Pres. Orciuolo, Est. Morabito.
Giancarlo Citti, (Avv. G. Fancello Serra e A.Carnicella) c. Ministero della Difesa e Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri (Avv. St.) e Ventura Orazio (n.c.).

sul sindacato giurisdizionale in materia di progressione di carriera degli ufficiali superiori dell’Arma dei carabinieri

1. Militare e militarizzato – Quadro di avanzamento – Scrutinio a scelta per merito assoluto – Individuazione dei controinteressati – Tutti gli ufficiali iscritti – Contradditorio necessario – Sussiste – Ragioni.

2. Militare e militarizzato – Sistema di promozione a scelta – Valutazione in assoluto – Discrezionalità tecnica dell’amministrazione – Sussiste – Ragioni.

3. Processo amministrativo – Militare e militarizzato – Sindacato giurisdizionale nei confronti delle valutazioni degli ufficiali superiori – Oggetto.

4. Processo amministrativo – Militare e militarizzato – Sindacato giurisdizionale – Vizio di assoluta inadeguatezza del punteggio assegnato – Sintomi.

5. Militare e militarizzato – Giudizio di avanzamento – Possesso di alcuni requisiti – Automatica aspettativa di progressione di carriera – Non sussiste – Ragioni.

1. Tutti gli ufficiali iscritti nel quadro di avanzamento contestato devono considerarsi alla stregua di controinteressati, anche in presenza di uno scrutinio a scelta per merito assoluto e non per merito comparativo, in ossequio alla nuova disciplina legislativa che non esclude del tutto il rischio di collocamento in aspettativa di ufficiali in esubero a seguito di eventuale avanzamento di pari grado, previa decisione giurisdizionale. Infatti, la situazione degli ufficiali iscritti in quadro e promossi non può ritenersi neutra rispetto al contenzioso instaurato da un loro pari grado che, in caso di vittoria e di rinnovata valutazione, potrebbe inserirsi nel ruolo organico non più in soprannumero, ma al posto di un collega. Pertanto, gli stessi ufficiali promossi sono contraddittori necessari in quanto interessati a conservare la rispettiva posizione.
(Nella specie però il collegio ha ritenuto che l’infondatezza del gravame consente di ovviare all’esigenza di disporre integrazione del contraddittorio processuale).

2. Il sistema di promozione a scelta, delineato dalla legge n.1137 del 1955, dal d.m. n.571 del 1993 e dal d.lgs. n.490 del 1997 (e, per l’Arma dei CC dal d.lgs. n.298 del 2000), non implica una comparazione tra gli scrutinandi ma una valutazione in assoluto di ciascuno di essi, talchè l’iscrizione in quadro è determinata dalla posizione conseguita dall’ufficiale nella graduatoria stilata sulla base del punteggio attribuitogli. Detta valutazione, che costituisce esercizio della discrezionalità tecnica dell’amministrazione militare, è caratterizzata da una amplissima discrezionalità essendo riferita ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera le cui qualità sono definibili attraverso sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità.

3. Il sindacato di legittimità nei confronti delle valutazioni degli ufficiali superiori è ammesso anche in ordine ai punteggi singolarmente conferiti in relazione a ciascuno degli elementi di valutazione con l’avvertenza, peraltro, che anche per gli ufficiali superiori l’incoerenza della valutazione con i precedenti di carriera e con i titoli (eccesso di potere in senso assoluto) e la rottura dell’uniformità del criterio (eccesso di potere in senso relativo), anche se riferibili singolarmente a ciascuno dei complessi di elementi di valutazione, non possono essere ricavate da una nuova analitica valutazione da parte del Giudice di tutti gli elementi, in quanto con la reiterazione del giudizio il Giudice verrebbe a sostituire la propria alla valutazione dell’autorità amministrativa; cosicché per essere rilevati tali vizi devono invece emergere dalla documentazione con assoluta immediatezza, cioè la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile ed ingiustificabile in relazione ai precedenti di carriera ovvero alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento.

4. Il vizio di assoluta inadeguatezza del punteggio assegnato presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi ed esenti da qualsiasi menda; altrimenti detto i sintomi di tale vizio possono cogliersi solo qualora nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale interessato, da rendere a prima vista il punteggio attribuito del tutto inadeguato ad esprimere il grado di un simile livello (1).

5. Il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali comprende una valutazione estesa a numerosi fattori di apprezzamento che non consente di attribuire al possesso di alcuni requisiti automatiche aspettative di progressione di carriera (2).

— *** —

(1) Cfr., Cons.St., IV^, 19.3.2001, n. 1622.
(2) Cfr. Cons.St., IV^, n. 397 del 1998 e n. 1136 del 1993.

sul sindacato giurisdizionale in materia di progressione di carriera degli ufficiali superiori dell’Arma dei carabinieri

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
sez. I^ bis

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11584/2001-R.G. proposto dal
t.c. Giancarlo Citti, rappresentato e difeso dagli avv. G.Fancello Serra e A.Carnicella, presso il cui studio in Roma, alla via F.Civinini n.28 è elettivamente domiciliato;

contro

il Ministero della Difesa ed il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi ll.rr. p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato di Roma ;

e nei confronti

del col. Ventura Orazio, non costituito in giudizio;

per l’annullamento
del provvedimento del Ministero della Difesa- Dir.ne Gen.le Personale Militare – del 28.5.2001, di comunicazione al Citti della sua collocazione al 58° posto della graduatoria di merito relativa al giudizio di avanzamento al grado superiore per l’anno 2001 con esclusione dalla promozione nonchè, per l’annullamento, di ogni presupposto e/o connesso ed in particolare della graduatoria formulata dalla C.s.a. dell’Arma dei CC con verbale n.9 del 30.3.2001, comprensivo degli allegati.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’evocata amministrazione;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa, incluso il ricorso contenente motivi aggiunti di gravame notificato alla sola resistente il 25.6.2002 e la decisione n.5979/2003 di questa Sezione;
Data per letta alla pubblica udienza del 30.5.2007 la relazione del Consigliere Pietro Morabito ed uditi gli avvocati di cui al verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

Il t.c. Citti è stato giudicato idoneo ma non iscritto nel quadro per l’avanzamento, relativo all’anno 2001, al superiore grado di colonnello, avendo riportato il complessivo punteggio di 27,33 ed occupato il 58° posto della graduatoria di merito; il tutto come partecipatogli col primo dei provvedimenti in epigrafe avverso il quale si grava con l’atto introduttivo del presente giudizio esponendo preliminarmente che egli detiene un curriculum professionale ottimale, nobilitato da encomi, elogi e benemerenze.
In particolare le ricompense morali tributategli e la rilevanza degli incarichi espletati denunciano il possesso di qualità morali, di carattere, fisiche nonchè di un livello di professionalità fuori dal comune.
Sostanzialmente (anche se non formalmente elencata) la doglianza che il ricorrente eccepisce col ricorso principale è quella dell’eccesso di potere in senso assoluto, lamentando l’illogicità e capziosità del metro valutativo praticato dalla Commissione che avrebbe manifestamente sottovalutato le qualità sovra accennate; tale tesi troverebbe poi conferma nella circostanza che nei giudizi valutativi degli altri parigrado promossi (contenuti nella schede di valutazione acquisite dal ricorrente) non è fatta menzione di encomi od elogi tali da giustificare il preminente punteggio attribuito a costoro.
L’atto introduttivo di motivi aggiunti consegue alla visione dei documenti caratteristici e matricolari di tutti gli ex parigrado promossi, cui il ricorrente è stato autorizzato da questa Sezione con Ordinanza collegiale n.552 del 2002. Formalmente le censure dedotte sono le seguenti: violazione e falsa applicazione dell’art.15 del d.lgs. n.298 del 2000, degli artt.10, 15 comma 1, 16 del d.lgs. n.490 del 1997,dell’art.26 della legge n.1137 del 1955 e degli artt. 6 e seguenti del d.m. n.571 del 1993. Illogicità ed ingiustizia manifesta; motivazione illogica, capziosa ed incongrua. Eccesso di potere per disparità di trattamento ed assoluta mancanza di motivazione.
Nonostante tale ventaglio di doglianze, sostanzialmente i motivi aggiunti si incentrano sull’eccesso di potere in senso relativo, essendo proiettati a risaltare il più benevolo, e per tanto incoerente, criterio di giudizio riservato all’ex parigrado Ventura che non ha disimpegnato incarichi di pari rilievo (rispetto al ricorrente) e per pari tempo, non ha avuto tributate ricompense morali ed ha un aspetto esteriore che solo benevolmente può qualificarsi “aitante e distinto”. Conferma tale disomogeneità di giudizio, poi, il ricorso da parte dei Commissari ad una pressocchè identica motivazione che non ha tenuto conto sia dei citati incarichi che delle note di compiacimento e di elogio risultanti dalla documentazione matricolare.
Quanto agli altri ex parigrado promossi il ricorrente rappresenta che alcuni di loro (che non indica nominativamente) non hanno mai ricevuto encomi ed altri non sono neanche in possesso della laurea.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione evocata tramite la Difesa erariale che ha riprodotto in memoria il contenuto di nota di controdeduzioni del Ministero della Difesa ampiamente articolata.
La causa inizialmente fissata per il merito all’udienza del 23.6.2003 non è stata definita in detta occasione.
Invero con sentenza n. 5979 del 2003 si è rilevato che l’attività difensiva del ricorrente ha seguito un percorso preliminare difforme da quello ordinarimente praticato in casi simili in cui l’esponente, allorquando lamenta l’inadeguatezza relativa del punteggio attribuitogli, evoca a raffronto alcuni dei parigrado promossi (identificandoli nominativamente ed offrendo indizi da cui desumere disparità del metro valutativo utilizzato dalla Commissione), e poi avanza al Collegio apposita istanza istruttoria intesa a conseguire sia i verbali delle operazioni della Commissione di avanzamento che la documentazione matricolare e caratteristica dei parigrado promossi ai quali si ritiene indebitamente postergato.
Nel caso di specie invece parte ricorrente ha specificamente insistito, sino a promuovere apposita azione, acchè potesse egli visionare la documentazione non del solo ufficiale evocato per dimostrare la disparità del metro valutativo ma di tutti gli ufficiali promossi; quindi ha unito la stessa documentazione al secondo atto di ricorso nel quale peraltro l’unica doglianza azionata contro i parigrado promossi (diversi dal col. Ventura) è stata dichiarata (con la citata decisione) inammissibile in quanto genericamente imperniata sulla sola constatazione che alcuni di loro (non nominativamente indicati) non sarebbero stati destinatari di ricompense morali ovvero non sarebbero laureati, senza considerare che la valutazione di detti ex parigrado effettuata dalla C.s.a. ha riguardo ai dati risultanti dall’intera documentazione matricolare (estendendosi all’apprezzamento delle quattro categorie di qualità riportate sotto le lettere da “a” a “d” dell’art.26 della legge n.1137 del 1955) e che rientra nel potere valutativo della Commissione bilanciare l’assenza di specifici titoli con altri riscontrati nel libretto personale dello scrutinato.
Parimenti la Sezione, con la medesima decisione, ha ritenuto necessario un intervento istruttorio avendo il ricorrente prodotto solo degli estratti del proprio libretto personale e poche schede valutative del Ventura; una documentazione pertanto assolutamente insufficiente a consentire al Collegio di pronunciarsi in ordine alla censura di eccesso di potere in senso assoluto prospettata col ricorso principale ed in ordine a quella di eccesso di potere in senso relativo prospettata nel ricorso aggiuntivo nei confronti del Ventura.
Tale documentazione è stata dunque acquisita in via istruttoria onerandone la resistente amministrazione che vi ha provveduto.
La causa, chiamata una prima volta all’udienza del 23.2.2004, non è stata in tale occasione definita essendosene disposta la cancellazione dal ruolo.
Nessuna memoria conclusiva è stata successivamente depositata dalle parti; quindi la causa all’udienza del 30.5.2007 è stata trattenuta e spedita in decisione.

DIRITTO

I) Devono essere preliminarmente affrontati due aspetti attinenti al rito dell’odierna controversia, entrambi accennati già nella decisione parziale ed interlocutoria n.5979 del 2003 laddove la Sezione:
– si è riservata ogni pronuncia anche in ordine all’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti gli ufficiali iscritti nel contestato quadro di avanzamento;

– ha sottolienato che il secondo atto contenente motivi aggiunti di gravame è stato notificato alla sola amministrazione resistente e non anche al col. Ventura.

La riserva di cui sopra nasce dalla considerazione che una risalente giurisprudenza – che escludeva che detti ufficiali potessero considerarsi alla stregua di controinteressati, in presenza di uno scrutinio a scelta per merito assoluto e non per merito comparativo (cfr. art. 54, lett. b, legge 12 novembre 1955 n. 1137, secondo cui l’eventuale promozione dell’ufficiale interessato, previa rinnovazione del giudizio annullato, sarebbe avvenuta in soprannumero e senza la retrocessione dei già promossi, donde la loro ritenuta indifferenza al relativo ricorso) – è stata, a partire dal 2002, gradualmente, e nonostante la persistenza di un indirizzo minoritario fedele alla tradizionale impostazione, abbandonata dal Giudice di appello (cfr, ex plurimis, Cons.St. n. 4774/2005, n. 5293/2004, n. 3342/2004, n. 1153/2004, n. 1198/2003 e n. 2594/2002), in ossequio alla nuova disciplina legislativa che non esclude del tutto il rischio di collocamento in aspettativa di ufficiali in esubero a seguito di eventuale avanzamento di pari grado, previa decisione giurisdizionale. Venendo la situazione degli ufficiali iscritti in quadro e promossi a non potersi più ritenere neutra rispetto al contenzioso instaurato da un loro pari grado che, in caso di vittoria e di rinnovata valutazione, potrebbe inserirsi nel ruolo organico non più in soprannumero, ma al posto di un collega (sia pure con le ampie garanzie previste dal nuovo Ordinamento), gli stessi ufficiali promossi sono stati ritenuti contraddittori necessari in quanto interessati a conservare la rispettiva posizione.
Il ricorso principale, pertanto, in omaggio a tale indirizzo andrebbe notificato agli ufficiali promossi; mentre analoga soluzione non verrebbe a trovare impiego con riguardo al ricorso aggiuntivo che, a differenza del primo, non è stato notificato all’ufficiale evocato a raffronto per evidenziare l’eccesso di potere in senso relativo di cui il ricorrente ritiene viziato il contestato giudizio di avanzamento.
Sennonchè l’infondatezza del gravame consente di ovviare all’esigenza di disporre integrazione del contraddittorio processuale; mentre il ricorso aggiuntivo, peraltro, al pari del primo, infondato, non merita una declaratoria di inammissibilità e ciò per la ragione che esso è stato azionato nel 2002 e dunque in un periodo storico ancora connotato dalla significativa prevalenza dell’orientamento giurisprudenziale che non riconosceva agli ufficiali iscritti in quadro la posizione di contraddittori necessari.
Tanto premesso è possibile procedere allo scrutinio di entrambi i gravami che va preceduto dalla rassegna di alcuni postulati pacificamente consolidati in materia.

II) E’ assolutamente pacifico nel panorama giurisprudenziale il principio secondo il quale il sistema di promozione a scelta, delineato dalla legge n.1137 del 1955, dal d.m. n.571 del 1993 e dal d.lgs. n.490 del 1997 (e, per l’Arma dei CC dal d.lgs. n.298 del 2000), non implica una comparazione tra gli scrutinandi ma una valutazione in assoluto di ciascuno di essi, talchè l’iscrizione in quadro è determinata dalla posizione conseguita dall’ufficiale nella graduatoria stilata sulla base del punteggio attribuitogli. Detta valutazione, che costituisce esercizio della discrezionalità tecnica dell’amministrazione militare, è caratterizzata da una amplissima discrezionalità essendo riferita ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera le cui qualità sono definibili attraverso sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità.
Pertanto il sindacato di legittimità nei confronti delle valutazioni degli ufficiali superiori è ammesso anche in ordine ai punteggi singolarmente conferiti in relazione a ciascuno dei complessi di elementi sopra indicati con l’avvertenza, peraltro, che anche per gli ufficiali superiori l’incoerenza della valutazione con i precedenti di carriera e con i titoli (eccesso di potere in senso assoluto) e la rottura dell’uniformità del criterio (eccesso di potere in senso relativo), anche se riferibili singolarmente a ciascuno dei complessi di elementi sopra citati, non possono essere ricavate da una nuova analitica valutazione da parte del Giudice di tutti gli elementi, in quanto con la reiterazione del giudizio il Giudice verrebbe a sostituire la propria alla valutazione dell’autorità amministrativa; cosicché per essere rilevati tali vizi devono invece emergere dalla documentazione con assoluta immediatezza, cioè la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile ed ingiustificabile in relazione ai precedenti di carriera ovvero alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento.

III) Così sintetizzato il quadro dei principi giurisprudenziali che connotano la tematica inerente l’avanzamento a scelta degli ufficiali, occorre soffermarsi sulla doglianza dell’assoluta inadeguatezza del punteggio assegnato cui parte ricorrente si appella sia nel gravame principale che in quello introduttivo di motivi aggiunti. A tal fine egli elenca ed esalta le proprie doti e qualità, morali, intellettuali, culturali e professionali che gli hanno consentito il tributo di ricompense morali nonchè di disimpegnare compiti inerenti ad uffici di pregante rilevanza col conseguimento di risultati professionali apprezzati ed elogiati dai propri superiori.
Orbene la Sezione si è già soffermata in proprie precedenti pronunce sulla connotazione di tale motivo di diritto chiarendo che esso rarissimamente riceve condivisione nel panorama giurisprudenziale e ciò in quanto prescinde da raffronti di alcun tipo con i parigrado e, per tradizione (cfr., Cons.St.IV^,nn.86, 311,471 e 397 del 1976; n.716 del 1977; n.648 del 1979 e n.460 del 1980), presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi ed esenti da qualsiasi menda; altrimenti detto i sintomi di tale vizio possono cogliersi solo qualora nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale interessato, da rendere a prima vista il punteggio attribuito del tutto inadeguato ad esprimere il grado di un simile livello (cfr., fra le tante recenti, Cons.St., IV^, 19.3.2001, n.1622).
Occorre anche rilevare che gli ufficiali che pervengono alla valutazione per l’avanzamento a colonnello dei CC vantano, comunque, profili di tutto rilievo per aver già superato discriminanti selezioni; perciò il giudizio espresso dalla C.s.a. è caratterizzato da un’ampia discrezionalità tecnica e di merito che non permette la meccanica contrapposizione tra risultanze documentali e punteggi assegnati.
Orbene pur volendo riconoscere al ricorrente un profilo di carriera di tutto rilievo si deve tuttavia osservare che la sua documentazione caratteristica non appare connotata da quella assoluta apicalità che sola potrebbe giustificare l’accertamento del vizio di eccesso di potere in senso assoluto; altrimenti detto non si riscontra un complesso di titoli di per sé talmente eccezionali e preminenti da rendere il punteggio assegnato in concreto immediatamente, “prima facie” inadeguato.
Il Citti, invero, da corpo a tale doglianza appellandosi fondamentalmente ai numerosi e rilevanti incarichi disimpegnati nel corso della carriera nonchè alle ricompense morali ed alle benemerenze conseguite, trascurando così che il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali comprende una valutazione estesa a numerosi fattori di apprezzamento che non consente di attribuire al possesso di alcuni requisiti automatiche aspettative di progressione di carriera (Cfr.Cons.St.,IV^, n.397 del 1998 e n.1136 del 1993).
Peraltro non non torna utile al ricorrente elencare il possesso di alcune onorificenze e benemerenze, dovendosi considerare che le stesse sono concesse attraverso procedure generalizzate ed automatiche in diretta relazione agli anni di servizio prestati, precsindendo da ogni indagine meritocratica.
Del pari agli encomi tributati (due solenni ed uno semplice) non può ricollegarsi l’aspettativa cui fa fede il ricorrente atteso che gli stessi risalgono, i primi due agli anni 1978 e 1979 ed il terzo (conferito per l’organizzazione dei primi giochi mondiali militari) al 1997: essi dunque non costituiscono una costante della carriera del ricorrente ma solo un significativo indizio della relativa professionalità che peraltro è stato correttamente preso in considerazione dalla C.s.a. (che di tali ricompense ne ha fatta menzione in tutte le relative schede di valutazione, mentre gli ulteriori elogi che il Citti testimonia ricevuti dall’Autorità giudiziaria non potevano essere apprezzati dalla C.s.a. non essendo presenti nella documentazione caratteristica del ricorrente alla quale unicamente deve fare riferimento l’indagine valutativa di tale Organo).
Ed ancora scarso pregio può essere attribuito al richiamo effettuato dal ricorrente alle numerose funzioni di comando svolte nel corso della propria carriera. Infatti, da un lato, per un ufficiale scrutinabile al grado di colonnello costituisce una evenienza normale quella di avere ricoperto incarichi cui sia connessa un’intensa attività di comando; d’altro canto ciò che logicamente assume rilievo non è il numero deghli incarichi disimpegnati ma la valutazione (riflessa nella documentazione caratteristica) della professionalità esternata nel corso degli stessi. Se dunque si accede a tale angolo visuale si può riscontrare che vi sono degli elementi di giudizio che escludono il vizio della funzione addebitato alla C.s.a.; difatti il ricorrente ha riportato agli esordi della carriera tre qualifiche finali non apicali; la voce “capacità organizzativa” è etichettata solamente come “buona” in tutte le Schede Valutative (SS.VV.) dalla n.4 alla n.23 e, cosa ben più significativa, in tutte le analoghe schede relative al grado rivestito al momento della valutazione contestata (e cioè al grado di ten.col). Il Citti, poi, ha riportato complessivamente solo 12 note di apprezzamento e/o compiacimento aggiunte alla massima qualifica finale ed, in particolare, i documenti caratteristici nel grado di ten.col., sono stati nobilitati solo in tre casi da tali note aggiuntive (nessuna nota, ad es., si registra nelle ultime sei SS.VV.): note queste ultime che nell’ambito di una prassi ormai stabilizzata di generale attribuzione, in determinati gradi della gerarchia militare, della massima qualifica finale vengono a costituire un rilevante e qualificante elemento distintivo della professionalità manifestata nello svolgimento dell’incarico.
Conclusivamente può affermarsi l’infondatezza della proposta doglianza di eccesso di potere in senso assoluto non emergendo dall’esame degli atti quella manifesta erroneità nell’attribuzione del punteggio che ne denunci manifestamente la sua inadeguatezza.

IV) Passando all’esame dell’atto produttivo di motivi aggiunti v’è da dire preliminarmente che in tale gravame non si assiste ad una chiara demarcazione delle doglianze azionate ma piuttosto ad una loro non coordinata combinazione, riproponendosi, da un lato la delicatezza e rilevanza degli incarichi disimpegnati (rilevanza che, per consolidata giurisprudenza, non è consentito apprezzare a questo Giudice afferendo a scelte di merito dell’autorità amministrativa) nonchè “l’indefettibile possesso di eccellenti qualità morali, eccezionali doti fisiche nonchè di un livello di professionalità specifica …..sicuramente fuori dal comune”: elementi di giudizio questi propri alla doglianza di eccesso di potere in senso assoluto già trattata e considerata infondata nel paragrafo precedente. Dall’altro lato, e cioè sul versante dell’eccesso di potere in senso relativo, si prospetta un raffronto con la posizione del Ventura (iscritto in quadro) che però non viene esteso, come di rito, alla valutazione di tutte le categorie qualitative di cui all’art.26 della legge n.1137 del 1955, ma limitato:
a) alle qualità fisiche prospettandosi come sintomo del disomogeneo e più benevolo metro di giudizio praticato nei confronti del Ventura l’attributo di “aitante e distinto” riservato a costui nonostante portatore di lenti da vista;
b) alla durata quasi doppia degli incarichi di comando espletati dal ricorrente rispetto al parigrado;
c) alla “pratica identità” presente nelle voci interne alla categoria “ qualità professionali ” che è da ritenersi immotivata alla luce dell’abissale differenza fra gli incarichi ricoperti dal Citti e quelli disimpegnati dal ricorrente.
Orbene quanto al profilo sub a) il Collegio non concorda con l’assunto prospettato dal ricorrente non ritenendo che l’utilizzo di lenti correttive possa menomare il portamento “aitante e distinto” di un ufficiale; il tutto poi non senza trascurare che il ricorrente ha sofferto di una serie di infermità, pur se di natura professionale (id. est: giudicate dipendenti da causa di servizio), come riscontrabile dalla documentazione personale.
Quanto al profilo sub b) v’è, in primo luogo, da dire che tale dato è contestato dalla Difesa erariale, mentre secondariamente si è già chiarito che non è il numero o la durata degli incarichi a segnare la differenza ma la professionalità manifestata nel corso degli stessi. E ponendosi su tale angolazione visuale non può sottacersi che il Ventura ( che condivide col ricorrente anzianità di servizio in s.p.e. e di grado, ma lo ha preceduto nei medesimi corso applicativo e corso d’istituto; ha frequentato un maggior numero di corsi formativi ed, a differenza del ricorrente, ha insegnato all’interno dell’Arma), registra solamente due (e non tre come il Citti) qualifiche finali non apicali all’inizio della carriera ed un complesso di 23 note elogiative e/o di apprezzamento aggiuntive contro le sole 12 del ricorrente.
Quanto poi al profilo sub c), la conclamata pratica identità di aggettivazione nelle voci interne alla categoria “qualità professionali” è solo in parte corretta poichè se è vero che la voce “capacità professionale” è stata anche per il Ventura etichettata quasi costantemente solo come “buona” è pur vero che l’aggettivazione riservata a tale voce diviene apicale nelle ultime tre SS.VV., laddove per il ricorrente essa continua ad aggettivarsi costantemente come “buona”. In ogni caso non è tale marginale diversità che contraddistingue la professionalità palesata negli impieghi cui le parti sono state preposte nel grado di ten.col. ma la circostanza, già in precedenza evidenziata, che in tal grado solo tre dei dei dieci documenti caratteristici del ricorrente sono accompagnati da note di compiacimento, mentre tutti le SS.VV. ed i RR.II. del Ventura recano costante tale aggiunta.
In conclusione nel giudizio dato dalla C.s.a. ai due ex parigrado mancano contrasti capaci di dimostrare, con chiarezza ed univoco significato, l’esistenza di aspetti di incoerenza ed illogicità tali da non lasciare dubbi sul travalicamento, da parte della Commissione, dei limiti della sua pur ampia discrezionalità.
Il ricorso deve essere dunque respinto.

V) Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sez. I^ bis, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la prte soccombente al pagamento delle spese di lite che, forfetariamente, liquida in €1000,00 a beneficio della resistente amministrazione.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ bis nella Camera di Consiglio del 30.5.2007, con l’intervento dei sigg.ri Giudici :
Dott. Elia Orciuolo – Presidente

Dott. Carlo Modica de Mohac – Consigliere

Dott. Pietro Morabito #NOME?

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I bis – Sentenza – 5/6/2007 n.5159 proviene da Giustamm.

Pres. Sognamiglio, Est. Amicuzzi
V. Codispoti (Avv. C. Abbate) c/ Comune di Roma (Avv. A. Raimondo)

Autorizzazioni e concessioni – Autorizzazione per la somministrazione al pubblico di bevande e alimenti – Diniego – Riferimento a parametri numerici ottimali non aggiornati – Illegittimità del diniego – Sussiste

E’ illegittimo il diniego di autorizzazione all’apertura di esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, qualora faccia riferimento a parametri numerici ottimali, non cristallizzati nel tempo, essendo necessario che l’Autorità amministrativa specifichi, con riferimento agli atti del procedimento e ad altra attività istruttoria compiuta, che alla data di presentazione della domanda da parte dell’interessato non siano intervenuti mutamenti, rispetto all’epoca di elaborazione dei parametri numerici ottimali di cui si pretende di dare esecuzione.

è illegittimo il diniego di autorizzazione all’apertura di esercizi per la somministrazione di bevande e alimenti che non tenga conto di parametri numerici ottimali opportunamente aggiornati alla data di presentazione della domanda da parte dell’interessato

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE SECONDA TER

composto dai signori Magistrati: Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO – Presidente; Consigliere Paolo RESTAINO – Correlatore; Consigliere Antonio AMICUZZI – Relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2177 del 1998 proposto da
CODISPOTI Vittoria, rappresentata e difesa dall’avv. Carlo Abbate, unitamente al quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via F. P. de’ Calboli n. 1;

CONTRO

il COMUNE di ROMA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Raimondo, unitamente al quale è elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura comunale, in Roma, alla Via del Tempio di Giove n. 21;

per l’annullamento
della “ordinanza sindacale” n. 429 del 9.10.1997, contenuta nell’atto della Circoscrizione XV del Comune di Roma, Dipartimento VIII, uff. Pubblici esercizi, di comunicazione che, a seguito del parere contrario della Commissione d. C., di cui a pag. n. 27 del verbale n. 15 della seduta dell’8.10.1997, al rilascio di autorizzazione amministrativa per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande di cui all’art. 5 della L. n. 287 del 1991, il Sindaco aveva espresso conforme ordinanza;
degli atti preordinati, connessi e consequenziali, in particolare delle ordinanze commissariali e sindacali indicate in detto provvedimento;
nonché per la declaratoria
dell’obbligo del Comune di Roma di concessione della autorizzazione amministrativa sopra indicata;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
Vista la memoria prodotta dalla parte resistente a sostegno delle proprie difese;
Vista la propria ordinanza 19 marzo 1998 n. 755;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 10.4.2006, con designazione del Consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, i procuratori delle parti comparsi come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 26.1.1998, depositato il 20.2.1998, la sig.ra Vittoria Codispoti, premesso di aver chiesto in data 25.9.1997 il rilascio di autorizzazione amministrativa per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande di cui alla lettera B dell’art. 5 della L. n. 287 del 1991 per un locale sito in Roma, alla Via del Basilco nn. 3-4, ha impugnato la “ordinanza sindacale” n. 429 del 9.10.1997, contenuta nell’atto della Circoscrizione XV del Comune di Roma, Dipartimento VIII, uff. Pubblici esercizi, di comunicazione che, a seguito del parere contrario della Commissione d. C., di cui a pag. n. 27 del verbale n. 15 della seduta dell’8.10.1997, al rilascio di detta autorizzazione amministrativa (“visti i parametri ottimali determinati con ordinanze del Commissario Straordinario n. 201 del 7.9.1993 e n. 563 del 20.9.1993 e ordinanza del Sindaco n. 799 del 23.12.1993 confermati successivamente con ordinanza del Sindaco n. 328 dell’1.8.1995 e n. 38 del 6.12.1996 sulla base della tipologia di analoghi esercizi esistenti nella Circoscrizione e dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra domestico della popolazione residente”), il Sindaco aveva espresso conforme ordinanza.
Inoltre ha chiesto l’annullamento degli atti preordinati, connessi e consequenziali, in particolare delle ordinanze commissariali e sindacali indicate in detto provvedimento, e la declaratoria dell’obbligo del Comune di Roma di concessione della autorizzazione amministrativa sopra indicata.
A sostegno del gravame sono stati dedotti i seguenti motivi:

1.- Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui fatti presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta.
La licenza denegata con il provvedimento impugnato era stata tacitamente assentita in data 24.11.1997 non essendo state notificate contrarie determinazioni entro 60 giorni dalla domanda relativa alla attività in questione ricompresa nella tabella C allegata al D.P.R. n. 300 del 1992, modificata con D.P.R. n. 407 del 1994.
A nulla vale che la istanza in questione sarebbe stata esaminata dalla competente Commissione l’8.10.1997 essendo stato il conseguente provvedimento notificato solo il 28.11.1997.

2.- Violazione della disciplina di cui alla L. n. 287 del 1991 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà e carenza assoluta di pubblico interesse.
Una volta individuati i parametri numerici ottimali occorre assicurare che il numero di esercizi in attività sia pari a quello contenuto nel provvedimento che lo determina mediante rigorosa indagine istruttoria; inoltre essi, ex L. n. 287 del 1991, devono essere soggetti a periodico riesame tenendo conto di cessazioni di attività per varie ragioni.

3.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, IV c., della L. n. 287 del 1991, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, di presupposti, carenza di motivazione ed illogicità manifesta.
I parametri invocati a sostegno del provvedimento impugnato sono inattuali dal momento che sono stati elaborati nell’anno 1993 e non sono stati sottoposti a vera e propria revisione periodica; con i successivi provvedimenti essi sono, infatti, stati semplicemente ed acriticamente confermati.

4.- Violazione dell’art. 5 della L. n. 287 del 1991 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e carenza di pubblico interesse.
Illogicamente con i provvedimenti richiamati nell’atto impugnato sono stati inglobati nei parametri ottimali già fissati per gli esercizi di cui alle lettere “A” e “B” quelli di cui alla lettera “C”, nonché negli esercizi di cui alla lettera “B” quelli di cui alla lettera “D”, con immotivata riduzione delle autorizzazioni rilasciabili in contrasto con la ratio della normativa di settore.
Con atto depositato il 24.2.1998 si è costituito in giudizio il Comune di Roma.
Con ordinanza 19 marzo 1998, n. 755 il Tribunale ha accolto la istanza di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato.
Con memoria depositata il 29.3.2006 l’Amministrazione resistente ha eccepito la inammissibilità del quarto motivo di ricorso e ne ha dedotto la infondatezza, concludendo per la reiezione.
Alla pubblica udienza del 10.4.2006 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame una commerciante, premesso di aver chiesto in data 25.9.1997 il rilascio di autorizzazione amministrativa per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande di cui alla lettera B dell’art. 5 della L. n. 287 del 1991 per un locale sito in Roma, alla Via del Basilco nn. 3-4, ha impugnato la “ordinanza sindacale” n. 429 del 9.10.1997, contenuta nell’atto della Circoscrizione XV del Comune di Roma, Dipartimento VIII, uff. Pubblici esercizi, di comunicazione che, a seguito del parere contrario della Commissione d. C., di cui a pag. n. 27 del verbale n. 15 della seduta dell’8.10.1997, al rilascio di detta autorizzazione amministrativa, il Sindaco aveva espresso conforme ordinanza. Inoltre ha chiesto l’annullamento degli atti preordinati, connessi e consequenziali, in particolare delle ordinanze commissariali e sindacali indicate in detto provvedimento, e la declaratoria dell’obbligo del Comune di Roma di concessione della autorizzazione amministrativa sopra indicata.

2.- Con il secondo motivo di ricorso sono stati dedotti violazione della disciplina di cui alla L. n. 287 del 1991 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà e carenza assoluta di pubblico interesse. Ciò in quanto, una volta individuati i parametri numerici ottimali occorre assicurare che il numero di esercizi in attività sia pari a quello contenuto nel provvedimento che lo determina mediante rigorosa indagine istruttoria; inoltre essi parametri, ex L. n. 287 del 1991, devono essere soggetti a periodico riesame, tenendo conto di cessazioni di attività per varie ragioni.
Con il terzo motivo di ricorso sono stati dedotti violazione e falsa applicazione dell’art. 3, IV c., della L. n. 287 del 1991, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposti, carenza di motivazione ed illogicità manifesta.I parametri invocati a sostegno del provvedimento impugnato sarebbero inattuali dal momento che sono stati elaborati nell’anno 1993 e non sono stati sottoposti a vera e propria revisione periodica; con i successivi provvedimenti essi sono, infatti, stati semplicemente ed acriticamente confermati.
Osserva in proposito il Collegio che il negativo parere cui si è uniformato il provvedimento impugnato è basato sui “parametri ottimali determinati con ordinanze del Commissario Straordinario n. 201 del 7.9.1993 e n. 563 del 20.9.1993 e ordinanza del Sindaco n. 799 del 23.12.1993, confermati successivamente con ordinanza del Sindaco n. 328 dell’1.8.1995 e n. 38 del 6.12.1996 sulla base della tipologia di analoghi esercizi esistenti nella Circoscrizione e dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra domestico della popolazione residente”.
Va al riguardo osservato che, come ha avuto reiteratamente modo di affermare la Sezione, per negare il rilascio di autorizzazioni all’apertura degli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, nell’esercizio dei poteri spettanti ai Sindaci, non può ritenersi sufficiente il mero e generico richiamo a parametri numerici ottimali, che non sono cristallizzati nel tempo, essendo legati, quanto alla loro determinazione, a fattori per loro natura suscettibili di variazione in relazione alle esigenze di pubblico interesse sopravvenute nel territorio comunale o nelle singole zone di esso e, quanto alla loro applicazione concreta, alle eventuali cessazioni di attività.
Pertanto è necessario che l’Autorità amministrativa specifichi, con riferimento agli atti del procedimento e ad altra attività istruttoria compiuta, che alla data di presentazione della domanda da parte dell’interessato non siano intervenuti mutamenti, rispetto all’epoca di elaborazione dei parametri numerici ottimali di cui si pretende di dare esecuzione, che consentano di evaderla favorevolmente in relazione alla concreta applicazione degli stessi.
La libertà di commercio, nel cui contesto è inquadrabile quella di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, in quanto espressione del più generale principio della libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione, esige che pur nell’esercizio della potestà ad essi riconosciuta dalla legge 25 agosto 1991 n. 287 e dalle altre fonti normative sin materia, i Sindaci offrano rigorosa motivazione delle concrete e puntuali ragioni ostative al rilascio delle autorizzazioni, che non possono consistere nel mero, apodittico e generico, richiamo a parametri numerici ottimali calcolati con riferimento a periodi pregressi, senza alcuna altra concreta specificazione, anche se è fatto riferimento al mancato mutamento di essi.
Sarebbe stato pertanto necessario, nel caso di specie, che l’Autorità amministrativa indicasse -almeno con riferimento agli atti del procedimento o ad altra attività istruttoria compiuta- che, rispetto alla data di approvazione dei parametri numerici ottimali di cui ha fatto applicazione (cioè quelli fissati con ordinanze del Commissario Straordinario n. 201 del 7.9.1993 e n. 563 del 20.9.1993 e ordinanza del Sindaco n. 799 del 23.12.1993 confermati successivamente con ordinanza del Sindaco n. 328 dell’1.8.1995 e n. 38 del 6.12.1996), non fossero intervenuti, all’epoca di presentazione della domanda del ricorrente (il 25.9.1997) mutamenti o variazioni di sorta, nell’ambito della singole circoscrizioni o del territorio comunale, tali da consentire l’accoglimento della richiesta di autorizzazione amministrativa (T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 27 maggio 2003, n. 330) in base a specifiche e dettagliate istruttorie che tenenti conto di ogni mutamento avvenuto nelle zone in questione, compreso l’eventuale sviluppo commerciale o turistico.
Non è infatti sufficiente affermare genericamente, come nel provvedimento impugnato che i parametri richiamati nell’impugnato provvedimento sono stati ottenuti “sulla base della tipologia di analoghi esercizi esistenti nella Circoscrizione e dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra domestico della popolazione residente”, ma è necessario che l’autorità amministrativa faccia riferimento a concrete dimostrazioni del mancato mutamento della distribuzione della popolazione e del mancato incremento commerciale e turistico, effettuate attraverso un’indagine sui dati relativi all’andamento demografico, commerciale e turistico, in assoluto e in rapporto a ciascuna zona, e compia un riscontro con i dati rilevati in precedenza (T.A.R. Piemonte, sez. II, 9 dicembre 1993, n. 367).
Deve pertanto ritenersi fondata la censura di parte ricorrente di difetto di istruttoria e di motivazione che affligge il provvedimento impugnato.
Ogni provvedimento che incide sulla sfera giuridica del privato, deve essere infatti adeguatamente assistitito da idonea istruttoria e motivato in relazione alla posizione di diritto soggettivo pienamente ed interamente protetta ad esso riferibile. Tale obbligo ha un contenuto preliminare e procedimentale e rileva prima ed a prescindere dalle posizioni sostanziali, trovando il suo riferimento normativo nel principio di buona amministrazione e di correttezza cui la pubblica amministrazione deve uniformare la sua azione e rispetto al quale sorge, per il privato, una legittima aspettativa a conoscere il contenuto, gli atti istruttori presupposti ed i motivi dell’atto che essa intende adottare e che particolarmente lo riguarda (T.A.R. Campania Napoli, sez. III, 18 maggio 1993, n. 158).

3.- Il ricorso deve essere, pertanto, accolto ed il provvedimento impugnato annullato nei limiti sopra indicati.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate in ricorso poiché il vizio di carenza di motivazione è preliminare ed assorbente rispetto ad esse (Consiglio Stato, sez. IV, 7 marzo 1986, n. 136).
L’accoglimento del gravame per difetto di motivazione ed istruttoria esclude la possibilità di accoglimento della richiesta di declaratoria dell’obbligo del Comune di Roma di concessione della autorizzazione amministrativa sopra indicata.

4.- Le spese del giudizio, stante la complessità e la novità delle questioni trattate, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione seconda ter – accoglie in parte il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti indicati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica amministrazione.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II ter -, nella camera di consiglio del 10.4.2006, con l’intervento dei signori Magistrati elencati in epigrafe.

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