Diritto di difesa e sanzioni processuali: nota a sentenza a Tar Campania/Napoli n. 3468/2019 a cura di Diotima Pagano

Diritto di difesa e sanzioni processuali: commento a Tar Campania/Napoli – sentenza n. 3468/2019

a cura di Diotima Pagano

All’esito di una stringente e lineare disamina dei fatti di causa, il TAR Campania/Napoli ha condannato la parte ricorrente, ai sensi dell’art. 26, Ii° c., CPA al pagamento di una sanzione pecuniaria per lite temeraria.

La stessa linearità  del discorso applicativo sentenziato, consente alcune (brevi) riflessioni sul piano teorico.

Essenzialmente due: la prima (in cui più¹ si crede) di carattere procedimentale.

E’ bastevole una sommaria lettura della norma ex art. 26 cit. per rendersi conto che si è di fronte ad un meccanismo codicistico volutamente punitivo (che fa da pendant alla disciplina dell’astreinte) tendente a sanzionare chi aggrava il servizio Giustizia.

Ma -e questa è la riflessione che si intende qui principaliter proporre – tale “pena” (con aspetti anche “infamanti” sul piano professionale e rilevanti sul piano pecuniario) può essere irrogata senza aver previamente interpellato la parte, in assenza di un contraddittorio ad hoc?

Il potere di ufficio – cui il Tribunale si richiama – non attiva, in altri termini, una sorta di decisione “a sorpresa”, vulnerativa del valore assoluto e sempre più¹ consapevolmente accolto della prevedibilità  delle scelte dei soggetti decidenti?

Il rimando, all’evidenza, è alla copiosa giurisprudenza della Cedu e delle Corti superiori, che hanno ben lavorato sia sulla tendenziale unificante leggibilità , sul piano delle garanzie fra tipologie sanzionatorie (cfr., anche per importanti riflessi sul diritto di difesa, Corte Costituzionale – ordinanza del 10 maggio 2019 n. 117) e, soprattutto, sulla prevedibilità  quale propulsivo fattore interno al principio di legalità . (Ex pluris, CEDU – deuxieme Section – affaire Varvara c. Italie (Requòªte no 17475/09) 29 octobre 2013: “La nozione di «legge» («law») utilizzata nell’articolo 7 della CEDU corrisponde a quella di «diritto» che compare in altri articoli della Convenzione; essa ingloba il diritto di origine sia legislativo che giurisprudenziale e implica delle condizioni qualitative, in particolare quelle di accessibilità  e prevedibilità “.)

Non va tuttavia sottaciuto, per completezza, che, per la Corte Costituzionale (sentenza n. 139/2019) l’art. 96, IIi° c., CPC “non identifica una sanzione in senso stretto, espressione di un potere sanzionatorio. Si tratta invece di un’attribuzione patrimoniale in favore della parte vittoriosa nella controversia civile”. (Nel senso di una indennità , cfr., CdS V 23 maggio 2011 n. 3083).

Per l’art. 26, Ii° c. del CPA la dizione di “sanzione pecuniaria” non sembra, tuttavia, non lasciare adito a dubbi (in claris non fit interpretatio).

Riflessione sostanzialistica: il termine “temerario” lascia intendere un quid di scriteriato, umorale, di “chi si espone a pericoli senza riflettere e senza fondata ragione”, in netta antitesi dunque al senso della prudenza che è insito nello stesso concetto di giurisprudenza.

Ma la temerarietà  è correttamente richiamata nel circuito di quel valore assoluto costituito dal diritto di difesa?

Nell’ambito cioè delle estrinsecazioni di quel ventaglio di potenzialità  defensionali che rendono i Paesi ove ne è possibile l’esercizio fra i posti meno orrendi per il vivere civile?

La domanda è ancora più¹ radicale: la temerarietà  può trovare giuridico spazio a fronte dell’emissione di un provvedimento della p.A. che un soggetto ritiene lesivo di una sua posizione giuridica in una dinamica che, per definizione, si esplica fra soggetti in posizione asimmetrica?

Sembra che temerarietà  mal si concili con difesa da elementi aggredenti. (Si ricordi, per incidens, che la Plenaria n. 3/2011 esige la collaborazione attiva ex art. 1227 C.C. prescrivendo, nella specifico, la richiesta di un provvedimento cautelare al G.A. al fine di calmierare l’eventuale danno che si assume patito da una illegittima attività  provvedimentale della p.A.).

La prassi dei Tribunali non ignora, peraltro, impugnazioni anche temporalmente strumentali in contesti sottoposti a forti tensioni normative ed economiche: nel caso di specie, non è secondario rilevare che la parte attrice ha, appunto, caratura imprenditoriale ed agisce in uno dei settori fra i più¹ emblematici: quello delle prestazioni sanitarie.

Su queste basi, può forse auspicarsi che il giudice amministrativo, più¹ che sanzionare, prenda sempre più¹ coscienza dei risvolti economici e finanziari della sua attività  giurisdizionale rispetto a quella della pubblica Amministrazione, a sua volta, incidente su gangli vitali del sistema economico e che necessita, di forzata conseguenza, anche condotte processuali ispirate, ripetesi, da logico imprenditoriali che possono risultare di difficile lettura sul piano solo giuridico-processuale, ma che hanno, nel disagio effettivo della economia reale, altre e solide ragioni, dovendosi escludere, in tesi, che un soggetto imprenditoriale si esponga alle incertezze di una lite per pura temerarietà .

Un cenno conclusivo merita, infine, il richiamo alla ragionevole durata del processo che dovrebbe costituire la cornice istituzionale entro cui valutare tempi e comportamenti delle parti: il solo richiamo, tuttavia, in sentenza, all’elaborato sistema della “perenzione ultraquinquennale” per cui la parte, dopo cinque anni, deve presentare una “nuova” istanza, rende edotti sulla fluidità  del concetto di interesse alla definizione della lite, esposto come è a tempi lunghi e mutevoli che dovrebbero rendere meno colpevolizzante il “cambio di idea” circa la perdurante utilità  della lite.

Su giustamm l’ intera sentenza : https://www.giustamm.it/bd/giurisprudenza/25154

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 3/7/2019 n.55 proviene da Giustamm.

Pres. Lattanzi/Red. Zanon

1. Farmaci – Soggetti affetti da sindrome da talidomide – Patologia indotta da somministrazione di farmaci – Indennizzo ex art. 1, l. n. 229 del 2005 – Diversa decorrenza del beneficio – Irragionevolezza – Differenza di trattamento – Art. 3 Cost. – Illegittimità  costituzionale.

1. E’ costituzionalmente illegittima in riferimento all’art. 3 Cost. la norma statale che prevede, per i soggetti affetti da sindrome da talidomide, un tempo di decorrenza del beneficio di cui all’art. 1, l. n. 229 del 2005 irragionevolmente più¹ penalizzante rispetto a quanto disposto per situazioni e soggetti identici, integrando una differenza di trattamento priva di giustificazione.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160, promosso dal Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, nel procedimento vertente tra C.G. B. e il Ministero della salute, con ordinanza del 9 dicembre 2016, iscritta al n. 45 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti l’atto di costituzione di C.G. B., nonchè l’atto d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice relatore NicolಠZanon;

uditi l’avvocato Paola Minonzio per C.G. B., e l’Avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 dicembre 2016 (r.o. n. 45 del 2017), il Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale dell’art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.

La disposizione è censurata nella parte in cui riconosce anche ai nati nel 1958 e nel 1966 – affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco e manifestatasi nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia – l’indennizzo di cui all’art. 1 della legge 29 ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie), ma «solo dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto 2016)».

1.1.- Il giudice a quo riferisce di dover decidere una controversia promossa da C.G. B. nei confronti del Ministero della salute, in persona del ministro pro tempore.

Espone che il ricorrente nel giudizio principale, nato il 2 ottobre 1958, è affetto dalla nascita da una malformazione congenita dell’arto superiore sinistro (focomelia), «riscontrata e certificata dalla Commissione Sanitaria per l’Accertamento dell’Invalidità  Civile di Gazzaniga nella seduta del 29.10.1976 e dalla Commissione Sanitaria della USSL di Bergamo in data 16.2.1999».

Riferisce che, riscontrata l’assenza di tare genetiche o familiari, la malattia sarebbe stata «ascritta eziologicamente» all’assunzione materna, durante la gravidanza, del farmaco talidomide, di cui era stato successivamente accertato, in base a studi ampiamente accettati nella letteratura scientifica, l’effetto teratogeno sull’embrione.

Il giudice a quo evidenzia che l’art. 2, comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)», riconosce l’indennizzo disciplinato dall’art. 1 della legge n. 229 del 2005, originariamente previsto a beneficio dei soli danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, anche «ai soggetti affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco», nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia; tuttavia, l’art. 31, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, attribuisce i benefici in questione ai soli soggetti, affetti dalle patologie sopra indicate, nati negli anni dal 1959 al 1965, in quanto in Italia la commercializzazione del talidomide sarebbe avvenuta solo nel periodo compreso tra il 1959 ed il 1962.

Aggiunge il rimettente che l’art. 1, comma 3, del decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali 2 ottobre 2009, n. 163 (Regolamento di esecuzione dell’articolo 2, comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che riconosce un indennizzo ai soggetti affetti da sindrome da Talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco) prevede la decorrenza di tale indennizzo «dalla data di entrata in vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244», ovvero dal 1° gennaio 2008.

Il ricorrente avrebbe, dunque, presentato istanza al Ministero della salute per ottenere l’indennizzo di cui alla legge n. 244 del 2007, a far data appunto dal 1° gennaio 2008. Tale istanza sarebbe stata respinta per mancanza dei requisiti richiesti.

Riferisce, ancora, il giudice a quo che, nell’ambito del giudizio innanzi a sì© pendente, l’espletata consulenza tecnica di ufficio avrebbe accertato la presenza di un «quadro anatomico di emimelia, in particolare di agenesia della mano sx», non dipendente da patologie o traumi all’arto superiore sinistro sopravvenuti alla nascita, e che sarebbero stati esclusi fattori genetici cui ricollegare la malformazione. Sarebbe stato accertato, dunque, un «quadro menomativo compatibile con una sindrome da talidomide», farmaco sintetizzato in Germania nel 1954, con effetti teratogeni la cui gravità  «assunse negli anni 1957-1961 una portata macroscopica», tale da indurne il ritiro dal commercio tra il 1961 ed il 1962.

Ciù² posto, il giudice rimettente evidenzia che l’art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, come convertito, sopravvenuto in corso di causa, ha riconosciuto la spettanza dell’indennizzo di cui all’art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007 anche ai soggetti «nati nell’anno 1958 e nell’anno 1966», sicchè il ricorrente nel giudizio a quo, in quanto nato il 2 ottobre 1958, avrebbe senza dubbio diritto all’indennizzo suddetto.

Tuttavia, per effetto della previsione del medesimo art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, per i soli soggetti nati negli anni 1958 e 1966, la decorrenza dell’indennizzo viene fissata alla data di entrata in vigore della suddetta legge di conversione, «diversamente da quanto accade per i nati tra il 1959 ed il 1962 (recte: 1965)», a cui spetta, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del d.m. 2 ottobre 2009, n. 163, «dalla data di entrata in vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244», ossia dal 1° gennaio 2008, data a decorrere dalla quale, come detto, anche il ricorrente nel giudizio a quo avrebbe chiesto il riconoscimento della provvidenza economica di cui si tratta.

1.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo considera «dirimente» la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, la cui risoluzione condiziona la decisione sulla domanda del ricorrente, che chiede il riconoscimento dell’indennizzo dalla data di entrata in vigore della legge n. 244 del 2007.

A giudizio del rimettente, infatti, alla luce delle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio non sarebbero revocabili in dubbio «tutti gli altri requisiti per l’accesso al beneficio, essendo controversa solo la questione relativa alla decorrenza del medesimo», sicchè è solo la disposizione censurata – nella parte in cui, per i nati nel 1958 e nel 1966, riconosce l’indennizzo esclusivamente dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge (ossia dal 21 agosto 2016) – a impedire l’accoglimento pieno della domanda.

1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente evidenzia la disparità  di trattamento riservata ai nati negli anni 1958 e 1966, affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco, nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia, rispetto ai nati negli anni dal 1959 al 1965, affetti dalle medesime patologie: per questi ultimi, l’indennizzo spetta, in base al regolamento di esecuzione dell’art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007, dalla data di entrata in vigore di quest’ultima, ossia dal 1° gennaio 2008; per i primi, nel cui novero rientra il ricorrente nel giudizio a quo, la provvidenza economica spetta solo dal 21 agosto 2016, data di entrata in vigore della legge di conversione che ha aggiunto al d.l. n. 113 del 2016 la disposizione censurata.

Secondo il rimettente, che trae il proprio convincimento anche dall’esame dell’iter che ha portato all’adozione del d.l. n. 113 del 2016, il legislatore avrebbe preso atto «del fatto che farmaci contenenti il principio attivo del talidomide sono stati somministrati sia prima del 1959 che dopo il 1962» ed avrebbe quindi voluto «sanare quella situazione di disuguaglianza che si era creata tra le vittime degli effetti collaterali di tale farmaco assunto durante la gravidanza».

Così ricostruita la ratio dell’intervento legislativo, il giudice a quo non ravvisa «alcuna ragione che, da un punto di vista prettamente giuridico, giustifichi, in termini economici, la disparità  di trattamento riservata ai nati nel 1958 o nel 1966», soprattutto perchè la stessa disposizione censurata avrebbe sollevato anche i nati nel 1958 e nel 1966 dall’onere probatorio di accertare il nesso causale tra la patologia e l’assunzione del talidomide da parte della madre, «di fatto presunto».

A parere del giudice rimettente, pertanto, il legislatore avrebbe tutelato giuridicamente due situazioni identiche nei loro presupposti di fatto, creando perಠtra le stesse «un divario così ampio da risultare ingiustificato ed irrazionale» e, quindi, contrastante con l’art. 3 Cost.

Alla luce «dello specifico interesse in gioco, rappresentato dal diritto alla salute, diritto irriducibile e protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità  umana», nonchè del fatto che la lesione dello stesso sarebbe imputabile allo Stato, per aver consentito la commercializzazione di un farmaco altamente dannoso per l’embrione, il giudice rimettente ritiene impossibile ravvisare altri interessi costituzionalmente tutelati che possano giustificare, nell’ambito di un giudizio di bilanciamento, «una simile compressione di tutela nei confronti dei soggetti danneggiati dal talidomide nati nel 1958 o nel 1996 rispetto a quelli nati tra il 1959 ed il 1962 (recte: 1965)», considerato che il diritto alla salute sarebbe stato, per tutti, ugualmente leso in maniera irreparabile.

Neppure potrebbe essere invocato, a giudizio del rimettente, «il canone della compatibilità  finanziaria, atteso l’esiguo numero dei soggetti potenzialmente coinvolti dalla norma», quantificato, nel corso dei lavori parlamentari, «nell’ordine di alcune decine».

Tanto premesso, il Tribunale di Bergamo solleva questione di legittimità  costituzionale dell’art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, convertito, con modificazioni, in legge n. 160 del 2016, «nella parte in cui, per i nati nel 1958 e nel 1966, riconosce l’indennizzo solo dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto» (21 agosto 2016), posto che la norma introduce «una ingiustificata ed irragionevole discriminazione tra i soggetti affetti dalla sindrome da talidomide nati negli anni 1958 e 1966 e quelli nati tra il 1959 e 1962 (recte: 1965), in violazione dell’art. 3 Cost.».

2.- Si è costituita la parte privata C.G. B., che ha ripercorso la vicenda amministrativa e poi giudiziaria che ha condotto alla proposizione della questione di legittimità  costituzionale.

2.1.- Quanto alla rilevanza, la parte privata ha ricordato che l’unico «tema controverso» nel giudizio a quo è quello della decorrenza del diritto all’indennizzo, richiesto a partire dalla data di entrata in vigore della legge n. 244 del 2007 e al ricorrente riconosciuto, invece, dal d.l. n. 113 del 2016, convertito, con modificazioni, in legge n. 160 del 2016, esclusivamente dalla data di entrata in vigore di quest’ultima, proprio (e solo) per l’espressa previsione in tal senso contenuta nella disposizione censurata.

2.2.- In ordine alla non manifesta infondatezza, la parte privata ha ripreso gli argomenti illustrati dal giudice a quo, concludendo per l’accoglimento della questione di legittimità  costituzionale sollevata sull’art. 21-ter del d.l. n. 113 del 2016, come convertito, che introdurrebbe «una discriminazione ingiustificata, basata sull’anno di nascita».

3.- E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.

3.1.- L’Avvocatura generale ha ricostruito la ratio dell’iniziale delimitazione della platea dei beneficiari dell’indennizzo introdotto dalla legge n. 244 del 2007, ristretta ai nati dal 1959 al 1965 ad opera del d.l. n. 207 del 2008, convertito, con modificazioni, in legge n. 14 del 2009, individuandola nella circostanza che il medicinale talidomide era stato venduto in Italia, con validità  prevista per tre anni, esclusivamente dal 1958 (essendo stato registrato come farmaco anti nausea ed ipnotico, da prescrivere, in particolare, alle donne in gravidanza, con decreto del 2 aprile 1958, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 10 giugno 1959, n. 136) al 1962.

Successivamente, il legislatore, con la norma censurata, avrebbe riconosciuto l’indennizzo anche ai nati nel 1958 e nel 1966, in forza di «approfondimenti di carattere tecnico» in base ai quali si sarebbe ritenuto, per i primi, di non poter escludere la possibilità  di assunzione del farmaco da parte delle donne in gravidanza, potendo esso essere reperito – pur non essendo ancora in commercio in Italia – «nel mercato parallelo»; per i secondi di non poter «escludere, a priori, l’assunzione del medicinale, sebbene ritirato dal mercato, in quei limitati casi in cui lo stesso fosse rimasto ancora nella disponibilità  personale delle gestanti».

Ciù² posto, a parere dell’Avvocatura, la ragione della diversa decorrenza temporale del beneficio sarebbe da ricercarsi nel fatto che solo nel periodo di effettiva commercializzazione del farmaco – nonchè in quello in cui, pur non essendo più¹ in commercio, aveva ancora validità  – sarebbe possibile riconoscere una imputabilità  allo Stato della lesione del diritto alla salute.

La norma censurata, invece, avrebbe operato l’illustrata estensione «per fini di carattere solidaristico», in assenza di responsabilità  dello Stato in ordine all’assunzione del farmaco.

L’indennizzo in parola, del resto, al pari di quello previsto dall’art. 1, comma 3, della legge del 25 febbraio 1992, n. 201 (recte: 210), recante «Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati», in favore dei soggetti infettati da epatite a seguito di trasfusione, sarebbe riconducibile – come avrebbe chiarito la Corte costituzionale nella sentenza n. 293 del 2011 – a misure di sostegno assistenziale disposte dal legislatore nell’ambito della propria discrezionalità , in presenza dei presupposti di cui agli artt. 2 e 38 Cost., in favore di soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie o, comunque, promosse nell’interesse della salute collettiva.

Secondo l’Avvocatura generale, infine, l’eventuale dichiarazione d’illegittimità  costituzionale della disposizione censurata, con riconoscimento del beneficio dal 1° gennaio 2008 anche per i nati nel 1958 e nel 1966, determinerebbe «effetti finanziari negativi di rilevante entità , suscettibili di pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica», non essendo possibile quantificare a priori la platea di soggetti potenzialmente interessati.

3.2.- In prossimità  dell’udienza pubblica, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria illustrativa, con la quale ha sviluppato i medesimi argomenti giù  esibiti nell’atto d’intervento in giudizio.

In particolare, l’Avvocatura generale ha sottolineato che la diversa data di decorrenza del beneficio troverebbe giustificazione nella differente connotazione delle situazioni considerate: il beneficio riconosciuto ai soggetti nati nel 1958 e nel 1966, in quanto caratterizzato da una funzione solidaristica, non potrebbe essere ricondotto «nell’alveo concettuale» di quello giù  riconosciuto ai nati dagli anni dal 1959 al 1965.

Ha richiamato, a tale proposito, ampi stralci della sentenza n. 293 del 2011, in cui la Corte costituzionale avrebbe accertato che «la ratio del beneficio concesso ai nati negli anni dal 1959 al 1965» sarebbe da ravvisare nell’immissione in commercio del detto farmaco – avvenuta dalla data di registrazione (2 aprile 1958) a quella di ritiro dal commercio (settembre 1962) – in assenza di adeguati controlli sanitari sui suoi effetti. Tale ratio non sarebbe ravvisabile a fondamento del beneficio concesso con la norma censurata, con la quale il legislatore avrebbe inteso, nell’esercizio della sua potestà  discrezionale, riconoscere una misura di sostegno economico anche ai nati nel 1958 e nel 1966, «potendosi ipotizzare che il farmaco sia stato preso negli ultimi mesi di gravidanza (per quanto riguarda i nati nel 1958) o nei primi mesi di gravidanza (per quanto riguarda i nati nel 1966)».

Di qui la ragione, non manifestamente arbitraria, delle differenti decorrenze delle provvidenze, individuate all’esito di un ragionevole bilanciamento tra i diversi interessi costituzionali sottesi all’intervento normativo.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, dubita, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, della legittimità  costituzionale dell’art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.

La disposizione è censurata nella parte in cui riconosce anche ai nati nel 1958 e nel 1966 – affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco e manifestatasi nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia – l’indennizzo di cui all’art. 1 della legge 29 ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie), ma lo concede loro «solo dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto 2016)».

Attribuendo anche ai soggetti nati negli anni 1958 e 1966 l’indennizzo in questione, ma riconoscendolo solo dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 113 del 2016, cioè a partire dal 21 agosto 2016, la disposizione determinerebbe, a loro danno, una irragionevole disparità  di trattamento rispetto a quelli nati tra il 1959 e il 1965, cui il medesimo indennizzo era stato attribuito, per effetto di una serie di successive disposizioni, con decorrenza dall’entrata in vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)» – che l’indennizzo stesso aveva riconosciuto – ovvero dal 1° gennaio 2008.

2.- E’ utile premettere il contesto normativo di riferimento.

L’art. 2, comma 363, della appena citata legge n. 244 del 2007 riconosce «ai soggetti affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco», nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia, l’indennizzo di cui all’art. 1 della legge n. 229 del 2005. Con tale disposizione, il legislatore del 2007 estende ai soggetti affetti da sindrome da talidomide l’indennizzo previsto nel 2005 per i danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie.

Successivamente, il comma 1-bis dell’art. 31 del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, limita il riconoscimento del beneficio in questione ai soli soggetti, affetti dalle patologie indicate, nati negli anni dal 1959 al 1965.

Inoltre, il comma 1-ter dello stesso art. 31 del d.l. n. 207 del 2008 rimette a un decreto ministeriale la determinazione delle modalità , anche temporali, di erogazione dell’indennizzo.

In attuazione di tale precetto, l’art. 1, comma 3, del decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali 2 ottobre 2009, n. 163 (Regolamento di esecuzione dell’articolo 2, comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che riconosce un indennizzo ai soggetti affetti da sindrome da Talidomide, determinata dalla somministrazione dell’omonimo farmaco) prevede, infine, la decorrenza dell’indennizzo «dalla data di entrata in vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio 2008.

3.- Il ricorrente nel giudizio a quo è affetto da malformazione congenita dell’arto superiore sinistro, cagionata dall’assunzione da parte della madre, durante la gravidanza, del farmaco talidomide, il cui effetto teratogeno è ormai scientificamente accertato.

Il giudizio principale origina dal rigetto in sede amministrativa della sua istanza, volta alla corresponsione dell’indennizzo a far data dal 1° gennaio 2008, per essere nato nell’anno 1958 e, dunque, al di fuori dell’intervallo temporale allora previsto dalla legge (anni dal 1959 al 1965).

La disposizione censurata sopravviene durante il giudizio a quo. Essa, pur riconoscendo la spettanza dell’indennizzo anche ai soggetti «nati nell’anno 1958 e nell’anno 1966», ne prevede la decorrenza solo dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 113 del 2016, e cioè dal 21 agosto di quel medesimo anno.

Di qui la questione di legittimità  costituzionale per violazione del principio di eguaglianza, essendo state disciplinate in modo differente, in punto di decorrenza del beneficio, due situazioni, a parere del giudice a quo, del tutto identiche.

4.- Questa Corte ha giù  chiarito (sentenza n. 293 del 2011) che la menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari, oltre al risarcimento del danno in base alla previsione dell’art. 2043 del codice civile, può determinare il diritto a un equo indennizzo, in forza degli artt. 32 e 2 Cost., qualora il danno, non derivante da fatto illecito, sia conseguenza dell’adempimento di un obbligo legale (come ad esempio la sottoposizione a una vaccinazione obbligatoria), o di un trattamento, pur non obbligatorio, ma promosso dalle autorità  sanitarie in vista della sua diffusione capillare nella società  anche nell’interesse pubblico (laddove, ad esempio, la menomazione consegua alla sottoposizione a una vaccinazione raccomandata: da ultimo, sentenza n. 268 del 2017).

In ulteriori e differenti ipotesi, la menomazione della salute – non provocata da responsabilità  delle autorità  sanitarie, nè conseguente all’adempimento di obblighi legali o alla spontanea adesione a raccomandazioni di quelle stesse autorità  – può comportare il diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma degli artt. 2 e 38, secondo comma, Cost., a misure di natura assistenziale, disposte dal legislatore nell’ambito della propria discrezionalità  (sentenze n. 342 del 2006, n. 226 del 2000 e n. 118 del 1996).

Viene in rilievo, in quest’ultima ipotesi, una misura di sostegno economico fondata sulla solidarietà  collettiva garantita ai cittadini, alla stregua dei citati artt. 2 e 38 Cost., a fronte di eventi che hanno generato una situazione di bisogno.

Proprio al novero di tali misure è da ascrivere l’indennizzo riconosciuto dall’art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007 ai soggetti affetti da sindrome da talidomide, nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia, determinata dall’assunzione dell’omonimo farmaco.

A fronte di consimili situazioni di bisogno, questa Corte ha anche affermato che la determinazione del contenuto e delle modalità  di realizzazione degli interventi assistenziali avviene secondo criteri rimessi alla discrezionalità  del legislatore, in base ad una ragionevole ponderazione con altri interessi e beni di pari rilievo costituzionale (sentenze n. 342 del 2006 e n. 118 del 1996).

Questa stessa Corte ha tuttavia sottolineato che, in tali casi, le scelte discrezionali che il legislatore può compiere – nell’esercizio dei suoi poteri di apprezzamento della qualità , della misura, della gradualità  e dei modi di erogazione delle provvidenze da adottare – non devono essere affette da palese arbitrarietà  o irrazionalità , e in particolare non devono comportare una lesione, oltre che del nucleo minimo della garanzia, anche della parità  di trattamento tra i destinatari (sentenze n. 293 del 2011, n. 342 del 2006 e n. 226 del 2000).

Proprio di tale necessaria parità  di trattamento, alla luce della questione di legittimità  costituzionale sollevata, deve essere dunque verificato il rispetto da parte della disposizione censurata.

Il relativo esame presuppone una valutazione circa l’effettiva omogeneità  delle due situazioni poste a raffronto: quella dei soggetti affetti da sindrome da talidomide nati tra il 1959 e il 1965, destinatari dell’indennizzo disposto dalla legge n. 244 del 2007 e dal d.l. n. 207 del 2008, come convertito, e quella dei soggetti colpiti dalla medesima sindrome, nati nel 1958 e nel 1966, cui l’indennizzo è stato riconosciuto, con diversa decorrenza rispetto ai primi, dal censurato art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, come convertito.

5.- Alla luce di queste premesse, la questione è fondata.

5.1.- E’ in primo luogo da chiarire, e ciù² giù  di per sì© risulterebbe risolutivo, che non si è in presenza di due distinte provvidenze, ma dello stesso indennizzo. Come si desume dalla lettera della disposizione censurata, è proprio «[l]’indennizzo di cui all’articolo 2, comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, riconosciuto [&] ai soggetti affetti da sindrome da talidomide nelle forme dell’amelia, dell’emimelia, della focomelia e della micromelia nati negli anni dal 1959 al 1965» ad essere attribuito «anche» ai nati nel 1958 e nel 1966. Ciù² è indicativo della necessità  che i due gruppi di destinatari del medesimo indennizzo, sia pur identificati in diversi atti normativi, siano trattati in modo eguale, anche quanto alla decorrenza del beneficio.

5.2.- In secondo luogo, è da sottolineare che i due gruppi di soggetti ammessi all’identico beneficio non si trovano in una condizione diversa al cospetto delle vicende relative alla commercializzazione in Italia del farmaco talidomide e del relativo ruolo delle autorità  sanitarie, come invece sostiene l’Avvocatura generale dello Stato per dimostrare la non fondatezza della questione.

L’Avvocatura generale afferma, infatti, che un diverso trattamento in punto di decorrenza, tra i due gruppi, troverebbe giustificazione nella diversa «imputabilità » allo Stato, nei due casi, delle conseguenze dannose derivanti dall’assunzione del farmaco in questione.

Sostiene, in particolare, l’Avvocatura generale che solo nel periodo di effettiva commercializzazione del farmaco (dal 1959 al 1962) – nonchè per il triennio in cui, pur non essendo più¹ in commercio, esso aveva ancora validità  – sarebbe possibile riconoscere una «responsabilità » dello Stato per la lesione del diritto alla salute. Sicchè, per i soggetti nati tra il 1959 e il 1965, e solo per essi, il fondamento dell’indennizzo sarebbe da ravvisare nell’immissione in commercio del farmaco senza previ e adeguati controlli sanitari sui suoi effetti.

Invece, per i soggetti nati nel 1958 e nel 1966, la ratio del beneficio sarebbe di mero «carattere solidaristico», pur in assenza di qualsiasi «responsabilità » dello Stato, poichè il farmaco sarebbe stato immesso in commercio dopo il 1958 e ritirato nel settembre del 1962.

A prescindere dal fatto che tale logica, come si dirà , non è corretta, del tutto analoga sarebbe comunque, nei due casi, quella che l’Avvocatura generale definisce la «imputabilità  allo Stato» delle conseguenze dannose del talidomide: infatti, al pari che per i nati dal 1959 al 1965, anche per i nati nel 1966 l’assunzione del farmaco può essere direttamente correlata alla sua commercializzazione, consentita in Italia negli anni immediatamente precedenti, assunzione tale, considerato il periodo di validità  del farmaco stesso, da protrarre i suoi effetti fino a quell’anno; mentre, per i nati nell’anno 1958, l’assunzione può dipendere dall’eventuale ingresso del farmaco in territorio italiano dai mercati stranieri, in virt๠della sua registrazione operata in data 2 aprile 1958, ai sensi dell’art. 162 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie).

In verità , nel caso del talidomide, il riconoscimento dell’indennizzo prescinde da qualsiasi «imputabilità » alle autorità  sanitarie della menomazione della salute.

L’indennizzo in esame, infatti, è stato originariamente previsto dalla legge n. 244 del 2007 con decorrenza non dal momento dell’evento dannoso, ma da una data ampiamente successiva, discrezionalmente individuata dal legislatore. E il giudice a quo chiede soltanto che la sua estensione al secondo gruppo di soggetti, basata su approfondimenti di carattere tecnico e temporale, logici e ragionevoli, ottenga la medesima decorrenza.

In definitiva, entrambe le misure – la seconda mera estensione della prima -presentano natura assistenziale, basandosi sulla solidarietà  collettiva, alla stregua degli artt. 2 e 38 Cost., garantita ai cittadini in una situazione di bisogno che il legislatore, nella sua discrezionalità , ha ritenuto meritevole di particolare tutela.

5.3.- Invero, la ragione della delimitazione temporale della decorrenza del beneficio prevista dalla disposizione censurata è esclusivamente di ordine finanziario. Emerge infatti dall’esame dell’iter parlamentare di approvazione del disegno di legge di conversione del d.l. n. 113 del 2016 che la disposizione censurata è stata introdotta avvalendosi delle risultanze dei lavori parlamentari relativi a un disegno di legge di analogo contenuto pendente al Senato della Repubblica, recante «Nuove disposizioni in materia di indennizzo a favore delle persone affette da sindrome da talidomide» (A.S. 2016), trasmesso al Senato dopo l’approvazione da parte della Camera dei deputati (A.C. 263).

Ebbene, in occasione dei lavori relativi a tale disegno di legge, in entrambi i rami del Parlamento, sia la V Commissione permanente (Bilancio, tesoro e programmazione) della Camera dei deputati (seduta del 21 aprile 2015 nel corso dell’esame del disegno di legge A.C. 263), sia la V Commissione permanente (Bilancio) del Senato della Repubblica (seduta del 31 marzo 2016 nel corso dell’esame del disegno di legge A.S. 2016), hanno espresso parere non ostativo alla estensione dell’indennizzo ai nati negli anni 1958 e 1966, a condizione che la misura non ponesse in capo ai beneficiari il diritto alla corresponsione degli arretrati e dei relativi interessi.

Il diritto a misure come quella in esame, a norma degli artt. 2 e 38 Cost., non è indipendente dal necessario intervento del legislatore, al quale spetta apprezzare qualità , misura e modalità  di erogazione delle provvidenze, nonchè la loro gradualità , in relazione a tutti gli elementi di natura costituzionale in gioco, compresi quelli finanziari (sentenze n. 226 del 2000 e n. 118 del 1996), componendo nell’equilibrio del bilancio le scelte di compatibilità  e di priorità  nelle quali si sostanziano le politiche sociali dello Stato (sentenza n. 27 del 1998).

Considerando il necessario bilanciamento tra esigenza di tutela del diritto al sostegno assistenziale, da una parte, e garanzia del mantenimento dell’equilibrio nella gestione delle risorse finanziarie disponibili, dall’altra, non è in discussione il punto di equilibrio individuato dal legislatore con la disposizione di cui all’art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007, come attuato dall’art. 1, comma 3, del regolamento di cui al d.m. 2 ottobre 2009, n. 163, che fa decorrere il riconoscimento del beneficio, per i soggetti nati tra il 1959 ed il 1965, dalla data di entrata in vigore della legge n. 244 del 2007.

E’ invece censurata la scelta operata dal legislatore del 2016, il quale decide di estendere l’indennizzo ai soggetti nati nel 1958 e nel 1966, riconoscendo ad essi i medesimi presupposti di tutela, ma impone loro, al tempo stesso, una decorrenza del beneficio diversa e ben più¹ penalizzante.

Ciù² determina una differenza di trattamento priva di giustificazione, e perciù² lesiva dell’art. 3 Cost.

L’art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, come convertito, è perciù² costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui l’indennizzo ivi indicato è riconosciuto ai soggetti nati nell’anno 1958 e nell’anno 1966, dalla «data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto», anzichè dalla «medesima data prevista per i soggetti nati negli anni dal 1959 al 1965».

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160, nella parte in cui l’indennizzo ivi indicato è riconosciuto ai soggetti nati nell’anno 1958 e nell’anno 1966, dalla «data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto», anzichè dalla «medesima data prevista per i soggetti nati negli anni dal 1959 al 1965».

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Pres. Mastrantuono – Est. Nappi

Sull’inammissibilità dell’accesso in ordine al certificato di destinazione urbanistica ex art. 22, L. 241/90

1. Accesso agli atti amministrativi – Criteri – Documentazione – Indicazione precisa – Necessità – Non sussiste – Oggetto – Scopo – Sufficienza.

2. Edilizia e urbanistica – Certificato di destinazione urbanistica – Accesso – Inammissibilità – Ragioni – Documento ex art. 22 l. 241/90 – Inconfigurabilità.

3. Edilizia e urbanistica – Titoli edilizi –  Accesso – Diniego – Illegittimità – Ragioni – Controinteressati – Diritto alla riservatezza – Inesistenza.

1. L’onere di specificazione dei documenti per i quali si esercita il diritto di accesso non comporta la formale indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell’atto), ma può ritenersi assolto con l’indicazione dell’oggetto e dello scopo cui l’atto è indirizzato, così da mettere l’amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda. (1)

2.  Il certificato di destinazione urbanistica rientra nella categoria degli atti di certificazione redatti da pubblico -ufficiale aventi carattere dichiarativo o certificativo del contenuto di atti preesistenti- e pertanto, esso non può essere sussunto nella categoria del documento amministrativo così come definito dall’ art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Ne consegue che il suo rilascio non può avvenire nelle forme del diritto di accesso, ma secondo le specifiche fonti normative, legislative e regolamentari, che riguardano tali tipi di atti amministrativi.(2)

3. In materia di interventi edilizi il diniego alla domanda di esibizione dei titoli autorizzatori non può fondarsi sull’esistenza di un diritto alla riservatezza in capo ai contro interessati considerando che in tale caso il diritto non sussiste. (3)

(1) Cons. St. VI, 27 ottobre 2006, n. 6441; T.A.R. Lazio, II, 17 gennaio 2012, n. 487.
(2) T.A.R. Puglia, Lecce, II, 17 settembre 2009, n. 2121.
(3) T.A.R. Marche, 7 novembre 2014, n. 923.

N. 00055/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00783/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso avente numero di registro generale 783 del 2015, proposto da: 
– Marianna Papillo, Felice Antonio Rapolla, Lucia Barbuzzi, Antonio Mininni, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Zottarelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Di Giuseppe, in Potenza, alla via Vienna n. 11; 

contro

– Comune di Venosa, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio; 

nei confronti di

– Ente Pugliese di Cultura Popolare ed Educazione Professionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
– Felicia Vitale, non costituita in giudizio; 

per l’annullamento

– della nota del Comune di Venosa prot. n. 12779 del 22 luglio 2015, conosciuta il 10 agosto 2015, recante diniego di accesso ai documenti amministrativi;

– di ogni altro atto al predetto comunque presupposto, connesso e consequenziale comunque lesivo e di quelli non altrimenti conosciuti,

– nonché per l’accertamento del diritto dei ricorrenti ad accedere alla relativa documentazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 116 cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 il referendario Benedetto Nappi e udito per i ricorrenti l’avv. Antonio Zottarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto spedito per la notificazione in data 8 settembre 2015, depositato il successivo 17 di settembre, i ricorrenti hanno impugnato la nota in epigrafe, recante il diniego di accesso ai documenti amministrativi richiesti con istanza del 14 luglio 2015, acquisita al protocollo comunale il successivo 17 di luglio.

1.1. In punto di fatto, hanno esposto i ricorrenti che:

– sono proprietari e possessori di unità immobiliari per civile abitazione ubicate in Venosa, confinanti (proprietà Papillo, Barbuzzi e Mininni Antonio) e contigue (proprietà Rapolla), all’immobile censito in catasto al foglio n. 78, particella n. 1445, come “superficie libera”;

– tale ultimo immobile, stato interessato, per metà circa, da interventi di trasformazione urbanistico-edilizia, e segnatamente: a) costruzione di un immobile adibito a deposito; b) recinzione di suolo mediante apposizione di fioriere, in grado di tracciare un perimetro, rendendo l’area d’interesse ad uso esclusivo; c) installazione di palo di ferro infisso nel terreno coordinato con una fune agganciata all’immobile per civile abitazione censito al foglio n. 78 particella n. 1411 sub. 1) e foglio n. 78 particella n. 1444 sub. 2), per uso esclusivo “stendibiancheria”;

– hanno presentato istanza, ai sensi degli artt. 22 ss. della legge n. 241/90 al Comune di Venosa, di accesso alla seguente documentazione: – destinazione urbanistica dell’immobile censito in catasto al foglio n. 78, particella n. 1445; – titolo abilitativo rilasciato per la realizzazione degli interventi di cui innanzi; – documentazione amministrativa dell’immobile censito in catasto al foglio n. 78, particella n. 1445, riguardante la destinazione per uso pubblico e il “titolo” d’acquisto o altro “titolo” equipollente del citato immobile in favore del Comune intimato;

– L’ente comunale resistente, con l’impugnata nota del 22 luglio 2015, ha tuttavia negato l’ostensione della predetta documentazione.

1.2. In diritto, i ricorrenti hanno dedotto la violazione e falsa applicazione di legge (artt. 22, 23 e 24 legge n. 241/90) e l’eccesso di potere (travisamento dei presupposti in fatto ed in diritto; perplessità; motivazione apparente; illogicità manifesta; sviamento).

2. Il Comune intimato non si è ritualmente costituito in giudizio. In data 29 settembre 2015, tuttavia, il responsabile dell’Area servizi tecnici del Comune intimato ha trasmesso a questo Tribunale una nota recante talune considerazioni sulla questione di cui è causa.

3. Alla camera di consiglio del 16 dicembre 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. In limine, il Collegio dà atto dell’inammissibilità della nota del responsabile dell’Area servizi tecnici del Comune di Venosa, dei cui contenuti non si tiene conto alcuno, posto che l’Ente comunale resistente non si è ritualmente costituito in giudizio, ai sensi dell’art. 46 cod. proc. amm., non avendo prodotto, tra l’altro, la relativa deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio, prima del passaggio in decisione della causa (cfr. C.d.S., sez. IV, 17 luglio 2002, n. 3988).

5. Nel merito, il ricorso è fondato in parte, alla stregua della motivazione che segue.

5.1. l’Ente intimato, con la nota impugnata, ha espressamente affermato la “improcedibilità” dell’istanza di accesso, così in buona sostanza negando la richiesta esibizione documentale, in quanto l’istanza medesima sarebbe riferita ad una “pluralità indefinita e generica di atti”.

5.2. Ritiene il Collegio, in senso contrario, che l’istanza palesi un contenuto sufficientemente determinato, riguardando in tutta evidenza il certificato di destinazione urbanistica dell’immobile censito in catasto al foglio n. 78, particella n. 1445, le autorizzazioni rilasciate per la realizzazione degli interventi edilizi descritti nell’istanza medesima, nonché il titolo di proprietà comunale di tale ultimo immobile. Ebbene, condivisibile giurisprudenza ha già avuto modo di precisare che l’onere di specificazione dei documenti per i quali si esercita il diritto di acceso non comporta la formale indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell’atto), ma può ritenersi assolto con l’indicazione dell’oggetto e dello scopo cui l’atto è indirizzato, così da mettere l’amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda (cfr. C.d.S., sez. VI, 27 ottobre 2006, n. n. 6441; T.A.R. Lazio, sezione II, 17 gennaio 2012, n. 487).

6. Quanto innanzi osservato conduce all’accoglimento della spiegata domanda di annullamento della nota impugnata.

7. Non sussistono, tuttavia, i presupposti per ordinare l’esibizione di parte dei documenti richiesti.

7.1. In particolare, il certificato di destinazione urbanistica rientra nella categoria degli atti di certificazione redatti da pubblico ufficiale aventi carattere dichiarativo o certificativo del contenuto di atti pubblici preesistenti e pertanto esso non può essere sussunto nella categoria del documento amministrativo così come definito dall’art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, costituendo l’esercizio di una funzione dichiarativa o certificativa sulla base degli atti di strumentazione urbanistica; pertanto, il suo rilascio non può avvenire nelle forme del diritto di accesso, ma secondo le specifiche fonti normative, legislative e regolamentari, che precipuamente riguardano tali tipi di atti amministrativi (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 17 settembre 2009, n. 2121).

7.2. Del pari, in relazione al “titolo d’acquisto o altro titolo equipollente” dell’immobile censito in catasto al foglio n. 78, particella n. 1445, sono stati gli stessi ricorrenti ad aver precisato che: “siffatta richiesta si mostra deliberatamente non autonoma, nemmeno alternativa e subordinata, avuto riguardo ai modi e termini in cui è stata confezionata la domanda d’accesso, ma, al contrario, la stessa deve sostanzialmente considerarsi assorbita dai documenti amministrativi per il cui accesso si è trattato ai punti precedenti”.

8. Va, diversamente, ordinata l’esibizione dei titoli autorizzatori degli interventi edilizi innanzi descritti. Sul punto, rilevato che l’Amministrazione resistente, nella nota impugnata, non ha in alcun modo contestato la sussistenza di un interesse qualificato in capo agli odierni ricorrenti, va soltanto precisato che tali documenti non rientrano in alcuna delle categorie sottraibili all’accesso e che in materia di rilascio dei titoli edilizi non può essere affermata l’esistenza di un diritto alla riservatezza in capo ai controinteressati (cfr. T.A.R. Marche, 7 novembre 2014, n. 923).

9. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, definitivamente pronunciando sul ricorso, per come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento di diniego impugnato, ordinando all’Amministrazione intimata di ostendere e consentire l’estrazione di copia, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione, della documentazione richiesta dai ricorrenti, nei soli limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune intimato alla rifusione delle spese di lite in favore dei ricorrenti, in solido tra loro, liquidando le stesse in complessivi euro mille, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Pasquale Mastrantuono, Presidente FF

Giacinta Serlenga, Primo Referendario

Benedetto Nappi, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/01/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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Santoro – Di Benedetto

Responsabilità da iperprescrizione: assoluzione per mancato raggiungimento della prova del danno erariale 

Sanità pubblica – Responsabilità amministrativa – illegittima classificazione degli interventi –  rimborso illegittimo a carico del SSN

La violazione delle norme che pongono limiti alle prescrizioni medicinali e lo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla ASL, ancorché rigorosamente determinati, non comportano di per sé il riconoscimento di una responsabilità amministrativo-contabile del medico, dovendosi accertare, in concreto, la irragionevolezza della condotta tenuta dal medesimo, connotata da colpa grave, fermo restando che tali inadempienze, oltre a evidenziare un maggiore esborso a carico del SSN, possono assumere valore sintomatico della illiceità della condotta del medico.

I Giudici campani hanno  scrutinato una presunta fattispecie di danno da iperprescrizione in senso lato, derivante da una condotta prescrittiva caratterizzata da un’elevata percentuale di scostamento rispetto al criterio della “media ponderata ASL”.
Hanno respinto la domanda risarcitoria perché non hanno rinvenuto un quadro probatorio sufficiente per configurare l’eccesso nella prescrizione dei farmaci da parte di medici convenzionati, in quanto il metodo statistico applicato, pur nell’assoluta scientificità dell’approccio, finisce però- anche in  mancanza di altri dati specifici-  per fornire una mera indicazione di probabile comportamento iperprescrittivo anomalo rispetto agli altri medici del distretto; tale voce di danno  appare quindi priva dei  connotati di certezza ed attualità necessari per affermarne la risarcibilità in sede di giudizio di responsabilità  amministrativo-contabile.
Il Collegio ha aderito a un autorevole indirizzo giurisprudenziale secondo il quale la violazione delle norme che pongono limiti alle prescrizioni medicinali e lo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla ASL, ancorché rigorosamente determinati, non comportano di per sé il riconoscimento di una responsabilità amministrativo-contabile del medico, dovendosi accertare, in concreto, la irragionevolezza della condotta tenuta dal medesimo, connotata da colpa grave, fermo restando che tali inadempienze, oltre a evidenziare un maggiore esborso a carico del SSN, possono assumere valore sintomatico della illiceità della condotta del medico (Sez. Campania, sentenza n. 1308/2011; Sez. Lombardia, sentenze n. 427/2009, n. 9/2010, n. 302/2010, n. 404/2010, 83/2011).

composta dai seguenti magistrati:
Fiorenzo SANTORO              Presidente
Massimo BALESTIERI            Primo Referendario
Giuseppe DI BENEDETTO       Primo Referendario relatore
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 65038 del registro di segreteria e promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per la Campania, nei confronti di:
·         LAURENZA Gaetano, nato a Caivano il 9.2.1954 e residente in Caivano (NA) in via G. Matteotti, 27; cod. fisc. LRNGTN54B09B371X, rappresentato e difeso dall’Avv.to Ennio GRASSINI, entrambi   elettivamente domiciliati in Napoli alla via Cesare Rossaroll n. 70 presso lo studio dell’Avv. Francesco D’ANGELO, con indicazione per le comunicazioni della Pec avv.enniograssini@pec.it e del fax 0823.446980;
·         FLAGIELLO Antimo, nato a Sant’Antimo (NA) il 13.3.1954 e ivi residente in via Garigliano n. 6, cod. fisc. FLGNTM54C 13I293H;
·         MORMILE Alberto, nato a Frattaminore il 10.7.1945 e residente a Frattaminore (NA) in via A. Moro n. 16, cod. fisc. MRMLRT45L10D790L;
·         FERRO Gennaro, nato a Napoli il 19.9.1955 e residente in Frattamaggiore (NA) in via P. Mario Vergara n. 256; cod. fisc. FRRGNR55PI9F839Q, elettivamente domiciliato Napoli alla via Duomo n. 77, presso l’Avv. Luca TORTORA cod. fisc TRTLCU70S21F839E che lo difende e lo rappresenta, con indicazione per le comunicazioni del fax 081.18964715 e dell’indirizzo Pec avvocatolucatortora@legalmail.it ;
·         GUARINO Giuseppe Ciriaco, nato a Manocalzati (AV) e residente in Crispano (NA) in via Limitone, cod. fisc. GRNGPP50HI6E891Y;
·         PEZZELLA Vincenzo, nato a Cardito il 23.2.1951 e residente in Caivano (NA) in via Prol.to A. Diaz coop. Prometeo, cod. fisc. PZZVCN51B23B759B, rappresentato e difeso dall’Avv.to Ennio GRASSINI, entrambi  elettivamente domiciliati in Napoli alla via Cesare Rossaroll n. 70 presso lo studio dell’Avv. Francesco D’ANGELO, con indicazione per le comunicazioni della Pec avv.enniograssini@pec.it e del fax 0823.446980;
·         SAVIANO Luigi, nato a Frattamaggiore il 12.10.1946 e residente in Frattamaggiore (NA) in via Roman, 12; cod. fisc. SVNLGU46RI2D789V, elettivamente domiciliato in Napoli al Viale Colli Aminei n.50 terzo fabbricato, presso lo studio dell’avv. Marina DE SIENA cod.fisc. DSNMRN54S53F839L, con indicazione per le  comunicazioni del n. di fax 0823.351111 e dell’indirizzo di posta elettronica certificatamarina.desiena@avvocatismcv.it  che lo rappresenta e difende;
·         DI NOLA Giuseppe, nato a Crispano il 23.6.1939 e residente in  Crispano (NA) in via Provinciale n. 41, cod. fisco DNLGPP39H23D 170X, elettivamente domiciliato in Napoli al Centro Direzionale Isola E 2 presso lo studio dell’Avv. Piergiuseppe DI NOLA (CF: DNLPGS 72D16 F839G) che lo rappresenta e difende;
·         LOMBARDI Vincenzo, nato a Frattamaggiore il 30.1.1953 e residente in Frattamaggiore (NA) in via Roma n. 92, cod. fisc. LMBVCN53A30D789V, elettivamente domiciliato in Napoli al viale Gramsci n. 16 presso lo studio dell’Avv.to Orazio ABBAMONTE che lo rappresenta e difende, con indicazione per le comunicazioni del fax 081.663383 e della Pec orazioabbamonte@pec.giuffre.it ;
·         PIROZZI Domenico, nato a Frattamaggiore il 7.6.1952 e residente in Frattamaggiore (NA) in via Niglio n. 38, cod. fisc. PRZDNC52H07D789K.
Visto l’atto introduttivo del giudizio.
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Uditi, nella pubblica udienza del 17.06.2015, con l’assistenza del segretario dott.ssa Alfonso PIGNATARO, il magistrato relatore Giuseppe DI BENEDETTO, il Pubblico Ministero dott. Francesco VITIELLO, l’Avv.toFrancesco D’ANGELO su delega dell’Avv.to Ennio GRASSINI per i convenuti PEZZELLA Vincenzo e LAURENZA Gaetano, l’Avv. Luca TORTORA per il convenuto FERRO Gennaro, l’Avv.to Guido CICCARELLI su delega dell’Avv.to Orazio ABBAMONTE per il convenuto LOMBARDI Vincenzo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con atto di citazione depositato il 1.02.2012, il Procuratore Regionale ha convenuto in giudizio i medici LAURENZA Gaetano, FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, FERRO Gennaro, GUARINO Giuseppe Ciriaco, PEZZELLA Vincenzo, SAVIANO Luigi, DI NOLA Giuseppe, LOMBARDI Vincenzo, PIROZZI Domenico,  per sentirli condannare –pro quota- al pagamento, in favore dell’Azienda Sanitaria Locale NA 3, della somma di euro 198.552,00, oltre le somme corrisposte per i vari contenziosi ove i sanitari sono risultati soccombenti, con rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia, per il presunto danno erariale derivante da iperprescizione di  farmaci.
In particolare il nocumento patrimoniale subito dall’ASL è stato ricondotto pro quota come segue:
·         euro 19.179,26 al dr. LAURENZA Gaetano;
·         euro 4.781,00 al dr. FLAGIELLO Antimo;
·         euro 11.979,36 al dr. MORMILE Alberto;
·         euro 11.011,65 al dr. FERRO Gennaro;
·         euro 41.279,65 al dr. GUARINO Giuseppe Ciriaco;
·         euro 32.908,04 al dr. PEZZELLA Vincenzo;
·         euro 13.117,45 al dr. SAVIANO Luigi;
·         euro 5.088,00 al dr. DI NOLA Giuseppe ;
·         euro 43.247,95 al dr. LOMBARDI Vincenzo;
·         euro 15.929,64 al dr. PIROZZI Domenico.
L’organo requirente ha rappresentato quanto segue.
Il Direttore generale della ex Azienda sanitaria locale Napoli 3, con nota del 18.4.2006 -prot. 6894 (successivamente aggiornata con nota n. 17335 del 2.11. 2006) segnalava un’ipotesi di danno erariale relativo alla prescrizione da parte di medici di base di farmaci della classe ATC “R” –Sistema Respiratorio, in quantità superiore alla media sia aziendale che distrettuale. Inoltre, i sanitari indicati nella documentazione inviata a corredo della denuncia, avevano prescritto, in forma esclusiva o prevalente, farmaci non riscontrabili nell’iter prescrittivo della maggioranza dei Medici di Medicina Generale e non presenti in forma omogenea sul territorio e nelle farmacie della ASL.
L’Azienda contestava ai medici convenzionati la violazione degli obblighi e dei compiti previsti dall’Accordo Collettivo, avviando il contraddittorio per la messa a punto della procedura ex art. 16 D.P.R. 270/2000, a conclusione della quale irrogava a ciascuno di essi la sanzione della riduzione del trattamento economico in misura del 20% per la durata di mesi sei.
Gli stessi provvedimenti disciplinari venivano confermati (in data 16.12.2005)  dal Collegio Arbitrale costituito in seguito ad impugnazione da parte dei sanitari ex art. 16, 5° comma del D.P.R. 270/2000.
L’Azienda sanitaria procedeva, pertanto, al recupero, attraverso trattenute mensili pari al quinto delle competenze spettanti, delle somme corrispondenti ai maggiori costi sostenuti in conseguenza della iperprescizione.
In seguito ad ordinanza del 11.07.2006 del Tribunale di Napoli, Sezione lavoro- emessa su ricorso proposto da uno dei sanitari- che affermava la illegittimità del recupero coattivo del credito risarcitorio adottato dalla ASL NA3 senza precostituire un valido titolo esecutivo e acclarava la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in materia, l’Azienda sanitaria annullava le delibere di recupero del danno adottate nei confronti di tutti i medici, restituiva le somme prelevate fino a quella data e rimetteva il carteggio a quest’Ufficio Inquirente per gli opportuni provvedimenti.
L’organo requirente ha ritenuto che la somma complessiva delle prescrizioni farmaceutiche disposte dai medici di base LAURENZA Gaetano, FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, FERRO Gennaro, GUARINO Giuseppe Ciriaco, PEZZELLA Vincenzo, SAVIANO Luigi, DI NOLA Giuseppe, LOMBARDI Vincenzo, PIROZZI Domenico, costituisca danno patrimoniale, ingiusto e risarcibile causato alla ex ASL NA 3 (ora ASL NA2 NORD). Tale danno patrimoniale è stato quantificato nella somma complessiva di Euro 198.522,00 calcolata con riferimento alla media delle prescrizioni degli specifici prodotti farmaceutici disposti dai medici di medicina generale del comprensorio aziendale nello stesso periodo temporale e imputata ai convenuti nelle quote prima indicate.
In relazione a tali fatti la Procura contabile ha inviato inviti a dedurre ai sensi dell’art. 5, comma I, della legge n.19/1994, ai predetti sanitari; le deduzioni presentate dagli stessi e le audizioni svolte non hanno consentito di ritenere superati i rilievi mossi.
L’organo requirente ha sostenuto la sussistenza di un danno patrimoniale  determinato dalle abnormi prescrizioni di farmaci specialistici, non rispondenti alla appropriatezza di trattamento farmacologico, e che hanno generato comunque un rimborso a carico del Servizio sanitario Nazionale.
Al riguardo ha evidenziato che:
·         dalla documentazione si desume come l’Azienda ha svolto, in contraddittorio e con la presenza di qualificati tecnici, tutte le procedure previste dall’art. 16 del D.P.R. 270/2000, giungendo a motivate conclusioni, supportate anche da autorevoli richiami giurisprudenziali;
·         i provvedimenti sanzionatori sono stati confermati dal lodo 16/23 dicembre 2005 del Collegio arbitrale istituito su richiesta degli interessati;
·         il Giudice del Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, evocato, ex art. 700 c.p.c., dal dr. GUARINO, per una presunta illegittimità del provvedimento di recupero delle somme costituenti danno (recupero, come sostenuto, di esclusiva competenza della Corte dei conti), ha chiaramente affermato che con il rimedio esperito non potevano più essere messi in discussione i presupposti di fatto e le valutazioni di legittimità del lodo arbitrale 16.12.2005, né poteva essere revocata in dubbio la possibilità da parte della ASL di contestare l’illecito disciplinare relativo al fenomeno della c.d. iperprescrizione;
·         sulla base del presupposto della piena esecutività del lodo deve ritenersi raggiunto l’accertamento del danno e la sua imputazione ai sanitari citati;
·         le condotte di convenuti sono da ritenere  illecite e connotate da colpa grave e la quantificazione del danno addebitabile a ciascun sanitario è analiticamente provata;
·         in relazione alla memoria difensiva prodotta dal dott. Gennaro Ferro che ha invocato la sua estraneità alla condotta dannosa  in quanto il periodo di iperprescrizioni avrebbe coinciso con la sua sostituzione ad opera di altro soggetto (Angelo Luca CAPASSO, sedicente medico ma senza titolo) che avrebbe sottoscritto le prescrizioni contraffacendo la sua firma, è stata acquisita la richiesta di rinvio a giudizio del Procuratore della Repubblica di Napoli e il decreto del GIP del Tribunale di Napoli. n. 18642/08 NR – n. 21905/08 RGGIP del 3.7.2008 che dispone il rinvio a giudizio del CAPASSO Angelo Luca e di PEZZELLA Vincenzo. Tale argomentazione difensiva non sarebbe significante per genericità e mancanza di prove.
2. I convenuti LAURENZA Gaetano e PEZZELLA Vincenzo si sono costituiti in giudizio con il patrocinio dell’Avv.to Ennio GRASSINI che con memoria ha preliminarmente, eccepito:
·         la tardività della citazione rispetto al termine di 120 giorni previsto dall’art. 5, comma 1, della legge n. 19/1994, individuando il dies a quo nella data di notifica dell’invito a dedurre e il dies ad quem nella data di notifica dell’atto di citazione;
·         la maturata prescrizione del diritto al risarcimento del danno, sull’assunto che  il primo atto astrattamente idoneo ad interrompere la prescrizione sia stato l’invito a dedurre.
Nel merito ha dedotto l’infondatezza della domanda, l’insussistenza della responsabilità in capo ai propri assistiti, l’insufficienza e l’inutilizzabilità degli strumenti statistici ai fini dell’affermazione della responsabilità amministrativa, il difetto di prova, l’irrilevanza del lodo ex art. 16 del dpr 270/2000 nel giudizio dinanzi alla Corte dei conti e l’insussistenza della colpa grave per non conoscibilità della media aziendale e distrettuale conseguente all’omessa informazione aziendale,  concludendo con la richiesta di reiezione della domanda attrice con vittoria di spese e, in subordine, di applicazione del potere riduttivo.
3. Il convenuto FERRO Gennaro, si è costituito in giudizio con il patrocinio dell’Avv. Luca TORTORA che con memoria ha preliminarmente chiesto la sospensione del giudizio sino alla conclusione con sentenza passata in giudicato del processo penale a carico del dr. PEZZELLA Vincenzo e del sig. CAPASSO Angelo Luca.
In rito ha dedotto l’inammissibilità della domanda risarcitoria per nullità dell’atto introduttivo.
Nel merito ha sostenuto:
·         l’infondatezza della domanda attrice  evidenziando che dalla richiesta di rinvio a giudizio si evince che il sig. CAPASSO Angelo Luca, ha indotto in errore il proprio assistito, ma anche gli impiegati dell’Asl Na3, sulla sua qualità di medico ed ha lui sottoscritto le ricette per le quali oggi viene richiesto il risarcimento dei danni;
la carenza di prova circa il danno erariale non risultando utile a tal fine il lodo arbitrale;
·         che il danno deve essere calcolalo per singole prescrizioni  e non sulla base di un presunto discostamento dalle medie determinate dall’Asl.
Concludendo in conformità e con la richiesta di vittoria di spese.
4. Il convenuto Vincenzo LOMBARDI si è costituito in giudizio con l’assistenza dell’Avv.to Orazio ABBAMONTE che con memoria ha chiesto, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., la sospensione del giudizio in quanto strettamente pregiudicato da quello penale recante n. 18642/08 pendente dinanzi al Tribunale di Napoli (ex sezione distaccata di Frattamaggiore) in  cui figura come imputato Luca Angelo CAPASSO.
In rito ha eccepito la prescrizione del diritto azionato dalla Procura contabile.
Nel merito ha sostenuto l’infondatezza della domanda:
·         per non essere il proprio assistito l’autore materiale della iperprescrizione di farmaci antiasmatici;
·         in quanto i maggiori esborsi sono conseguenza di una truffa articolata in una pluralità di raggiri e artifizi messi in atto da tale Luca Angelo CAPASSO  al fine di arrecare indebiti vantaggi economici, oltre che a sé, a case farmaceutiche e farmacie ancora da identificare;
·         la non utilizzabilità delle risultanze del giudizio arbitrale ex art. 16 del d.p.r. 227/2000 ai fini della affermazione della responsabilità amministrativa,
concludendo con la richiesta di reiezione dell’atto introduttivo, con vittoria di spese.
5. Il convenuto DI NOLA Giuseppe si è costituito in giudizio con l’assistenza dell’Avv.to Piergiuseppe DI NOLA che con memoria ha rilevato l’infondatezza della domanda per la già avvenuta restituzione della somma all’Ente, con conseguenti effetti preclusivi all’accertamento del danno in sede contabile.
Ha in rito eccepito la prescrizione dell’azione spiegata dalla Procura ed ha concluso in conformità, con la richiesta di vittoria di spese.
6. Il convenuto SAVIANO Luigi si è costituito in giudizio con il patrocinio dell’Avv.to Marina DE SIENA la quale con memoria ha sostenuto:
·         l’infondatezza della domanda;
·         il difetto di prova idonea in ordine il danno da iperprescrizione;
·         che le irregolarità riscontrata dall’ASL, nell’ipotesi in cui fossero ritenute sussistenti, non potevano essere ascritte al proprio assistito, ma al sig. CAPASSO Angelo Luca che lo sostituiva in più circostanze,
concludendo con la richiesta di assoluzione del proprio assistito, con vittoria di spese.
7. Risultano contumaci FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, GUARINO Giuseppe Ciriaco e PIROZZI Domenico.
8. All’odierna udienza:
·         il Pubblico Ministero ha sostenuto l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione formulata dalle difese di vari convenuti evidenziando la presenza al fascicolo di causa  di idonei atti interruttivi, l’assenza dei presupposti per la sospensione del giudizio, la tempestività dell’atto di citazione e, nel merito la fondatezza della domanda;
·         l’Avv.to Francesco D’ANGELO si è riportato alla memoria difensiva depositata ed ha prodotto giurisprudenza favorevole. Nel merito, ha evidenziato come la Asl non abbia fatto alcuna comunicazione ai medici per consentire una modifica delle loro condotte;
·         l’Avv. Luca TORTORA ha depositato la sentenza n. 3670/15 del Tribunale di Napoli ed evidenziato che da essa si evince come il proprio assistito sia parte lesa in quanto le ricette che determinavano poi iperprescrizione erano state scritte dal sedicente medico CAPASSO;
·         l’Avv.to Guido CICCARELLI ha evidenziato che i capi di imputazione formulati nei confronti del CAPASSO riguardavano non solo l’esercizio abusivo della professione medica ma anche la sottrazione di ricettari ai medici dallo stesso sostituiti;
·         l’Avv.to Marina DE SIENA ha prodotto giurisprudenza favorevole ed ha ricondotto la iperprescrizione di farmaci al CAPASSO che in varie occasioni aveva sostituito il proprio assistito ed aveva ottenuto senza delega un ricettario dalla Asl.

1.  La questione all’esame del Collegio concerne la domanda giudiziale promossa dalla Procura regionale, nei confronti dei medici LAURENZA Gaetano, FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, FERRO Gennaro, GUARINO Giuseppe Ciriaco, PEZZELLA Vincenzo, SAVIANO Luigi, DI NOLA Giuseppe, LOMBARDI Vincenzo, PIROZZI Domenico, con riguardo ad una ipotesi di danno erariale arrecato alll’Azienda Sanitaria Locale NA 3, dell’importo di euro 198.552,00, oltre le somme corrisposte per i vari contenziosi ove i sanitari sono risultati soccombenti, con rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia, determinato da iperprescizione di farmaci.
2. Preliminarmente va disattesa la richiesta di sospensione del giudizio sino all’esito del procedimento penale, giacché –in disparte la concreta sussistenza nella fattispecie in esame di un rapporto di pregiudizialità tra i due giudizi – occorre rilevare che nelle more è stata depositata in data 17.03.2015 la sentenza n. 3670/15 del Tribunale di Napoli con la quale è stata dichiarata l’estinzione dei reati ascritti a CAPASSO Angelo Luca e a PEZZELLA Vincenzo per intervenuta prescrizione.
3. Sempre in via preliminare va scrutinata l’eccezione formulata dalla difesa dei convenuti PEZZELLA Vincenzo e LAURENZA Gaetano di inammissibilità dell’azione contabile per tardività dell’atto di citazione rispetto ai termini di 120 giorni previsto dall’art. 5, comma 1, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, assumendo quale dies ad quem la data di notifica agli interessati dell’atto di citazione.
3.1 L’eccezione è infondata e come tale va respinta.
Occorre precisare che sia le Sezioni Riunite della Corte dei Conti che la giurisprudenza delle Corti di merito – con orientamento pressoché uniforme dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi – hanno affermato che il momento giuridicamente rilevante ai fini dell’esercizio dell’azione, entro la sequenza temporale imposta dal legislatore, va individuato con riferimento alla data in cui l’atto di citazione in giudizio viene “depositato” presso la segreteria della Sezione adita, essendo questo il momento che giuridicamente ne segna “l’emissione” (sentenza n. 18/QM/1998 del 27 maggio-4 agosto 1998; per tutte, Sez. I, n. 109/2002, Sez. III, n. 503/2007, Sez. Giur. Veneto, n. 452/2010 e Sez. Giur. Sicilia, n. 137/1998).
Ciò posto in diritto, in punto di fatto  va rilevato che l’atto di citazione depositato in data 1.02.2012, scaturisce da un invito a dedurre rivolto a vari soggetti convenibili relativamente ai quali l’ultima notifica (nei confronti di GUARINO Giuseppe Ciriaco) è stata eseguita in data 15.09.2011.  
Al riguardo giova richiamare l’orientamento giurisprudenziale, di cui è stata espressione la pronuncia n. 1/QM/2005 delle Sezioni Riunite con la quale si è precisato che “nella ipotesi in cui una pluralità di soggetti siano i presunti responsabili del danno erariale e nei loro confronti venga emesso un contestuale invito a dedurre, il termine di centoventi giorni di cui all’art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994 e successive modificazioni decorre dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre. In tutte le altre ipotesi, detto termine decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data di notifica dell’invito nei suoi confronti.”.
La riportata giurisprudenza ha tenuto conto che nei casi di concorso di più soggetti nella causazione del danno, come nella fattispecie in esame, la limitazione di legge della responsabilità ai fatti ed omissioni a ciascuno singolarmente addebitabili per l’unitaria obbligazione risarcitoria, impone la necessità di un simultaneus processus per l’esame unitario e comparato delle posizioni strettamente connesse di tutti i convenuti, anche onde determinare il quantum risarcitorio a ciascuno ascrivibile.
Ciò posto, il Collegio rileva che correttamente individuato il dies a quo del termine di 120 giorni nella data di scadenza del termine (30 giorni) concesso per la presentazione delle deduzioni relative all’ultima notifica (avvenuta il 15.09.2011) ai convenibili, l’atto di citazione depositato in data 1.02.2012 risulta tempestivamente emanato.
4. Va poi rigettata l’eccezione formulata dalla difesa del convenuto FERRO Gennaro di inammissibilità della domanda risarcitoria per nullità dell’atto introduttivo, in ragione della genericità della sua prospettazione.
5. Infondata va ancora reputata l’eccezione di maturata prescrizione formulata dai patroni di vari convenuti.
5.1 Si evince, infatti, dalla documentazione al fascicolo di causa in relazione al danno erariale invocato dalla Procura contabile, la presenza di due atti interrutivi della prescrizione posti in essere dalla Asl Na 3: il primo datato 2.11.2006 e il secondo datato 20.07.2010, entrambi notificati a tutti gli odierni convenuti.
 6. Nel merito, il Collegio deve esaminare la vicenda descritta nella premessa in fatto e procedere alla verifica della sussistenza degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l’evento dannoso, nonché, nella sussistenza di un rapporto di servizio fra colui che lo ha determinato e l’ente danneggiato.
7. La domanda attorea concerne una fattispecie di danno da iperprescrizione in senso lato, derivante da una condotta prescrittiva caratterizzata da un’elevata percentuale di scostamento rispetto al criterio della “media ponderata ASL”.
Al riguardo va evidenziato come un autorevole indirizzo giurisprudenziale –dal quale non si ravvisano motivi per discostarsi- si sia espresso nel senso che la violazione delle norme che pongono limiti alle prescrizioni medicinali e lo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla ASL, ancorché rigorosamente determinati, non comportano di per sé il riconoscimento di una responsabilità amministrativo-contabile del medico, dovendosi accertare, in concreto, la irragionevolezza della condotta tenuta dal medesimo, connotata da colpa grave, fermo restando che tali inadempienze, oltre a evidenziare un maggiore esborso a carico del SSN, possono assumere valore sintomatico della illiceità della condotta del medico (Sez. Campania, sentenza n. 1308/2011; Sez. Lombardia, sentenze n. 427/2009, n. 9/2010, n. 302/2010, n. 404/2010, 83/2011).
Occorre, peraltro, rilevare con riguardo alla fattispecie in esame che il quadro fattuale presenta un ulteriore elemento di incertezza in ordine all’entità del danno da iperprescrizione da imputare ai soggetti convenuti, costituito dalle risultanze del collaterale procedimento penale che -definito con la sentenza n. 3670/15 del Tribunale di Napoli per intervenuta prescrizione- ha visto, tra gli altri, tale CAPASSO Angelo Luca  imputato di molteplici reati, in quanto nel simulare la propria qualità di medico  e operando nel periodo dal 1.01.2004 al 2.02.2005 quale sostituto dei medici SAVIANO Luigi, FERRO Gennaro, FLAGELLO Antimo e LOMBARDI Vincenzo, sottoscriveva complessive 7.631 prescrizioni indebite arrecando alla Asl NA3 un danno per una somma non inferiore a euro 167.550,45.
In conclusione, il Collegio non ritiene supportato da adeguata prova, sulla scorta degli elementi acquisiti agli atti di causa, il danno da iperprescrizione in senso ampio, in quanto il metodo statistico applicato, pur nell’assoluta scientificità dell’approccio, finisce però- anche in  mancanza di altri dati specifici-  per fornire una mera indicazione di probabile comportamento iperprescrittivo anomalo rispetto agli altri medici del distretto; tale voce di danno  appare quindi priva dei  connotati di certezza ed attualità necessari per affermarne la risarcibilità in sede di giudizio di responsabilità  amministrativo-contabile.
8. Ne consegue la reiezione della domanda risarcitoria con compensazione delle spese tra le parti  in ragione di criticità ravvisate nella condotta dei convenuti  integranti colpa lieve e ravvisabili nell’omessa adeguata verifica in ordine al possesso da parte del CAPASSO Angelo Luca dei requisiti soggettivi per lo svolgimento di incarico di sostituto.
P. Q. M.
la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, definitivamente pronunciando,
RESPINGE l’istanza di sospensione del giudizio ex art. 295 cpc;
RESPINGE l’eccezione di tardività ex art. 5, comma 1, del d.l. n. 453/1993;
DICHIARA inammissibile l’eccezione di nullità dell’atto di citazione;
RESPINGE l’eccezione di prescrizione;
DICHIARA la contumacia di FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, GUARINO Giuseppe Ciriaco e PIROZZI Domenico;
RESPINGE la domanda risarcitoria formulata dalla Procura Regionale.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti.
Così deciso, in Napoli, nella Camera di consiglio del 17 giugno 2015 e proseguita in data 21.10.2015.

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Presidente Criscuolo, Redattore Amato

in tema di emissioni nell’atmosfera

AMBIENTE E TERRITORIO – RAPPORTI STATO/REGIONI – Legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 e, in via subordinata, art. 13 della stessa legge; legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 e, in via subordinata art. 9 della stessa legge. – Inosservanza da parte dei gestori di impianti industriali delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione relativa alle emissioni in atmosfera. – Previsione di una nuova procedura autorizzativa al fine della riattivazione-riaccensione degli impianti che producono emissioni insalubri nell’atmosfera. – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 3, 117, comma 2, lett. s) e 123 Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittima la legge della Regione Abruzzo n. 23 del 28 aprile 2014, ad eccezione dell’art. 12; nonché la legge della Regione Abruzzo del 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014), ad eccezione dell’art. 11.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori disposizioni normative) e, in via subordinata, dell’art. 13 della stessa legge; nonché della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014) e, in via subordinata, dell’art. 9 della stessa legge, promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati rispettivamente il 27-30 giugno 2014 e il 31 luglio-4 agosto 2014, depositati in cancelleria il 3 luglio ed il 5 agosto 2014 e rispettivamente iscritti ai nn. 49 e 58 del registro ricorsi 2014.

Visto l’atto di costituzione della Regione Abruzzo nel giudizio relativo al ricorso n. 49 del 2014;
udito nell’udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore Giuliano Amato;
uditi l’avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Fabio Francesco Franco per la Regione Abruzzo.

1.– Con ricorso notificato il 27-30 giugno 2014, depositato il 3 luglio 2014 e iscritto al registro ricorsi n. 49 del 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’intero testo della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori disposizioni normative), per violazione dell’art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006, in relazione all’art. 123 della Costituzione.
1.1.– Secondo il ricorrente, tale legge sarebbe stata approvata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio, dal momento che le precedenti elezioni per il rinnovo dell’organo si erano svolte il 14-15 dicembre 2008.
Di conseguenza, troverebbe applicazione l’art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo, che contiene un’espressa limitazione ai poteri esercitabili dal Consiglio regionale nel periodo successivo alla indizione delle elezioni, in armonia con la costante giurisprudenza costituzionale che ha circoscritto la portata di tali poteri ai soli adempimenti indifferibili e urgenti.
Tuttavia, ad avviso della difesa dello Stato, dalla lettura della legge impugnata emergerebbe l’assenza dei caratteri di indefettibilità e urgenza, oltre che di ogni motivazione al riguardo; soltanto l’art. 12 farebbe espresso riferimento a ragioni di necessità e urgenza, ancorché in via del tutto astratta. Il Consiglio regionale, pertanto, avrebbe esorbitato dai poteri riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio.
1.2.– Con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in subordine, l’art. 13 della legge regionale in oggetto, nel testo modificato dall’art. 9, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionalinn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014), per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 3 Cost.
Il denunciato art. 13 prevede che «Al fine della tutela e valorizzazione delle produzioni agricole, le industrie insalubri che emettono in atmosfera e che abbiano subito provvedimento di sequestro del proprio impianto per violazioni al Testo Unico Ambientale ed al Codice Penale, al fine della riattivazione e riaccensione dell’impianto sono sottoposti a nuova procedura autorizzativa. Nelle more della nuova eventuale autorizzazione è sospesa l’attività relativa alle emissioni in atmosfera».
1.2.1.– Ad avviso del ricorrente, tale disposizione sarebbe in contrasto con l’art. 278 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), dal quale si ricaverebbe che le funzioni di controllo esercitate dall’autorità competente, in caso di accertate violazioni da parte dei gestori degli impianti, consisterebbero nell’applicazione di misure graduali, che vanno dalla semplice diffida, alla diffida con contestuale temporanea sospensione dell’autorizzazione, sino alla revoca dell’autorizzazione, con chiusura dell’impianto, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida stessa, o a fronte di reiterate violazioni che determinino pericolo per la salute o per l’ambiente.
La disposizione impugnata, pertanto, non distinguendo tra sospensione temporanea e revoca dell’autorizzazione, in assenza di una valutazione da effettuare caso per caso in relazione alla gravità dell’infrazione, nonché imponendo, per la riattivazione dell’impianto, che questo sia sempre sottoposto ad una nuova procedura autorizzativa, violerebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.2.2.– Essa, inoltre, violerebbe l’art. 3 Cost. sotto il profilo della irragionevole parificazione del trattamento riservato a situazioni eterogenee in ragione della loro diversa lesività, nonché sotto il profilo del difetto di proporzionalità.
2.– Con atto depositato il 7 agosto 2014, si è costituita in giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che le censure sollevate nel ricorso, limitatamente agli artt. da 1 a 9, 12, 15, 16, 17 e 18 dell’impugnata legge regionale, siano dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.– Secondo la Regione, tali disposizioni sarebbero costituzionalmente legittime in quanto contenenti modifiche normative urgenti, che rientrerebbero pienamente nella casistica contemplata dall’art. 86, comma 3, dello statuto.
Ad avviso della Regione, inoltre, l’esistenza delle ragioni di necessità ed urgenza, che giustificano l’intervento legislativo, dovrebbe essere valutata alla luce delle motivazioni contenute sia nelle stesse disposizioni, sia nei lavori preparatori.
In ordine alla ratio delle singole disposizioni, dai lavori preparatori emergerebbe espressamente che l’urgenza degli artt. da 1 a 9 deriverebbe dalla necessità di offrire agli operatori dei distretti rurali gli strumenti necessari per avvalersi delle provvidenze di cui al regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio.
L’urgenza dell’art. 12 sarebbe stata esplicitata nel testo stesso della disposizione. Per l’art. 15, le ragioni dell’urgenza andrebbero individuate nella necessità di evitare la chiusura delle attività del mercato ortofrutticolo.
Quanto all’art. 16, esso sarebbe giustificato dalla necessità di arrivare alla definizione della pregressa gestione dell’Interporto Val Pescara, la cui mancanza avrebbe esposto la Regione Abruzzo ad un grave danno. L’art. 17, a sua volta, sarebbe giustificato dalla necessità di garantire la partecipazione della Regione al Comitato organizzatore dei Giochi del Mediterraneo sulla spiaggia 2015.
Quanto all’art. 18, infine, l’urgenza deriverebbe dal fatto che tale disposizione si riferisce all’utilizzo di risorse per le finalità previste dall’art. 34, comma 32, del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n. 221.
3.– Con ricorso notificato il 31 luglio-4 agosto 2014, depositato il successivo 5 agosto e iscritto al registro ricorsi n. 58 del 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’intero testo della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014), per violazione dell’art. 86, comma 3, dello statuto regionale, in relazione all’art. 123 Cost.; nonché, in subordine, l’art. 9 della medesima legge, per violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.1.– Sia la doglianza relativa alla legge regionale nella sua interezza, che quella relativa al solo art. 9, sono sorrette dalle medesime argomentazioni svolte nel ricorso avverso la legge Regione Abruzzo n. 23 del 2014.
3.1.1.– Quanto alla prima censura, infatti, si lamenta che il Consiglio regionale avrebbe legiferato al di fuori dei limiti riconducibili alla sua condizione di organo in prorogatio.
3.1.2.– Quanto alla seconda censura, si lamenta la lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale; nonché l’irragionevole parificazione del trattamento riservato a situazioni eterogenee in ragione della loro diversa lesività, oltre al difetto di proporzionalità.
4.– In questo secondo giudizio la Regione Abruzzo non si è costituita.

1.– Con due distinti ricorsi (iscritti al reg. ric. n. 49 e n. 58 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha in primo luogo impugnato, nell’intero testo, la legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori disposizioni normative) e la legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014).
1.1.– In entrambi i ricorsi si lamenta la violazione dell’art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006, in riferimento all’art. 123 della Costituzione, in quanto il Consiglio regionale avrebbe esorbitato dai limiti propri della sua condizione di organo in prorogatio.
1.2.– Con i medesimi ricorsi, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in subordine, questione di legittimità costituzionale di due specifiche disposizioni contenute nelle leggi impugnate.
In particolare, con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 49 del 2014, ha impugnato l’art. 13 della legge regionale n. 23 del 2014, nel testo modificato dall’art. 9, comma 1, della legge regionale n. 32 del 2014, per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 3 Cost.
Con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 58 del 2014, ha impugnato il medesimo art. 9 della legge regionale n. 32 del 2014, per violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.– In considerazione dell’identità dei profili di illegittimità fatti valere nei due ricorsi, questi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3.– Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale promossa con il primo ricorso (reg. ric. n. 49 del 2014), avente ad oggetto l’art. 13 della legge della Regione Abruzzo n. 23 del 2014, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 3 Cost.
Al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale deve sussistere, a pena d’inammissibilità, una piena e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’organo legittimato si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto di impugnazione (ex plurimis, sentenza n. 309 del 2013).
Nel caso di specie, il ricorso del Presidente del Consiglio indica, quale oggetto di impugnazione, l’art. 13 «nel testo modificato dall’art. 9, comma 1, L.R. 21 maggio 2014, n. 32». Nella relazione del Ministro per gli affari regionali, sulla cui base il Consiglio dei ministri ha deliberato l’impugnativa, tuttavia, viene censurata la disposizione di cui all’art. 13 nella sua formulazione originaria e non nel testo modificato dall’art. 9, comma 1, della legge regionale n. 32 del 2014.
Tale difformità, pertanto, determina l’inammissibilità della questione.
4.– Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale delle leggi regionali impugnate, promosse in riferimento all’art. 123 Cost. ed in relazione all’art. 86, terzo comma, lettera a) dello statuto regionale, sono fondate, salvo che per l’art. 12 della legge regionale n. 23 del 2014 e per gli artt. 9 e 11 della legge regionale n. 32 del 2014.
4.1.– Questa Corte ha già chiarito che «L’istituto della prorogatio […] non incide […] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003); e, più di recente, ha affermato che «È pacifico, pertanto, che l’istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata, del mandato del titolare dell’organo. Prima di tale scadenza, non vi può essere prorogatio» (sentenza n. 181 del 2014).
Ebbene, il mandato del Consiglio regionale dell’Abruzzo è scaduto il 14 dicembre 2013, al termine del quinquennio di durata in carica dell’organo, decorrente dalle precedenti elezioni regionali, che si erano svolte il 14 e 15 dicembre 2008. Successivamente, con decreto del 14 gennaio 2014, n. 6, il Presidente della Giunta regionale ha indetto le nuove elezioni regionali per il giorno 25 maggio 2014.
La legge regionale n. 23 del 2014 è stata approvata dal Consiglio regionale nella seduta n. 183 del 15 aprile 2014 e la legge regionale n. 32 del 2014 nella seduta n. 184 del 29 aprile 2014. Le due leggi impugnate, pertanto, sono state approvate successivamente allo scioglimento del Consiglio e, dunque, in regime di prorogatio.
4.2.– In questa fase, i Consigli regionali «dispongono di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza» (sentenza n. 468 del 1991); pertanto, in mancanza di esplicite indicazioni contenute negli statuti, devono limitarsi al «solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili». Essi, inoltre, devono «comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori» (sentenza n. 68 del 2010).
Lo statuto regionale, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge statutaria 9 febbraio 2012, n. 1 (Modifiche allo Statuto della Regione Abruzzo), reca ora un’esplicita limitazione ai poteri esercitabili dal Consiglio regionale nel periodo successivo alla scadenza del mandato, circoscrivendoli ai soli «interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità» (art. 86, comma 3, lettera a).
Con riguardo a quest’ultima tipologia di interventi, poi, il Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale richiede ulteriormente che l’urgenza e la necessità siano «espressamente dichiarate ed adeguatamente motivate» (art. 141, comma 2, della delibera del Consiglio regionale 12 ottobre 2010, n. 56/2).
4.3.– Alla luce di tali previsioni ed in considerazione del contenuto delle leggi oggetto del presente giudizio, solo l’art. 12 della legge regionale n. 23 del 2014 e gli artt. 9 e 11 della legge regionale n. 32 del 2014 sono stati legittimamente approvati dal Consiglio regionale in prorogatio.
Nell’art. 12 della legge regionale n. 23 del 2014, infatti, l’urgenza dell’intervento è espressamente dichiarata e discende dall’esigenza di adeguare – nell’imminenza delle elezioni regionali e del contestuale svolgimento di un referendum consultivo − la disciplina sulla composizione degli uffici di sezione, nei casi di accorpamento fra consultazioni elettorali e referendarie. La questione relativa a tale disposizione è, pertanto, non fondata.
È parimenti non fondata la questione relativa all’art. 11 della legge regionale n. 32 del 2014, in relazione al quale l’urgenza di incrementare la spesa per il «Sostegno alimentare alle persone in stato di povertà», è giustificata dal fatto che il relativo capitolo di bilancio era stato progressivamente svuotato, fino ad arrivare a 0 euro, come risulta dalla risoluzione approvata dal Consiglio regionale l’8 aprile 2014.
4.4.– Diverso è il caso dell’art. 9 della legge regionale n. 32 del 2014.
Esso risulta legittimamente approvato dal Consiglio regionale, sotto il profilo dei poteri del medesimo in regime di prorogatio. Infatti, per tale disposizione, l’urgenza è connessa alla sottoposizione a sequestro di impianti che producono emissioni insalubri nell’atmosfera.
Nel merito, tuttavia, è fondata la questione di legittimità costituzionale del richiamato art. 9, promossa, in via subordinata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La disposizione in esame, infatti, viola la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, poiché detta una disciplina delle sanzioni, per le violazioni in materia di emissioni nell’atmosfera, difforme da quanto previsto dall’art. 278 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Le ulteriori censure restano assorbite.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui alla legge della Regione Abruzzo n. 23 del 2014, ad eccezione dell’art. 12; nonché l’illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui alla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014), ad eccezione dell’art. 11;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della legge della Regione Abruzzo n. 23 del 2014, promossa, in riferimento all’art. 123 Cost. ed in relazione all’art. 86, terzo comma, lettera a), dello statuto regionale, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11 della legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2014, promossa, in riferimento all’art. 123 Cost. ed in relazione all’art. 86, terzo comma, lettera a), dello statuto regionale, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori disposizioni normative), sollevata, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s) e 3 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con in ricorso in epigrafe;

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 31/3/2015 n.55 proviene da Giustamm.

Pres. Lignani – Est. Deodato
Linde Medicale s.r.l.; Medicair Italia s.r.l. (Avv.ti O. Grandinetti, A. Fiore, S. Soncini) c/ Federazione Sovranazionale Piemonte 4-Piemonte Nord Est Scarl; n.c. Rivoira S.p.A. (Avv. A. Zanetti), Criosalento Srl, Sapio Life Srl e altri (Avv.ti P. Scarpone, C. Picco), Azienda Ospedaliera Universitaria “Maggiore della Carità” (Avv.ti C. Picco, P. Scarpone)

sulle condizioni per la configurabilità del cessionario del ramo d’azienda quale litisconsorte necessario nelle controversie in materia di appalti

1. Processo amministrativo – Parti originarie – Successione a titolo particolare – Principio di prosecuzione – Applicabilità – Eccezione – Successione ante giudizio

2. Contratti della p.a. – Art. 51 d.lgs. n. 163/2006 – Cessione ramo d’azienda –Subentro cessionaria alla cedente – Rilevanza processuale – Condizioni

3. Contratti della p.a. – Cessione ramo d’azienda – Formalizzazione del trasferimento – Subentro cessionaria alla cedente – Comunicazione alla stazione appaltante – Irrilevanza – Conseguenze processuali

1. Il principio della prosecuzione del processo tra le parti originarie nel caso di successione a titolo particolare nel diritto controverso, fissato dall’art. 111 c.p.c., si applica alla fattispecie in cui il giudizio è stato correttamente instaurato nei confronti della parte titolare della posizione soggettiva per cui è causa e solo nel corso del processo la stessa viene ceduta ad altro soggetto. L’applicazione di tale principio è invece esclusa nel caso in cui la successione a titolo particolare nella posizione controversa si è perfezionata ed è divenuta efficace prima dell’instaurazione del giudizio e non nel corso di esso.

2. L’art. 51 d.lgs. n. 163/2006, che fissa la regola per la modificabilità soggettiva dell’offerente nelle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, attribuisce rilevanza processuale all’avvenuta cessione del ramo d’azienda nella misura in cui ammette espressamente che la cessione dell’azienda o di un suo ramo comporta il subentro dell’impresa cessionaria alla cedente, nella fase della procedura di riferimento, e condiziona tale effetto alla sola verifica del possesso dei requisiti di ordine generale e speciale in capo alla cessionaria.

3. La stazione appaltante ha l’obbligo di verificare il possesso, da parte dell’impresa cessionaria, dei requisiti richiesti per la partecipazione alla gara, avendo riguardo al momento in cui si è prodotta la modificazione soggettiva e senza che rilevi, a tali fini, il tempo in cui la stessa è stata effettivamente comunicata. Ne consegue che, a prescindere dalla data di effettiva comunicazione alla stazione appaltante della cessione del ramo d’azienda, la stessa ha prodotto l’effetto della successione nella posizione controversa fin dal momento della formalizzazione del predetto trasferimento, e pertanto, qualora questa sia antecedente all’instaurazione del giudizio, il contraddittorio deve essere integrato nei confronti della cessionaria, in quanto soggetto legittimato passivo e parte necessaria del giudizio fin dalla sua instaurazione.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3457 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
1) Linde Medicale S.r.l. in proprio e nella qualità di mandataria della Costituenda Ati con Medicair Italia s.r.l.; 2) Medicair Italia s.r.l., rappresentate e difese dagli avv. Ottavio Grandinetti, Alessia Fiore, Stefano Soncini, con domicilio eletto presso Ottavio Grandinetti in Roma, Via Alberto Caroncini N.2;

contro

Federazione Sovrazonale Piemonte 4-Piemonte Nord Est Scarl;

nei confronti di
Rivoira Spa, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Zanetti, con domicilio eletto presso Andrea Zanetti in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
Criosalento Srl, Sapio Life Srl, Sapio Produzione Idrogeno Ossigeno Srl, Sico-Società Italiana Carburo Ossigeno Spa, Stm-Sistemi Tecnologie Medicali Srl, Air Liquide Sanità Service Spa, Asl di Novara;
Asl di Biella, Asl Vercelli, Asl Verbano Cusio Ossola, rappresentati e difesi dagli avv. Paolo Scaparone, Cinzia Picco, con domicilio eletto presso Luca Di Raimondo in Roma, Via della Consulta 50;
Azienda Ospedaliera Universitaria “Maggiore della Carita”, rappresentato e difeso dagli avv. Cinzia Picco, Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso Luca Di Raimondo in Roma, Via della Consulta 50;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. PIEMONTE – TORINO: SEZIONE II n. 00874/2014, resa tra le parti, concernente aggiudicazione gara per la fornitura di gas medicali gestione e manutenzione dei relativi impianti;

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rivoira Spa e di Asl di Biella e di Asl Vc e di Asl Vco e di Azienda Ospedaliera Universitaria “Maggiore della Carita”;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2014 il Cons. Carlo Deodato e uditi per le parti gli avvocati Grandinetti, Soncini, Zanetti e Di Raimondo su delega di Scaparone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.- Con la sentenza impugnata il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, in accoglimento del ricorso incidentale della Rivoira S.p.A., in proprio e quale capogruppo del R.T.I. con Criosalento s.r.l., dichiarava inammissibile il ricorso principale proposto da Linde Medicale s.r.l. e Medicair Italia s.r.l. avverso l’aggiudicazione al R.T.I. controinteressato dell’appalto avente ad oggetto la fornitura di gas medicinali e la gestione e manutenzione dei relativi impianti in favore di diverse Aziende Ospedaliere e Sanitarie piemontesi.
Avverso la predetta decisione proponeva appello (prima contro il dispositivo e poi contro la motivazione ai sensi dell’art.119, comma 6, c.p.a.) Linde Medicale s.r.l., contestando la correttezza della declaratoria dell’inammissibilità del proprio ricorso di primo grado, eccependo, anzi, l’inammissibilità del ricorso incidentale di Rivoira S.p.A., riproponendo le censure dedotte a sostegno del ricorso originario, e non esaminate dai giudici di prima istanza, e concludendo per la riforma della sentenza impugnata e per il conseguente annullamento dei provvedimenti gravati dinanzi al T.A.R.
Resistevano Rivoira S.p.A. e le Aziende Ospedaliere e Sanitarie piemontesi, che contestavano la fondatezza dell’appello, chiedendone la reiezione, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Rivoira S.p.A. eccepiva, da ultimo, l’improcedibilità dell’appello di Linde Medicale s.r.l., per essere stata condannata dal Tribunale penale di Brindisi alla sanzione interdittiva del divieto di contrattare con la pubblica amministrazione per un anno, ai sensi del d.lgs. n.131 del 2001, ed avendo, quindi, perso qualsivoglia interesse alla coltivazione dell’appello (che, quand’anche accolto, non arrecherebbe alla ricorrente alcuna concreta utilità sostanziale).
Replicava Linde Medicale s.r.l. di avere appellato la predetta sentenza, che, quindi, non poteva considerarsi preclusiva della stipula del contrato d’appalto, in quanto non divenuta irrevocabile.
Il ricorso veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 17 dicembre 2014.
2.- Il rispetto dell’ordine logico, nella disamina delle questioni dibattute, impone di principiare dall’esame di quella, sollevata dalla società appellante, dell’ammissibilità del ricorso incidentale proposto in primo grado da Rivoira S.p.A., da reputarsi logicamente antecedente anche a quella della improcedibilità dell’appello (peraltro infondata attesa la mancanza di esecutività della sanzione interdittiva applicata alla Linde Medicale s.r.l. dal Tribunale penale di Brindisi).
2.1- Sostiene, al riguardo, l’appellante che, al momento della notificazione del ricorso incidentale, Rivoira S.p.A. aveva perso qualsivoglia interesse e legittimazione alla sua proposizione, per avere ceduto a Rivoira Pharma S.p.A. il ramo d’azienda che gestisce l’attività oggetto dell’appalto controverso.
Obietta Rivoira S.p.A. di essere stata ritualmente intimata in giudizio quale società aggiudicataria della gara contestata dalla ricorrente principale e di conservare, quindi, la titolarità di una posizione, sostanziale e processuale, che la legittimava alla proposizione del ricorso incidentale.
Il Collegio reputa, invece, che la questione debba essere risolta con la rimessione degli atti al T.A.R., ai sensi dell’art.105, comma 1, c.p.a., perché venga integrato il contraddittorio nei riguardi di Rivoira Pharma S.p.A., siccome legittimata passiva e parte necessaria del giudizio fin dalla sua instaurazione.
La situazione dedotta a sostegno del motivo di appello in esame, in altri termini, non produce l’effetto (voluto dall’appellante) dell’inammissibilità del ricorso incidentale, ma quello, diverso, di imporre la partecipazione al giudizio di Rivoira Pharma S.p.A. (quale società controinteressata al momento della notificazione del ricorso di primo grado).
2.2- Deve premettersi, in fatto, la seguente sequenza temporale delle vicende sostanziali e processuali implicate dalla disamina della presente questione: il 30 dicembre 2013 è stata formalizzata l’aggiudicazione al costituendo R.T.I. tra Rivoira S.p.A. (mandataria) e Criosalento s.r.l. (mandante); il 31 dicembre 2013 Rivoira S.p.A. ha ceduto a Rivoira Pharma S.p.A., con efficacia in pari data dell’atto di trasferimento, il ramo d’azienda relativo alla produzione e alla fornitura di gas medicinali; il 16 gennaio 2014 è stato notificato a Rivoira S.p.A. il ricorso proposto da Linde Medicale s.r.l. avverso la suddetta aggiudicazione; il 7 febbraio 2014 Rivoira S.p.A. ha notificato il ricorso incidentale; il 10 aprile 2014 è stata comunicata alle amministrazioni interessate la costituzione del nuovo R.T.I. tra Rivoira Pharma S.p.A. e Criosalento s.r.l.; l’Azienda Ospedaliera Universitaria “Maggiore della Carità” e la A.S.L. VCO hanno stipulato successivamente il contratto d’appalto con il R.T.I. così formato.
2.3- Orbene, dall’analisi della sequenza temporale appena sintetizzata si evince chiaramente che, al momento dell’instaurazione del giudizio (con la notificazione del ricorso principale), la posizione sostanziale che radica la legittimazione passiva (nella posizione di soggetto giuridico controinteressato) nel ricorso in questione era stata già trasferita da Rivoira S.p.A. a Rivoira Pharma S.p.A. (con atto di cessione avente efficacia giuridica decorrente dal 31 dicembre 2013), sicchè il ricorso principale (che non può essere dichiarato inammissibile, siccome ritualmente e tempestivamente notificato alla mandante Criosalento s.r.l.) avrebbe dovuto essere notificato alla società (Rivoira Pharma S.p.A.) che, a quel momento, era titolare della situazione soggettiva controversa (tanto che, dopo, i contratti d’appalto sono stati stipulati con essa).
2.4- Né vale, in senso contrario, invocare il principio processuale codificato all’art.111 c.p.a. (applicabile al processo amministrativo in forza del rinvio esterno operato dall’art.39 c.p.a.) o la disciplina sostanziale contenuta nell’art.51 d.lgs. n.163 del 2006.
2.4.1- Quanto al primo argomento, è sufficiente rilevare che il principio della prosecuzione del processo tra le parti originarie nel caso di successione a titolo particolare nel diritto controverso si applica alla diversa fattispecie in cui il giudizio è stato correttamente instaurato nei confronti della parte titolare della posizione soggettiva per cui è causa e solo nel corso del processo la stessa viene ceduta ad altro soggetto (Cons. St., sez. VI, 16 maggio 2013, n.2661).
In questo caso, invece, la successione a titolo particolare nella posizione controversa si è perfezionata ed è divenuta efficace prima dell’instaurazione del giudizio e non nel corso di esso.
2.4.2- Ma neanche le previsioni dell’art.51 d.lgs. cit. valgono a smentire le conclusioni ut supra raggiunte.
Tale disposizione, con la quale è stato infranto il dogma dell’immodificabilità soggettiva dell’offerente nelle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici (come rilevato, tra le altre, da Cons. St., sez. V, 6 marzo 2013, n.1370), non solo non inficia la validità del convincimento relativo alla rilevanza processuale (nei termini sopra precisati) dell’avvenuta cessione del ramo d’azienda, ma, al contrario, ne conferma la correttezza, nella misura in cui ammette espressamente che la cessione dell’azienda o di un suo ramo comporta il subentro dell’impresa cessionaria alla cedente (nella fase della procedura di riferimento) e condiziona tale effetto alla sola verifica (vincolata e vincolante) del possesso dei requisiti di ordine generale e speciale in capo alla cessionaria.
Una corretta esegesi della disposizione (per come imposta sia dal suo univoco tenore lessicale, sia dall’uso di criteri ermeneutici finalistici), infatti, implica il riconoscimento dell’obbligo della stazione appaltante di verificare, ai fini di una corretta amministrazione della procedura, il possesso, da parte dell’impresa cessionaria, dei requisiti richiesti per la partecipazione alla gara, avendo riguardo al momento in cui si è prodotta la modificazione soggettiva e senza che rilevi, a tali fini, il tempo in cui la stessa è stata effettivamente comunicata (Cons. St., sez. III, 5 aprile 2013, n.1894).
Ne discende, nel caso in esame, che, a prescindere dalla data di effettiva comunicazione alla stazione appaltante della cessione del ramo d’azienda, la stessa ha prodotto l’effetto della successione nella posizione controversa fin dal momento della formalizzazione del predetto trasferimento (31 dicembre 2013), con le conseguenze processuali sopra precisate.
2.5- Né vale, ancora, obiettare che Rivoira S.p.A. conserva un controllo di maggioranza di Rivoira Pharma S.p.A, che implica una coincidenza di interessi tra le due società, posto che la pacifica autonomia della soggettività giuridica della seconda (rispetto alla prima) comporta la necessità di una sua partecipazione personale al giudizio nel quale si verte della legittimità di un’aggiudicazione ad essa imputabile.
3.- Alle considerazioni che precedono conseguono l’annullamento della sentenza appellata e la rimessione della causa al T.A.R. per il Piemonte, ai sensi dell’art.105 c.p.a., perché venga integrato il contraddittorio nei confronti di Rivoira Pharma S.p.A.
4.- La natura della pronuncia giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, annulla la sentenza appellata e rinvia la causa al T.A.R. per il Piemonte per l’integrazione del contraddittorio nei confronti di Rivoira Pharma S.p.A..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere, Estensore
Salvatore Cacace, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Vittorio Stelo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/01/2015

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 14/1/2015 n.55 proviene da Giustamm.

Vanno sospesi sia il provvedimento di un Comune trentino contenente “Invito a presentare offerta per l’eventuale affidamento del contratto di deposito a termine”, sia la delibera della Giunta comunale con la quale è stato disposto 1) l’affidamento del contratto di deposito a termine a favore della Banca Sella; 2) l’investimento della liquidità eccedente il fabbisogno di cassa di euro 1.200.000 presso la succitata Banca; nel caso specifico, con delibera della Giunta comunale, all’esito dell’aggiudicazione della pertinente gara, è stato affidato a UniCredit Banca S.p.a. il servizio di tesoreria e successivamente è stata sottoscritta la relativa convenzione tra l’Amministrazione ed il predetto istituto; con successivo provvedimento è stata indetta una trattativa privata per l’affidamento ad un istituto di credito del contratto di deposito a termine della liquidità eccedente il fabbisogno di cassa del Comune, con invito a partecipare a n. 8 istituti di credito; con deliberazione della Giunta comunale di Borgo Valsugana è stato disposto l’affidamento del predetto contratto a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a. e che con successivo mandato di pagamento è stato disposto il trasferimento di euro 1.200.000,00 a favore della Banca suddetta.(G.S.)

N. 00055/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00068/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Unicredit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Zanetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Pedinelli in Trento, via Grazioli, n. 7;

contro

Comune di Borgo Valsugana, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, domiciliata per legge in Trento, largo Porta Nuova n. 9;

Comune di Carzano, non costituito in giudizio;

Gestione Associata Servizio Finanziario e Gestione Entrate dei Comuni di Borgo e Carzano, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.A., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento del Comune di Borgo n. 2242 del 3.2.2012 contenente “Invito a presentare offerta per l’eventuale affidamento del contratto di deposito a termine”;

nonché per l’annullamento in sede di atto di motivi aggiunti:

– della deliberazione della Giunta comunale di Borgo Valsugana n. 33 dell’8.3.2012 (pubblicata sull’Albo pretorio il 12.3.2012), con la quale è stato disposto:

1) l’affidamento del contratto di deposito a termine a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a.;

2) l’investimento della liquidità eccedente il fabbisogno di cassa di euro 1.200.000,00 presso la succitata Banca Sella;

3) di procedere alla stipulazione del relativo contratto mediante scambio di corrispondenza;

– ove occorrer possa, del “verbale di valutazione della migliore offerta per l’eventuale affidamento del contratto di deposito a termine” citato nella deliberazione della Giunta comunale n.33 dell’8.3.2012;

– del mandato di pagamento n. 0000606 emesso in data 13.3.2012 dal Comune di Borgo Valsugana con il quale il predetto Comune ha disposto il trasferimento di euro 1.200.000,00 a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a. succursale di Borgo V

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Borgo Valsugana;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 il cons. Fiorenzo Tomaselli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato:

– che, con delibera della Giunta comunale di Borgo Valsugana n. 121 del 24 settembre 2007, all’esito dell’aggiudicazione della pertinente gara, è stato affidato a UniCredit Banca S.p.a. il servizio di tesoreria e successivamente è stata sottoscritta la re
– che con provvedimento del Responsabile della Gestione Associata Servizio Finanziario e Gestione Entrate dei Comuni di Borgo e Carzano datato 3 febbraio 2012, è stata indetta una trattativa privata per l’affidamento ad un istituto di credito del contratt
– che al predetto procedimento sono stati invitati a partecipare n. 8 istituti di credito;

– che con deliberazione della Giunta comunale di Borgo Valsugana n. 33 dell’8.3.2012 è stato disposto l’affidamento del predetto contratto a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a. e che con successivo mandato di pagamento n. 606 emesso i
– che, nella discussione in camera di consiglio, la difesa del Comune di Borgo Valsugana ha eccepito anzitutto l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del G.A., ritenendo la vertenza in esame investire l’eventuale lesione di un diritto
– che, nel corso della stessa discussione orale, la difesa municipale ha rilevato, altresì, l’infondatezza dell’impugnativa, sostenendo che, in base all’art. 2 della predetta convenzione, il tesoriere comunale non gode di alcuna clausola di esclusiva sui

Considerato:

– che, ad una prima sommaria delibazione tipica della fase cautelare ed impregiudicata ogni definitiva decisione in rito, nel merito e sulle spese di giudizio, il Collegio osserva che, quanto alla giurisdizione, non si tratta di verificare la liceità degl
– che, in relazione a tale profilo: l’art. 19, primo comma, lett. d), del D.Lgs. 163/2006 esclude dall’ambito applicativo del codice dei contratti pubblici gli accordi “concernenti servizi finanziari relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al
– che l’affidamento del contratto di deposito a termine sembra configurare un tipico servizio bancario reso da un istituto di credito, come tale rientrante nella richiamata categoria n. 6 dell’allegato II A ed in quanto tale soggetto alle disposizioni del
– che, quanto al fumus boni iuris, l’art. 24 del D.P.Reg. 1 febbraio 2005 n. 4/L (Testo Unico delle leggi regionali sull’ordinamento contabile e finanzi,ario dei comuni della Regione Autonoma Trentino –Alto Adige), dopo aver chiarito al primo comma che il
– che – al di là dell’intento, pur virtuoso, del Comune di mettere a miglior frutto il denaro pubblico – in base alla formula onnicomprensiva del richiamato art. 24, l’operazione contestata non sembra esulare dall’ambito della “gestione finanziaria del Co

Ritenuto, infine

– che, quanto al danno, il trasferimento della somma di Euro 1.200.000,00 a favore di altro istituto di credito, potrebbe arrecare un serio pregiudizio alla ricorrente, rappresentando i depositi bancari del Comune in qualsiasi forma costituiti l’unico cor

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

accoglie la suindicata domanda incidentale di misura cautelare e per l’effetto sospende l’efficacia di tutti i provvedimenti qui impugnati.

Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica dell’11 ottobre 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Fiorenzo Tomaselli, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Ordinanza sospensiva – 6/4/2012 n.55 proviene da Giustamm.

Va accordata tutela cautelare, con iscrizione con riserva, all’istanza di trasferimento al III anno del corso di laurea in Odontoiatria dell’Università di Catanzaro sulla base dell’esame del corso di studi tenuto dalla ricorrente presso l’Ateneo di Arad Romania, se le censure di violazione dell’art. 2 della legge 11 luglio 2002 n. 148 e dell’art. 31 del d.lgs. 9 novembre 2007 n. 206 risultano non fondate atteso che nessuna norma prescrive, per il caso di iscrizione ad anni successivi al primo per trasferimento da altra Università sita in un Paese comunitario, quale la Romania, l’effettuazione di una prova preselettiva ulteriore rispetto a quella sostenuta per l’iscrizione al primo anno di corso, in quanto una diversa interpretazione sarebbe contraria al principio di libertà di circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati comunitari, suscettibile di applicazione nel settore dell’istruzione tenuto conto degli obiettivi perseguiti dagli artt. 3 n. 1 lett. q), Ce e 149 n. 2, Ce. (G.S.)

N. 00055/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00015/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 15 del 2012, proposto da:

Salvatore Bellantone, rappresentato e difeso dagli avv. Santi Delia, Michele Bonetti, con domicilio eletto presso Nicola Cantafora in Catanzaro, piazza Stocco, 5;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le Catanzaro, domiciliata per legge in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34; Universita’ degli Studi Magna Graecia di Catanzaro;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

a) della deliberazione del Consiglio di Facoltà di Medicina e Chirurgia della’Università Magna Graecia di Catanzaro, 26 ottobre 2011, n. 5/A con la quale è stata rigettata l’istanza di trasferimento del ricorrente perché proveniente da Ateneo non Italiano;

per l’accertamento

del diritto di parte ricorrente di ottenere il trasferimento al III anno del corso di laurea in Odontoiatria e protesi dentaria dell’Università Magna Graecia di Catanzaro (- o a quello che l’Ateneo ha l’autonomia di indicare sulla base dell’esame del corso di studi tenuto dalla ricorrente presso l’Ateneo di Arad Romania -) e di ottenere il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa del diniego all’iscrizione opposta

per la condanna in forma specifica ex art. 30, comma 2, c.p.a.

delle Amministrazioni intimate all’adozione del relativo provvedimento di ammissione al corso di laurea per cui è causa nonché, ove occorra e, comunque, in via subordinata, al pagamento delle relative somme, con interessi e rivalutazione, come per legge

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 il dott. Giovanni Iannini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che la censura di violazione dell’art. 7 non può essere accolta, in quanto si tratta di procedimento iniziato ad istanza dell’interessato;

Considerato che le ulteriori censure di violazione dell’art. 2 della legge 11 luglio 2002 n. 148 e dell’art. 31 del d.lgs. 9 novembre 2007 n. 206 sono fondate atteso che nessuna norma prescrive, per il caso di iscrizione ad anni successivi al primo per trasferimento da altra Università sita in un Paese comunitario, quale la Romania, l’effettuazione di una prova preselettiva ulteriore rispetto a quella sostenuta per l’iscrizione al primo anno di corso, in quanto una diversa interpretazione sarebbe contraria al principio di libertà di circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati comunitari, suscettibile di applicazione nel settore dell’istruzione tenuto conto degli obiettivi perseguiti dagli artt. 3 n. 1 lett. q), Ce e 149 n. 2, Ce;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) accoglie l’istanza cautelare e, per l’effetto, sospende la deliberazione impugnata e dispone l’iscrizione con riserva del ricorrente al III anno del corso di laurea in Odontoiatria e protesi dentaria dell’Università Magna Graecia di Catanzaro.

Compensa le spese della fase cautelare.

Fissa per la trattazione del merito la pubblica udienza del 13 luglio 2012.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Massimo Luciano Calveri, Presidente

Daniele Burzichelli, Consigliere

Giovanni Iannini, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 28/1/2012 n.55 proviene da Giustamm.

Va sospeso, ai fini di un riesame, il Decreto dell’Ufficio scolastico regionale per la Puglia con il quale sono stati assegnati i posti di sostegno in organico di fatto per l’anno scolastico 2011/2012; Provvedimento dell’U.S.R. Puglia per la provincia di Taranto con il quale sono stati istituiti in deroga 72 posti e 1/3 di sostegno per l’a.s. 2011/2012; atti lesivi del diritto del minore all’istruzione e all’integrazione scolastica mediante la presenza di un insegnante di sostegno in rapporto 1/1. Ritenuto che per il minore, affetto da disabilità con indice di gravità GG (gravissimo), sulla base delle valutazioni effettuate dagli organi sanitari preposti e sviluppate nel PEI d’Istituto, era stata fatta richiesta di n. 18 ore di sostegno per l’anno scolastico in corso (2011/2012), con deroga al rapporto uno a due previsto dalle norme vigenti; – che ciò nonostante, l’Amministrazione scolastica, disattendendo alle diagnosi suddette e non tenendo adeguatamente conto delle esigenze educative ed assistenziali del minore e del suo grado di disabilità, ha assegnato allo stesso sole 14 ore; Ritenuto, pertanto, che l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la necessità di assegnare all’alunno tutte le ore di sostegno richieste (pari a 18). (G.S.)

N. 00055/2012 REG.PROV.CAU.

N. 01836/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1836 del 2011, proposto da:

Di…. Gius…. e Z. M. C., rappresentato e difeso dall’avv. Alessandra Imperiale, con domicilio eletto presso l’avv. Salvatore De Gaetanis in Lecce, via Leuca,108;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale della Puglia, Istituto Comprensivo G. Toniolo di Fragagnano, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in Lecce, via F. Rubichi, 23;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

1) del Decreto dell’U.S.R. per la Puglia prot. n. 6957 del 01.08.2011 con il quale sono stati assegnati i posti di sostegno in organico di fatto per l’a.s. 2011/2012;

2)Provvedimento dell’U.S.R. Puglia – Ufficio XI – Ambito Territoriale per la provincia di Taranto prot. n. 6949/1 del 19.09.2011, con il quale sono stati istituiti in deroga 72 posti e 1/3 di sostegno per l’a.s. 2011/2012;

3) Provvedimento dell’U.S.R. Puglia – Ufficio XI – Ambito Territoriale per la provincia di Taranto prot. n. 7309/1 del 21.10.2011, con il quale sono stati istituiti ulteriori 6 posti e 2/3 di sostegno in deroga per l’a.s. 2011/2012;

4) Verbale di prima riunione Gruppo di Lavoro Handicap del 09.09.2011 dell’Istituto Comprensivo “G.Toniolo” di Fragagnano (TA), a seguito della quale è stata disposta l’assegnazione provvisoria dei docenti di sostegno per l’a.s. 2011/2012;

5) Verbale di seconda riunione Gruppo di Lavoro Handicap del 23.09.2011 dell’Istituto Comprensivo “G.Toniolo” di Fragagnano (TA), a seguito della quale è stata disposta l’assegnazione provvisoria dei docenti di sostegno per la Scuola secondaria di Primo Grado per l’a.s. 2011/2012 e nello specifico l’assegnazione a favore del minore Dimaggio Luca di 13 ore settimanali di sostegno;

6) Verbali della terza riunione del 14.10.2011 e della quarta riunione del 17.10.2011 Gruppo di Lavoro Handicap dell’Istituto Comprensivo “G.Toniolo” di Fragagnano (TA), a seguito della quale è stata disposta l’assegnazione di n.6 ore di sostegno in deroga per la Scuola Secondaria Primo Grado per l’a.s. 2011/2012 e conseguentemente con l’assegnazione a favore del minore Dimaggio Luca di 1 ora di sostegno in deroga portando così il monte ore di sostegno a 14 ore settimanali;

7) Verbale della quinta riunione Gruppo di Lavoro Handicap del 27.10.2011 dell’Istituto Comprensivo “G. Toniolo” di Fragagnano (TA), a seguito della quale è stata disposta l’assegnazione di n. 6 ore di sostegno in deroga per la Scuola Secondaria di Primo Grado per l’a.s. 20118/2012 e conseguentemente con l’assegnazione a favore del minore Dimaggio Luca di 1 ora di sostegno in deroga portando così il monte ore di sostegno a 14 ore settimanali;

8) nonché di ogni atto anteriore e consequenziale, comunque connesso e finalizzato all’adozione dei provvedimenti impugnati, se ed in quanto lesivi necessari per l’accertamento del diritto del minore all’istruzione e all’integrazione scolastica mediante la presenza di un insegnante di sostegno in rapporto 1/1.

Per il risarcimento del danno subito in conseguenza dell’adozione dei suddetti atti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e dell’Ufficio Scolastico Regionale della Puglia e dell’Istituto Comprensivo G. Toniolo di Fragagnano;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2012 il Referendario dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti l’avv.to A. Imperiale e l’Avvocato dello Stato G. Pedone;

Considerato:

– che per il minore, affetto da disabilità con indice di gravità GG (gravissimo), sulla base delle valutazioni effettuate dagli organi sanitari preposti e sviluppate nel PEI d’Istituto, era stata fatta richiesta di n. 18 ore di sostegno per l’anno scolast
– che ciò nonostante, l’Amministrazione scolastica, disattendendo alle diagnosi suddette e non tenendo adeguatamente conto delle esigenze educative ed assistenziali del minore e del suo grado di disabilità, ha assegnato allo stesso sole 14 ore;

Ritenuto, pertanto, che l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la necessità di assegnare all’alunno Dimaggio tutte le ore di sostegno richieste (pari a 18);

Ritenuto, altresì, che sussiste il pregiudizio grave ed irreparabile prospettato in ricorso;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda accoglie la suindicata istanza di sospensione ai fini di un riesame dell’atto impugnato nei termini prospettati in motivazione e fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 17 maggio 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Costantini, Presidente

Enrico d’Arpe, Consigliere

Simona De Mattia, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 20/1/2012 n.55 proviene da Giustamm.

P. Turco Pres. M. Filippi Est.
Associazione degli Albergatori della Valle d’Aosta (Avv. I. Pagani) contro la Regione Valle d’Aosta (Avv. G. Garancini) e nei confronti di Ascom-Confcommercio Valle d’Aosta (Avv.ti A. Giunti e P.P. Traverso) di Confindustria Valle d’Aosta (Avv.ti G. Berruti, H. D’Herin e S. Ricci) e della Camera Valdostana delle Imprese e delle Professioni (non costituita)

in tema di nomina dei rappresentanti nel consiglio della Camera Valdostana delle imprese e delle associazioni

Commercio ed industria – Nomina dei rappresentanti nel consiglio della Camera Valdostana delle imprese – Automatico collegamento tra l’essere soci di Federalberghi (aderente a Confcommercio in qualità di Federazione Nazionale di Settore) ed essere associazioni di categoria di una articolazione territoriale di carattere generale di Confcommercio – Insussistenza – Esclusione della Associazione degli Albergatori della Valle d’Aosta sul presupposto che le imprese ad essa associate trovino diretta ed esclusiva rappresentanza in Confcommercio Nazionale e, per essa, nel suo organo periferico Ascom – Illegittimità

Per il carattere di spontaneità dell’adesione ad associazioni, non è possibile stabilirsi un automatico collegamento tra l’essere soci di Federalberghi (aderente a Confcommercio in qualità di Federazione Nazionale di Settore) ed essere associazioni di categoria di una articolazione territoriale di carattere generale di Confcommercio. Ne consegue l’illegittimità della delibera di determinazione del numero dei rappresentanti nel consiglio della Camera Valdostana delle imprese e delle associazioni, nella parte in cui, per il settore “turismo”, riconosce tre seggi a Confindustria Valle d’Aosta e ad Ascom Valle d’Aosta, con esclusione della Associazione degli Albergatori della Valle d’Aosta sul presupposto che le imprese associate ad essa trovino diretta ed esclusiva rappresentanza in Confcommercio Nazionale e, per essa, nel suo organo periferico Ascom.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 20 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Associazione degli Albergatori della Valle d’Aosta, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Ignazio Pagani, con domicilio eletto, in Aosta, via P. Pretoria 19, presso lo studio dell’avv. Corrado Bellora;

Regione Valle d’Aosta, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Gianfranco Garancini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Claudio Maione, in Aosta, via Croce di Citta’, 44;

Ascom-Confcommercio Valle d’Aosta, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Giunti e Pier Paolo Traverso, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale Amministrativo, in Aosta, piazza Accademia S. Anselmo, 2;

Confindustria Valle d’Aosta, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Berruti, Hebert D’Herin e Sante Ricci, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale Amministrativo, in Aosta, piazza Accademia S. Anselmo, 2;

Camera Valdostana delle Imprese e delle Professioni, in persona del legale rappresentante, non costituitasi in giudizio;

– della delibera di Giunta Regionale 25 gennaio 2008, n. 186, recante “Determinazione del numero dei rappresentanti nel consiglio della Camera Valdostana delle imprese e delle associazioni”, con i relativi allegati, nella parte in cui, per il settore “turismo”, si riconoscono tre seggi a Confindustria Valle d’Aosta e ad Ascom Valle d’Aosta, con esclusione della ricorrente ADAVA;
– della nota prot. 2626 del 28 gennaio 2008 – pervenuta alla ricorrente il 30 gennaio 2008 – con cui l’Assessore per le attività produttive e politiche del lavoro della Regione Autonoma Valle d’Aosta comunica l’avvenuta adozione del provvedimento impugnat
– di ogni altro atto comunque connesso, con particolare riferimento agli eventuali provvedimenti di nomina a componenti del Consiglio direttivo della Camera Valdostana delle imprese e professioni, nonché – per quanto occorra – al parere istruttorio, reso
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Valle d’Aosta;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ascom-Confcommercio Valle d’Aosta;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Confindustria Valle d’Aosta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2008 il cons. Maddalena Filippi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1 – Con il ricorso all’esame l’Associazione degli Albergatori Valle d’Aosta (di seguito: ADAVA) impugna la deliberazione 25 gennaio 2008, n. 186, con cui la Giunta Regionale ha determinato il numero dei rappresentanti nel consiglio della “Camera Valdostana delle imprese e delle associazioni” (di seguito: Chambre).
Il provvedimento viene impugnato nella parte in cui esclude ADAVA dal concorso alla ripartizione dei seggi previsti per il settore “turismo”.
La ricorrente – che nell’area della ricettività turistica rappresenta oggi circa 430 aziende (tra alberghi, rifugi alpini, residenze turistico-alberghiere e affittacamere) e che aderisce alla Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo (di seguito: Federalberghi) – espone in fatto che in data 10 settembre 2007, con delibera consiliare n. 11, la Chambre ha dato avvio, ai sensi del decreto del Ministero dell’Industria 24 luglio 1996 n. 501, al procedimento di rinnovo del Consiglio, per il quinquennio 2008-2013, assegnando al settore “turismo” 3 dei 28 seggi oggetto di ripartizione tra le diverse categorie produttive.
Si espone inoltre che – a seguito della richiesta alle associazioni imprenditoriali aderenti ad organizzazioni rappresentate nel CNEL (o, comunque, operanti da tre anni nella Regione), di indicare le informazioni di cui all’art. 2, comma 2, del richiamato decreto ministeriale – la ricorrente, in data 31 ottobre 2007 – ha rimesso alla Chambre indicazioni circa:
a) natura e finalità dell’associazione;
b) numero delle imprese iscritte al 31 dicembre 2006, in regola con il pagamento delle quote associative (367);
c) numero degli occupati nelle imprese iscritte (621 tra titolari e soci prestatori d’opera; 60 collaboratori familiari permanenti; 512 collaboratori dipendenti permanenti; 987 collaboratori dipendenti stagionali).
Con la deliberazione impugnata la Giunta Regionale ha attribuito i tre seggi della Chambre destinati al settore “turismo” alle associazioni (tra loro apparentate) Confindustria Valle d’Aosta ed ASCOM-Confcommercio Valle d’Aosta, sul presupposto che le imprese associate ad ADAVA trovino diretta ed esclusiva rappresentanza in Confcommercio Nazionale e, per essa, nel suo organo periferico ASCOM.
Avverso tale provvedimento – impugnato in parte qua, insieme a tutti gli atti presupposti – la ricorrente deduce violazione di legge (in relazione all’art. 12 della legge 29 dicembre 1993, n. 580; all’art. 6, commi 4, 5, 6, della legge regionale 20 maggio 2002, n. 7; agli articoli 2 e 5 del decreto ministeriale 24 luglio 1996, n. 501), mancata comunicazione del preavviso di rigetto, eccesso di potere per travisamento dei fatti presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria in relazione all’individuazione del numero delle imprese iscritte e degli addetti delle stesse, nonché per manifesta illogicità.
La Regione Valle d’Aosta si è costituita in giudizio, sostenendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il conseguente rigetto.
Si sono costituite anche Ascom-Confcommercio Valle d’Aosta e Confindustria Valle d’Aosta, entrambe sostenendo l’infondatezza dei motivi di impugnativa.
Con decreto presidenziale in data 15 marzo 2008 è stata respinta l’istanza di misure cautelari provvisorie presentata dalla ricorrente.
Con atto depositato in Segreteria il 2 aprile 2008, ADAVA ha notificato motivi aggiunti lamentando la violazione del diritto di associazione, quale principio fondamentale garantito dagli articoli 2, 18 e 36 della Costituzione e dagli articoli 16 e seguenti del codice civile.
All’udienza del 14 maggio 2008 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. – Il ricorso è fondato e merita accoglimento.
2.a – Nella motivazione della deliberazione impugnata si legge – al punto q) – che “per quanto concerne il settore Turismo, le imprese associate all’ADAVA, in ragione dei patti associativi a cui quest’ultima si è legata, trovano diretta ed esclusiva rappresentanza in Confcommercio e, per quest’ultima, nella relativa associazione di livello territoriale (ASCOM Confcommercio Valle d’Aosta) e, pertanto, non è configurabile un’autonoma candidatura di ADAVA, in quanto questa ha declinato la propria legittimazione in ragione del conferimento della legittimazione all’associazione superiore (Confcommercio) e, per essa, al suo organo periferico (ASCOM Confcommercio Valle d’Aosta)”.
La decisione di escludere la ricorrente dalla ripartizione dei seggi del settore turistico si fonda dunque sulla tesi del “doppio inquadramento” (o della “doppia rappresentatività”): ADAVA – in quanto associazione territoriale di imprese aderente a Federalberghi, che a propria volta aderisce a Confcommercio – partecipa al sistema di rappresentanza di quest’ultima, e quindi di ASCOM Valle d’Aosta, che ne costituisce l’articolazione associativa a livello territoriale.
Nel parere legale espressamente acquisito sul punto – cui fa rinvio la motivazione del provvedimento – si legge in particolare che “secondo le informazioni acquisite, la Federalberghi, cui aderisce ADAVA, aderisce a sua volta alla Confederazione Generale Italiana del Commercio, del Turismo, dei Servizi, delle Professioni e delle Piccole e Medie Imprese (. . .): secondo la documentazione inviata, Federalberghi costituirebbe un’organizzazione nazionale di categoria associata, in qualità di socio effettivo, a Confcommercio ai sensi dell’art. 4, comma 2, lettera B) dello Statuto di Confcommercio stessa”.
2.c – Con la censura centrale del ricorso si sostiene invece che l’esclusione di ADAVA dal concorso nella ripartizione dei seggi della Chambre assegnati al settore turistico non può fondarsi sulla mera circostanza dell’adesione dell’associazione ricorrente a Federalberghi.
2.d – La censura va condivisa e trova piena conferma nella pronuncia con cui – in una questione analoga – il Ministero delle Attività produttive ha deciso un ricorso presentato ai sensi dell’art. 6 del decreto ministeriale 24 luglio 1996, n. 501: in quella sede infatti è stata ritenuta legittima la deliberazione della Regione Trentino Alto Adige, che attribuiva alla locale associazione autonoma degli albergatori – aderente a Federalberghi – i seggi nel Consiglio Camerale della provincia di Trento, proprio muovendo dalla rilevata insussistenza di un rapporto associativo tra tale organizzazione e l’articolazione territoriale di Confcommercio (D.M. 25 maggio 2004).
Quella decisione muoveva dalla considerazione che “per il carattere di spontaneità dell’adesione ad associazioni, non è possibile stabilirsi un automatico collegamento tra l’essere soci di Federalberghi (aderente a Confommercio in qualità di Federazione Nazionale di Settore) ed essere associazioni di categoria di . . . articolazione territoriale di carattere generale di Confcommercio”.
La decisione metteva l’accento sul fatto che “l’art. 10, comma 8, dello Statuto di Confcommercio prevede solo come eventuale un decentramento delle Federazioni Nazionali di Settore (Federalberghi) in corrispondenti strutture di livello regionale e provinciale all’interno della Associazione Territoriale di Carattere Generale”.
Rilevava poi come “in ogni caso, la riconducibilità della struttura provinciale nell’ambito della Associazione Territoriale debba risultare, in omaggio al principio della libertà di associazione, da una libera adesione, con conseguenti intese in tema di doppio inquadramento degli associati e di individuazione delle opportune modalità organizzative nell’ambito delle attività di imprese condiviso (ai sensi dell’art. 10, comma 8, dello Statuto Confcommercio)”, condizioni che in quella specie non sono state ritenute sussistenti in relazione alla circostanza che l’Associazione Albergatori della Provincia di Trento “agisce in ambito locale come Associazione imprenditoriale in modo del tutto autonomo” rispetto alla articolazione locale di Confcommercio.
Il Collegio ritiene che non vi siano ragioni per discostarsi da tale linea interpretativa.
2.e – Nel caso di specie, come rileva la ricorrente, l’insussistenza di un legame associativo ed organizzativo è poi confermata anche dalla mancata adozione dell’ “atto formale” previsto dal protocollo d’intesa sottoscritto il 4 ottobre 1989 da FAIAT (Federalberghi, cui già allora aderiva ADAVA) e Confcommercio.
Tale protocollo – al punto “B” – stabilisce infatti che l’inquadramento delle imprese turistiche nella “Associazione a carattere generale territorialmente competente [quindi: ASCOM] ed in quella nazionale di categoria [quindi: Confcommercio nazionale]” “viene realizzato con atto formale di adesione delle Associazioni locali degli albergatori alle Associazioni territoriali del Commercio, Turismo e Servizi” (secondo gli schemi esemplificativi indicati nello stesso punto “B”).
Né può ritenersi – come sostengono Regione e Confindustria – che la mancanza di tale formale adesione sia circostanza irrilevante in relazione a puntuali disposizioni contenute nello statuto di Confcommercio e nello statuto di Federalberghi.
Con riguardo al primo, le resistenti ricordano che – secondo quanto previsto dall’articolo 6 – l’adesione a Confcommercio “è riconosciuta a tutti gli effetti associativi” di tale sistema; sottolineano poi che – ai sensi dell’articolo 12 del medesimo statuto – “l’Unione regionale [quindi: ASCOM] . . . rappresenta, nel rispetto del principio di sussidiarietà, la Confcommercio in sede regionale . . . ed è l’organismo unitario di rappresentanza e di tutela delle Associazioni provinciali e delle imprese e soggetti ad esse associati nel territorio regionale” (comma 2) e che a tali fini, essa tra l’altro, “designa o nomina propri rappresentanti o delegati in consessi, enti, organismi o commissioni regionali presso i quali la rappresentanza degli interessi regionali delle categorie rappresentate sia richiesta o ammessa” (lett. d).
Con riguardo invece allo statuto di Federindustria, le resistenti osservano che l’obbligo previsto dall’articolo 6 – secondo cui “i soci della Federazione sono tenuti a far osservare alle imprese associate l’obbligatorietà del completo inquadramento nelle componenti territoriali del sistema organizzativo federale” – farebbe venir meno il rilievo della mancata formale adesione al sistema associativo di Confcommercio.
2.f – La tesi interpretativa delle resistenti non tiene però conto di quanto disposto dall’articolo 10 dello Statuto di Confcommercio – nel cui combinato vanno lette le disposizioni statutarie appena richiamate – ai sensi del quale le associazioni nazionali di categoria e le Federazioni nazionali di settore “si decentrano, di norma, in corrispondenti strutture di livello regionale e provinciale all’interno delle Associazioni territoriali di carattere generale, perseguendo, d‘intesa con queste, il doppio inquadramento degli associati ed individuandone le opportune modalità nel complesso operativo” (comma 8).
Proprio perché utilizza la formula “di norma”, lo statuto di Confcommercio esclude con chiarezza – come del resto si sottolinea nella richiamata decisione ministeriale – che l’adesione a Federalberghi implichi necessariamente ed automaticamente l’attribuzione in via esclusiva della rappresentanza istituzionale al livello territoriale di riferimento.
Va d’altra parte ricordato che – nel precedente e primo mandato della Chambre (istituita nel 2002) – i seggi relativi al settore turistico sono stati attribuiti all’apparentamento ADAVA-Ascom (doc. 24 del ricorso): tenuto conto che l’apparentamento, ai sensi dell’articolo 4 del decreto ministeriale n. 501 del 1996, è consentito a “due o più organizzazioni imprenditoriali operanti nel medesimo settore”, non v’è dubbio che, per il mandato 2002/2007, alla ricorrente – che già allora aderiva a Federalberghi – è stata riconosciuta la legittimazione alla presentazione di una propria candidatura (autonoma, pur se in apparentamento) per la ripartizione dei seggi assegnati al settore “turismo”.
2.g – L’assunto da cui muove la decisione impugnata è dunque erroneo.
3. – Quanto invece all’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse – dedotta da Confindustria in relazione alla prospettata mancanza di seggi attribuibili ad ADAVA – si osserva che, alla stregua del (non contestato) computo effettuato nella memoria depositata dalla ricorrente in vista dell’udienza – non risulta provato il difetto di interesse.
4. – Il ricorso va quindi accolto e per l’effetto va annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui esclude la ricorrente dalla ripartizione dei seggi assegnati al settore “turismo”.
Tenuto conto della novità della questione, le spese e le competenze di lite sono interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla, in parte qua, la deliberazione della Giunta Regionale 25 gennaio 2008, n. 186.
Compensa interamente tra le parti le spese e le competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2008 con l’intervento dei Magistrati:

Paolo Turco, Presidente
Maddalena Filippi, Consigliere, Estensore
Fabrizio D’Alessandri, Referendario

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