Paolo Corciulo, Presidente, Antonella Lariccia, Primo Referendario, Estensore

Le differenze tra lottizzazione abusiva edilizia materiale e lottizzazione cartolare o negoziale.

Edilizia ed urbanistica – lottizzazione – lottizzazione abusiva edilizia materiale e lottizzazione cartolare o negoziale – differenze

La lottizzazione abusiva edilizia materiale si configuri quale un insieme di opere fisiche comportanti la sostituzione funzionale del territorio assieme all’aumento del carico urbanistico; essa non richiede la realizzazione di vere e proprie costruzioni abusive, essendo sufficiente la sussistenza di opere le quali, sebbene nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno, in contrasto con le norme vigenti.
La lottizzazione cartolare o negoziale si verifica, invece, per effetto di frazionamenti non autorizzati e vendite di terreni in lotti; essa si configura quando si hanno frazionamenti preordinati in modo non equivoco all’edificazione, anche se lo scopo edificatorio abusivo si realizza mediante successivi atti negoziali traslativi .

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 24/11/2020 n.5500 proviene da Giustamm.

Pres. Vacirca, Est. De Felice.
L. Rea, D.S. Caporaso (Avv.ti G. Di Nola, A. Vitale) c/ Comune di
Sant’Anastasia (Avv. L. S. Allamprese), Autorità di Bacino nord occidentale
della Campania (n.c.), Regione Campania (Avv. M. Lacatena).

sulla sussistenza dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di sospensione della lottizzazione abusiva

1. Procedimento amministrativo – Avvio proceidmento – Comunicazione – Provvedimenti vincolati – Applicabilità – Sussiste.

2. Edilizia e urbanistica – Lottizzazione abusiva – Ordinanza di sospensione – Avviso avvio procedimento – Necessità – Ragione.

1. La partecipazione del privato ai procedimenti amministrativi, prevista dal Capo III L. 241/90, è necessaria anche in relazione ad accertamenti che precedono provvedimenti vincolati, potendo la stessa rilevare circostanze ed elementi tali da indurre la p.a. a recedere dalla emanazione di provvedimenti restrittivi.
2. L’ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva materiale o, come nella specie, c.d. formale o cartolare, deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, poichè tale provvedimento, ancorchè sostanzialmente vincolato, richiede un accertamento complesso di circostanze di fatto, non contraddistinte da significati unidirezionali, ma basato su molteplici elementi, al quale i soggetti interessati possono utilmente cooperare.

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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

Sul ricorso r.g.n. 3792/2003 proposto in appello da
Rea Luigi e Caporaso Demetria Stella, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Di Nola e Alberto Vitale, con domicilio eletto presso l’avvocato Daniela Mettimano in Roma alla via Natale del Grande n. 51;

contro

Comune di Sant’Anastasia, in persona del l.r.p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Laura Sofia Allamprese con domicilio eletto in Roma alla via degli Avignonesi n. 5 presso l’avv. Andrea Abbamonte;
Autorità di Bacino nord occidentale della Campania, in persona del l.r.p.t., non costituita;
Regione Campania, in persona del l.r.p.t. rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Lacatena con domicilio eletto in Roma alla via Poli 29;
per l’annullamento
della sentenza n. 7195 del 2002 depositata in data 10 luglio 2002 con la quale il TAR Campania Napoli quarta sezione ha rigettato il ricorso per l’annullamento della ordinanza di sospensione di lavori relativi a lottizzazione abusiva e per il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione di tutte le opere di urbanizzazione già realizzate sui fondi siti in via Somma, traversa privata.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Sant’Anastasia e della Regione Campania;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Relatore alla udienza pubblica del 17 ottobre 2008 il Consigliere Sergio De Felice;
Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale di causa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania l’attuale appellante impugnava la ordinanza di sospensione di lavori relativi a lottizzazione abusiva e per il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione di tutte le opere di urbanizzazione già realizzate sui fondi siti in via Somma, traversa privata. Il ricorso veniva rigettato perché ritenuto infondato in relazione a tutte le censure.
Con l’atto di appello vengono riproposte le medesime censure.
Si deduce la insussistenza della lottizzazione abusiva ai sensi dell’art. 18 della l.47/1985 in relazione al frazionamento di terreni; si deduce la violazione del principio dell’affidamento e la mancata valutazione dell’interesse pubblico alla demolizione, nonchè la violazione dell’obbligo di partecipazione (art. 7 L.241/1990).
Si è costituito il comune di Sant’Anastasia chiedendo il rigetto dell’appello perché infondato.
Si è costituita la Regione Campania, che chiede dichiararsi la inammissibilità e improcedibilità dell’appello e comunque il rigetto dell’appello perché infondato.
Alla udienza pubblica del 17 ottobre 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato.
In primo luogo, va esaminato il motivo di appello relativo agli asseriti vizi procedimentali che, se accolto, dovrebbe comportare una riedizione della attività amministrativa, nel rispetto dell’obbligo di partecipazione.
Si sostiene la doverosità dell’obbligo di comunicazione a fini partecipativi anche per i procedimenti sanzionatori, cautelari e demolitori riguardanti ipotesi di lottizzazione abusiva.
L’articolo 18 l.28 febbraio 1985 n.47 disciplina due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva, la prima c.d. materiale, relativa all’inizio della realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica e edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici approvati o adottati ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione; la seconda c.d. formale (o cartolare) che si verifica allorquando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita, o altri atti equiparati, del terreno in lotti, creando così una variazione in senso accrescitivo sia del numero dei lotti che in quello dei soggetti titolari del diritto sul bene; il bene giuridico protetto dalla predetta norma quindi è non solo la ordinata pianificazione urbanistica e del corretto uso del territorio, ma anche e soprattutto l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione (cioè dal Comune), cui spetta di vigilare sul rispetto delle vigenti prescrizioni urbanistiche, con conseguente legittima repressione di qualsiasi intervento di tipo lottizzatorio, non previamente assentito (Consiglio di Stato, IV, 11.10.2006, n.6060).
Si ritiene quindi che sussista lottizzazione abusiva ai sensi dell’art. 18 l.28.2.1985 n.47 ogni qualvolta si rinvengano elementi di fatto che comprovino in modo non equivoco la predisposizione dei terreni a scopo edificatorio (C. Stato, IV, 30.6.2005, n.3531).
Con riguardo alla problematica della necessità di una adeguata partecipazione per il procedimento di accertamento della lottizzazione abusiva, in tema di lottizzazione abusiva per mezzo di frazionamento e vendita del terreno, l’accertamento della esistenza del presupposto di cui all’art. 18 l.28.2.1985 n.47, non può essere affidato al mero riscontro del frazionamento o della vendita di un terreno, ma implica la ricostruzione di un quadro indiziario, sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca “la destinazione a scopo edificatorio” degli atti posti in essere dalle parti (C. Stato, V, 20.10.2004, n.6810).
Alla luce di tale esigenza emergente dalla fattispecie in questione, il Collegio non condivide la tesi per la quale, a causa della natura sostanzialmente vincolata del provvedimento di sospensione cautelare in tema di lottizzazione abusiva, per la sua adozione non sarebbe necessario l’invio della comunicazione di avvio del relativo procedimento.
Infatti, l’accertamento in tema sia di lottizzazione materiale che negoziale in punto di fatto riguarda una pluralità di elementi, attraverso indagini la cui particolare complessità impone la partecipazione dei soggetti interessati.
La partecipazione del privato ai procedimenti amministrativi prevista dal Capo III della l.241 del 1990 è necessaria anche in relazione ad accertamenti che precedono provvedimenti vincolati, potendo sovente assumere rilievo, grazie all’apporto partecipativo del privato, circostanze e elementi tali da indurre l’amministrazione a recedere dalla emanazione dei provvedimenti restrittivi.
In presenza di atti vincolati, in fattispecie ad accertamento ad alta complessità, anche in presenza di esigui se non inesistenti margini di apprezzamento discrezionale per la pubblica amministrazione, la partecipazione, oltre che un valore in sé, è sempre utile, e quindi obbligatoria, in quanto può rilevare circostanze ed elementi tali da indurre l’amministrazione a recedere dalla emanazione di provvedimenti restrittivi.
Il procedimento di verifica degli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva – sia finalizzato alla adozione della misura cautelare della sospensione della realizzazione delle opere di lottizzazione e degli atti di disposizione che, in un secondo momento, della acquisizione al patrimonio comunale delle aree lottizzate – lungi dall’avere uno sbocco necessitato, a parte la sua incisività e lesività, richiede un accertamento complesso di circostanze di fatto, non contraddistinte da significati unidirezionali, basato su molteplici elementi, al quale i soggetti interessati possono, con le loro osservazioni critiche e deduzioni in punto di fatto, utilmente cooperare, facendo eventualmente anche rilevare circostanze e elementi tali da indurre la p.a. stessa a orientarsi diversamente e a recedere dalla emanazione in questione (C. Stato, V, 23 febbraio 2000, n.948; V, 11 maggio 2004, n.2953; V, 29.1.2004, n.296).
Conseguentemente, ove tali procedimenti si siano svolti in mancanza dell’apporto cooperativo dei soggetti interessati, per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento stesso, esso va annullato.
Non è sufficiente addurre che si tratti di atto vincolato, ai fini della dimostrazione che il provvedimento, affetto dal vizio formale o procedimentale di difetto dell’avvio del procedimento, non sia annullabile ai sensi dell’art. 21 octies comma 2 della L. 241 del 1990, in quanto il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.
Nella specie, infatti, il vincolo deriva da precisi presupposti di fatto, la cui ricorrenza è invece contestata dai motivi di gravame, proprio perché il deficit partecipativo – in tesi – non ha consentito di dimostrare la erroneità dei presupposti di fatto da cui muove l’amministrazione.
Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va accolto e, conseguentemente, il ricorso di primo grado va accolto nei sensi di cui in motivazione.
Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, così provvede:
accoglie l’appello e, conseguentemente, in riforma della impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione e annulla il provvedimento impugnato, salve ulteriori determinazioni dell’Amministrazione. Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 17 ottobre 2008, con l’intervento dei magistrati:
Giovanni VACIRCA Presidente

Giuseppe ROMEO Consigliere

Anna LEONI Consigliere

Sergio DE FELICE Consigliere, est.

Vito CARELLA Consigliere

Depositata in Segreteria
Il 06/11/2008

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 6/11/2008 n.5500 proviene da Giustamm.

Pres. M. Perrelli, est. Sergio Zeuli
Giovanni Minicozzi (Avv. Luigi Giuliano) c. Comune di Paduli (Avv. Umberto Del Basso De Caro).

sulla natura gestionale dei provvedimenti sul condono edilizio  e sull’incompetenza del Sindaco all’annullamento di tali atti; sul mancato effetto sanante della firma apposta dal Segretario comunale e sull’incompetenza dello stesso a svolgere una funzione di controllo sugli atti emessi dal Sindaco

1. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Istanza di condono – Provvedimenti adottati in materia dal Dirigente – Natura gestionale ex art. 51, co. III, l. n. 142/90 – Sussiste.

2. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Istanza di condono – Provvedimento di accoglimento della medesima – Annullamento dell’atto gestionale da parte del Sindaco – Illegittimità per incompetenza.

3. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Istanza di condono – Provvedimento di accoglimento della medesima – Annullamento dell’atto gestionale da parte del Sindaco – Controfirma apposta dal Segretario Comunale – Non ha effetto sanante.

4. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi – Istanza di condono – Provvedimento di accoglimento della medesima – Annullamento dell’atto gestionale da parte del Sindaco – Controfirma apposta dal Segretario Comunale – Non può avere natura di atto di controllo.

1. La legge n. 142/90 all’art. 51, co. III, attribuisce la competenza all’adozione dei provvedimenti concernenti la materia edilizia e la prevenzione e repressione degli abusi edilizi al Dirigente amministrativo. Tali atti hanno, dunque, natura gestionale.

2. Il Sindaco è incompetente ad emettere un provvedimento di annullamento di un’istanza di condono edilizio accolta all’esito di un’istruttoria. Considerata la natura gestionale di tali provvedimenti, infatti, la competenza, ex art. 51, co. III, L. n. 142/90, è esclusivamente attribuita al Dirigente che ha adottato il medesimo atto (1).

3. La controfirma apposta dal Segretario Comunale, non coautore dell’atto adottato dal Sindaco, non ha effetto sanante dell’illegittimità per incompetenza, potendo, al più, la stessa firma considerarsi espressione di un’attività consultiva e non di amministrazione attiva.

4. Il Segretario Comunale non può essere considerato figura equipollente a quella del Dirigente di cui all’art. 51, co. III, l. n. 142/90. Ne discende che non può, tramite visto di legittimità, svolgere una funzione di controllo su provvedimenti di natura gestionale.

— *** —

(1) Cfr. TAR Lazio, sez. II, 1.7.2005, n. 5414.

sulla natura gestionale dei provvedimenti sul condono edilizio e sull’incompetenza del Sindaco all’annullamento di tali atti; sul mancato effetto sanante della firma apposta dal Segretario comunale e sull’incompetenza dello stesso a svolgere una funzione di controllo sugli atti emessi dal Sindaco

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 5500 Reg.Sent.Anno 2006
N. 933 Reg.Ric. Anno 2000

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
per la CAMPANIA
NAPOLI – Sezione VI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 933 del 2000 proposto da

Giovanni Minicozzi rappresentato e difeso da: Avv. to Luigi Giuliano con studio in Benevento alla via Colonnette unitamente al quale elettivamente domicilia in Salerno e quindi da intendersi legalmente domiciliato presso la Segreteria TAR di Napoli;

contro

COMUNE DI PADULI in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dall’avvocato Umberto Del Basso De Caro con il quale elettivamente domicilia in Salerno alla via Macchiaroli 1 presso l’avvocato Arcidio Grisi, e quindi da intendersi ex lege domiciliato presso segreteria TAR
per l’annullamento, previa sospensione
a) del provvedimento n.4105 del 23 luglio 1999 con cui il Sindaco di Paduli ha annullato la concessione di condono edilizio n.4 del 5 ottobre 1996;

di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, comunque lesivi della posizione soggettiva del ricorrente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 6 marzo 2006, relatore il Referendario dott. Sergio Zeuli, i difensori, come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Con atto notificato in data 29 ottobre 1999 e depositato il 10 novembre 1999 il ricorrente impugnava gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento.
A tal proposito esponeva le seguenti circostanze:
– aveva concesso in locazione alla MITOS S.r.L. un capannone in sua proprietà, che lo aveva destinato a discoteca avviando i relativi lavori. All’esito di un accertamento dei Carabinieri – che verificavano l’abusività di alcune opere realizzate – aveva pr
Tuttavia, con un successivo provvedimento del 22 novembre 1997 il Sindaco di Paduli aveva sospeso l’efficacia di codesto atto e, benché diffidato dal ricorrente, non emetteva al riguardo alcun provvedimento definitivo.
Successivamente il Comune ordinava altresì la sospensione di ogni tipo di attività all’interno della struttura, concessa nel frattempo in locazione ad un circolo con finalità assistenziali.
Il conduttore, Circolo “Blow up” otteneva per ben due volte dal TAR Campania, sezione di Salerno, – da lui adito in sede cautelare – la sospensione del provvedimento inibitorio.
Ciò nonostante il Sindaco, con il provvedimento impugnato, annullava definitivamente l’atto di accoglimento dell’istanza di condono edilizio.
Tanto premesso, il provvedimento era da ritenersi illegittimo per i ss.motivi:
a) incompetenza, essendo stato emesso dal Sindaco, e non dal competente Ufficio Tecnico;
b) difetto di motivazione, avendo l’amministrazione totalmente omesso di valutare le argomentazioni difensive prodotte dal ricorrente, nel corso del procedimento;
c) violazione di legge, per omessa acquisizione del parere dell’Ufficio Tecnico comunale, all’atto del ritiro del documento;
d) eccesso di potere, per inesistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento dell’atto di condono nonché per sviamento di potere e contraddittorietà della motivazione.
Si costituiva l’amministrazione intimata, confutando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del ricorso.
La causa, dopo le conclusioni dei difensori, come da verbale, veniva spedita in decisione all’odierna udienza.

DIRITTO

E’ fondata, innanzitutto, la prima eccezione articolata in ricorso, relativa all’incompetenza del Sindaco ad emettere il provvedimento impugnato. L’articolo 51 comma 3 lett. f) della legge 142/90 all’epoca vigente, indubbiamente attribuisce alla competenza del Dirigente amministrativo all’emanazione degli atti amministrativi concernenti le pratiche di condono (in tal senso, da ultimo, T.A.R. Lazio, sez. II, 1 luglio 2005, n. 5414).
Né vale a tal proposito, l’argomento offerto a confutazione dall’intimata, secondo cui la controfirma apposta dal Segretario Comunale, visibile a margine dell’atto, in basso a sinistra, sarebbe idonea a sanare la segnalata illegittimità.
Anche a voler infatti trascurare che detta sottoscrizione risulta ivi apposta quale “visto” di legittimità. é infatti evidente, dal contesto di quell’atto, che il Segretario Comunale non può dirsi coautore di esso, dal momento che nel corpo della motivazione, viene anche riportata l’affermazione “visto il parere del Segretario Comunale” che appunto dimostra che questi svolse, al più, nell’occorso, una funzione consultiva e non quella, pretesa, di amministrazione attiva.
In disparte, di poi, l’ulteriore considerazione che il segretario Comunale, comunque non avrebbe potuto essere considerato figura equipollente in toto – in mancanza di allegazioni in tal senso- al Dirigente di cui all’articolo 51 legge 142 citata.
Altresì fondata è la censura che contesta il difetto di motivazione nell’atto. Sul punto basterà osservare che priva di riscontri si rivela, all’esame degli atti, l’affermazione contenuta nel provvedimento secondo cui – al dicembre del 1993 – sulla proprietà del Minicozzi non fossero ancora state realizzate le opere ed i mutamenti di destinazione da sanare.
La ricostruzione dei fatti della PA è invero smentita dallo stesso accertamento effettuato dai Carabinieri della Stazione di Padula del 26 novembre 1991 che danno atto sia delle opere già realizzate sul capannone (opere che rivelano, al contrario di quanto affermato nel provvedimento, già nella loro originaria consistenza – si allude in particolare alla creazione di una pedana – la destinazione a discoteca della struttura) e sia della stessa nuova utilizzazione che si intendeva imprimere alla struttura, emergente dalle acquisizioni di informazioni assunte dai CC presso gli operai addetti ai lavori. Del resto apodittica e priva di alcuna prova è l’ulteriore affermazione secondo cui al 1993, la struttura non era in alcun modo atta al funzionamento. La contraddittorietà della motivazione con gli elementi di prova a disposizione della PA è su questi punti evidente e difficilmente revocabile in dubbio.
Questi motivi inducono all’accoglimento del ricorso.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – sede di Napoli – Sezione VI, accoglie il ricorso n. 933/2000, meglio in epigrafe specificato, proposto da Giovanni Minicozzi.
Condanna il comune di Paduli al pagamento delle spese processuali, in favore del ricorrente, che si liquidano in complessivi euro 1500,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 6 marzo 2006, con l’intervento dei Magistrati.
Michele Perrelli Presidente

Alessandro Pagano Correlatore

Sergio Zeuli Relatore- est.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 23/5/2006 n.5500 proviene da Giustamm.