Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 9714/2004 proposto
dal Comune di Frattamaggiore, rappresentato e difeso dall’avv. Bartolomeo Della Morte ed elettivamente domiciliato presso il difensore, in Roma, nello studio dell’avv. Giorgio Recchia, Corso Trieste n. 88,

contro

LUPOLI Anna, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Abbamonte ed elettivamente domiciliata in Roma, Via degli Avignonesi n. 5;

e nei confronti di:
– Commissario ad acta nominato dal D.P. Co.re.co. – Sez. provinciale di Napoli, n.c.;

e ove occorra:
– Responsabile IV Settore Comune di Frattamaggiore
– Commissione straordinaria Comune di Frattamaggiore, non costituiti;

per la riforma
della sentenza del TAR Campania, Napoli, Sez.I, n. 12016 del 15 settembre 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione ed il ricorso incidentale proposti da Lupoli Anna;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 10 maggio 2005, la relazione del Consigliere Bruno Mollica;

Uditi l’avv. Della Morte e l’avv. A. Abbamonte;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto;

FATTO E DIRITTO

1.- Il Comune di Frattamaggiore impugna la sentenza di T.A.R. specificata in epigrafe, emessa su ricorsi riuniti, nella parte in cui: è stato accolto il ricorso proposto dalla signora Anna Lupoli avverso il provvedimento del Comune medesimo prot. 17438 del 2.10.2003, di declaratoria di inefficacia della convenzione di lottizzazione reg. 92495 del 30.9.1977, stipulata dal Comune con la dante causa Costanzo, e di risoluzione e decadenza della convenzione stessa, nonché avverso la deliberazione della Commissione straordinaria n. 33 del 1.12.2003, avente contenuto analogo; è stata disposta la compiuta esecuzione delle sentenze del T.A.R. Campania nn. 278 del 27.5.1986 e 2627 del 5.7.2000, con condanna al pagamento, in favore della Lupoli, a titolo di risarcimento del danno, della somma complessiva di euro 1.958.289,933, oltre interessi; è stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso n. 4137/00 (in luogo della irricevibilità e infondatezza).
2.- La lite si incentra sulla pretesa della Lupoli di realizzare, su un’area sita in Comune di Frattamaggiore, la lottizzazione prevista dalla convenzione stipulata con il Comune dalla dante causa Costanzo Maria Sossia, preclusa dalle successive destinazioni di zona impresse all’area dalla pianificazione urbanistica comunale, con destinazione a scopi di interesse pubblico.
In particolare, con atto n. 12284 del 30 novembre 1978 il Comune rigettava la domanda di concessione edilizia presentata dalla Costanzo in relazione alla inattuabilità della lottizzazione convenzionata alla stregua della nuova pianificazione urbanistica; il diniego veniva annullato dal T.A.R. Campania con sentenza n. 278/86, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con decisione n. 690 del 29 aprile 1991; con la medesima sentenza n. 278/86 si annullava la delibera consiliare n. 28/5 maggio 1978, recante l’adozione del nuovo piano regolatore generale, nella parte in cui modificava la destinazione urbanistica dell’area.
Con ricorso iscritto al n. 9466/99 la Lupoli chiedeva l’esecuzione del giudicato formatosi sulla predetta sentenza n. 278/86, il completamento dell’esecuzione disposta con sentenza n. 2828/97, relativa alla nomina di commissario ad acta, nonché l’annullamento della ordinanza dirigenziale n. 121/99, di annullamento della concessione edilizia n. 4279 del 5 agosto 1999 rilasciata alla ricorrente da parte del commissario ad acta; la Lupoli chiedeva altresì l’accertamento del diritto ad ottenere il rilascio della concessione edilizia nonché il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento tenuto dall’Amministrazione comunale.
Per converso, il Comune di Frattamaggiore proponeva ricorso (n. 10377/99) contro il commissario ad acta e nei confronti della Lupoli, inteso ad ottenere l’annullamento della detta concessione edilizia n. 4279/1999, rilasciata dal commissario ad acta.
Su tali ricorsi riuniti si pronunciava, con sentenza parziale n. 2627 del 5 luglio 2000, il T.A.R. Campania, ed annullava la determinazione comunale n. 121/99, di annullamento della concessione edilizia n. 4279 rilasciata dal predetto commissario; dichiarava tamquam non esset tale concessione edilizia n. 4279 per aver introdotto varianti sostanziali rispetto all’originario progetto e non aver tenuto conto del nuovo p.r.g. adottato con delibera n. 4 del 16 gennaio 1999, con esorbitanza rispetto al mandato giurisdizionale; accertava “la impossibilità materiale di dar seguito al piano originario di lottizzazione” e disponeva infine la nomina di un nuovo commissario, stabilendo che questi, “previa precisa individuazione della lottizzazione e della relativa costruzione che si sarebbe realizzata nell’area, con riferimento alle sue forme originarie”, avrebbe dovuto riferire in ordine alla misura delle modalità concrete in cui fosse compatibile il rilascio della concessione edilizia alla Lupoli, con le opere in atto esistenti e con le prescrizioni edilizie ed urbanistiche vigenti, nonché in ordine alla determinazione dell’entità del danno subito dalla interessata, quale misura compensativa a tutte le limitazioni, rispetto al pieno adeguamento al giudicato, discendenti dai mutamenti (fattuali o giuridici) dello stato dei luoghi, e infine in ordine alla determinazione dell’entità del danno subito dalla Lupoli “in termini di mancata redditività, dal tempo del mancato rilascio della concessione, sino alla presente pronuncia, degli immobili erigendi, con riferimento al parametro legale della disciplina delle locazioni ad uso abitativo”.
Tale sentenza veniva confermata nel dispositivo, sia pure con motivazione parzialmente diversa, dal Consiglio di Stato, con decisione della V Sezione n. 4239 del 6 agosto 2001.
Con ulteriore ricorso (n. 4137/2000) la Lupoli impugnava il nuovo piano regolatore di Frattamaggiore (delibera consiliare n. 4 del 21 gennaio 1999, di adozione, e successivo decreto del presidente dell’Amministrazione provinciale di Napoli n. 884 del 7 novembre 2001, di approvazione, impugnato con motivi aggiunti), per la parte in cui recava la classificazione delle aree della ricorrente come “aree destinate ad attrezzature di interesse pubblico”, chiedendo nel contempo il risarcimento del danno.
Infine, con ricorso n. 13916/2003, la Lupoli impugnava il provvedimento dirigenziale del Comune di Frattamaggiore prot. n. 17438 del 2 ottobre 2003, di declaratoria di inefficacia della convenzione di lottizzazione rep. 92495 del 30 settembre 1977, stipulata tra il Comune medesimo e la sig.ra Costanzo nonché di risoluzione della detta convenzione e di decadenza della lottizzatrice e degli aventi causa dai relativi diritti; impugnava altresì la presupposta deliberazione della Commissione straordinaria n. 33 del 1 dicembre 2003 (con rinnovata azione di danni).
Sui predetti ricorsi nn. 9466/99, 10377/99, 4137/2000 e 13916/2003 si è pronunciato, previa riunione, il T.A.R. della Campania con la sentenza odiernamente impugnata in parte qua.
3.- A sostegno dell’appello si deducono i seguenti motivi:
I) Violazione di legge per ultrapetizione – error in iudicando – violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 C.C. e dei principi generali in tema di giudicato con particolare riferimento al giudicato nel giudizio amministrativo – erronea interpretazione dei giudicati delle sentenze n. 278 del 27/5/1986 e n. 2627 del 5/7/2000 del T.A.R. Campania – contraddittorietà – errato esame di un punto decisivo della questione – omesso esame della situazione urbanistica del Comune di Frattamaggiore e dei documenti esibiti – erronea interpretazione delle norme in materia di convenzione di lottizzazione – violazione e falsa applicazione della convenzione n. 92495 del 30.9.1977 sottoscritta tra la sig.ra Costanzo Maria Sossia ed il Comune di Frattamaggiore.
Sostiene l’appellante che nel giudizio amministrativo non trova ingresso la regola civilistica ex art. 2909 Cod. civ., dell’assorbimento nel giudicato del dedotto e del deducibile; e nel caso in questione risulterebbe cristallizzato solo un mero interesse pretensivo, non estendendosi il giudicato anche alla presupposta convenzione di lottizzazione, peraltro non richiamata nelle sentenze cui fa riferimento il giudice di primo grado: non era quindi preclusa all’Amministrazione, in sede di esecuzione del giudicato, una rinnovata valutazione del rapporto di lottizzazione, onde verificarne l’attuabilità, senza che la convenzione di lottizzazione dovesse ritenersi definitivamente consolidata.
In ogni caso, secondo l’appellante, l’omesso adempimento dell’onere di trascrizione immobiliare preclude il requisito di efficacia della convenzione; né il Tribunale avrebbe potuto statuire sul punto del definitivo consolidamento della stessa, per la preesistenza del vizio e dell’inefficacia della convenzione ai giudizi impugnatori e di ottemperanza, che rileverebbe nel solo ambito dell’autonomia negoziale delle parti.
Deve escludersi, inoltre, secondo l’appellante, un comportamento contrario ai principi di buona fede e correttezza e dell’art. 24 Cost..
II) error in judicando – violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 6.12.1971 n. 1034 e dell’art. 35 D.Lgs. 31.3.1998 n. 80 come modificato dall’art. 7 della legge 21.7.2000 n. 205 – carenza di giurisdizione.
Per l’appellante Comune, il giudice amministrativo sarebbe carente di giurisdizione in riferimento all’ipotesi di condanna al risarcimento del danno per fattispecie anteriori all’entrata in vigore della legge n. 205 del 2000, ovvero anteriori – ove ritenuto applicabile – all’art. 35 D.Lgs. n. 80/1998 nella sua originaria formulazione, avendo tale normativa carattere innovativo e non retroattivo; non esisterebbe alcuna norma che riconosca il risarcimento del danno per lesione di interesse legittimo (ante 2000, rectius 1998) e, comunque, la relativa controversia rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario; non si verterebbe in tema di Pubblica amministrazione – autorità; in ogni caso, occorrerebbe avere riguardo alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 34 D.Lgs. 80/98 per eccesso di delega.
III) altro error in judicando – violazione degli art. 2043 e 2947 del C.C. – omesso esame di un punto decisivo della controversia.
Il danno risarcibile. secondo l’assunto del Comune, poteva comunque essere ricondotto solo agli ultimi cinque anni, risultando per gli anni precedenti ampiamente prescritto, mentre, nella specie, la Lupoli ha proposto domanda di risarcimento, per la prima volta, solo col ricorso n. 9466/99.
IV) error in judicando per omessa declaratoria di irricevibilità del ricorso n. 4137/2000 e dei relativi motivi aggiunti – contraddittorietà tra dispositivo e motivazione – sviamento – violazione dei principi generali in tema d’impugnazione degli atti amministrativi.
Si sostiene che erroneamente il Tribunale ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso n. 4137/2000, proposto avverso la delibera consiliare n. 4 del 21 gennaio 1999, di adozione del p.r.g., con motivi aggiunti avverso la delibera di approvazione, anziché dichiararne la irricevibilità e la inammissibilità sotto diversi profili (anche relativamente ai motivi aggiunti), avuto riguardo alla acquiescenza della ricorrente al nuovo p.r.g., dalla stessa non tempestivamente impugnato; il che determinerebbe che la convenzione di lottizzazione sarebbe stata, comunque, giuridicamente “neutralizzata” dal non tempestivamente gravato p.r.g., ed ancora, che non avendo più diritto, la Lupoli, alla edificazione lottizzata per sopravvenuta acquiescenza alla norma pianificatoria ostativa – e dunque all’esecuzione del giudicato in forma specifica – sarebbe venuto meno anche il rimedio alternativo del risarcimento del danno per equivalente.
V) altro “error in iudicando” – errore di determinazione sugli elementi del presunto danno – omesso esame delle questioni proposte – contraddittorietà – omesso esame della convenzione di lottizzazione – errori di calcolo.
La sentenza impugnata sarebbe ulteriormente erronea in riferimento alla determinazione della misura del danno per cui è condanna.
4.- Con memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di discussione della causa, l’appellante riepiloga i motivi di gravame, sviluppa ulteriormente la censura con la quale è stato dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in riferimento alla condanna del Comune al risarcimento dei danni, contesta la fondatezza dell’appello incidentale proposto dall’appellata (di cui, infra).
5.- Resiste al gravame la Lupoli e, con articolata memoria difensiva, controdeduce diffusamente in ordine alla prospettazione dell’appellante, riproponendo, nel contempo, i motivi assorbiti dal giudice di primo grado.
Propone altresì appello incidentale (definito autonomo e condizionato) avverso la sentenza gravata dal Comune, per la parte in cui dichiara inammissibile il ricorso n. 4137/2000 (ed i successivi motivi aggiunti), proposto avverso la adozione e successiva approvazione del nuovo p.r.g., nonché per la parte in cui non accoglie integralmente la richiesta di danni avanzata dalla Lupoli (danno per ridotta edificabilità e danno per mancato reddito), come quantificati dal commissario ad acta in corso di causa.
Da ultimo, con memoria depositata in data 30 aprile 2005, l’appellata ribadisce ulteriormente le proprie tesi difensive.
6.- Premesso quanto esposto in punto di fatto, appare al Collegio prioritaria la definizione della questione relativa alla estensione del precitato giudicato alla presupposta convenzione di lottizzazione.
La pur diffusa prospettazione dell’appellante sulla specifica questione non merita di essere condivisa.
Va ricordato, in primo luogo, che la particolarità del giudizio amministrativo, non esaustivo ex se della disciplina del rapporto sostanziale dedotto in giudizio, che richiede il compimento di una ulteriore attività amministrativa, non esclude l’applicazione degli artt. 2909 Cod. civ. e 324 Cod. proc. civ., con la conseguenza che la res iudicata amministrativa ha efficacia preclusiva e di accertamento sostanziale negli stessi limiti del giudicato ordinario (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V Sez., 28 gennaio 1993 n. 194 e 31 marzo 1992 n. 269).
Il giudicato preclude quindi che possano essere rimesse in discussione in un successivo giudizio profili della fattispecie già da esso affrontati o suscettibili di essere affrontati se investiti da rituali e tempestive censure (c.d. dedotto e deducibile; cfr., fra le tante, Cons. Stato, Ap., 22 dicembre 1982 n. 19; IV Sez., 14 settembre 1984 n. 678), intendendosi per questioni deducibili quelle che, pur non pregiudizialmente enunciate, costituiscono il presupposto necessario ed imprescindibile della pretesa e della relativa pronuncia (cfr., da ultimo, VI Sez., 7 febbraio 2004 n. 399 e 2 marzo 2004 n. 973).
Inoltre, il giudicato sostanziale fra stato ad ogni effetto fra le parti per l’accertamento di merito, positivo o negativo, del diritto controverso, e si forma su tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, ivi compresi le premesse necessarie ed il fondamento logico giuridico della pronuncia, spiegando quindi la sua attività non solo nell’ambito della controversia e delle ragioni fatte valere dalla parte (c.d. giudicato esplicito), ma estendendosi necessariamente a quanto si ricollega in modo inscindibile con la decisione, formandone il presupposto, così da coprire tutto quanto rappresenta il fondamento logico giuridico della pronuncia (cfr., per tutte, Cass. civ., SS.UU., 14 giugno 1995 n. 6689).
I principi suesposti costituiscono espressione di un consolidato orientamento giurisprudenziale, che trova riscontro nel meditato avviso del Collegio ed ai quali occorre quindi riferirsi nell’odierno esame.
Orbene, dalla attenta lettura della sentenza del T.A.R. Campania n. 278/86 emerge che “è evidente dunque, l’illegittimità della previsione del piano regolatore per quanto riflette la zona interessata dal piano di lottizzazione ed in particolare di quella relativa all’area della ricorrente per la quale risultava già stipulata la convenzione edilizia ex art. 8 L. 5.8.1967 n. 764 fra l’interessata e il Comune di Frattamaggiore. Ciò trova conferma nella giurisprudenza secondo cui a seguito dell’approvazione del piano di lottizzazione i proprietari dei relativi lotti fabbricabili e l’Amministrazione hanno il diritto di pretendere e di osservare l’uniformità fra tale piano ed i progetti di costruzione dei singoli edifici compresi nella zona del piano medesimo………. Ne deriva altresì l’illegittimità del diniego di licenza edilizia (richiesta in conformità del piano di lottizzazione approvato) che sia stato adottato in contrasto con la determinazione per la quale l’Amministrazione di era precedentemente vincolata nella valutazione compiuta in sede di concessione dell’autorizzazione del piano di lottizzazione. Alla stregua di quanto esposto …… devono essere annullati gli atti impugnati ed in particolare il diniego di concessione edilizia ed in parte qua (in relazione all’impugnativa) la deliberazione consiliare di adozione del piano regolatore generale”.
La pronuncia veniva poi confermata dal Consiglio di Stato, con la decisione della V Sezione n. 690/91, che ribadiva che “la sentenza di primo grado ha accertato l’illegittimità dell’impugnato diniego non soltanto per vizio derivato dalla delibera di adozione del P.R.G., ma anche per vizio proprio…”.
E va osservato, per quanto possa rilevare, che la successiva decisione del Consiglio di Stato n. 4239/01 – emessa su appello avverso la sentenza di prime cure n. 2627/2000 – ribadiva che “secondo la pronuncia n. 278/1986, il diniego di concessione edilizia è ……… altresì viziato in via derivata, attesa l’illegittimità della previsione del piano, assunta dal Comune quale parametro disciplinante l’edificabilità dell’area, in quanto la convenzione edilizia stipulata nel 1977 dall’amministrazione con la proprietaria dell’area, aveva fissato un preciso impegno del Comune, diretto ad imprimere una determinata destinazione all’area; detto obbligo non poteva essere disatteso in sede di pianificazione generale, se non previa accurata ricognizione delle ragioni di pubblico interesse ritenute prevalenti sulle aspettative del soggetto privato”.
In disparte tale ultimo richiamo, certo è che il giudicato si è formato, nella specie, anche su un presupposto logico giuridico imprescindibile della pronuncia, e cioè sulla implicitamente ritenuta validità ed efficacia della convenzione di lottizzazione, presupposto, questo, non investito in sede di appello avverso la sentenza n. 278/86 da rituali e tempestive censure e, conseguentemente, insuscettibile di essere rimesso in discussione nell’odierno giudizio.
La configurabilità del giudicato sul punto della validità ed efficacia della convenzione non trova ovviamente limite nell’asserito omesso adempimento dell’onere di trascrizione né nella affermata preesistenza del vizio e dell’inefficacia della convenzione ai giudizi impugnatori e di ottemperanza, profili, questi, che avrebbero trovato in ipotesi ingresso in altra sede, ma che sono all’evidenza coperti dalla estensione del giudicato al “deducibile”.
Quanto alla ravvisabilità o meno di un comportamento contrario ai principi di buona fede e correttezza e dell’articolo 24 della Costituzione, osserva il Collegio che il rilievo del primo giudice trova condivisibile supporto nella severa considerazione di un operato che comporta la vanificazione della tutela giudiziale, pur nella presenza di un giudicato sulla validità ed efficacia della convenzione, mediante la rimozione dalla realtà giuridica, dopo circa trenta anni ed un pluridecennale contenzioso, della convenzione medesima.
7.- Parimenti priva di pregio si palesa la prospettazione attorea relativa alla carenza di giurisdizione di questo giudice in riferimento all’ipotesi di condanna al risarcimento del danno per fattispecie anteriore all’entrata in vigore della legge n. 205 del 2000 ovvero (ove ritenuto applicabile) dell’art. 35 D.Lgs. n. 80/1998 nella sua originaria formulazione, nonché in relazione ai profili specificati al precedente punto II), siccome illustrati anche nelle memorie di parte appellante.
La prospettazione appare viziata da un equivoco di fondo.
Ciò per la dirimente considerazione che la questione deve essere collocata nell’ambito della definizione delle corrette modalità di esecuzione del giudicato – di cui la decisione appellata costituisce la mera quantificazione – alla stregua della decisione del Consiglio di Stato n. 4239/2001, coperta da giudicato, fra l’altro, in assenza della proposizione di gravame per difetto di giurisdizione, anche sul punto della giurisdizione (Cass. civ., SS.UU., 1 ottobre 2002 n. 14080; Cons. Stato, V Sez., 1 dicembre 2003 n. 7862).
In altri termini, il diritto di cui si chiede il soddisfacimento risulta già “cristallizzato”, con portata di giudicato, nelle decisioni del T.A.R. Campania n. 2627/2000 e del Consiglio di Stato n. 4239/2001, che definiscono il rapporto intercorso tra le parti e le corrette modalità di esecuzione del giudicato in chiave risarcitoria per equivalente; ed è compito del giudice dell’ottemperanza, quale giudice del rapporto controverso, portare ad esecuzione il dictum giudiziale e quindi realizzare in concreto il diritto del privato a conseguire il bene della vita siccome individuato nella decisione ottemperanda.
Il che esclude la utile proposizione di profili di carenza di giurisdizione siccome dedotti dall’appellante Comune.
8.- Dal corretto inquadramento della questione nell’ambito della esecuzione del giudicato discende, ex se, la infondatezza della dedotta censura relativa alla asserita prescrizione del credito.
Ed invero, si verte, nella specie, in materia di actio iudicati, con conseguente applicazione del termine decennale di prescrizione (ex art. 2953 Cod. civ.), ritualmente osservato dalla Lupoli rispetto ad un giudicato risalente al 1991 (e ciò, anche ove si faccia riferimento, come ritenuto dall’appellante, alla proposizione del ricorso n. 9466/99).
9.- Il quarto motivo investe la asseritamente erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso n. 4137/2000, in luogo della ritenuta corretta declaratoria di irricevibilità – inammissibilità sotto diversi profili, con riguardo alla affermata acquiescenza della ricorrente al nuovo p.r.g., attesa la non tempestiva impugnazione dello stesso.
La prospettazione – come già illustrato in narrativa – muove dall’assunto che la non tempestiva impugnazione del piano avrebbe “neutralizzato” la convenzione, sì che la Lupoli non avrebbe più diritto alla edificazione lottizzata, e dunque all’esecuzione del giudicato in forma specifica, con conseguente venir meno anche del rimedio alternativo del risarcimento per equivalente.
La deduzione risente, ancora una volta, del ricordato equivoco di fondo: il diritto alla attuazione del giudicato, avente consistenza di diritto di credito, – e non già in forma specifica, in ragione della ritenuta irreversibilità della nuova destinazione pianificatoria impressa all’area – trova intangibile fondamento nel giudicato formatosi sulle decisioni del T.A.R. Campania n. 2627/2000 e del Consiglio di Stato n. 4239/2001, e non è suscettibile di essere inciso da vicende ulteriori ed estranee all’assetto degli interessi definito da tali pronunce.
Anche tale profilo deve essere pertanto disatteso.
10.- Da ultimo, l’appellante si duole della erroneità della sentenza impugnata in riferimento alla determinazione della misura del danno per cui è condanna.
Specificatamente, si sostiene che:
– non è corretta la determinazione della potenzialità edificatoria attuale del suolo, dal momento che il p.r.g. vigente consente di realizzare interventi edilizi con volumetrie ben maggiori rispetto a quelle poste a base di calcolo;
– non è corretta la riduzione del 50% della rendita annua attesa dall’investimento, dal momento che il privato investitore non dovrà versare alcun aggio a favore del Comune proveniente dalle rendite prodotte dall’intervento;
– non è corretto il valore di stima determinato dal c.t.u., atteso che lo stesso non corrisponde al reale valore di mercato del suolo con la destinazione attuale, come risulta dalle valutazioni ufficiali edite dal Ministero delle Finanze;
– non è corretta l’applicazione dell’ulteriore coefficiente “di variazione dei prezzi reali (deflazionati) delle abitazioni nel comune capoluogo più prossimo a quello di stima”, applicato dal c.t.u. nella seconda consulenza;
– non è corretta la valutazione del danno attuata senza tener conto dei costi conseguenti alla mancata esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria poste a carico della Lupoli a norma della convenzione rep. 92495 del 30/09/77 e, segnatamente, all’art
Osserva il Collegio che la sentenza n. 2627/2000, di esecuzione del giudicato, ha dato mandato al commissario ad acta di quantificare il danno nelle seguenti due voci: a) danno subito dalla Lupoli, quale misura compensativa a tutte le limitazioni, rispetto al pieno adeguamento al giudicato, discendenti dai mutamenti (fattuali o giuridici) dello stato dei luoghi; b) danno subito dalla Lupoli, in termini di mancata redditività, dal tempo del mancato rilascio della concessione, sino alla pronuncia di cui alla sentenza medesima, degli immobili erigendi con riferimento al parametro legale delle locazioni ad uso abitativo.
Il commissario ad acta ha provveduto alla scomposizione del danno totale in due sottovoci: a) danno per ridotta edificabilità e b) reddito immobiliare dal 1978 al 2001, maggiorato degli interessi; in tale ambito ha poi provveduto ad una articolata disamina dei vari elementi utilizzabili, ed al deposito di una prima relazione, successivamente rielaborata a seguito di acquisizione di elementi integrativi di valutazione in contraddittorio con i tecnici comunali, pervenendo alla conclusione di quantificazione di un danno risarcibile pari a lire 4.865.777.312 (in luogo della originaria somma di lire 3.871.347.971, prevista nella prima relazione).
Sul punto il Tribunale amministrativo ha peraltro ritenuto di adottare un diverso indirizzo nell’assunto che la sommatoria delle due voci – danno per ridotta edificabilità dell’area e danno per mancato reddito – recasse in sé una contraddizione logica e si traducesse, in definitiva, in una sostanziale duplicazione delle poste attive riconosciute alla Lupoli a titolo di ristoro per i danni patiti.
Il primo giudice ha conseguentemente ritenuto – condivisibilmente – di dover ridefinire il quantum del danno da risarcire avendo esclusivo riferimento alla voce della “ridotta edificabilità dell’area”, corrispondente alla differenza tra il valore attualizzato dell’area se fosse rimasta edificabile e il suo valore attuale in considerazione della sua ridotta efificabilità conseguente al mutamento di destinazione oggetto di contestazione; su tale punto il Tribunale amministrativo ha prestato adesione – ancora condivisibilmente – alla tesi del commissario circa la necessità di stimare il danno con riferimento al “valore monetario dell’area in relazione alla mancata edificazione al 1978” in quanto, data la condizione oggettiva della Lupoli (proprietaria terriera e non imprenditrice edile), il danno subito corrisponderebbe al valore dell’area edificabile ove fosse stata venduta, risultando impropria la stima dell’interessata che “incorpora rendite attese di trasformazione urbana non prevedibili” e del tutto aleatorie, “in ogni caso non attribuibili al 1978 alla parte attrice”.
L’importo di tale voce è stato assunto nell’ammontare scaturito della rideterminazione commissariale di cui alla perizia integrativa del 18 maggio 2003, definendo quindi il totale del danno risarcibile in lire 3.791.778.049 (pari ad euro 1.958.289,933), con interessi al tasso legale.
La riferita quantificazione, definita all’esito di una complessa e articolata procedura valutativa, che ha tenuto conto anche delle repliche e delle perizie di parte e del contraddittorio con i tecnici comunali, regge alle censure formulate dall’appellante Comune.
Si contesta, in primo luogo, la determinazione di una potenzialità edificatoria attuale asseritamente ben inferiore a quella dettata dalla strumentazione urbanistica vigente.
In realtà, il commissario ad acta ha calcolato la detta potenzialità edificatoria dell’area al 1978 (dando atto, peraltro, dell’assenza di un concreto progetto edificatorio della Lupoli) moltiplicando la superficie fondiaria per l’indice di fabbricabilità di 3,06 mc/mq indicato dallo stesso consulente della ricorrente in primo grado, ed ha correttamente calcolato la potenzialità edificatoria attuale in base all’indice di fabbricabilità desunto dalla attuale destinazione urbanistica ad attrezzature di interesse pubblico.
In tale contesto, l’incidenza di ipotetici interventi di iniziativa privata, a totale carico del soggetto attuatore, assume rilevanza minimale, inidonea a scalfire le conclusioni raggiunte sul punto dal commissario ad acta e recepite nella sentenza di prime cure.
Si deduce, inoltre, l’erroneità della riduzione del 50% della rendita annua attesa dall’investimento, e ciò, in ragione della mancanza di aggio da versare al Comune da parte dell’investitore; ma non sembra al Collegio illogico, vertendosi in materia di discrezionalità tecnica, un abbattimento siffatto, capitalizzato al 3 per cento, con incidenza del valore del suolo nella misura del 25 per cento.
Sulla non corrispondenza del valore di stima al reale valore di mercato del suolo con la destinazione attuale, come risultante dalle valutazioni edite dal Ministro delle finanze, va solo osservato che lo scostamento dalle relative pubblicazioni, che hanno carattere orientativo, non vizia, ex se, le risultanze di una stima effettuata sulla base di adeguati parametri logici.
Assolutamente generica – e quindi inammissibile – risulta la censura in ordine alla applicazione dell’ulteriore coefficiente di variazione dei prezzi reali (deflazionati) delle abitazioni nel comune capoluogo più prossimo a quello di stima.
Il coefficiente si contesta “nella maniera più assoluta”, ma non sono esternate le ragioni della contestazione (id est, sul perché della illegittimità dell’applicazione dell’ulteriore coefficiente censurato); quanto all’asserito errore di calcolo, vero è che nella relazione commissariale si richiama un coefficiente di variazione dei prezzi reali “più prossimo a quello di stima, 2% annuo dal 1965”, ma è altrettanto vero che la relazione prosegue con l’indicazione “pertanto pari, dal 1979 al 2002, al 66% (fonte: Banca d’Italia, indagine multiscopo 2003, in corso di pubblicazione)”.
L’assunto del Comune avrebbe quindi richiesto, per una utile considerazione, di essere supportato da elementi di prova la cui allegazione non risulta, nella specie, fornita.
Residua l’esame della doglianza inerente la omessa considerazione dei costi conseguenti alla mancata esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria poste a carico della Lupoli a norma della convenzione.
Il Collegio ha già ricordato che il primo giudice ha condivisibilmente – e incontestatamente – ritenuto di dover ridefinire il quantum del danno da risarcire avendo esclusivo riferimento alla voce della “ridotta edificabilità dell’area”, corrispondente alla differenza tra il valore attualizzato dell’area se fosse rimasta edificabile e il suo valore attuale in considerazione della sua ridotta edificabilità conseguente al mutamento di destinazione oggetto di contestazione, e quindi stimando il danno con riferimento al “valore monetario dell’area in relazione alla mancata edificazione del 1978”, avuto riguardo alla riconducibilità della posizione economico-sociale della Lupoli, al tempo del verificarsi del danno, al tipo del proprietario terriero non costruttore, che avrebbe provveduto verosimilmente alla alienazione del compendio, piuttosto che alla realizzazione diretta della lottizzazione.
In tale ottica è stata ritenuta impropria la stima dell’interessata, che incorporava rendite attese di trasformazione urbana non prevedibili e del tutto aleatorie, “in ogni caso non attribuibili al 1978 alla parte attrice”.
L’applicazione di tale criterio – si ricorda, non contestato, in se, dall’appellante – concettualmente alternativo rispetto a quello della diretta realizzazione della lottizzazione, preclude la favorevole considerazione della tesi del Comune circa il computo del valore delle opere di urbanizzazione (ad esclusivo carico dei lottizzanti) sotto il profilo del vantaggio derivante all’appellata per la mancata esecuzione delle opere medesime; tale profilo avrebbe invero potuto trovare considerazione ove si fosse postulata una posizione imprenditoriale della Lupoli e, quindi, una diretta realizzazione delle opere, e non nell’opposto caso della configurazione tipologica di “proprietario terriero non costruttore”, che costituisce elemento indefettibile della odierna stima.
11.- Per le suesposte considerazioni, il ricorso in appello proposto dal Comune di Frattamaggiore deve essere respinto.
12.- Il rigetto dell’appello rende inammissibile, per difetto d’interesse, la riproposizione, da parte della Lupoli, dei motivi assorbiti in primo grado, di cui alla memoria di discussione depositata in vista dell’udienza del 20 novembre 2004.
13.- La Lupoli propone altresì appello incidentale, definito come autonomo e condizionato, per la parziale riforma della decisione impugnata dal Comune, per la parte in cui:
– dichiara inammissibile il ricorso n. 4137/2000 (ed i successivi motivi aggiunti), proposto avverso l’adozione e la successiva approvazione del nuovo p.r.g.;

– non accoglie integralmente la richiesta dei danni avanzata dalla Lupoli (danno per ridotta edificabilità nonché danno per mancato reddito), come quantificato dal commissario ad acta in corso di causa.

Osserva in proposito il Collegio, alla stregua di consolidato orientamento giurisprudenziale sulla questione, che l’appello incidentale è propriamente consentito come strumento controffensivo nei riguardi dell’appellante principale solo in relazione ai capi di sentenza in cui quest’ultimo sia risultato, almeno in parte, vincitore, mentre nelle altre ipotesi l’appello viene proposto in via incidentale al solo fine di consentire la concentrazione delle impugnazioni avverso la medesima sentenza, e non vi sono quindi ragioni per derogare, in tali ipotesi, all’ordinario termine di impugnazione.
Ed invero, il termine stabilito dall’art. 37 T.U. 26 giugno 1924 n. 1054 per la notifica dell’appello incidentale è operante solo quando trattasi di appello incidentale in senso proprio, e cioè di impugnativa condizionata all’accoglimento eventuale dell’appello principale e pertanto proposto contro lo stesso capo della sentenza gravata dall’appello principale, ovvero contro un capo connesso o dipendente, e non anche quando si tratti di ulteriore impugnativa rivolta contro un capo autonomo della sentenza già appellata, oppure intesa a far valere un autonomo interesse, costituendo tale ultima impugnativa appello principale e non già incidentale, con la conseguenza che deve essere proposta entro il termine perentorio previsto dall’art. 28, comma 2, L. 6 dicembre 1971 n. 1034 (cfr., in termini, fra le tante, Cons. Stato, IV Sez., 10 marzo 2004 n. 1120 e 31 gennaio 2005 n. 217; V Sez., 1 marzo 2003 n. 1142 e 1 dicembre 2003 n. 7816; VI Sez., 4 aprile 2003 n. 1750, 22 aprile 2004 n. 2331 e 9 luglio 2004 n. 5025).
Nel caso che ne occupa, trattasi di appello incidentale non di controimpugnazione bensì contenente doglianze autonome e del tutto indipendenti rispetto all’appello principale (cfr., ancora, VI Sez., 1 dicembre 2003 n. 7816, 20 ottobre 2003 n. 6422, 9 settembre 2003 n. 5055; 2 maggio 2002 n. 2565): ed invero, si impugna, da un lato, la declaratoria di inammissibilità del ricorso n. 4137/2000, reiterando il “contenuto tutto dei motivi di primo grado”, in ragione di un preteso diritto ad uno sfruttamento edilizio dell’area con riferimento alla illegittimità del nuovo procedimento pianificatorio nella parte in cui è disattesa ed ignorata la posizione della Lupoli ad ottenere una adeguata esecuzione del giudicato; dall’altro, si impugna il capo di sentenza relativo alla quantificazione dei danni nell’assunto della spettanza di un maggior ristoro.
E’ di tutta evidenza che l’impugnativa incidentale è nella specie intesa a far valere un autonomo interesse, svincolato dall’appello principale, sì da costituire esso stesso appello principale, e non incidentale, da proporre negli ordinari termini d’impugnazione; il che non è avvenuto nel caso all’esame.
Risulta invero per tabulas che la Lupoli ha notificato la sentenza n. 12016/2004 al Comune di Frattamaggiore nel domicilio eletto presso il procuratore costituito in data 24 settembre 2004 e che la successiva notifica dell’appello incidentale è stata effettuata solo in data 10 dicembre 2004, e quindi a termine ampiamente scaduto rispetto alla data di notifica della sentenza.
Evidenzia nell’intestazione dell’appello incidentale la difesa della Lupoli che la sentenza 12016/04 è “non notificata da controparte”.
L’annotazione appare peraltro priva di pregio.
Ed invero, la notificazione della sentenza ha “efficacia bilaterale”, nel senso che fa decorrere i termini per l’appello sia per il notificato che per il notificante in ordine ai capi decisi a suo sfavore; è stato infatti condivisibilmente osservato che, ove la parte utilizzi materialmente la decisione stessa con specifiche finalità processuali, deve ritenersi che il momento della conoscenza certa della sentenza medesima ai fini dell’individuazione del termine per la sua impugnazione coincida con quello in cui essa è stata concretamente utilizzata; pertanto, la notificazione della sentenza del giudice amministrativo eseguita dal soggetto solo parzialmente vittorioso in primo grado fa decorrere nei suoi confronti il termine per l’appello contro le statuizioni a lui sfavorevoli, nel caso in cui il suo interesse deriva direttamente dalla sentenza e non dalla proposizione dell’appello principale, con la conseguenza che è irricevibile l’appello dal medesimo proposto oltre sessanta giorni dalla predetta notificazione (cfr. Cons. Stato, IV Sez., 10 novembre 2003 n. 7188; e 15 marzo 200 n. 1398; V Sez., 12 luglio 2004 n. 5044, 3 agosto 2004 n. 5401 e 12 agosto 2004 n. 5554; e, meno recentemente, Ad. plen. 18 luglio 1983 n. 20).
14.- Va pertanto dichiarata l’irricevibilità del ricorso incidentale.
15.- Quanto alle spese di giudizio, può esserne disposta l’integrale compensazione fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione IV)
Respinge il ricorso in appello proposto dal Comune di Frattamaggiore.
Dichiara irricevibile il ricorso incidentale proposto da Lupoli Anna.
Compensa integralmente le spese di giudizio fra le parti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 maggio 2005, con l’intervento dei signori:

Paolo SALVATORE Presidente

Aldo SCOLA Consigliere

Vito POLI Consigliere

Anna LEONI Consigliere

Bruno MOLLICA Consigliere, rel.

IL PRESIDENTE
Paolo Salvatore

L’ESTENSORE
Bruno Mollica

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