativamente esplicitate dal Consiglio Giudiziario che, proprio con riferimento alla mancata analisi (e non mera indicazione ) dei flussi degli affari, segnalava la difficoltà di individuare le ragioni delle previsioni del progetto su materie specialistiche, gruppi di lavoro, attribuzione ad alcuni sostituti di più materie rispetto ad altri (parere del 5 maggio 2011) e di comprendere le ragioni dello squilibrio, risalente ad epoca anteriore all’insediamento del dott. Dell’Anno, ma comunque persistente negli anni, tanto da determinare numerosi interventi di riequilibrio (in data 28.3.2008, 24.4.2008, 13.10.2009; e ancora in data 3.11.2009, e in data 8.8.2010)”.
2.4.3. I relativi provvedimenti, seguita la deliberazione, indicativi dell’attenzione del Dell’Anno “all’obiettivo di smaltimento dell’arretrato, hanno in concreto prodotto nell’immediato risultati senz’altro positivi dal punto di vista meramente quantitativo, anche se non compiutamente valutabili in assenza dell’analisi attendibile dei flussi”; per le stesse considerazioni, detti provvedimenti devono ritenersi “chiaramente indicativi della inadeguatezza delle iniziali scelte organizzative, compiute senza una ragionata considerazione dei flussi procedimentali dell’ufficio che devono costituirne il presupposto, e in relazione ai quali si può valutare l’idoneità degli interventi programmatici e del progetto organizzativo rispetto agli obiettivi praticabili da perseguire”.
2.4.4. Così, “la successiva mera allegazione di dati da parte del dott. Dell’Anno non può considerarsi sostitutiva né equivalente all’elaborazione e all’analisi dei dati, che deve precedere e orientare le scelte organizzative, e che deve essere esplicitata per renderle comprensibili e per consentire di apprezzarne la coerenza e la razionalità”.
2.5.1. Ora, la rilevanza che tali osservazioni critiche assumono ai fini della conferma discenderebbe, secondo il provvedimento, sia dal dato normativo, sia dalle ricadute sull’efficiente gestione dell’ufficio.
2.5.2. Quanto al primo profilo, il provvedimento richiama le disposizioni interne (il testo unico sulla dirigenza) che, nel disciplinare la procedura di conferma, richiedono un giudizio espresso con riferimento agli indicatori per l’individuazione delle attitudini direttive e, fra questi, alla “gestione dei flussi e tempi di definizione dei procedimenti, anche alla stregua delle indicazioni contenute nelle tabelle, nel programma organizzativo e nel rapporto informativo annuale sull’andamento dell’ufficio”.
2.5.3. Per quanto invece riguarda le ricadute concrete, il provvedimento richiama l’elevato numero di procedimenti iscritti da tempo, della cui definizione il Dell’Anno si faceva carico: e se deve “ribadirsi in termini positivi il giudizio per l’impegno diretto del Procuratore nell’attività giurisdizionale dell’ufficio, deve del pari rilevarsi che tale dato non può elidere quello della mancanza, particolarmente grave in un dirigente, della capacità di saper individuare misure idonee ad accrescere l’efficienza dell’ufficio in maniera duratura, anche attraverso criteri per una più razionale distribuzione del lavoro e l’adozione di misure organizzative che, unite all’impegno diretto dei singoli magistrati, favoriscano una definizione degli affari nel rispetto dei termini di durata ragionevole dei procedimenti”.
Secondo il provvedimento, infatti, “in un sistema nel quale la definizione dei procedimenti è affidata alla periodica riassegnazione e redistribuzione degli stessi risultano condizionati negativamente sia i tempi di trattazione sia la qualità del lavoro svolto per la loro trattazione”.
3.1.1. Il ricorso, per dimostrare come il nuovo provvedimento sia qui palesemente elusivo della sentenza n. 3081/2013 ricorda, anzitutto, come quest’ultima avesse rilevato che il comportamento tenuto dal C.S.M. era stato contraddittorio, poiché dapprima aveva approvato i progetti organizzativi del ricorrente, ed in seguito, sia pure attraverso una differente commissione, li aveva ritenuti inadeguati.
3.1.2. Ebbene, secondo la sentenza, il comportamento del C.S.M. indica come, da un lato, le manchevolezze del progetto non fossero significative e, dall’altro, lo stesso C.S.M. avesse giudicato positivamente l’intento di quei progetti e, cioè, la drastica riduzione degli arretrati.
3.1.3. Con particolare riguardo alle pretese carenze dei flussi dei procedimenti, la stessa pronuncia sostiene che la negligenza non può comunque pregiudicare la conferma, in quanto “i dati rilevanti erano comunque desumibili dal progetto approvato, e comunque non hanno determinato alcun tangibile pregiudizio per l’efficienza del servizio”.
3.1.4. Quanto alle sperequazioni nella distribuzione degli affari, la sentenza ha ritenuto condivisibile la giustificazione che il ricorrente offre, circa i rilievi sulle sperequazioni nei carichi di lavoro: “il cospicuo arretrato, preesistente alla sua assegnazione a quella procura, ed i frequenti avvicendamenti tra i sostituti, hanno principalmente condotto alle lamentate sperequazioni dei carichi, che sono state di volta in volta superate con l’impegno diretto prestato dal Dell’Anno, che si è fatto diretto carico di buona parte dei fascicoli eccedenti”.
3.1.5. Per quanto poi concerne le conseguenze negative, che sarebbero scaturite dalle carenze gestionali dei flussi d’affari, sia per la ripartizione delle materie tra sostituti, sia nell’impiego delle risorse economiche a disposizione dell’Ufficio del P.M., la sentenza condividerebbe le giustificazioni presentate dal Dell’Anno.
In generale, poi, la stessa decisione stabilisce che, nella sua valutazione, il C.S.M. ha attribuito “eccessivo, e dunque illogico, rilievo a inadempimenti essenzialmente formali (affatto secondari, quando pure esistenti, in una struttura di contenute dimensioni, come la Procura della Repubblica di Pistoia), senza preoccuparsi di stabilire quale reale impatto gli stessi avrebbero avuto sull’organizzazione concreta e quotidiana della Procura”.
3.2.1. Orbene, seguita il ricorrente, nel nuovo provvedimento il C.S.M. indica le ragioni, prima esposte, per cui si attribuisce un rilievo determinante alle carenze nella gestione dei flussi: ma, in tal modo, il provvedimento si limiterebbe a reiterare la valutazione già censurata dal T.A.R.
3.2.2. Anzitutto, il C.S.M. non avrebbe indicato quali siano le ricadute sull’organizzazione dell’ufficio, derivanti dalla carenza nella gestione dei flussi, ed inoltre avrebbe omesso di considerare che, sia sull’impegno diretto del Dell’Anno nell’abbattimento dell’arretrato, sia sugli squilibri nell’assegnazione degli affari e delle materie, la sentenza n. 3081/2013 non lasciava margine di riesame in sede di ottemperanza.
3.2.3. La decisione ha accertato, infatti, che il cospicuo arretrato, preesistente all’attribuzione dell’ufficio al Dell’Anno, e i frequenti avvicendamenti tra i sostituti, avrebbero condotto alle lamentate sperequazioni dei carichi, superate con l’impegno diretto prestato dal Dell’Anno, che si è fatto diretto carico di buona parte dei fascicoli eccedenti.
Così, l’impegno diretto del ricorrente non sarebbe una conseguenza, concreta e negativa, di pretese carenze organizzative, bensì il rimedio per correggere problematiche aventi eziologia diversa dalla gestione dei flussi degli affari.
3.3.1. Orbene, rammentato che nella fase d’ottemperanza la giurisdizione si estende al merito, il Collegio deve riconoscere che il Consiglio, nel rinnovare il giudizio sul rinnovo quadriennale, non si è ritenuto sostanzialmente vincolato dalla pronuncia di questo giudice, e ha di fatto rinnovato, in parte qua, il precedente giudizio sfavorevole, sia pure introducendo argomenti ulteriori, che peraltro troverebbero la loro sede più appropriata nell’appello avverso la decisione di questo giudice.
3.3.2. Invero, la sentenza 3081/2013, ha chiaramente affermato che un’eventuale incompletezza nella “analisi dei flussi” – locuzione, per vero, certamente evocativa, ma di contenuto indefinito – non era, nella concreta fattispecie, idonea a giustificare la decisione di negare al Dell’Anno il rinnovo: e, a sua volta, il nuovo provvedimento, nonostante l’articolata esposizione, non ha aggiunto elementi che inducano a diverse conclusioni.
3.4.1. Anzitutto, può anche essere che il C.S.M. non approvi formalmente i progetti organizzativi del procuratore della Repubblica, e si limiti a prenderne atto: tuttavia, tale presa d’atto giunge a conclusione di un’istruttoria svolta da una commissione dello stesso Consiglio, che formula sui medesimi progetti, se del caso, specifici rilievi, ed immaginare che questi ultimi siano privi di qualsiasi influenza equivale a svalutarli eccessivamente.
Del resto, se davvero la presa d’atto fosse in sé insignificante, non si capirebbe perché, nella fattispecie, il Consiglio superiore della magistratura si sarebbe preoccupato di revocare in autotutela, con la propria determinazione 30 maggio 2012, la deliberazione 6 luglio 2011, che aveva infine approvato il progetto organizzativo del Dell’Anno.
3.4.2. Ma, ancor prima, il Collegio deve rimarcare come la nuova determinazione non permetta ancora di capire cosa realmente manchi ai progetti organizzativi via via redatti dal Dell’Anno; e, comunque, se tali manchevolezze abbiano realmente procurato pregiudizio all’attività della Procura – in disparte il risultato, che par quasi secondario per il Consiglio, di aver smaltito l’arretrato – e cioè se una diversa analisi avrebbe potuto ragionevolmente consentire, secondo una valutazione ex ante, una migliore direzione successiva dell’Ufficio.
D’altra parte, non sembra nemmeno essere stato spiegato perché costituisca un grave limite professionale la circostanza che l’interessato abbia colmato eventuali deficit programmatori (che solo a posteriori, del resto, sono facilmente riconoscibili) con un diretto impegno personale.
3.4.4. La sentenza, comunque, non ha mai negato che la gestione dei flussi ed i tempi di definizione dei procedimenti rientrino, secondo le disposizioni interne (ma anche secondo ragionevolezza), tra gli indicatori per l’individuazione delle attitudini direttive.
Peraltro, né il provvedimento inizialmente annullato, né il nuovo atto, si sono adeguatamente occupati dei risultati realmente conseguiti e delle modalità per questo impiegate dal ricorrente: si sono invece concentrati su elementi programmatici, che questo giudice ha ritenuto e continua a ritenere del tutto inadeguati, per le ragioni già esposte.
3.4.5. Tali ragioni, va aggiunto, non sono contrastate dalla semplice affermazione (sopra § 2.5.3.) che il Dell’Anno sarebbe stato incapace d’individuare “misure idonee ad accrescere l’efficienza dell’ufficio in maniera duratura così da favorire una definizione degli affari nel rispetto dei termini di durata ragionevole dei procedimenti”.
Anche su questo punto la precedente decisione di questa Sezione aveva preso una posizione netta (corretta o meno, spetta ormai solo al giudice d’appello di stabilirlo), ritenendo che, in fatto, le redistribuzioni del carico non fossero imputabili – o lo fossero in minima parte – a incompetenza del procuratore capo, e trovassero altrove la loro ragione.
3.4.6. D’altra parte, il nuovo provvedimento conferma indirettamente le precedenti affermazioni, giacché non indica casi concreti, riconducibili al periodo in cui il ricorrente ha svolto funzioni direttive, in cui effettivamente egli, con il suo operato, abbia “condizionato negativamente sia i tempi di trattazione sia la qualità del lavoro svolto per la loro trattazione”.
4.1. Il secondo ambito, su cui si diffonde il nuovo provvedimento impugnato, riguarda l’aumento delle cd. iscrizioni a mod. 45, ovvero un uso improprio del registro degli atti non costituenti notizia di reato: rilievo che era già stato prospettato nel primo provvedimento, e di cui si era perciò già occupato questo Collegio.
4.1.2. Invero, come già esposto in sentenza, in tale registro sono inclusi, con l’indicazione della data e del contenuto, tutti gli atti e le informative che il pubblico ministero non ritiene debbano essere iscritti nei registri delle notizie di reato (mod. 21): quelli, cioè, apparentemente privi di rilevanza penale, come gli esposti in materia civile o amministrativa, e quelli di contenuto abnorme o assurdo.
È naturalmente possibile che, dopo un’iniziale iscrizione nel modello 45, il procuratore della Repubblica ritenga che la notizia richieda invece il compimento di indagini preliminari, e, in tal caso, verrà fatta una nuova iscrizione nel registro delle notizie di reato, con indicazione della provenienza.
4.1.3. Il Dell’Anno, nel ricorso aveva obiettato (vengono di seguito utilizzati alcuni passi della sentenza) come sia connaturato alla natura del registro modello 45 il suo impiego anche per fatti di incerta decidibilità, per i quali sia opportuno far precedere l’iscrizione nel registro delle notizia di reato da una fase preliminare di accertamenti, ferma la discrezionalità della relativa scelta, riferibile al magistrato, salvo che non si realizzino in tal modo comportamenti abnormi ed abusivi.
4.1.4. Così, la violazione che, in concreto, era stata imputata al Dell’Anno era meramente formale; senza considerare come fosse regola del suo Ufficio di sottoporre al g.i.p. le richieste di archiviazione anche per i procedimenti registrati nel modello 45, anziché nel registro delle notizia di reato (mod. 21), così ovviando ad eventuali errori nella scelta di iscrizione.
4.1.5. In ogni caso, l’iscrizione di fattispecie dubbie e complesse sarebbe stata effettuata nel registro modello 45 solo in pochi casi e per un breve intervallo di tempo, fino alla più compiuta lettura del fascicolo, e senza ritardi nell’esercizio dell’azione penale; comunque, il numero d’iscrizioni nel modello 45 era in linea con la media delle altre procure del distretto.
4.2.1. La sentenza aveva condiviso la posizione del ricorrente, considerando meramente formale, e non sostanziale la violazione imputata.
In particolare, si era sottolineato il numero limitato d’iscrizioni per casi dubbi e complessi, e la brevità del periodo in tale posizione, nonché la scelta di sottoporre al g.i.p. tutte le richieste di archiviazione: “A parte il limitato numero di casi in cui la duplice successiva iscrizione – prima a modello 45, poi a modello 21 – si è verificata” si legge nella sentenza “il Consiglio ha formulato essenzialmente delle ipotesi, e non ha indicato un minimo numero di casi, in cui la duplice iscrizione avrebbe realmente pregiudicato il corretto esercizio dell’azione penale, eludendo le previsioni procedimentali poste nell’interesse delle parti”.
4.2.2. Il nuovo provvedimento nega il valore meramente formale al rilevato aumento delle iscrizioni a mod. 45 (e già questa è un’opinione che andava riservata all’appello).
Dopo aver chiarito in termini generali perché l’iscrizione della notizia di reato rappresenta un momento centrale dell’attività della procura, e dopo aver richiamato, proprio sull’iscrizione a mod. 45 una nota del luglio 2011 della Procura generale della Cassazione (successiva dunque al periodo d’interesse, e indice di prassi non uniformi delle procure), il provvedimento rileva un’anomala crescita delle iscrizioni a mod. 45 presso la procura di Pistoia, da quando il Dell’Anno aveva assunto le funzioni dirigenziali: oggetto, per questo, di un richiamo formale, da parte del procuratore generale presso la Corte d’appello di Firenze, affinché limitasse l’uso del mod. 45 ai soli casi nei quali non sono evidentemente ravvisabili elementi penalmente rilevanti.
4.2.3. Il provvedimento riferisce quindi le giustificazioni rese da Dell’Anno, in corso di audizione, e cioè, che inserire inizialmente i casi dubbi e complessi nel registro mod. 45, anziché nel mod. 21 avrebbe permesso di “dare una precisa e immediata, quotidiana collocazione a tutte le carte”: con la precisazione che, dopo il richiamo della Procura generale, l’impiego del mod. 45 era stato cospicuamente ridotto.
4.2.4. Comunque, così come per il primo diniego di conferma, anche questa volta la spiegazione del ricorrente non ha convinto il Consiglio, per il quale la prassi seguita era inappropriata, sia per le ricadute sui principi del corretto, uniforme e puntuale esercizio dell’azione penale, e l’incidenza sui diritti procedimentali delle parti, garantiti anche dall’obbligo d’immediata iscrizione nel registro degli indagati, previsto dall’art. 335 c.p.p.; sia per l’efficienza dell’ufficio, che richiede una corretta gestione dei registri di reato; poco sopra lo stesso provvedimento aveva specificato che il Consiglio superiore non poteva sindacare “la correttezza delle singole iscrizioni, senza sconfinare del tutto indebitamente nell’ambito di una verifica affidata all’ambito giurisdizionale e processuale”.
4.3.1. Orbene, come appropriatamente osserva il ricorrente, dalla motivazione della sentenza n. 3081/2013 si ricava che l’addebito, relativo all’uso improprio del mod. 45, è meramente formale e che, al più, il C.S.M. avrebbe dovuto individuare i casi in cui si è verificato l’uso improprio, nonché circostanziare come tale uso improprio avrebbe eluso le garanzie procedimentali poste a garanzia delle parti: ciò che, invece, non è avvenuto.
4.3.2. Al contrario – e anche qui il Collegio non può che convenire con il ricorrente – il provvedimento, dopo aver escluso che si possa attribuire valore meramente formale al rilevato aumento delle iscrizioni a mod. 45, in seguito riproduce sostanzialmente quanto già espresso nel primo provvedimento annullato.
4.4.1. Ciò posto, il Collegio non può che rilevare come la sua decisione sia stata semplicemente inosservata: né gli argomenti introdotti possono allontanare da tale conclusione.
4.4.2. Così l’affermazione, per cui non sarebbe possibile al Consiglio verificare la correttezza delle singole iscrizioni, non è coerente con quella, per cui la prassi seguita avrebbe pregiudicato il corretto, uniforme e puntuale esercizio dell’azione penale: ciò che potrebbe essere accertato solo con la verifica in concreto, sollecitata dalla sentenza, e che non è stata fatta, sebbene l’ispezione svolta nel 2009 avrebbe potuto fornire in tal senso utili elementi.
4.4.3. Egualmente si deve dire per la rilevata inefficienza della Procura, su cui manca qualsiasi elemento specifico, come in generale sulla reale ampiezza dell’anomalia nell’uso del mod. 45.
È certo soltanto che il Dell’Anno, in un certo numero di casi, aveva scelto questa soluzione, piuttosto che quella di conservare per giorni presso di sé delle informative di significato non chiaro, ovvero di iscriverle senz’altro a mod. 21, accrescendo statisticamente il numero di notizie di reato: non risulta invece che, in tal modo, egli abbia soppresso notizie di reato, o comunque abbia danneggiato l’una o l’altra delle parti, o complessivamente aggravato l’operato della Procura.
4.4.4. Nell’insieme, cioè, l’irregolarità si conferma, nel caso concreto, come meramente formale, di dimensioni incerte, sostanzialmente superata dopo il rilievo del procuratore generale, e comunque innocua (vi è da chiedersi se altrettanto lo sarebbe stata una frettolosa iscrizione a mod. 21): sicché, porla a fondamento del nuovo diniego costituisce violazione della decisione assunta da questo giudice.
5.1.1. Il nuovo provvedimento esamina ancora le previsioni del progetto organizzativo in materia di misure cautelari, e principia da una lunga esposizione sui principi che devono guidare la valutazione del C.S.M., in sede di conferma del dirigente di Procura, rispetto alle scelte organizzative nei rapporti con i sostituti e nella gestione dei procedimenti.
5.1.2. Ai fini di questo giudizio, non è necessario riprodurre questa enunciazione, ed è invece sufficiente esporne la conclusione, per cui l’esercizio dei poteri e delle prerogative del procuratore capo, e delle modalità con le quali impartisce direttive e criteri, deve essere valutato anche in relazione alla necessità di preservare la sfera di autonomia professionale e la dignità delle funzioni esercitate dal magistrato dell’ufficio di procura e di valorizzare la loro professionalità.
5.1.3. Ora, il progetto Dell’Anno in materia di misure cautelari, aveva testualmente stabilito che i sostituti avrebbero dovuto informalmente comunicare al procuratore capo “la necessità dell’adozione di una misura cautelare”, cui si sarebbe dato corso “solo a seguito di accertata convergenza di opinioni fra sostituto e Procuratore, ed in caso di sua assenza, con il Sostituto anziano”; egualmente si sarebbe operato “limitatamente ai casi di maggiore rilevanza e delicatezza, informando il Procuratore sulla scelta della misura da sollecitare in sede di convalida”.
5.1.4. Orbene, il nuovo provvedimento, richiamato l’art. 3 del d. lgs. 106/06, che prevede «l’assenso scritto del Procuratore per il fermo e per la richiesta di misure, riaffermato anche il potere del dirigente di impartire direttive di carattere generale per esercitare le sue prerogative in relazione alla gestione dei procedimenti e per favorire una (auspicabile) positiva e costante interlocuzione con i magistrati dell’ufficio, nonché la condivisione delle scelte anche in una fase che precede la formale adozione del provvedimento, deve ribadirsi che tale potere deve essere esercitato con “modalità” rispettose dell’autonomia del sostituto».
Così, «la previsione di una “comunicazione informale”, oltre la disposizione di legge, e di una “accertata convergenza di opinione fra sostituto e Procuratore” quale condizione per dar corso alle richieste, estesa peraltro anche ai casi diversi da quelli indicati dalla legge (al c. 4 l’art 3 cit. esclude 1′ applicazione del c. 2 sull’assenso scritto del Procuratore per le richieste formulate in occasione della convalida dell’arresto in flagranza e del fermo ex art. 390 c.p.p.)» contrasterebbe con il ripetuto art. 3. Inoltre, «non garantisce adeguatamente la sfera di indipendenza ed autonomia del Sostituto rispetto a tutti i casi di divergenti valutazioni, che richiedono l’esplicitazione del dissenso del Procuratore rispetto alle diverse determinazioni del magistrato assegnatario del procedimento, e una “motivazione”, quando queste siano il presupposto della revoca dell’assegnazione del procedimento, con grave pregiudizio anche per il principio di trasparenza salvaguardato dalla “procedimentalizzazione” dell’interlocuzione sulle misure cautelari come disciplinata dalla legge».
5.1.5. Ancora, sul punto il provvedimento conclude come, «per quanto riguarda la previsione del “visto” successivo all’emissione di provvedimenti cautelari, quale condizione per la loro esecuzione, deve del pari rilevarsi che lo strumento prescelto dal dirigente, creando peraltro il rischio di disfunzioni organizzative, si traduce in una forma di “controllo” dell’attività dei Sostituti, e si presta ad improprie limitazioni della loro autonomia operativa rispetto all’esecuzione di provvedimenti giurisdizionali».
5.2.1. Invero, secondo il ricorrente sarebbe qui particolarmente evidente la violazione del decisum di cui alla sentenza n. 3081/2013.
Questa aveva, infatti, stabilito che “le previsioni contenute nel d. lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, di riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero, oltre a confermare il principio che l’azione penale spetta soltanto al procuratore della Repubblica, all’art. 3 stabilisce specifiche regole sulle prerogative del procuratore della Repubblica in materia di misure cautelari…che non si discostano da quanto stabilito dal Dell’Anno nell’esercizio delle sue funzioni: e, cioè, che le misure cautelari disposte devono essere di massima conosciute ed approvate dal procuratore, salvo deleghe preventive sempre revocabili”: per cui “neppure questo elemento è idoneo a sorreggere il diniego di conferma”.
5.2.2. In tal modo, prosegue il ricorso per ottemperanza, è stato espressamente sancito che il progetto organizzativo Dell’Anno (approvato nel 2011, come si è visto, dallo stesso C.S.M.) è del tutto coerente con le previsioni normative in tema di prerogative del procuratore della Repubblica in materia di misure cautelari.
5.2.3. Ne conseguiva un obbligo puntuale a carico del C.S.M.; il quale, viceversa, in aperta violazione del giudicato, ha ribadito le argomentazioni espresse nel § 2 della deliberazione del 19 aprile 2012, contrastanti il ripetuto art. 3, che il C.S.M. vorrebbe disapplicare “per fare prevalere il principio dell’autonomia dei sostituti su quello dell’organizzazione gerarchica dell’ufficio del Procuratore della Repubblica”.
5.3.1. Questo Collegio, in effetti, non ha molto da aggiungere sul punto: sembra peraltro opportuno richiamare le citate disposizioni nel loro tenore letterale, anziché le norme interne, comunque a quelle subordinate.
Invero, l’art. 3 cit. tra l’altro stabilisce che:
– il fermo di indiziato di delitto disposto da un magistrato dell’ufficio deve essere assentito per iscritto dal procuratore della Repubblica;
– l’assenso scritto del procuratore della Repubblica è necessario anche per la richiesta di misure cautelari personali e per la richiesta di misure cautelari reali;
– il procuratore della Repubblica può disporre, con apposita direttiva di carattere generale, che l’assenso scritto non sia necessario per le richieste di misure cautelari reali, avuto riguardo al valore del bene oggetto della richiesta ovvero alla rileva
5.3.2. Ora, se si raffrontano tali disposizioni con il progetto Dell’Anno, si comprende perché questo giudice avesse escluso che il ricorrente si fosse posto in contrasto con la vigente disciplina: è questa, semmai, e non il Dell’Anno ad aver limitato la sfera di autonomia dei sostituti, che non può essere ovviamente recuperata sanzionando i capi degli uffici che, secundum legem, vogliono esercitare i poteri che l’ordinamento conferisce loro.
Il C.S.M., nel nuovo provvedimento, ha soltanto confermato ciò che questo giudice aveva escluso, così violando le statuizioni contenute in sentenza e, presumibilmente, anche la norma di legge: ciò che, comunque, ancora una volta, spetterà al giudice d’appello di stabilire.
5.3.3. Solo per completezza, è vero che il IV comma dell’art. 3 cit. esclude la necessità dell’assenso del procuratore capo in caso di convalida dell’arresto in flagranza o del fermo di indiziato, ma il progetto parla di informazione e non di assenso: in ogni caso, si tratta di un profilo marginale che certamente non basta a giustificare la sostanziale disapplicazione della sentenza di questo giudice.
6.1.1. Un nuovo punto concerne gli ulteriori rilievi, relativi alla gestione dei rapporti con i magistrati dell’Ufficio, ciò che effettivamente attiene al proprio del dirigente, e della sua conferma.
Qui il nuovo provvedimento si riferisce alla presunta difficoltà del Dell’Anno di «favorire una effettiva interlocuzione sulle scelte organizzative e di accettare con l’equilibrio richiesto dal ruolo “istituzionale” ricoperto la critica sul merito delle decisioni adottate, ed il “contraddittorio” come espressione fisiologica di tale interlocuzione».
Di seguito, la nuova determinazione reca ancora una volta un’articolata introduzione sulle attitudini richieste al dirigente di un ufficio di Procura – sulle quali il Collegio non può che convenire – sintetizzate nella propensione a favorire la partecipazione dei sostituti alla gestione dell’ufficio e la condivisione delle scelte organizzative, “con l’obiettivo di avere magistrati motivali ed integrati nella struttura complessivamente intesa”: ciò che impone di valutare, come specifico indicatore dell’attitudine direttiva, anche la “programmazione e la gestione” delle riunioni organizzative con i sostituti.
6.1.2. Nel caso del Dell’Anno si avrebbe «l’indicazione di una gestione non partecipata dell’ufficio, che si rileva dalla documentazione disponibile: così, ad es. dal verbale della riunione del 10.2.2011 che ha preceduto l’adozione del provvedimento del 24.3.2011, di modifica del progetto organizzativo anche su aspetti di estrema rilevanza, come le direttive sulla richiesta ed esecuzione delle misure cautelari, risulta che il procuratore capo si è limitato ad espone il nuovo progetto “in relazione alla revoca delle assegnazioni per i fascicoli non trattati nei termini di legge e alla impostazione sulle misure cautelare; non emergono di contro le ragioni delle modifiche apportate ai criteri di distribuzione degli affari, tanto che i sostituti richiedono “un periodo di riflessione finalizzato a comprendere se i livelli dei ruoli consentono di gestire in modo più rapido i fascicoli” in relazione alla prospettata revoca delle assegnazioni per i fascicoli scaduti»; egualmente, prosegue il provvedimento, non sono indicate le ragioni, «per le quali il Procuratore non tiene conto della proposta di nuova distribuzione delle materie formulata dai sostituti sulla base dei dati acquisiti per la quantificazione dei procedimenti secondo i criteri di specializzazione (riunione del 14.10.2010) e della richiesta da tutti condivisa di “poter rivedere l’indirizzo circa la formazione dei ruoli in modo da creare gruppi di lavoro per ogni materia” (riunione del 21.12.2010)».
6.1.3 A ciò si aggiunge il rapporto di aperta conflittualità con uno dei magistrati dell’ufficio, come emerso dalle stesse dichiarazioni del dott. Dell’Anno: circostanza che, secondo il provvedimento, avrebbe rilievo «non in quanto al Procuratore si possa o si debba far carico delle ragioni del contrasto, ma in quanto indicativa di un atteggiamento “antagonista” che il dirigente in conferma ha assunto rispetto all’interlocuzione “critica” di magistrati dell’ufficio sulle sue scelte organizzative, percependo e rappresentando in particolare, in termini di contrapposizione ingiustificata, la presentazione di osservazioni, il contenuto a suo dire infondato dei rilievi, e la mancanza di una espressa positiva adesione ai suoi provvedimenti da parte di un Sostituto e così giustificando il non positivo rapporto instaurato con quest’ultimo».
6.2.1. Orbene, è intanto significativa per il Collegio l’ultima parte del capo di motivazione: sebbene essa principi con l’affermazione che al Dell’Anno non si può far carico delle ragioni del contrasto, nel seguito è chiaro come a lui ne sia attribuita la responsabilità, per non aver accettato il ruolo critico – che il Consiglio percepisce evidentemente in quanto tale come positivo, a prescindere dal suo contenuto – svolto dal sostituto in questione.
6.2.2. A ben vedere, si ripropongono qui, seppure in modo meno esplicito di quanto prima esposto in materia di misure cautelari, due opposte concezioni della funzione direttiva da parte del procuratore capo.
La prima, che ne fa piuttosto un coordinatore, ed è dunque caratterizzata dalla costante ricerca del consenso dei sostituti, anche in ambiti, come quello dell’organizzazione dell’Ufficio, che rientrano nella sua diretta responsabilità; l’altra, sicuramente più vicina alle norme primarie vigenti, ed introdotte a partire dal 2006, che gli attribuisce una specifica funzione direttiva e di preminenza all’interno dell’Ufficio.
Una funzione, quest’ultima, certamente da adeguare, come in qualsiasi struttura produttiva complessa, alla situazione concreta, valorizzando ciascuna personalità e sollecitandone l’apporto, anche attraverso incontri collettivi, evidentemente finalizzati a scambi d’informazioni, esperienze e proposte: ma, infine, senza confondere le rispettive responsabilità, che opportunamente comportano, per il dirigente, che egli sia chiamato, al termine di un adeguato intervallo, a dare conto degli obiettivi raggiunti in relazione ai mezzi impiegati.
6.2.3. Ciò posto, è evidente come, anche sotto questo specifico profilo, il provvedimento oggetto del ricorso per ottemperanza si ponga in palese contrasto con le statuizioni contenute nella sentenza in questione, ove era stato rimarcato come, infine, il Consiglio superiore della magistratura avesse espresso un giudizio sfavorevole sul Dell’Anno sebbene questi operasse in conformità ai principi e delle norme positive che ne definiscono la funzione.
6.2.4. In ogni caso, il fatto che i verbali delle riunioni (effettivamente svolte, ciò di cui il primo provvedimento sembrava dubitare) non includano puntuali spiegazioni delle scelte del procuratore capo, non significa che queste non siano state a suo tempo fornite: come si legge nella sentenza, “in una piccola struttura, caratterizzata da contatti quotidiani, la scarsa formalizzazione non [è] indice di mancanza di condivisione e scambio”.
6.2.5. Inoltre, il contenuto dei verbali non esclude che, in concreto, il capo dell’Ufficio abbia poi adeguato l’organizzazione alle indicazioni dei colleghi; e, comunque, né dai verbali, né da altro (come segnalazioni, esposti, domande collettive di trasferimento) si desumono elementi contrastanti l’affermazione, contenuta in sentenza, per cui non è stato dimostrato che il rapporto tra il Dell’Anno e i colleghi fosse complessivamente conflittuale: la discordia, anche nel nuovo provvedimento, continua ad essere circoscritta a un magistrato, da cui si desumerebbe, a contrario, che non sussisteva con gli altri.
6.2.6. In conclusione, non si può che convenire con il ricorrente, ove egli sostiene che il C.S.M. ha omesso di fornire elementi circostanziati, da cui fosse desumibile l’incapacità del Dott. Dell’Anno di gestire i rapporti con i sostituti, e si è limitato a confermare i contenuti della precedente deliberazione.
È mancato, insomma, qualsiasi approfondimento su di un punto evidenziato nella sentenza, e cioè se, per ottenere l’obiettivo per lui fondamentale dello smaltimento dell’arretrato, il Dell’Anno abbia prevaricato i propri colleghi, imponendo loro un carico eccessivo e nel tempo insostenibile; ovvero, si aggiunge, abbia comunque loro richiesto comportamenti non coerenti con i doveri propri della funzione.
7.1.1. Non merita infine particolare attenzione l’ultima questione trattata nel provvedimento, relativa alla direttiva inviata dal Dell’Anno ai sostituti in cui, per incentivare il patteggiamento ex art. 446 c.p.p., egli li invita a riconoscere le attenuanti generiche, in caso di proposte formulate contestualmente all’avviso ex art. 415 bis c.p.p..
7.1.2. Come si legge nella narrazione della sentenza, il Dell’Anno si era giustificato affermando che, in tal modo, non aveva inteso vincolare i propri sostituti, ma fornir loro uno strumento uniforme e condiviso, da impiegare quando ritenuto opportuno.
La sentenza, tuttavia, non aveva accolto le censure del ricorrente, ritenendo inopportuna la scelta compiuta, la quale incideva sull’autonomia dei sostituti assegnatari, e osservando però, al contempo, come tale addebito, da solo, non bastasse a giustificare la decisione assunta.
7.1.3. Il nuovo provvedimento non va molto oltre la conferma della critica già espressa, se non per aggiungere che le scelte effettuate dal Dott. Dell’Anno in tema di patteggiamento dimostrerebbero le sue lacune nell’associare all’obiettivo dello smaltimento dell’arretrato «un’adeguata considerazione delle ricadute delle scelte organizzative sui principi di “corretto” esercizio dell’azione penale, di rispetto dei principi del giusto processo, e delle garanzie processuali».
7.2.1. In realtà, è certo che il Dell’Anno ha assegnato un rilievo cruciale allo smaltimento, ed egualmente lo è che, in materia di patteggiamento, ciò lo ha spinto a una scelta censurabile: ma ciò nulla dice, di per sé, sulla violazione del giusto processo ovvero di altre garanzie processuali.
7.2.2. Invero, il nuovo provvedimento, come invece richiedeva la sentenza e ribadisce qui il ricorrente, non ha fornito nuovi elementi circa la fondatezza della precedente scelta negativa, “essendosi limitato a reiterare (sovente con espressioni lessicali identiche) il giudizio di non conferma espresso nella delibera del 19 aprile 2012 censurato dalla sentenza n. 3081/2013”.
7.2.3. Ciò non significa, è opportuno ribadirlo, che il Dell’Anno andasse confermato: significa che l’assenza di sufficienti attitudini e merito, dopo l’iniziale riconoscimento delle stesse all’atto della nomina, avrebbe dovuto essere puntualmente dimostrato, non foss’altro per gli effetti devastanti che il diniego di conferma assume sulla parte conclusiva della carriera del ricorrente.
8.1. Il ricorso per ottemperanza è dunque fondato e va accolto.
Ai sensi e per gli effetti dell’art. 114, IV comma, lett. c) c.p.a., vanno pertanto dichiarati nulli ed inefficaci sia il nuovo diniego di conferma – con l’eventuale susseguente provvedimento ministeriale – sia il provvedimento 30 ottobre 2013 con cui, ex art. 109 del r.d. 12/41, è stata affidata al sostituto procuratore Giuseppe Grieco la reggenza della Procura della Repubblica di Pistoia.
8.2. Sono perciò confermate, e, per quanto occorra, fatte proprie dalla presente decisione, le statuizioni contenute nella precedente sentenza 16 ottobre 2013, n. 8905, egualmente resa nei confronti delle stesse parti, e in relazione all’inottemperanza della medesima sentenza, per cui:
a) per effetto della sentenza T.A.R. Lazio I, 26 marzo 2013, n. 3081, il dottor Renzo Dell’Anno riassume le funzioni e l’ufficio di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia, in regime di prorogatio dell’originario provvedimento di nomina e conferimento, e sino all’esito del rinnovato giudizio di conferma, ex art. 45 del d. lgs. 5 aprile 2006 n. 160;
b) sono pertanto inefficaci, anche per violazione dell’art. 109 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, tutti gli atti e comportamenti che conferiscano, confermino o mantengano le funzioni di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia, nuovamente rivestite del Dell’Anno, ad altri magistrati, dello stesso o di altro ufficio, così come quegli atti e comportamenti che, da parte di altri magistrati, costituiscano esercizio di tali funzioni, impregiudicata ogni ulteriore e diversa responsabilità che da tali atti possa derivare;
c) l’efficacia auto esecutiva della sentenza 3081/13, quanto agli effetti demolitori e ripristinatori, esclude che, da questo giudice ovvero da qualsiasi altro organo ed autorità, debbano essere assunti ulteriori provvedimenti esecutivi, o comunque questi debbano essere determinati nel loro contenuto, affinché il ricorrente possa riprendere ad esercitare le predette funzioni.
9.1. Si pone ora il tema della nuova valutazione per l’eventuale conferma del ricorrente, in conformità ai principi della tutela piena ed effettiva della sua aspettativa, riconosciuta da questo giudice e fin qui frustrata, ad una valutazione professionale conforme a legittimità, e che non può essere in alcun modo pregiudicata dalla rilevanza costituzionale dell’Organo che la deve compiere.
9.2. Pare allora necessario a questo giudice, nel determinare le modalità esecutive della sentenza 3081/13, procedere alla nomina di un commissario ad acta.
Per la specifica esperienza e competenza richieste per l’espletamento del delicato incarico, è nominato un magistrato ordinario, ove possibile in quiescenza, che abbia svolto funzioni direttive requirenti di secondo grado, ovvero funzioni direttive requirenti elevate di primo grado: questi, nel termine di sessanta giorni dall’attribuzione dell’incarico, in luogo e in sostituzione del Consiglio superiore della magistratura, effettuate tutte le opportune verifiche ed acquisiti gli atti ed i documenti utili, rinnoverà la decisione sulla conferma trasmettendola poi alle Autorità competenti per il seguito di legge.
9.3. La concreta individuazione della persona del commissario ad acta è affidata, allo stato, al primo Presidente della Corte di cassazione, ovvero ad altro magistrato da questi delegato, nel minor termine compatibile con la tutela delle posizioni coinvolte: l’atto con cui il commissario verrà indicato andrà poi trasmesso a questo T.A.R. per gli ulteriori adempimenti della Segreteria.
9.4. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso per ottemperanza in epigrafe lo accoglie, e per l’effetto,
1) dichiara nulli e comunque inefficaci:
a) la deliberazione 24 ottobre 2013 del Consiglio superiore della magistratura, con la quale Renzo Dell’Anno non è stato confermato per un ulteriore quadriennio nell’ufficio di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia;
b) il provvedimento 30 ottobre 2013 con cui è stata affidata al sostituto procuratore Giuseppe Grieco la reggenza della Procura della Repubblica di Pistoia;
c) il decreto del Ministro della giustizia, con cui è stata adottato, in conformità alla deliberazione sub a, il provvedimento di non conferma del procuratore capo Renzo Dell’Anno;
d) l’eventuale deliberazione con cui il Consiglio superiore della magistratura ha incluso l’ufficio direttivo di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia tra quelli vacanti a vario titolo,
2) dispone e comunque accerta che, dal giorno seguente alla data di pubblicazione della presente decisione, Renzo Dell’Anno riassume le funzioni e l’ufficio di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pistoia, sino all’esito del rinnovato giudizio di conferma;
3) nomina un commissario ad acta, nei termini e nelle forme specificate in motivazione, affinché rinnovi la decisione sulla conferma, in luogo del Consiglio superiore della magistratura;
Condanna il Consiglio superiore della magistratura alle spese di giudizio, liquidandole in € 8.000,00 per compensi in favore del ricorrente oltre i.v.a. c.p.a., spese generali oltre all’importo del contributo unificato, come per legge.
Manda alla Segreteria della Sezione di effettuare le comunicazioni conseguenti alla pronuncia, anche in via telematica ed in formato digitale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio addì 12 febbraio 2014 con l’intervento dei signori magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere, Estensore
Alessandro Tomassetti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/05/2014

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