G. Vacirca Pres. G. Del Guzzo Est.
O. Gramigna (Avv. N. Da Settimo) contro il Ministero della Pubblica Istruzione (Avvocatura dello Stato), il Provveditorato agli Studi di Firenze (Avvocatura dello Stato) e la Direzione Didattica del VII Circolo di Firenze (Avvocatura dello Stato)

illegittimità del provvedimento disciplinare irrogato sulla base di una istruttoria caratterizzata dalla mancata ricerca ed acquisizione di elementi da valutarsi a difesa della maestra

Pubblico impiego – Insegnante elementare – Provvedimenti disciplinari – Fase istruttoria – Mancata ricerca ed acquisizione di elementi da valutarsi a difesa della maestra – Illegittimità

In un procedimento disciplinare promosso nei confronti di un’insegnante della scuola elementare configura un’ipotesi di eccesso di potere la circostanza che la fase istruttoria sia stata caratterizzata -tanto nel corso degli accertamenti condotti dalla Direttrice didattica quanto nel corso dell’attività dell’ispettrice incaricata dal Provveditore agli Studi – dalla mancata acquisizione di elementi da valutarsi a difesa della ricorrente o comunque utili per una oggettiva ricostruzione dei vari episodi contestati (fattispecie in cui l’indagine ispettiva è stata limitata all’audizione dei soli genitori e colleghi che avevano prodotto gli esposti che hanno dato luogo all’inchiesta disciplinare)

illegittimità del provvedimento disciplinare irrogato sulla base di una istruttoria caratterizzata dalla mancata ricerca ed acquisizione di elementi da valutarsi a difesa della maestra

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

N. 5488 REG. SENT.
ANNO 2004
n. 4027 Reg. Ric.
Anno 1996

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 4027/1996 proposto dalla
sig.ra Gramigna Olimpia, rappresentata e difesa dall’avv. Nicola Da Settimo ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Firenze, Via Puccinotti n. 10;

c o n t r o

– il Ministero della Pubblica Istruzione, in persona del Ministro pro tempore (ora M.I.U.R.);

– il Provveditorato agli Studi di Firenze, in persona del Provveditore pro tempore (ora Centro Servizi Amministrativi della Toscana);

– la Direzione Didattica del VII Circolo di Firenze, in persona del Direttore pro tempore;
tutti costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati ex lege presso la stessa in Firenze, Via degli Arazzieri n. 4;

per l’annullamento
– della decisione del Ministro della Pubblica Istruzione prot. n. 4437 del 2/8/1996, notificata il 2/9/1996, con la quale è stato respinto il ricorso gerarchico della ricorrente;
– del parere 9/7/1996 del Consiglio per il contenzioso del Consiglio Nazionale della P.I.;
– della sanzione disciplinare dell’avvertimento scritto inflitta dal Direttore didattico del VII Circolo di Firenze con decreto 15/2/1996 prot. 248/Ris, notificato il 19/2/1996, e del parere del Consiglio di disciplina provinciale espresso con verbale n.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio delle Autorità intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 20 aprile 2004, il Consigliere dott.ssa Giacinta Del Guzzo;
Uditi, altresì, l’avv. N.Da Settimo per la ricorrente, e l’avvocato dello Stato M.V.Lumetti per la P.A.;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

La ricorrente, maestra elementare, è stata sottoposta a procedimento disciplinare sulla base degli addebiti contestatile dal Provveditore agli Studi di Firenze con nota n. 9597/B.3-N.522/PD del 10 agosto 1996.
Con ricorso, ritualmente notificato, impugna il provvedimento con il quale il Ministro della Pubblica Istruzione ha respinto il gravame gerarchico proposto avverso l’irrogazione da parte del Direttore didattico del VII Circolo della sanzione dell’avvertimento scritto (decreto 15/2/1996, prot. 248/Ris.).
Avverso gli atti predetti nonché avverso i pareri degli organi collegiali espressi nel corso del procedimento disciplinare e di decisione del ricorso gerarchico, la signora Gramigna muove le seguenti censure:

1) Eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione, in quanto la sanzione trova il suo presupposto nel giudizio della Commissione disciplinare, che, dopo aver riconosciuto che i fatti contestati non sono adeguatamente provati, contraddittoriamente ritiene applicabile una sanzione;

2) Eccesso di potere per motivazione lacunosa e irrazionale.
La sanzione irrogata risulterebbe del tutto indipendente dagli addebiti inizialmente contestati.
Il decreto del Direttore didattico sarebbe non adeguatamente motivato ed affetto da vizi logici ed irrazionalità;

3) Eccesso di potere per istruttoria incompleta e violazione del principio del diritto di difesa.
Il provvedimento sanzionatorio sarebbe viziato altresì, a causa dell’incompleta istruttoria condotta dalla ispettrice tecnica nominata dal Provveditore agli Studi di Firenze;

4) Eccesso di potere per contraddittorietà e per motivazione insufficiente.
Il parere 10/7/1996 del Consiglio per il contenzioso del Consiglio nazionale della Pubblica Istruzione (presupposto della decisione di rigetto del ricorso gerarchico) sarebbe contraddittorio rispetto al parere espresso dal Consiglio di disciplina del Provveditorato di Firenze, cioè dell’organo che ha ascoltato, nel corso del dibattimento orale, le ragioni della ricorrente.
Il Consiglio di disciplina ha affermato, infatti, che non sono risultati elementi univoci configuranti mancanze disciplinari di competenza del Provveditore.
La reiezione del ricorso gerarchico sarebbe fondata sulle tesi istruttorie dell’ispettrice nominata dal Provveditore agli Studi, la quale – senza ascoltare testi a discarico – avrebbe ritenuto la ricorrente del tutto inidonea alla funzione docente.
Peraltro, tale convincimento dell’ispettrice risulterebbe del tutto infondato, atteso che la ricorrente è stata sottoposta a visita medica collegiale per l’accertamento della idoneità al servizio ed, in tale sede, è stata riconosciuta idonea alla funzione espletata.
Conclusivamente, la ricorrente chiede al Tribunale l’accoglimento delle proprie ragioni e l’annullamento degli atti impugnati.
In resistenza si è costituita in giudizio (21/11/1996-21/1/1997) in difesa delle Autorità intimate, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, che ha, in prosieguo, depositato memoria (9 aprile 2004) e documenti.
La ricorrente ha depositato in data 8 luglio 2002 copia della sentenza n. 95/2002 (con la quale la I Sezione del Tribunale di Firenze l’ha assolta dal reato di cui all’art. 571 cod. pen. perché il fatto non sussiste) ed in data 7 aprile 2004 uno scritto difensivo.
Alla pubblica udienza tenuta il 20 aprile 2004 la causa è passata in decisione.

D I R I T T O

La ricorrente, maestra elementare contitolare delle classi a modulo orizzontale IIA e IIB del plesso scolastico Galliano – Rossini di Firenze è stata sottoposta a provvedimento disciplinare conclusosi con l’irrogazione da parte del Direttore Didattico del VII Circolo di Firenze dell’impugnata sanzione dell’avvertimento scritto ai sensi dell’art. 492, terzo comma, del D.Lgs. 16 aprile 1994 n. 297.
Con nota n. 9597/B.3-N.522/PD del 10/8/1995 il Provveditore agli Studi ha contestato alla ricorrente i seguenti addebiti disciplinari: 1) aver adottato nei confronti degli alunni metodi educativi e correttivi non conformi e caratterizzati da estrema durezza; 2) aver trattato in classe argomenti inopportuni quali l’insistere sul tema della morte e l’alimentare paure infondate per i pipistrelli; 3) non avere esercitato in modo costante la sorveglianza su di un determinato alunno, che, nell’anno scolastico 1993/1994 è stato spesso visto nel corridoio steso sui cappotti dei compagni; 4) non aver dimostrato senso di responsabilità e di collaborazione con i colleghi in occasione di una gita scolastica effettuata il 3/5/1995; 5) non aver intrattenuto rapporti di fattiva collaborazione con le docenti del modulo e con quelle di sostegno indirizzando alle suddette aperte critiche e persino insulti.
In ordine a ciascun addebito il Provveditore ha precisato i nomi degli allievi implicati nei singoli episodi.
La contestazione è stata operata dal Provveditore agli Studi ai sensi dell’art. 103, secondo comma, del DPR 10/1/1957 n. 3 e per gli effetti di cui all’art. 492, secondo comma, lettere b), c) ed e) del D.Lgs. n. 297/1994, cioè nel presupposto dell’eventuale irrogabilità, nella fattispecie, di una delle sanzioni più gravi previste per il personale insegnante (sospensione fino ad un mese; da un mese a sei mesi; destituzione).
L’attivazione del procedimento è stata preceduta da un’indagine ispettiva, della quale il Provveditore agli Studi ha incaricato l’ispettrice tecnica signora Vanna Cercenà, che ha redatto, a conclusione dell’incarico, la relazione n. 289/Isp. del 6/7/1995.
La ricorrente è stata sentita personalmente tanto dall’ispettrice Cercenà quanto dal Consiglio di disciplina provinciale per il personale docente della Scuola elementare.
Quest’ultimo organo rilevato che “dagli atti acquisiti e dal dibattimento intervenuto non sono risultati elementi univoci di gravità tale da configurare mancanze disciplinari per le quali possa essere applicata una sanzione di competenza del Provveditore”, all’unanimità ha ritenuto che, “nella fattispecie, sia applicabile il 1° grado di sanzione, consistente nell’avvertimento scritto da irrogare da parte del Direttore didattico”.
La ricorrente ha ottenuto l’accesso a tutti gli atti del procedimento e ha prodotto le proprie giustificazioni.
Il ricorso gerarchico è stato respinto previa audizione del Consiglio per il contenzioso della Scuola elementare che ha espresso parere contrario all’accoglimento del ricorso, così motivando il proprio orientamento: “Considerato che i rilievi mossi all’insegnante Gramigna Olimpia in ordine a comportamenti quanto meno discutibili sul versante metodologico didattico relazionale nei confronti dei bimbi sono stati definiti dall’ispettrice Vanna Cercenà addirittura “inquietanti”; considerato, quindi, che l’insegnante ricorrente è venuta meno agli obblighi che le derivano dalla funzione”.
Tanto precisato per la comprensione della vicenda contenziosa oggetto del presente giudizio, il Collegio ritiene il ricorso meritevole di accoglimento, essendo fondata la terza censura, con la quale si lamenta “eccesso di potere per istruttoria incompleta e violazione del diritto di difesa”.
In effetti, come lamentato dalla ricorrente, la fase istruttoria del procedimento è stata caratterizzata -tanto nel corso degli accertamenti condotti dalla Direttrice didattica quanto nel corso dell’attività dell’ispettrice incaricata dal Provveditore agli Studi – dalla mancata acquisizione di elementi da valutarsi a difesa della ricorrente o comunque utili per una oggettiva ricostruzione dei vari episodi contestati.
Emerge, in particolare, dagli atti depositati nel fascicolo processuale che l’indagine ispettiva è stata limitata all’audizione dei genitori che avevano prodotto gli esposti che hanno dato luogo all’inchiesta disciplinare, cioè dei genitori dei sei alunni che avrebbero subito maltrattamenti, nonché all’audizione delle colleghe della ricorrente che avevano parimenti trasmesso alla Direttrice didattica esposti sugli aspetti metodologici, didattici e comportamentali della medesima.
La stessa ispettrice afferma, peraltro, nella relazione finale al Provveditore agli Studi, che se la protesta scritta è limitata a sei coppie di genitori (su 38 alunni delle due classi) “il silenzio di alcuni può essere ricondotto o a paura di ritorsioni o a scarsa consapevolezza dei danni ai figli anche se appartenenti alla categoria dei bravi e buoni proprio per la supervalutazione e gli eccessivi elogi della docente”.
L’ispettrice Cercenà chiarisce, in tal modo, i criteri di ricerca e di giudizio che l’hanno guidata nell’accertamento dei fatti.
Il comportamento della Direttrice didattica e dell’ispettrice ha indotto numerosi tra i genitori dei restanti alunni delle classi IIA e IIB, una volta venuti a conoscenza dell’inchiesta disciplinare, a formulare, per scritto, al Provveditore agli Studi sia le proprie rimostranze per essere stati tenuti all’oscuro dei fatti sia circostanziate considerazioni di segno opposto a quello dei genitori che avevano avanzato contestazioni nei confronti dell’insegnante Gramigna (lettere 20 dicembre 1995).
Orbene, nel procedimento disciplinare l’attività rimessa al funzionario istruttore implica un compiuto accertamento dei fatti, con ampie facoltà istruttorie, sulla base di un’attività complessa che non può non svolgersi su di un piano di pura neutralità, nel senso di una totale dissociazione tra elementi fattuali e relative valutazioni (cfr., tra le altre, TAR Lazio, Sez. I, 20 agosto 2002 n. 7266).
Se è vero che la regola della neutralità non può ritenersi violata per il solo fatto che il funzionario abbia, nelle sue conclusioni, espresso giudizi in qualche modo anticipatori delle scelte rimesse ad altri organi chiamati ad intervenire successivamente nella procedura, ove non si dimostri anche che questi stessi organi sono stati, in concreto, influenzati dalle opinioni espresse nella relazione istruttoria; è, tuttavia, fuor di dubbio, nella fattispecie che ne occupa, che le valutazioni dell’ispettrice Cercenà abbiano influito sull’attività consultiva del Consiglio per il contenzioso, il quale, nel proprio parere contrario all’accoglimento del ricorso gerarchico, ha esplicitamente richiamato il giudizio conclusivo espresso sulla vicenda dall’ispettrice in questione.
Nel contenzioso ora all’esame è, pertanto, evidente che la valutazione del procedimento istruttorio di accertamento dei fatti addebitati alla dipendente e la contestuale compressione del diritto di difesa di quest’ultima non sono rimasti senza conseguenze, ma hanno influito sull’esito del procedimento.
Lo stesso Consiglio di disciplina, infatti – giova ripeterlo – pur riconoscendo che, dagli atti acquisiti e dal dibattimento intervenuto non erano risultati elementi univoci di gravità tale da configurare mancanze disciplinari tali da meritare le sanzioni di competenza del Provveditore, è addivenuto nella determinazione di proporre l’irrogazione dell’avvertimento scritto.
In conclusione, assorbite le restanti censure, il ricorso va accolto.
Sussistono ragioni che consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4027/1996 proposto dalla signor Gramigna Olimpia, di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 20 aprile 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente

Dott. Giuseppe DI NUNZIO – Consigliere

Dott.ssa Giacina DEL GUZZO – Consigliere, est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 8 NOVEMBRE 2004
Firenze, lì 8 NOVEMBRE 2004

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