1. Allorquando una sentenza si fonda su una pluralità  di capi autonomi e tutti convergenti verso il medesimo risultato processuale (nella specie, il rigetto delle domande di risarcimento del danno), è sufficiente accertare la resistenza di uno solo di essi ai mezzi di impugnazione per escluderne la riforma.
 
2. In entrambe le fattispecie di responsabilità  civile di danno da ritardo e di danno da perdita di chance costituisce elemento essenziale l’accertamento del coefficiente di imputabilità  della condotta illegittima (ossia dell’attività  provvedimentale illegittima o dell’illegittimo comportamento dell’amministrazione) che deve corrispondere al criterio della colpa (o, secondo una parte della giurisprudenza, all’assenza di un errore scusabile).
In particolare, distinguendo tra le due fattispecie, con riferimento alla fattispecie del danno da ritardo, va segnalato che una parte della giurisprudenza ha sostenuto che il pregiudizio subìto vada risarcito anche quando sia legittimo il diniego del provvedimento favorevole richiesto (c.d. danno da mero ritardo), rilevando esclusivamente la violazione della norma sul termine previsto per la conclusione del procedimento, posto che l’oggetto della tutela non è (in questa ipotesi) il bene della vita o l’utilità  che l’interessato aspirava a conseguire mediante il rilascio del provvedimento favorevole, ma è l’interesse ad avere una risposta tempestiva alla domanda di provvedimento presentata all’amministrazione: prospettiva che ha trovato accoglimento nella sentenza dell’Adunanza Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5.
 
3. L’art. 2043 del Codice civile non definisce il contenuto della colpa quale coefficiente soggettivo dell’illecito civile, per cui tradizionalmente si ritiene che l’interprete debba ricavare la nozione di colpa civile dall’unica norma che nel nostro ordinamento definisce la colpa (ossia, l’art. 43 del Codice penale). Tuttavia, nell’attività  giuridica dell’amministrazione che – in ipotesi – dia luogo al danno risarcibile, sono inutilizzabili sia la nozione di colpa generica (incentrata sulla violazione di regole cautelari) sia la nozione di colpa specifica (la quale, pur se basata sulla violazione di norme giuridiche, tuttavia si caratterizza per la circostanza che si fonda anch’essa sulla natura cautelare delle norme giuridiche violate).

Pubblicato il 14/08/2020
N. 05038/2020REG.PROV.COLL.
N. 05468/2013 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5468 del 2013, proposto da Giacomo B. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Cannizzaro e Mauro Battistella, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via A. Depretis n. 86;
contro
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mauro Cossina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Fiume Veneto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino e Giuseppe Sbisì , con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale Parioli n. 180; Ministero per i Beni e le Attività  Culturali, in persona del Ministro pro tempore, e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Agenzia delle Dogane – Direzione Regionale Lazio e Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore; entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Friuli-Venezia-Giulia, Sezione I, 26 marzo 2013, n. 202, resa tra le parti.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, del Comune di Fiume Veneto, del Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Direzione Regionale Lazio e Umbria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Giorgio Manca, nell’udienza del giorno 28 maggio 2020, tenuta ai sensi e con le modalità  di cui all’art. 84, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come da verbale; e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del citato decreto-legge n. 18 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. – Il 15 giugno 2009 la società  Giacomo B. S.r.l. presentava al Comune di Fiume Veneto una richiesta di autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica alimentato da fonti rinnovabili (fotovoltaico). Alla conferenza di servizi del 2 settembre 2010, indetta dall’amministrazione per l’esame dell’istanza, ai sensi dell’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Friuli Venezia Giulia, osservato che la documentazione presentata dalla società  era carente relativamente agli aspetti paesaggistici, esprimeva parere negativo per la parte di impianto ricadente nella fascia dei 150 metri dal bene oggetto di vincolo paesaggistico (nel caso di specie: acque pubbliche).
2. – Anche l’ufficio tecnico del Comune rendeva parere negativo, per la incompatibilità  urbanistica dell’area agricola individuata per la realizzazione dell’impianto, sottolineando che «sul progetto non può essere espresso un parere favorevole di compatibilità  urbanistica [in quanto] il vigente PRGC [&] non prevede l’installazione di questi impianti in area agricola ed il Comune non ha ancora provveduto alla localizzazione dei medesimi ai sensi dell’art. 40 della L.R. 5/2007»; e che «è tuttora in corso una valutazione tecnico amministrativa delle aree pìù idonee nelle quali localizzare questi impianti nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge regionale [&]».
3. – La conferenza di servizi, preso atto degli anzidetti pareri negativi, si concludeva rimettendo la decisione alla Giunta regionale, ai sensi dell’art. 22-quater, comma 3, della legge della Regione Friuli Venezia Giulia, 20 marzo 2000, n. 7 (secondo cui «Qualora il motivato dissenso sia espresso da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, urbanistica, del patrimonio storico- artistico, alla tutela della salute e della pubblica incolumità , la decisione è rimessa ai competenti organi collegiali esecutivi degli enti territoriali procedenti»).
4. – Il verbale della conferenza di servizi e i pareri negativi sopra citati, venivano impugnati dalla società  con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Friuli, notificato il 15 novembre 2010 e depositato il successivo 26 novembre.
5. – Successivamente alla conclusione della conferenza di servizi, la Giunta regionale adottava la deliberazione n. 1987 dell’8 ottobre 2010, che rilevava – quale motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza presentata dalla Giacomo B. s.r.l. – il «dissenso qualificato ai sensi dell’art. 22-quater della L.R. n. 7/2000 espresso dal Comune di Fiume Veneto in materia urbanistica, il quale [&] non può essere superato dalla Giunta Regionale», comunicato alla società , ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, con nota del 29 novembre 2010.
Con lettera del 2 maggio 2011 la società  diffidava la Giunta regionale a procedere all’adozione del provvedimento richiesto. La Regione, con nota del 14 luglio 2011, informava la società  ricorrente che la Giunta Regionale (con delibera n. 1222 del 24 giugno 2011), sulla base della modifica apportata all’art. 36 della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16, dall’art. 71 della legge regionale 21 ottobre 2010, n. 17 (che all’art. 36 aggiungeva il comma 2-ter, secondo cui «L’autorizzazione unica prevista dall’articolo 12 del decreto legislativo 387/2003 costituisce approvazione di variante agli strumenti urbanistici comunali ai sensi della legge regionale 23 febbraio 2007, n. 5 (Riforma dell’urbanistica e disciplina dell’attività  edilizia e del paesaggio), previo parere favorevole del Consiglio comunale competente per territorio»), aveva deciso di rinviare alla competente Direzione centrale i procedimenti di autorizzazione unica per i quali fosse intervenuta una delibera di preavviso di rigetto, ma non anche un rigetto definitivo, preannunciando la riconvocazione della conferenza dei servizi e invitando la ricorrente a integrare la documentazione presentata.
Peraltro la società , con nota del 20 agosto 2011, comunicava alla Regione che il ritardo nella conclusione del procedimento aveva comportato il venir meno dell’interesse alla realizzazione dell’impianto; con successiva nota del 9 settembre 2011 rinunciava espressamente alla domanda di autorizzazione originariamente presentata e chiedeva l’archiviazione della pratica, data la definitiva impossibilità  di realizzare l’impianto fotovoltaico per la scadenza, in data 30 giugno 2011, del termine di efficacia apposto al contratto preliminare stipulato dalla società  l’8 gennaio 2009, avente a oggetto la locazione del terreno individuato per la realizzazione dell’impianto.
6. – A seguito del ritiro dell’istanza, la società  proponeva motivi aggiunti, con i quali rinunciava alla domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati col ricorso introduttivo e – previa dichiarazione dell’illegittimità  dei provvedimenti impugnati, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 34, comma 3, del Codice del processo amministrativo – chiedeva il risarcimento del danno da ritardo (già oggetto anche del ricorso introduttivo) e del danno da perdita di chance, derivante dalla definitiva impossibilità  di realizzare l’iniziativa economica di cui all’istanza per il rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.
7. – Con la sentenza segnata in epigrafe il T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia respingeva il ricorso e i motivi aggiunti, accertando la infondatezza delle domande risarcitorie. Con riferimento al risarcimento del danno da perdita di chance, il primo giudice rilevava l’assenza in radice dell’elemento della colpa dell’amministrazione, la quale – nel caso di specie – sarebbe esclusa dalla circostanza che l’amministrazione si era attenuta al disposto dell’allora vigente articolo 40 della legge regionale n. 5 del 2007, che prevedeva il divieto di localizzare impianti fotovoltaici in zona agricola fino a quando il comune non avesse regolato la materia con l’adozione del P.O.C. [piano operativo comunale: cfr. articoli 21 e 22 della legge regionale cit.], posto che il piano regolatore del Comune di Fiume Veneto, all’epoca vigente, non permetteva la conclusione positiva dell’iter autorizzatorio in questione.
Anche la domanda relativa al danno da ritardo veniva rigettata, sul presupposto che esso spetti solo se il richiedente abbia titolo all’ottenimento del provvedimento richiesto, e cioè quando gli spetti effettivamente il “bene della vita” che mirava ad ottenere, e per il fatto che tale autorizzazione non sarebbe stata comunque rilasciabile data la riscontrata difformità  urbanistica.
8. – La sentenza è impugnata dalla Giacomo B. s.r.l., la quale ne chiede le riforma sulla base di plurime doglianze, con le quali ripropone, in chiave critica rispetto alle statuizioni accolte dalla sentenza di prime cure, i motivi dedotti col ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, a sostegno delle domande di risarcimento dei danni.
9. – Si è costituita in giudizio la Regione Friuli Venezia Giulia, eccependo, anzitutto, la perenzione dell’appello poichè l’istanza di fissazione dell’udienza, depositata in data 8 ottobre 2018, mancava dell’attestazione della conformità  della copia all’originale, mediante l’asseverazione prevista dall’art. 22 del Codice dell’amministrazione digitale (di cui al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82). Ripropone, inoltre, l’eccezione di inammissibilità  del ricorso in primo grado, per avere come oggetto atti endoprocedimentali (i pareri negativi della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Friuli Venezia Giulia e del Comune di Fiume Veneto), non autonomamente impugnabili.
Nel merito, conclude per la reiezione dell’appello e la conseguente conferma della sentenza.
10. – Si sono costituiti in giudizio anche il Ministero dei Beni e delle Attività  Culturali e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, chiedendo che l’appello sia respinto.
11. – Resiste in giudizio anche il Comune di Fiume Veneto, formulando le medesime eccezioni di rito già esposte nel riferire le conclusioni della Regione Friuli, e, nel merito, chiedendo che l’appello sia respinto.
12. – All’udienza del 28 maggio 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
13. – Si può prescindere dall’esame delle questioni in rito, sollevate dalle parti resistenti, considerata l’infondatezza nel merito dell’appello.
14. – Passando a esporre il contenuto del gravame, con un primo gruppo di censure l’appellante ritiene che la sentenza sia da riformare per l’errata valutazione della sussistenza di due elementi della responsabilità  civile delle amministrazioni procedenti, ossia l’illegittimità  dell’attività  (o dell’inerzia) e la colpa dell’amministrazione.
14.1. – In sintesi, con il primo motivo, l’appellante deduce l’erroneità  e l’ingiustizia della sentenza per non aver rilevato l’illegittimità  dei provvedimenti impugnati per la violazione dell’art. 40 della legge della Regione Friuli Venezia Giulia, 23 febbraio 2007, n. 5, e dell’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (illegittimità , al cui accertamento l’appellante ribadisce di avere interesse esclusivamente ai fini risarcitori). Secondo l’appellante, l’interpretazione della norma regionale nel senso che precluderebbe l’installazione degli impianti in aree o zone agricole che non siano state individuate nel piano regolatore generale del comune, si porrebbe in contrasto con l’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003 (che costituisce attuazione della Direttiva 2001/77/CE, come sostituita, dal 1° gennaio 2012, dalla Direttiva 2009/28/CE), il quale prevede che l’autorizzazione unica «costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico». Contrasto che dovrebbe essere risolto sulla scorta del pìù generale principio di interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea, interpretando l’art. 40 della legge regionale citata nel senso di consentire ai Comuni di individuare nel piano operativo comunale (POC) le zone site in aree agricole ove realizzare gli impianti, fermo restando che, in mancanza, il rilascio dell’autorizzazione unica determina la necessaria variante urbanistica.
Interpretazione che vizierebbe il parere del Comune anche per incompetenza, smentendo l’affermazione secondo la quale il Comune avrebbe la competenza esclusiva in materia di conformità  urbanistica degli impianti fotovoltaici in zona agricola.
14.2. – Ne deriverebbe, inoltre, dato il rilevato contrasto tra norma regionale e principi di rilievo comunitario, l’obbligo di disapplicare la norma regionale da parte del giudice e dell’Amministrazione, come sottolineato dall’appellante nel nono motivo di gravame, con cui critica la sentenza impugnata per non aver ravvisato l’obbligo, a carico delle amministrazioni procedenti, di disapplicare l’art. 40 della legge regionale n. 5 del 2007, per il contrasto con le direttive europee (art. 6, par. 1, Direttiva 2001/77/CE; poi artt. 12, par. 1, 22, par. 1, lett. e), Direttiva 2009/28/CE e punto 3b dell’Allegato VI alla Direttiva 2009/28/CE).
14.3. – Con un secondo profilo, del medesimo primo motivo, nonchè con il decimo motivo (pag. 46-47 dell’atto di appello), l’appellante critica la sentenza per non aver tenuto conto che l’interpretazione sopra esposta è confermata dalla modifica legislativa introdotta con il comma 2-ter dell’art. 36 della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16 (aggiunto dall’art. 71 della legge regionale 21 ottobre 2010, n. 17), che ha attribuito all’autorizzazione unica prevista dall’articolo 12 del decreto legislativo 387/2003 gli effetti di variante agli strumenti urbanistici comunali.
15. – Con il secondo motivo, l’appellante deduce che l’interpretazione dell’art. 40 cit. fatta propria dall’amministrazione, e dal primo giudice, si tradurrebbe anche in un conflitto tra norma regionale e norma statale, da risolvere nel senso della prevalenza della seconda sulla prima, ove si tenga conto che la materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia appartiene alla competenza legislativa concorrente della Regione Friuli, nell’ambito della quale il legislatore regionale deve rispettare i principi fondamentali stabiliti con legge statale. Nel caso di specie, la Regione era tenuta a osservare l’art. 12 del D.lgs. 387/2003, il quale prevede che detti impianti possano essere localizzati in tutte le zone agricole.
16. – Con il terzo motivo, la società  sottolinea come l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 sia attuativo di obblighi che derivano direttamente della normativa dell’Unione europea che impone la riduzione gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di elettricità  da fonti energetiche rinnovabili, nonchè la razionalizzazione ed accelerazione delle procedure (art. 6, par. 1, Direttiva 2001/77/CE; poi artt. 12, par. 1, 22, par. 1, lett. e), Direttiva 2009/28/CE e punto 3b dell’Allegato VI alla Direttiva 2009/28/CE). Per cui, l’interpretazione dell’art. 40 della legge regionale n. 5/2007 accolta dalla sentenza impugnata, imponendo la preventiva approvazione di una variante allo strumento urbanistico generale del Comune interessato, si risolverebbe in un ulteriore ostacolo non previsto dalla normativa statale, in violazione di quest’ultima e delle norme dell’Unione sopra richiamate.
17. – Con il quarto motivo, l’appellante ripropone l’illegittimità  dei provvedimenti impugnati per la violazione del termine per la conclusione del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, fissato in centottanta giorni dall’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003; nonchè, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n.- 241 del 1990.
18. – Con il quinto motivo, l’appellante denuncia il comportamento illogico e contraddittorio del Comune di Fiume Veneto, il quale aveva predisposto una proposta di variante del PRGC (presentata anche in conferenza di servizi) che prevedeva la generale ammissibilità  di impianti FER in zona agricola: circostanza che avrebbe dovuto indurre il Comune a prestare il proprio assenso all’iniziativa del ricorrente.
19. – Infine, con l’undicesimo mezzo di gravame, da trattare per connessione con i motivi finora esposti, l’appellante – con riferimento alla domanda di risarcimento del danno da ritardo c.d. mero – sostiene la erroneità  della soluzione accolta dalla sentenza di primo grado (che condiziona il risarcimento alla spettanza del bene della vita), sottolineando come in questa ipotesi il bene della vita è costituito dalla tempestiva conclusione del procedimento.
20. – L’appello della società  Giacomo B. s.r.l. è infondato.
20.1. – Preliminarmente, va richiamato il consolidato principio secondo cui, allorquando una sentenza si fonda su una pluralità  di capi autonomi e tutti convergenti verso il medesimo risultato processuale (nella specie, il rigetto delle domande di risarcimento del danno), è sufficiente accertare la resistenza di uno solo di essi ai mezzi di impugnazione per escluderne la riforma (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sez. V, 3 maggio 2012, n. 2541).
Nel giudizio in trattazione, come meglio si vedrà  in prosieguo, assume rilevanza centrale la questione della sussistenza dell’elemento della colpa dell’amministrazione, quale elemento essenziale sia della fattispecie da responsabilità  per il danno da ritardo (o da mero ritardo), sia della responsabilità  per il danno da perdita di chance; questione risolta negativamente dalla sentenza di prime cure, che sul punto va confermata.
20.2. – Procedendo in ordine logico, va rammentato che le domande risarcitorie proposte dalla società  appellante hanno per oggetto, alternativamente, il danno da ritardo e il danno da perdita di chance.
In entrambe le fattispecie di responsabilità  civile costituisce elemento essenziale l’accertamento del coefficiente di imputabilità  della condotta illegittima (ossia dell’attività  provvedimentale illegittima o dell’illegittimo comportamento dell’amministrazione) che deve corrispondere al criterio della colpa (o, secondo una parte della giurisprudenza, all’assenza di un errore scusabile).
20.3. – In particolare, distinguendo tra le due fattispecie, con riferimento alla fattispecie del danno da ritardo, è noto che una parte della giurisprudenza ha sostenuto che il pregiudizio subìto vada risarcito anche quando sia legittimo il diniego del provvedimento favorevole richiesto (c.d. danno da mero ritardo), rilevando esclusivamente la violazione della norma sul termine previsto per la conclusione del procedimento, posto che l’oggetto della tutela non è (in questa ipotesi) il bene della vita o l’utilità  che l’interessato aspirava a conseguire mediante il rilascio del provvedimento favorevole, ma è l’interesse ad avere una risposta tempestiva alla domanda di provvedimento presentata all’amministrazione (prospettiva che ha trovato accoglimento nella sentenza dell’Adunanza Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5, in spec. ai punti 42 ss.).
20.4. – Peraltro, anche interpretando in questa prospettiva l’art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241 del 1990, la stessa norma prevede che il risarcimento del danno ingiusto sia ricollegato o subordinato all’accertamento della natura colposa o dolosa della inosservanza del termine di conclusione del procedimento, secondo il criterio di imputabilità  della condotta lesiva operante nell’ambito della responsabilità  civile extracontrattuale (al cui ambito è prevalentemente ricondotta anche la responsabilità  per danno da ritardo o da mero ritardo, proprio per gli indici testuali in tal senso ricavabili dall’art. 2-bis, comma 1, citato, ossia il riferimento al “danno ingiusto” e al coefficiente soggettivo della colpa o del dolo: anche su questi profili si rinvia alla richiamata pronuncia dell’Adunanza Plenaria, n. 5 del 2018).
20.5. – E’ del tutto incontroverso, invece, che la responsabilità  della pubblica amministrazione per il danno da perdita di chance comporti l’accertamento di tutti gli elementi costitutivi tipici della fattispecie di responsabilità  extracontrattuale, e quindi (oltre che della illegittima attività  provvedimentale, o dell’illegittima inerzia, e del nesso di causalità  tra condotta lesiva e danno, anche) dell’imputabilità  a titolo di dolo o colpa dell’attività  illegittima o del comportamento illegittimo.
21. – Va appurata, pertanto, nel caso di specie, la eventuale sussistenza della colpa degli apparati amministrativi che hanno gestito le attività  procedimentali per cui è controversia.
21.1. – In linea generale, per stabilire quale sia il parametro della colpa, deve aversi riguardo al contenuto specifico dell’attività  amministrativa dalla quale deriva il danno risarcibile. Si tratta infatti di attività  che, per quanto interessa ai nostri fini (escludendo, cioè, il campo della responsabilità  per l’attività  materiale dell’amministrazione) si caratterizza per l’applicazione di norme giuridiche a fatti storici.
21.2. – Come noto, l’art. 2043 del Codice civile non definisce il contenuto della colpa quale coefficiente soggettivo dell’illecito civile, per cui tradizionalmente si ritiene che l’interprete debba ricavare la nozione di colpa civile dall’unica norma che nel nostro ordinamento definisce la colpa (ossia, l’art. 43 del Codice penale). Tuttavia, per quanto osservato, nell’attività  giuridica dell’amministrazione che – in ipotesi – dia luogo al danno risarcibile, sono inutilizzabili sia la nozione di colpa generica (incentrata sulla violazione di regole cautelari) sia la nozione di colpa specifica (la quale, pur se basata sulla violazione di norme giuridiche, tuttavia si caratterizza per la circostanza che si fonda anch’essa sulla natura cautelare delle norme giuridiche violate).
Inutilizzabilità  che nasce dall’osservazione che nella responsabilità  civile derivante dall’attività  giuridica dell’amministrazione non è rilevante la colpa del fatto dannoso, ma semmai quella che si potrebbe chiamare la «colpa verso la norma», in cui il contenuto è rappresentato dalla rimproverabilità  dell’erronea applicazione della norma giuridica nella concreta vicenda amministrativa [erroneità , la quale sotto il profilo oggettivo integra la illegittimità  del provvedimento (o del comportamento, in caso di inerzia), e la conseguente ingiustizia della lesione subita dall’amministrato].
21.3. – In effetti, attraverso il riconoscimento – quale causa di esclusione della colpa – della scusabilità  dell’errore nell’interpretazione della norma giuridica applicabile, la giurisprudenza finisce con l’utilizzare dei parametri che attengono non tanto al tradizionale concetto di colpa del fatto ma a quello di «colpa verso la norma». E specifica tale criterio della scusabilità  indicandone le condizioni d’uso: la novità  della disposizione normativa applicabile, la sua oscurità , il fatto che sulla sua interpretazione si siano formati orientamenti giurisprudenziali divergenti o oscillanti, l’eventualità  che – concluso il procedimento amministrativo – sia sopravvenuta la dichiarazione di illegittimità  costituzionale di una delle disposizioni legislative applicate, con la conseguente illegittimità  (sopravvenuta) del provvedimento (si veda, ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 28 aprile 2014, n. 2195).
21.4. – Tra le cause di esclusione della colpa dell’apparato amministrativo non può non considerarsi anche il caso in cui l’amministrazione procedente sia tenuta ad applicare una norma di fonte legislativa, pur sospettata di incostituzionalità , non essendo generalmente riconosciuto il potere dell’amministrazione di disapplicare la legge incostituzionale (anche se in dottrina, dalla premessa della originaria nullità  o inesistenza della legge ritenuta contraria a Costituzione, si è tratta la conseguenza che l’applicazione della legge incostituzionale non possa essere considerata doverosa nè per il privato, nè per il pubblico funzionario); e ciò in ragione, essenzialmente, della struttura accentrata del giudizio di costituzionalità  delle leggi.
21.5. – Il che implica, sul piano della responsabilità  civile dell’apparato amministrativo, la irresponsabilità  di chi, nel periodo di vigenza della legge e fino alla pronuncia di incostituzionalità , applichi la legge sospettata di incostituzionalità , posto che il danno ingiusto derivante dal fatto di colui che adempie ad una legge vigente nell’ordinamento (quantomeno fino alla sua eliminazione per effetto della sentenza della Corte Costituzionale) non può essere considerato cagionato a titolo di dolo o colpa.
22. – Passando all’applicazione degli enunciati principi, nella fattispecie oggetto di controversia le amministrazioni procedenti (il Comune di Fiume Veneto, che ha rilasciato il parere negativo di compatibilità  urbanistica ai fini della installazione dell’impianto fotovoltaico proposto dall’appellante; la Regione Friuli, che ha ritenuto di non poter superare il dissenso manifestatosi in conferenza di servizi) erano tenute all’applicazione di quanto previsto dall’art. 40 (“Interventi relativi a impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili”) della legge della Regione Friuli Venezia Giulia, 23 febbraio 2007, n. 5, il quale – nel testo vigente ratione temporis, ossia all’epoca del rilascio del parere e della conclusione della conferenza di servizi [2 settembre 2010] – stabiliva che «[g]li interventi relativi ad impianti di produzione di energia elettrica, di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità ), e successive modifiche, da realizzare in area agricola sono individuati dal POC [piano operativo comunale] nel rispetto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità , così¬ come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale di cui agli articoli 7 e 8 della legge 5 marzo 2001, n. 57 (Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati), e successive modifiche, nonchè del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (Orientamento e modernizzazione del settore agricolo a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57), e successive modifiche»; e al comma 1-bis specificava: «[p]er quanto riguarda la realizzazione degli impianti fotovoltaici a terra l’individuazione di cui al comma 1 può interessare esclusivamente aree agricole che abbiano almeno una delle seguenti caratteristiche:
a) non essere comprese in piani o programmi regionali di valorizzazione dei prodotti agroalimentari tradizionali o dei prodotti di cui alla legge regionale 17 febbraio 2010, n. 4 (Norme per orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli regionali);
b) non rientrare nell’ambito di filiere di prodotti di pregio come individuate dalla struttura regionale competente;
c) risultare incolte per almeno l’80 per cento della superficie;
d) possedere opere di urbanizzazione o edifici».
Considerato che l’area indicata dalla Giacomo B. s.r.l. per la realizzazione dell’intervento non era individuata, dal piano regolatore del Comune di Fiume Veneto, tra quelle destinate a ospitare impianti fotovoltaici (il che non è controverso tra le parti), l’applicazione della norma regionale ha comportato la difformità  urbanistica dell’intervento, nei termini espressi dal parere dell’ufficio tecnico comunale.
23. – L’appellante, come si è veduto ampiamente in sede di esposizione dei motivi di appello, rileva il conflitto tra l’art. 40 della legge regionale e l’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003 che attribuisce valore di variante urbanistica all’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, ma lo ritiene risolvibile dando prevalenza alla norma di legge statale (e quindi disapplicando la legge regionale).
23.1. – La tesi non può essere condivisa.
23.2. – In termini generali, è noto che il contrasto tra la legge regionale emanata nelle materie di legislazione concorrente e i principi fondamentali della materia dettati dalla legge dello Stato, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, si traduce in un vizio di legittimità  costituzionale della legge regionale (per la violazione dell’art. 117 cit.) che può essere rilevato solo attraverso la proposizione del giudizio di costituzionalità , in via principale o incidentale.
Come si è già osservato, ciò implica che, fino a quando la legge regionale non è dichiarata incostituzionale, essa è vigente e deve essere applicata (non sussistendo, come già si è veduto, la possibilità  di disapplicarla nè di ritenere la legge regionale implicitamente abrogata per il contrasto con la legge statale).
Soluzione che trova conferma nella consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia di leggi regionali in contrasto con i principi fondamentali della materia (di competenza legislativa concorrente) «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», nell’ambito dei quali rientrano anche i principi fondamentali dettati dal d.lgs. n. 387 del 2003, attuativo della normativa europea in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili (costituita dalla direttiva n. 2001/77/CE, in vigore alla data di emanazione della disposizione regionale, successivamente abrogata e sostituita dalla direttiva 2009/28/CE). In particolare, la Corte (si veda la sentenza n. 224 del 2012, e, da ultimo, la sentenza n. 106 del 2020; e in queste, ulteriori richiami a sentenze conformi) ha incluso specificamente, tra i princìpi fondamentali della materia dell’energia, l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, la cui disciplina di «armonizzazione [&] tra competenze statali, regionali e provinciali costituisce una modalità  di equilibrio rispettosa delle competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili» (sentenza n. 224 del 2012, cit.); e si impone, quindi, anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome (sentenza n. 168 del 2010).
23.3. – Come risulta dalla costante giurisprudenza costituzionale, l’eventuale contrasto tra i principi fondamentali della materia espressi nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e le leggi regionali, può essere risolto unicamente sollecitando la dichiarazione di incostituzionalità  della legge regionale, previa proposizione della questione di legittimità  costituzionale davanti alla Corte.
24. – Del pari insoddisfacente è l’ulteriore soluzione suggerita dall’appellante, la quale, sul presupposto che l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 è attuativo delle direttive europee in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili, e che l’art. 40 della legge regionale (rendendo necessaria l’indicazione nel piano regolatore del Comune delle aree in zona agricola su cui realizzare l’impianto) impedirebbe l’attuazione del principio della massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili (derivante dalle direttive europee sopra richiamate), conclude nel senso della disapplicazione della norma di legge regionale per contrasto con la normativa europea.
E’ noto, infatti, che la disapplicazione della norma dell’ordinamento nazionale per contrasto con la norma eurounitaria contenuta in una direttiva, presuppone che la direttiva europea abbia un contenuto dettagliato e completo, tale da potersi rilevare il puntuale contrasto con la norma interna; il che, per definizione, non può essere affermato nei confronti di una norma di principio, che lascia agli Stati membri la scelta delle modalità  di attuazione dei fini e degli obiettivi fissati dalla direttiva.
25. – Quanto ai rilievi dell’appellante sull’applicabilità  (retroattiva, si dovrebbe ritenere) della modifica legislativa introdotta con il comma 2-ter dell’art. 36 della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16 (aggiunto dall’art. 71 della legge regionale 21 ottobre 2010, n. 17), che ha attribuito all’autorizzazione unica prevista dall’articolo 12 del decreto legislativo 387/2003 gli effetti di variante agli strumenti urbanistici comunali, è sufficiente osservare che, secondo un principio costantemente applicato, la illegittimità  dei provvedimenti impugnati si stabilisce in base alle norme vigenti al tempo della loro adozione, che, al pìù, può risalire alla data della conferenza di servizi, tenutasi il 2 settembre 2010; mentre la norma regionale invocata è divenuta applicabile solo dal 17 ottobre 2010.
26. – Manifestamente infondata è la dedotta violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, per l’omessa comunicazione dei motivi ostativi (secondo profilo del quarto motivo), risultando – dalla documentazione versata in atti – che l’amministrazione regionale ha provveduto in tal senso con nota del 29 novembre 2010.
27. – Infine, del tutto prive di pregio sono anche le considerazioni dell’appellante (quinto motivo) sulla rilevanza del fatto che il Comune aveva predisposto una proposta di variante del piano regolatore generale, la quale prevedeva la generale ammissibilità  di impianti in zona agricola, posto che detta proposta non si è tradotta nella modifica dello strumento urbanistico.
28. – In base alle considerazioni sin qui svolte, le domande risarcitorie dell’appellante vanno dunque rigettate.
29. – Ne deriva come conseguenza il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza.
Come anticipato, rimangono assorbiti o debbono ritenersi irrilevanti, alla luce delle ragioni di reiezione dell’appello, gli ulteriori mezzi di gravame proposti dalla società  appellante (in particolare: il sesto motivo, con cui l’appellante contesta il parere della Sopraintendenza ai beni paesaggistici, ritenuto illogico, contraddittorio e privo di motivazione, in quanto, da un lato, riconosceva come necessaria una integrazione alla relazione paesaggistica già presentata e, dall’altro lato, tuttavia, riteneva di dover dare parere negativo; il settimo, con il quale la società  ripropone il motivo della illegittimità  della richiesta di integrazione della documentazione, con riferimento all’iscrizione della ricorrente nella sezione speciale per le imprese agricole, del registro delle imprese; e l’ottavo, con cui ripropone anche la censura di illegittimità  dell’art. 27 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore del Comune di Fiume Veneto, nella parte in cui, in zona agricola, consente interventi di nuova edificazione solo ad imprenditori agricoli professionali).
30. – La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza nei confronti della Regione Friuli e del Comune di Fiume Veneto. Sussistono, invece, giusti motivi, anche in ragione della marginale posizione assunta nel contenzioso, per disporre la compensazione tra l’appellante, il Ministero dei Beni e delle Attività  culturali e l’Agenzia delle Dogane.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la società  appellante al pagamento delle spese giudiziali in favore della Regione Friuli Venezia Giulia e del Comune di Fiume Veneto, che liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00) per ciascuna parte, oltre accessori di legge se dovuti.
Compensa le spese nei confronti del Ministero dei Beni e delle Attività  culturali e dell’Agenzia delle Dogane.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020, tenuta ai sensi e con le modalità  di cui all’art. 84, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore