Il Dirigente scolastico risponde della pubblicazione di una circolare contenente dati su un minore disabile
(nota a Sez. Giurisd. Lazio, sent. 246 del 28 maggio 2019)

a cura del Dott. Tiziano Tessaro e dell’ Avv. Margherita Bertin

La Dirigente dell’istituto scolastico è l’unica responsabile dell’avvenuta pubblicazione sul sito web della scuola di una circolare interna contenente dati sullo stato di salute di soggetti minori: incombevano su di lei, infatti, gli obblighi di verificare la correttezza e la legittimità  della circolare sottoscritta e di monitorarne le sorti anche nei successivi passaggi, al fine di impedirne la pubblicazione. In questi termini si è recentemente espressa la Sezione giurisdizionale Lazio della Corte dei conti, con la sentenza n. 246/2019.

La ricostruzione della Procura erariale aveva appurato che una docente di un istituto scolastico laziale aveva predisposto una circolare che sarebbe dovuta rimanere interna all’Istituto contenente un calendario di riunioni dei consigli delle classi con presenza di alunni con disabilità . La circolare avrebbe dovuto essere comunicata alle famiglie in forma riservata. Detto documento, per contro, sottoscritto dalla Dirigente scolastica, veniva inviata dalla stessa redattrice via e-mail ad altro docente che la inviava, a sua volta, ad una lista di docenti tra i quali figurava il responsabile del sito web della scuola, che provvedeva alla diffusione del documento sul sito. A seguito dell’avvenuta pubblicazione, i genitori di un minore disabile il cui nome compariva nella circolare, si rivolgevano al Garante per la protezione dei dati personali il quale, accertata l’illegittimità  del trattamento ex art. 22, comma 8 del Codice, irrogava all’istituto scolastico una sanzione di € 20.000 che veniva pagata fondi della stessa scuola.

Le responsabilità  per il danno erariale indiretto venivano quantificate dalla procura nel 50% a carico della Dirigente, per avere sottoscritto la circolare avente per oggetto la “Convocazione GHL (Gruppo di Lavoro per l’Handicap operativo)”, contenente un elenco nominativo di studenti minori disabili, per avere omesso di prescrivere il divieto di pubblicazione della medesima e di controllare che la circolare non venisse pubblicata sul sito web dell’Istituto; nel 20% a carico della professoressa redattrice per avere predisposto il testo omettendo di sostituire i nominativi degli alunni con le semplici iniziali1, e per averla poi inviata ad un collega senza indicazioni sul regime di pubblicità ; nel 10% a carico di un terzo docente il quale aveva trasmesso la circolare ad altro professore responsabile della pubblicazione, innescando così il processo di pubblicazione; ed infine, nel 20% a carico del responsabile della pubblicazione per avere questi, quale responsabile del sito web della scuola, pubblicato la circolare senza verificarne l’effettivo contenuto. Inoltre, la Procura addossava a tutti i convenuti la responsabilità  per avere omesso di considerare il profilo della riservatezza relativamente a dati personali idonei a rivelare lo stato di salute, per di più¹ di soggetti portatori di handicap (reso palese dalla sigla “GLH”).

La Corte, nel merito ha riconosciuto la fondatezza della domanda della Procura limitatamente alla posizione della Dirigente: questa, infatti, dopo aver sottoscritto, nel testo predisposto da altra professoressa, la circolare che giù  nella sigla presente nell’oggetto – GHL – dava contezza che si trattava dei Gruppi di lavoro ex art. 15 della L. 104/1992 e che, inoltre, conteneva un elenco di nomi di scolari minorenni dell’istituto affetti da disabilità , ne ha consentito la divulgazione in forma integrale sul sito web della scuola, con comportamento ritenuto gravemente negligente per non aver tenuto conto della necessità  della riservatezza dei dati idonei a rivelare lo stato di salute degli studenti minori dell’Istituto affetti da disabilità , per non aver prescritto alcun divieto di pubblicazione, nè per aver controllato che la circolare, a differenza di quelle adottate di consueto, non venisse pubblicata sul sito web dell’Istituto.

Tale divulgazione ha integrato un trattamento illecito dei dati dei minori menzionati nella circolare a causa del quale, i genitori di uno di loro si sono rivolti al Garante per la Protezione dei dati personali il quale ha irrogato la sanzione amministrativa di € 20.000,00, per l’inosservanza della disposizione contenuta nell’art. 22, comma 8, del Codice della privacy. Peraltro, la sanzione, con decisione riconducibile ancora una volta alla Dirigente scolastica, è stata pagata con fondi dell’Istituto, le cui casse, prosegue il Collegio, sono state depauperate ad opera della condotta ad un tempo attiva ed omissiva della Dirigente scolastica, compendiatasi in una grave violazione della normativa a presidio della tutela del diritto alla riservatezza, a cui si è posto rimedio con il pagamento con denaro pubblico.

La Corte quindi ha ricostruito l’assetto normativo vigente all’epoca dei fatti, antecedenti alle modifiche introdotto con il d.lgs. 101/2018, menzionando gli artt. 20, e 22, comma 8, norma quest’ultima ritenuta fondamentale per il caso a mente della quale “I dati idonei a rivelare lo stato di salute non possono essere diffusi”, e che aveva altresì costituito il parametro normativo violato cui il Garante della Privacy aveva fatto riferimento nell’irrogare la sanzione pecuniaria di € 20.000,00, ed evidenziando come, anche il d.lgs. 33/2013 sottolinei l’importanza, per l’ordinamento, del bene giuridico leso.

L’esigenza avvertita dal Legislatore, ha evidenziato il Collegio, è quella di evitare le sofferenze che l’ostensione del dato sensibile relativo allo stato di salute, tanto più¹ di un minore, potrebbe creare, con rischi di discriminazione anche sociale, che riguardano sia lo stesso il minore, ma anche i genitori e i familiari legati da vincoli di comunanza di vita, per la situazione di debolezza o di disagio sociale che esprime, di per sì© potenzialmente idonea ad esporre la persona a condizionamenti o discriminazioni.

Con riferimento al profilo della responsabilità  dei Dirigenti scolastici, la Corte ha rilevato che il D.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, attribuisce loro la responsabilità  della organizzazione e gestione scolastica, prevedendone all’art. 25, comma 1, i compiti, per cui il “dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati dei servizi&con autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane. In particolare, il dirigente scolastico organizza l’attività  scolastica secondo criteri di efficienza e di efficacia formative&”, ed affermando altresì al successivo quarto comma della stessa norma che nell’ambito “delle funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche, spetta al dirigente l’adozione dei provvedimenti di gestione delle risorse e del personale” (art. 25, quarto comma).

Da ciù² discende, nella interpretazione delle norme data dal Collegio che l’unica responsabile della complessiva organizzazione e gestione dell’Istituto scolastico era la Dirigente sulla quale incombevano dunque gli obblighi di verificare la correttezza e la legittimità  della circolare sottoscritta e di monitorarne le sorti anche nei successivi passaggi, al fine di impedirne la pubblicazione. In forza di questo, anche lo stralcio delle posizioni degli altri docenti coinvolti dalla Procura con riferimento ai quali è emerso un ruolo marginale, di meri esecutori delle istruzioni diramate dalla Dirigente scolastica: quest’ultima, infatti, ben avrebbe potuto limitare la diffusione della circolare anche dopo che il documento era stato inviato ai docenti, tra i quali lei stessa figurava ed inoltre si era limitata a dare istruzioni verbali al professore responsabile della pubblicazione sul sito web. Peraltro, l’incarico effettivo di responsabile del sito web della scuola, con specifici poteri e limiti, è stato affidato dalla Dirigente solo in epoca successiva ai fatti di causa.

Conclusivamente, il Collegio ha ravvisato che tutti gli obblighi normativi sono stati disattesi e violati dalla Dirigente scolastica, “che con la sua condotta gravemente sprezzante degli stessi ha leso il diritto alla tutela della riservatezza del minore, causando per sua esclusiva colpa (personale ed in vigilando) l’irrogazione della sanzione, così da creare un danno, indiretto, alle casse dell’Istituto scolastico, in quanto il pagamento di somme con denaro pubblico a causa dell’inosservanza di obblighi imposti normativamente costituisce un aggravio di spesa e sottrae le relative somme all’attuazione degli scopi istituzionali“.

Seppure la Corte ha condannato la Dirigente al pagamento di “soli” € 7.500,00, facendo applicazione del potere di riduzione dell’addebito alla stessa spettante, appare evidente ancora una volta come l’illegittimo trattamento dei dati, ancor più¹ quando riguarda soggetti di minore età  e per giunta portatori di handicap, possa essere foriero di conseguenze anche personali per i dipendenti che in spregio al (complesso) corpus normativo in materia ed in colposa violazione dei loro doveri arrecano un pregiudizio alla riservatezza dei soggetti i cui dati risultano essere coinvolti nel trattamento.

1 Probabilmente, in accordo ai provvedimenti del Garante per la protezione dei dati personali, non sarebbe stata esente da censure nemmeno l’apposizione delle iniziali dei minori disabili. Nelle “Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità  di pubblicità  e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati” (provvedimento n. 243 del 15 maggio 2014), infatti, citata nella stessa sentenza oggetto di scrutinio, non solo viene ribadito il divieto di diffondere dati idonei a rivelare lo stato di salute, ma altresì si sottolinea che “le sole iniziali è di per sì© insufficiente ad anonimizzare i dati personali contenuti negli atti e documenti pubblicati online. Inoltre, il rischio di identificare l’interessato è tanto più¹ probabile quando, fra l’altro, accanto alle iniziali del nome e cognome permangono ulteriori informazioni di contesto che rendono comunque identificabile l’interessato (si pensi, ad esempio, alle informazioni relative alla residenza oppure quando si possiede un doppio nome e/o un doppio cognome). In molti casi, infatti, in particolari ambiti (ad esempio, per campioni di popolazioni di ridotte dimensioni), la pubblicazione online anche solo di alcuni dati – come la data di nascita, il sesso, la residenza, il domicilio, il codice di avviamento postale, il luogo di lavoro, il numero di telefono, la complessiva vicenda oggetto di pubblicazione, etc.- sufficiente a individuare univocamente la persona cui le stesse si riferiscono e, dunque, a rendere tale soggetto identificabile mediante il collegamento con altre informazioni che possono anche essere nella disponibilità  di terzi o ricavabili da altre fonti. Per rendere effettivamente "anonimi" i dati pubblicati online occorre, quindi, oscurare del tutto il nominativo e le altre informazioni riferite all’interessato che ne possono consentire l’identificazione anche a posteriori”.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 19/6/2019 n.50 proviene da Giustamm.

F. Tirelli Pres., H. Simonetti Rel. PARTI: Compagnia Elettrica Italiana – C.E.I. srl, rapp. e difesa dagli avv.ti E. Conte, M. Conte e I. Conte c. Agenzia del Demanio, rapp. e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, c. Comune di Isola del Liri e Provincia di Frosinone, rapp. e difesi dagli avv.ti L. Durazzano e N. Scarpa.

Deve ritenersi devoluta alla giurisdizione del Tribunale regionale delle acque pubbliche la controversia avente ad oggetto la debenza e la misura di tale sovracanone, trattandosi di fattispecie implicante l’accertamento di un credito.

1. Acque pubbliche e private – Sovracanone rivierasco – Art. 53 r.d. n. 1775 del 1933 – Definizione.

2. Acque pubbliche e private – Giurisdizione – Tribunale regionale acque pubbliche – Sovracanone rivierasco – Art. 53 r.d. n. 1775 del 1933.

1. Il sovracanone rivierasco di cui all’art. 53 del regio decreto 11 dicembre 1933 n. 1775, traducendosi nella maggiorazione del canone in presenza di determinate condizioni, si differenzia sia da quello dovuto dal concessionario di grandi derivazioni d’acqua ai consorzi dei bacini imbriferi ai sensi dell’art. 1, comma 8, della legge 27 dicembre 1953 959, cui si riconosce natura tributaria, sia dal canone concessorio, che costituisce una controprestazione nascente dal rapporto concessorio.

2. A seguito delle modifiche apportate dall’art. 2 della legge 22 dicembre 1980 n. 925 in tema di sovracanone rivierasco di cui all’art. 53 del regio decreto 11 dicembre 1933 del 1775, deve ritenersi devoluta alla giurisdizione del Tribunale regionale delle acque pubbliche la controversia avente ad oggetto la debenza e la misura di tale sovracanone, trattandosi di fattispecie implicante l’accertamento di un credito.

Conforme: Tribunale superiore delle acque pubbliche – sentenza 31.01.2019 n. 51

L'articolo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche – Sentenza – 31/1/2019 n.50 proviene da Giustamm.

Causa C‑50/14. Pres. T. von Danwitz, rel. D. Šváby

Compatibili con il diritto comunitario le norme nazionali che autorizzano gli affidamenti diretti delle attività di trasporto sanitario alle associazioni di volontariato

Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Articoli 49 TFUE e 56 TFUE – Direttiva 2004/18/CE – Servizi di trasporto sanitario – Normativa nazionale che autorizza le autorità sanitarie territoriali ad attribuire, mediante affidamento diretto e senza pubblicità, a fronte di un rimborso delle spese sostenute, le attività di trasporto sanitario alle associazioni di volontariato che soddisfano i requisiti di legge e sono registrate – Ammissibilità

1. Gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, ad associazioni di volontariato, purché il contesto normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente a una finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio.

2. Qualora uno Stato membro consenta alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, un’autorità pubblica che intenda stipulare convenzioni con associazioni siffatte non è tenuta, ai sensi del diritto dell’Unione, a una previa comparazione delle proposte di varie associazioni.

3. Qualora uno Stato membro, che consente alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, autorizzi dette associazioni a esercitare determinate attività commerciali, spetta a tale Stato membro fissare i limiti entro i quali le suddette attività possono essere svolte. Detti limiti devono tuttavia garantire che le menzionate attività commerciali siano marginali rispetto all’insieme delle attività di tali associazioni, e siano di sostegno al perseguimento dell’attività di volontariato di queste ultime.

SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)

28 gennaio 2016 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Articoli 49 TFUE e 56 TFUE – Direttiva 2004/18/CE – Servizi di trasporto sanitario – Normativa nazionale che autorizza le autorità sanitarie territoriali ad attribuire, mediante affidamento diretto e senza pubblicità, a fronte di un rimborso delle spese sostenute, le attività di trasporto sanitario alle associazioni di volontariato che soddisfano i requisiti di legge e sono registrate – Ammissibilità»

Nella causa C‑50/14,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Italia), con ordinanza del 9 gennaio 2014, pervenuta in cancelleria il 3 febbraio 2014, nel procedimento

Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) e altri.

contro

Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4),

Regione Piemonte,

nei confronti di:

Associazione Croce Bianca del Canavese e altri,

Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria,

LA CORTE (Quinta Sezione),

composta da T. von Danwitz, presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Quinta Sezione, D. Šváby (relatore), A. Rosas, E. Juhász e C. Vajda, giudici,

avvocato generale: N. Wahl

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

–        per il Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) e a., da M. Bellardi e P. Troianello, avvocati;

–        per l’Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4), da F. Dealessi, avvocato;

–        per l’Associazione Croce Bianca del Canavese e a., da E. Thellung De Courtelary e C. Tamburini, avvocati;

–        per l’Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria, da R. Damonte, avvocato;

–        per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da P. Gentili, avvocato dello Stato;

–        per il governo ceco, da M. Smolek, J. Vláčil e T. Müller, in qualità di agenti;

–        per la Commissione europea, da L. Pignataro-Nolin e A. Tokár, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 49 TFUE e 56 TFUE.

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone il Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) e due gestori di imprese di trasporto (in prosieguo: il «CASTA e a.») all’Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) e alla Regione Piemonte in merito, da un lato, all’affidamento, senza procedura di gara, del servizio di trasporto dei dializzati verso varie strutture sanitarie, per il periodo compreso tra i mesi di giugno e dicembre 2013, all’Associazione Croce Bianca del Canavese e a diverse altre associazioni di volontariato (in prosieguo: l’«Associazione Croce Bianca e a.») e, dall’altro, alla correlata autorizzazione di spese.

 Contesto normativo

 Diritto dell’Unione

3        La direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114, e rettifiche in GU L 351, pag. 44 e GU 2005, L 329, pag. 40), come modificata dal regolamento (UE) n. 1251/2011 della Commissione, del 30 novembre 2011 (GU L 319, pag. 43; in prosieguo: la «direttiva 2004/18»), contiene, al suo articolo 1, paragrafi 2 e 5, le seguenti definizioni:

«2.      a)      Gli “appalti pubblici” sono contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi ai sensi della presente direttiva.

(…)

      d)      Gli “appalti pubblici di servizi” sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all’allegato II.

(…)

5.      Un “accordo quadro” è un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste».

4        L’applicabilità della direttiva 2004/18 all’aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi è soggetta a diverse condizioni, in particolare per quanto attiene al valore di tali appalti e alla natura dei servizi interessati.

5        Difatti, da un lato, conformemente all’articolo 7, lettera b), primo e terzo trattino, della direttiva 2004/18, essa è segnatamente applicabile agli appalti pubblici di servizi il cui valore (al netto dell’imposta sul valore aggiunto) è pari o superiore a EUR 200 000, che, rispettivamente, hanno per oggetto servizi elencati nell’allegato II A della menzionata direttiva e sono attribuiti da amministrazioni aggiudicatrici diverse dalle autorità governative centrali designate nell’allegato IV della suddetta direttiva, o hanno per oggetto servizi elencati nell’allegato II B della medesima. In applicazione dell’articolo 9, paragrafo 9, della citata direttiva, il valore da prendere in considerazione per gli accordi quadro è il valore massimo stimato del complesso degli appalti di cui è prevista l’aggiudicazione durante l’intera durata dell’accordo quadro di cui si tratti. L’articolo 9, paragrafo 8, lettera b), punto ii), della direttiva 2004/18 precisa che, relativamente agli appalti di servizi di durata indeterminata, il valore di cui tenere conto è limitato a 48 volte il valore mensile di siffatto appalto.

6        D’altro lato, ai sensi degli articoli 20 e 21 della direttiva 2004/18, l’aggiudicazione degli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato II A della stessa direttiva è disciplinata da tutti gli articoli da 23 a 55 della menzionata direttiva, mentre l’aggiudicazione degli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato II B della stessa direttiva è disciplinata dai soli articoli 23 e 35, paragrafo 4, di quest’ultima, dedicati rispettivamente alle specifiche tecniche e all’avviso relativo ai risultati della procedura di aggiudicazione. Conformemente all’articolo 22 della direttiva 2004/18, gli appalti aventi per oggetto sia servizi elencati nell’allegato II A sia servizi elencati nell’allegato II B devono essere aggiudicati o conformemente agli articoli da 23 a 55 della direttiva in parola, allorché il valore dei servizi indicati nell’allegato II A risulti superiore al valore dei servizi indicati nell’allegato II B, o, nell’ipotesi contraria, conformemente ai soli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della succitata direttiva.

7        La categoria 2 di cui all’allegato II A della direttiva 2004/18 riguarda i servizi di trasporto terrestre, inclusi i servizi con furgoni blindati, e servizi di corriere ad esclusione del trasporto di posta. La categoria 25 di cui all’allegato II B della medesima direttiva riguarda i servizi sanitari e sociali.

8        Infine, conformemente all’articolo 32, paragrafo 2, della direttiva 2004/18, la conclusione di un accordo quadro implica che le amministrazioni aggiudicatrici seguano le regole di procedura previste da tale direttiva in tutte le fasi di detto accordo fino all’aggiudicazione degli appalti basati su tale accordo quadro.

 Diritto italiano

9        In applicazione del principio solidaristico sancito dall’articolo 2 della Costituzione della Repubblica italiana e del principio di sussidiarietà garantito dall’articolo 118 della medesima, l’ordinamento italiano, tanto nazionale quanto regionale, attribuisce alle associazioni di volontariato caratterizzate dall’assenza di scopo di lucro, dalla prevalenza delle prestazioni rese in forma di volontariato e dalla marginalità dell’attività commerciale e produttiva un ruolo attivo nell’ambito delle prestazioni sanitarie.

10      In tal senso, gli articoli 1 e 45 della legge del 23 dicembre 1978, n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale (supplemento ordinario alla GURI n. 360, del 28 dicembre 1978) riconoscono il ruolo, nel funzionamento del servizio sanitario nazionale, delle associazioni di volontariato e delle istituzioni a carattere associativo costituite al fine di concorrere al conseguimento degli obiettivi istituzionali di tale servizio. È previsto che detto concorso sia regolato da convenzioni concluse con le unità sanitarie locali nell’ambito della programmazione e della legislazione sanitaria regionale.

11      Il carattere volontario di una siffatta partecipazione trova fondamento normativo, a livello nazionale, nella legge dell’11 agosto 1991, n. 266 – Legge‑quadro sul volontariato (GURI n. 196, del 22 agosto 1991; in prosieguo: la «legge n. 266/1991»). L’articolo 1 della stessa enuncia il principio del riconoscimento dell’attività di volontariato nei termini seguenti:

«La Repubblica italiana riconosce il valore sociale e la funzione dell’attività di volontariato come espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, ne promuove lo sviluppo salvaguardandone l’autonomia e ne favorisce l’apporto originale per il conseguimento delle finalità di carattere sociale, civile e culturale individuate dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti locali».

12      Conformemente all’articolo 3 della legge n. 266/1991, è considerato organizzazione di volontariato ogni organismo liberamente costituito al fine di svolgere un’attività di volontariato, che si avvalga in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti. Il medesimo articolo autorizza detto organismo ad assumere lavoratori dipendenti o ad avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo esclusivamente nei limiti necessari al suo regolare funzionamento oppure per attività qualificate o specialistiche. Tale articolo dispone inoltre che le organizzazioni di volontariato esercitino la propria attività mediante strutture proprie o nell’ambito di strutture pubbliche o di strutture convenzionate con queste ultime.

13      L’articolo 5 della legge n. 266/1991 elenca le possibili modalità di finanziamento delle organizzazioni di volontariato. Tra queste rientrano i rimborsi effettuati sulla base di convenzioni concluse con enti pubblici e le entrate derivanti da attività commerciali o produttive marginali.

14      Infine, l’articolo 7 di tale legge verte sulla conclusione di convenzioni siffatte con enti pubblici, che devono disciplinare l’attività delle organizzazioni, in particolare per quanto riguarda la qualità delle prestazioni, e prevedere altresì le modalità di rimborso delle spese sostenute.

15      Tale disciplina è precisata e attuata, a livello della Regione Piemonte, dalla legge regionale del 29 agosto 1994, n. 38 – Valorizzazione e promozione del volontariato. L’articolo 9 di tale legge dispone che le convenzioni stipulate tra detta Regione nonché gli enti locali e gli altri enti pubblici stabiliti sul suo territorio, da un lato, e le organizzazioni di volontariato, dall’altro, debbano precisare la tipologia dell’utenza interessata, le prestazioni da erogare e le modalità di erogazione di tali prestazioni, così come le modalità di rimborso degli oneri assicurativi e delle spese documentate sostenute dall’organizzazione contraente per lo svolgimento dell’attività convenzionata, nonché le modalità di verifica dell’attuazione della convenzione anche attraverso incontri periodici tra i responsabili dei servizi pubblici e i responsabili operativi di detta organizzazione.

 Procedimento principale e questioni pregiudiziali

16      Nell’ambito del servizio sanitario nazionale, l’ASL TO4 fornisce a soggetti dializzati servizi di trasporto, garantendo così l’accesso materiale alle strutture sanitarie nel caso in cui tali soggetti siano impossibilitati a provvedervi di persona. Tale servizio risponde al duplice obiettivo di rendere fisicamente ed economicamente accessibile una prestazione sanitaria resa nell’ambito del servizio sanitario nazionale.

17      Con deliberazione n. 381 del 31 maggio 2013, il direttore generale dell’ASL TO4 ha affidato in convenzione tale servizio, per il periodo compreso tra i mesi di giugno e di dicembre 2013, alle associazioni di volontariato aderenti all’Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Piemonte, ossia l’Associazione Croce Bianca e a. Le parti del procedimento principale che hanno presentato osservazioni scritte alla Corte hanno indicato importi differenti quanto agli stanziamenti di bilancio a copertura degli oneri interessati durante tale periodo, importi che variano da EUR 195 975,37 a EUR 277 076,61.

18      Il CASTA e a., artigiani dei settori del trasporto in taxi e del noleggio di autovetture con conducente, o i loro rappresentanti, hanno impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte lamentando, in particolare, la violazione del diritto dell’Unione. Dagli atti a disposizione della Corte risulta che il CASTA e a. hanno fornito il servizio discusso nel procedimento principale all’ASL TO4 fino al 30 maggio 2013.

19      Risulta inoltre dai menzionati atti che la Giunta regionale del Piemonte e l’ANPAS – Comitato regionale Piemonte, in qualità di organismo territoriale di coordinamento, hanno stipulato un accordo volto a disciplinare le relazioni tra le aziende sanitarie locali di tale regione e le associazioni di volontariato per quanto riguarda i servizi di trasporto sanitario. Detto accordo è stato approvato con decisione del Consiglio regionale del Piemonte del 12 novembre 2007, ed è stato prorogato.

20      Il giudice del rinvio rileva che la convenzione di cui al procedimento principale ha ad oggetto, nel complesso, una serie di prestazioni di trasporto, quali il trasporto d’urgenza, di cui il trasporto di soggetti dializzati costituirebbe solo una minima parte. Inoltre, l’ASL TO4 avrebbe stipulato convenzioni con altre associazioni di volontariato aventi anch’esse per oggetto prestazioni di trasporto sanitario, le quali tuttavia non sono controverse nel procedimento principale. Secondo detto giudice, le suddette convenzioni prevedono che siano rimborsabili solo i costi effettivi corrispondenti a spese documentate. Il giudice del rinvio precisa che è altresì prevista l’assegnazione di un locale a prossimità delle strutture ospedaliere e di buoni pasto alle persone che garantiscono le prestazioni oggetto delle convenzioni medesime, ma ritiene che tali misure non siano contrarie al principio di limitazione dei trasferimenti finanziari al solo rimborso delle spese documentate, dato che sono unicamente volte a consentire la fornitura dei servizi interessati nel loro complesso, tenendo conto del servizio di trasporto d’urgenza.

21      Dall’ordinanza di rinvio risulta che il ricorso ad associazioni di volontariato per i servizi interessati ha consentito all’ASL TO4 di realizzare significativi risparmi sui costi del servizio garantito.

22      Il giudice del rinvio rileva che il diritto dell’Unione sembra riservare alle prestazioni di natura sociosanitaria una sorte particolare qualora uno Stato membro scelga di affidarne la realizzazione a organismi privi di scopo di lucro. Esso fa riferimento, a tale riguardo, alla sentenza Sodemare e a. (C‑70/95, EU:C:1997:301) nonché ai lavori preparatori della nuova direttiva in materia di appalti pubblici che erano allora in corso, e che hanno poi condotto all’adozione della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU L 94, pag. 65), specialmente al considerando 28 della stessa. Tale considerando enuncia, in particolare, che la direttiva in parola non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui a detta direttiva.

23      Il giudice del rinvio rileva inoltre, con riferimento, in particolare, alla sentenza Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577), che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, l’assenza di scopo di lucro di un organismo che esercita un’attività economica, in particolare un’attività di trasporto sanitario, non conduce a escludere la qualità di impresa ai sensi delle disposizioni del Trattato FUE, ragion per cui le associazioni di volontariato possono esercitare un’attività economica in concorrenza con altri operatori economici, segnatamente partecipando a gare d’appalto. Esso aggiunge che tale giurisprudenza ha altresì affermato che la nozione di «contratto a titolo oneroso», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2004/18, riguarda anche i contratti per i quali la remunerazione convenuta sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio oggetto del contratto, e richiama in particolare la sentenza Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e a. (C‑159/11, EU:C:2012:817).

24      Alla luce di tutti questi rilievi, il giudice del rinvio ritiene necessario coordinare i principi di tutela della concorrenza con le ulteriori esigenze specifiche relative all’intervento di associazioni di volontariato per l’espletamento di prestazioni sociosanitarie nell’ambito del servizio sanitario pubblico, dato che, se è pur vero che associazioni siffatte sono state astrattamente ammesse a concorrere a gare d’appalto, in qualità di «operatori economici» ai sensi della direttiva 2004/18, ciò tuttavia non implica che esse abbiano l’obbligo di comportarsi come tali in ogni circostanza, né tanto meno che l’attività commerciale sia la loro ragion d’essere.

25      Peraltro, imporre a tali organismi di esercitare un’attività commerciale, anziché limitarsi a consentire loro l’esercizio della stessa, produrrebbe il paradossale risultato di rendere il ricorso al volontariato impraticabile per le prestazioni sanitarie in senso lato, mentre in tale settore sono particolarmente rilevanti ragioni di coesione sociale, sussidiarietà e persino sostenibilità economica delle prestazioni fornite dagli enti pubblici.

26      In tale contesto, il giudice del rinvio considera che, dato che le convenzioni di cui al procedimento principale hanno ad oggetto prestazioni rientranti nel servizio sanitario pubblico e che il contenuto di tali convenzioni rispetta rigorosamente il principio del rimborso delle spese, le associazioni di volontariato esercitano le attività di cui a dette convenzioni al di fuori dell’ambito commerciale, il che giustificherebbe la deroga all’obbligo di procedere a una gara d’appalto. Ciò varrebbe a maggior ragione in quanto il legislatore ha osservato, in sede di adozione della direttiva 2014/24, che la preservazione della particolare natura degli organismi senza scopo di lucro è difficilmente compatibile con la partecipazione a una selezione nell’ambito di una gara d’appalto e che, per il fatto stesso del ricorso a manodopera volontaria, un’offerta proveniente da un’organizzazione di volontariato sarebbe difficilmente comparabile a quella di un operatore economico tradizionale.

27      Occorrerebbe tuttavia, secondo detto giudice, che l’autorità amministrativa interessata procedesse a una comparazione tra le offerte delle associazioni di volontariato interessate, eventualmente stabilite in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana, per sincerarsi che i rimborsi non coprano spese di gestione superflue.

28      Infine, ipotizzando che le associazioni di volontariato possano rivolgersi al mercato ordinario, pare necessario, secondo il giudice del rinvio, assicurarsi dell’esistenza di determinati limiti, in modo da evitare le distorsioni della concorrenza sul mercato con gli operatori economici classici. Il fatto che la normativa italiana vieti a tali associazioni di esercitare attività commerciali che non siano marginali sarebbe sufficiente ad escludere il rischio di effetti distorsivi significativi. Sarebbe tuttavia prospettabile una quantificazione di tale marginalità ispirandosi ai limiti previsti dalla direttiva 2014/24 con riferimento alla possibilità, per un’amministrazione aggiudicatrice, di contrattare direttamente con un’altra amministrazione aggiudicatrice.

29      In tale contesto, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Dica la Corte di Giustizia se il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici – nel caso in esame, trattandosi di contratti esclusi, i principi generali di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità – osti ad una normativa nazionale che permetta l’affidamento diretto del servizio di trasporto sanitario ad associazioni di volontariato prevalentemente organizzate in base a prestazioni d’opera non retribuita ed a fronte di un genuino rimborso spese.

2)      Ove siffatta tipologia di affidamento venga ritenuta compatibile con il diritto comunitario, dica la Corte di Giustizia se occorra una preventiva comparazione di offerte provenienti da più operatori omogenei (eventualmente anche comunitari) e titolati all’affidamento diretto, onde limitare il rischio dell’esposizione di costi inefficienti o non congrui, e se pertanto in tal senso debba essere interpretata la normativa nazionale che consente l’affidamento diretto.

3)      Ove siffatta tipologia di affidamento venga ritenuta compatibile con il diritto comunitario dica la Corte di Giustizia se le associazioni di volontariato titolari di affidamenti diretti debbano essere soggette a precisi limiti percentuali di parallelo accesso al mercato, e se pertanto in tal senso debba essere interpretata la disposizione nazionale che prescrive la marginalità delle attività commerciali di queste associazioni».

 Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

30      Il governo italiano contesta la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale per mancanza di indicazioni sufficienti, nell’ordinanza di rinvio, per quanto riguarda la natura dei servizi di cui al procedimento principale o l’esistenza di un interesse transfrontaliero, così che non sarebbe possibile determinare se il diritto dell’Unione sia effettivamente applicabile nella fattispecie.

31      Tale eccezione di irricevibilità dev’essere respinta.

32      Infatti, in primo luogo, le indicazioni contenute nell’ordinanza di rinvio per quanto riguarda la natura dei servizi che formano oggetto delle convenzioni di cui al procedimento principale, vale a dire servizi di trasporto sanitario, e in particolare servizi di trasporto di soggetti dializzati, impossibilitati a farlo di persona, per le esigenze della loro terapia, nonché il contesto in cui tali convenzioni sono state stipulate sono sufficienti a consentire agli interessati di presentare utilmente le loro osservazioni sulle questioni poste e alla Corte di rispondere alle stesse.

33      In secondo luogo, si deve rilevare che certamente, come emerge dalla lettura della prima questione posta, che il giudice del rinvio parte dall’ipotesi secondo cui, nella fattispecie, la direttiva 2004/18 non sarebbe applicabile, di modo che troverebbero applicazione solo i pertinenti principi del Trattato nonché l’obbligo di trasparenza che essi implicano.

34      Tuttavia, questa ipotesi non è la sola a dover essere presa in considerazione.

35      Occorre infatti ricordare, in primo luogo, che la direttiva 2004/18 si applica agli appalti pubblici di servizi, definiti all’articolo 1, paragrafo 2, lettera d), come appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all’allegato II di tale direttiva.

36      Tale allegato è diviso in due parti, A e B. Servizi di trasporto sanitario come quelli di cui al procedimento principale, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, possono rientrare sia nella categoria 2 di cui all’allegato II A della direttiva 2004/18, relativamente agli aspetti di trasporto di tali servizi, sia nella categoria 25 di cui all’allegato II B di detta direttiva, relativamente agli aspetti medici degli stessi (v., con riferimento a servizi di trasporto sanitario d’urgenza, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).

37      Quando si tratti di servizi di natura mista, rientranti allo stesso tempo negli allegati II A e II B della direttiva 2004/18, trova applicazione l’articolo 22 della stessa. Conformemente a detto articolo, gli appalti pubblici il cui valore sia superiore alla soglia rilevante fissata all’articolo 7 della menzionata direttiva e che riguardano siffatti servizi devono essere aggiudicati conformemente a tutte le norme procedurali di cui agli articoli da 23 a 55 della medesima direttiva se il valore dei servizi di trasporto, elencati nel menzionato allegato II A, risulta superiore al valore dei servizi medici, indicati al menzionato allegato II B (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 40).

38      Nell’ipotesi contraria, ossia quando il valore dei servizi medici superi quello dei servizi di trasporto, l’appalto dev’essere aggiudicato conformemente ai soli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della direttiva 2004/18. Per contro, non sono applicabili a tali appalti le altre norme relative al coordinamento delle procedure previste da tale direttiva, segnatamente quelle riguardanti gli obblighi di gara con previa pubblicità e quelle relative ai criteri di attribuzione (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).

39      Il legislatore dell’Unione, infatti, si è basato sulla presunzione che gli appalti relativi ai servizi ricompresi nell’allegato II B della direttiva 2004/18 non presentino, a priori, data la loro natura specifica, un interesse transfrontaliero sufficiente a giustificare che la loro aggiudicazione avvenga in esito ad una procedura di gara d’appalto intesa a consentire a imprese di altri Stati membri di venire a conoscenza del bando e di partecipare alla gara d’appalto (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).

40      Dai punti 38 e 39 della presente sentenza risulta che, qualora il valore della convenzione di cui al procedimento principale sia superiore alla soglia rilevante fissata all’articolo 7 della direttiva 2004/18, la procedura di attribuzione di un appalto dev’essere effettuata conformemente alle regole dettate da tale direttiva. Quindi, a seconda che il valore dei servizi di trasporto sia superiore o meno al valore dei servizi medici, sono applicabili tutte le norme procedurali della menzionata direttiva oppure soltanto quelle di cui agli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della medesima direttiva. Spetta al giudice del rinvio verificare se tale convenzione rientri al contempo nell’allegato II A della direttiva 2004/18 e nell’allegato II B di tale direttiva e se essa superi la soglia di applicazione. Inoltre, esso è tenuto a determinare il valore rispettivo dei servizi di trasporto e dei servizi medici considerati (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 43).

41      Nel caso in cui il valore della convenzione di cui al procedimento principale fosse superiore alla soglia rilevante fissata al suddetto articolo 7 e il valore dei servizi di trasporto oltrepassasse quello dei servizi medici, la direttiva 2004/18 sarebbe pienamente applicabile. Per contro, nell’ipotesi in cui il giudice del rinvio constatasse che la soglia in questione non è raggiunta, oppure che il valore dei servizi medici è superiore al valore dei servizi di trasporto, troverebbero applicazione unicamente – oltre a, in quest’ultimo caso, gli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della direttiva 2004/18 – i principi generali di trasparenza e di parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punti 44 e 45 nonché giurisprudenza ivi citata).

42      Tuttavia, affinché siffatti principi possano essere applicati in materia di appalti pubblici ad attività i cui elementi rilevanti si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro, è necessario che l’appalto in discussione nel procedimento principale presenti un interesse transfrontaliero certo (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).

43      Non si può peraltro escludere che la convenzione di cui al procedimento principale sia stata stipulata sulla base dell’accordo concluso tra la Giunta regionale del Piemonte e l’ANPAS – Comitato regionale Piemonte, in qualità di organismo territoriale di coordinamento, al fine di disciplinare le relazioni tra le agenzie sanitarie locali di tale regione e le associazioni di volontariato aderenti a detto organismo per quanto riguarda i servizi di trasporto sanitario.

44      Un accordo siffatto dev’essere considerato un accordo quadro, ai sensi della direttiva 2004/18, se risponde alla definizione contenuta all’articolo 1, paragrafo 5, della stessa, che fa riferimento a qualsiasi accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste, fermo restando che un accordo quadro non deve obbligatoriamente fissare tutti i termini dei successivi appalti, come risulta dall’articolo 32, paragrafo 4, secondo comma, secondo trattino, di tale direttiva. Spetta al giudice del rinvio procedere alle necessarie valutazioni riguardo all’accordo indicato al punto precedente della presente sentenza e verificare se questo sia un accordo quadro ai sensi della direttiva 2004/18, e, in caso affermativo, se la convenzione di cui al procedimento principale sia stata stipulata sulla base di detto accordo quadro.

45      A tale riguardo, occorre ricordare, da un lato, che, conformemente all’articolo 9, paragrafo 9, della direttiva 2004/18, il valore da prendere in considerazione per gli accordi quadro è il valore massimo stimato del complesso degli appalti del quale è prevista l’aggiudicazione durante l’intera durata dell’accordo quadro di cui si tratti.

46      Dall’altro, quanto all’applicabilità della direttiva 2004/18 o dei principi generali di trasparenza e della parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE a un simile accordo quadro, si applicano le valutazioni espresse segnatamente ai punti 37, 38, 41 e 42 della presente sentenza. Per il caso in cui il giudice del rinvio constatasse la piena applicabilità della direttiva 2004/18 al suddetto accordo quadro, occorre rilevare che, conformemente all’articolo 32, paragrafo 2, della suddetta direttiva, la conclusione di un accordo quadro implica che le amministrazioni aggiudicatrici seguano le regole di procedura previste da tale direttiva in tutte le fasi di detto accordo fino all’aggiudicazione degli appalti basati sull’accordo quadro medesimo. Tale disposizione esige, inoltre, che gli appalti basati su un accordo quadro siano aggiudicati secondo le condizioni fissate nel suddetto accordo quadro e secondo le procedure previste all’articolo 32, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2004/18.

47      Tuttavia, pur essendo partito dall’ipotesi dell’applicabilità dei principi generali di trasparenza e della parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE, il giudice del rinvio non ha indicato gli elementi necessari a consentire alla Corte di verificare se, nel procedimento principale, sussista un interesse transfrontaliero certo. Orbene, come risulta dall’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte, quest’ultima deve poter trovare in una domanda di pronuncia pregiudiziale un’illustrazione degli elementi di fatto su cui sono basate le questioni nonché del legame esistente segnatamente fra tali elementi e dette questioni. Di conseguenza, la constatazione degli elementi necessari per consentire di valutare la sussistenza di un interesse transfrontaliero certo, così come, in via generale, tutte le constatazioni cui spetta ai giudici nazionali procedere e dalle quali dipende l’applicabilità di un atto di diritto derivato o di diritto primario dell’Unione, dovrebbero essere effettuate prima di adire la Corte (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 47).

48      In considerazione dello spirito di cooperazione che informa i rapporti fra i giudici nazionali e la Corte nell’ambito della procedura in via pregiudiziale, la mancanza di siffatte previe constatazioni da parte del giudice del rinvio relativamente all’esistenza di un eventuale interesse transfrontaliero certo non conduce tuttavia all’irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale se, nonostante tali mancanze, la Corte, alla luce degli elementi risultanti dal fascicolo, ritiene di essere in grado di fornire una risposta utile al giudice del rinvio. Siffatta ipotesi ricorre segnatamente quando l’ordinanza di rinvio contiene elementi pertinenti sufficienti per poter valutare l’eventuale sussistenza di tale interesse. Ciò nondimeno, la risposta fornita dalla Corte è data unicamente con la riserva che, sulla base di una valutazione circostanziata di tutti gli elementi pertinenti del procedimento principale, possa essere constatato dal giudice del rinvio un interesse transfrontaliero certo nel procedimento principale (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).

49      Ferma restando tale riserva, occorre quindi ritenere che i principi generali di trasparenza e della parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE siano astrattamente applicabili alle convenzioni discusse nel procedimento principale e, ove necessario, all’accordo quadro che le disciplina.

50      Di conseguenza, la domanda di pronuncia pregiudiziale dev’essere considerata ricevibile.

 Sulle questioni pregiudiziali

 Sulla prima questione

51      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le norme del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici debbano essere interpretate nel senso che ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, ad associazioni di volontariato, che percepiscono, per la fornitura di detti servizi, solo il rimborso delle spese effettivamente sostenute a tal fine.

52      Occorre ricordare, anzitutto, che un contratto non può esulare dalla nozione di appalto pubblico per il solo fatto che la remunerazione in esso prevista sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio convenuto o che tale contratto sia stipulato con un soggetto che non persegue scopi di lucro (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punti 36 e 37 e giurisprudenza ivi citata).

53      Ciò premesso, la risposta alla questione posta varia a seconda che la direttiva 2004/18 sia pienamente applicabile o, al contrario, che debbano essere presi in considerazione i principi generali di trasparenza e della parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE.

54      Nel primo caso, si deve considerare che la direttiva 2004/18 osta a una normativa nazionale che, come quella di cui al procedimento principale, consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, a organizzazioni di volontariato (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 44).

55      Nel secondo caso, si deve, da un lato, ricordare che il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici, nella misura in cui riguarda, in particolare, gli appalti pubblici di servizi, è diretto a garantire la libera circolazione dei servizi e l’apertura ad una concorrenza non falsata e più ampia possibile negli Stati membri e, dall’altro, rilevare che l’applicazione di una normativa nazionale come quella di cui al procedimento principale conduce a un risultato contrario ai menzionati obiettivi, poiché esclude i soggetti non finalizzati al volontariato dagli appalti interessati (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punti 51 e 52).

56      Orbene, l’affidamento, in mancanza di qualsiasi trasparenza, di un appalto a un’impresa con sede nello Stato membro dell’amministrazione aggiudicatrice di detto appalto costituisce una disparità di trattamento a danno di imprese con sede in un altro Stato membro che potrebbero essere interessate a tale appalto. Salvo che sia giustificata da circostanze obiettive, una tale disparità di trattamento, che, escludendo tutte le imprese aventi sede in un altro Stato membro, opererebbe principalmente a danno di queste ultime, costituirebbe una discriminazione indiretta in base alla nazionalità, vietata in applicazione degli articoli 49 TFUE e 56 TFUE (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).

57      Tuttavia, da una serie di elementi, ossia il contesto normativo nazionale, la natura delle prestazioni interessate, che si inseriscono nell’ambito del servizio sanitario nazionale, i rilievi del giudice del rinvio quanto all’impatto positivo sui bilanci di convenzioni come quelle di cui al procedimento principale ed, essenzialmente, la finalità di volontariato delle associazioni firmatarie di dette convenzioni, emerge che il ricorso a queste associazioni per l’organizzazione del servizio di trasporto sanitario può trovare motivazione nei principi di universalità e di solidarietà nonché in ragioni di efficienza economica e di adeguatezza, in quanto consente che tale servizio di interesse generale sia garantito in condizioni di equilibrio economico sul piano di bilancio, da organismi costituiti essenzialmente al fine di soddisfare interessi generali.

58      Orbene, obiettivi di tal genere sono presi in considerazione dal diritto dell’Unione.

59      In proposito va rammentato, in primo luogo, che il diritto dell’Unione non incide sulla competenza di cui dispongono gli Stati membri per configurare i loro sistemi di sanità pubblica e previdenziali (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).

60      Certamente, nell’avvalersi di tale competenza, gli Stati membri non possono introdurre o mantenere ingiustificate restrizioni all’esercizio delle libertà fondamentali nell’ambito delle cure sanitarie. Tuttavia, nel valutare il rispetto di tale divieto è necessario tener conto del fatto che la salute e la vita delle persone rivestono un’importanza primaria tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato e che spetta agli Stati membri, i quali dispongono di un potere discrezionale, decidere il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui tale livello deve essere raggiunto (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).

61      Peraltro, non solo un rischio di grave pregiudizio per l’equilibrio economico del sistema previdenziale può costituire, di per sé, una ragione imperativa di pubblico interesse in grado di giustificare un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, ma, inoltre, l’obiettivo di mantenere, per ragioni di sanità pubblica, un servizio medico e ospedaliero equilibrato e accessibile a tutti può rientrare parimenti in una delle deroghe giustificate da motivi di sanità pubblica, se un siffatto obiettivo contribuisce al conseguimento di un livello elevato di tutela della salute. Vengono pertanto in rilievo le misure che, da un lato, rispondono all’obiettivo generale di assicurare, nel territorio dello Stato membro interessato, la possibilità di un accesso sufficiente e permanente a una gamma equilibrata di cure sanitarie di qualità e, dall’altro, sono espressione della volontà di garantire un controllo dei costi e di evitare, per quanto possibile, ogni spreco di risorse finanziarie, tecniche e umane (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).

62      In secondo luogo, uno Stato membro può ritenere, nell’ambito del potere discrezionale di cui dispone per stabilire il livello di tutela della sanità pubblica e organizzare il proprio sistema di sicurezza sociale, che il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale di un servizio di trasporto sanitario e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 59).

63      Tuttavia, un sistema di organizzazione del servizio di trasporto sanitario come quello in discussione nel procedimento principale, che consente alle amministrazioni competenti di ricorrere ad associazioni di volontariato, deve effettivamente contribuire alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detto sistema è basato (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 60).

64      A tale riguardo è necessario che, nel loro intervento in tale contesto, le associazioni di volontariato non perseguano obiettivi diversi da quelli menzionati al punto precedente della presente sentenza, che non traggano alcun profitto dalle loro prestazioni, a prescindere dal rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo necessari per fornire le medesime, e che non procurino alcun profitto ai loro membri. Peraltro, se è ammissibile che si avvalgano di lavoratori, poiché, in caso contrario, dette associazioni sarebbero pressoché private della possibilità effettiva di agire in vari ambiti in cui il principio di solidarietà può naturalmente essere attuato, l’attività delle associazioni in parola deve rispettare rigorosamente i requisiti loro imposti dalla legislazione nazionale (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 61).

65      In considerazione del principio generale del diritto dell’Unione del divieto dell’abuso di diritto, l’applicazione della menzionata legislazione non può estendersi fino a ricomprendere pratiche abusive delle associazioni di volontariato o anche dei loro membri. Quindi, l’attività delle associazioni di volontariato può essere svolta da lavoratori unicamente nei limiti necessari al suo regolare funzionamento. Relativamente al rimborso dei costi occorre vegliare a che nessuno scopo di lucro, nemmeno indiretto, possa essere perseguito sotto la copertura di un’attività di volontariato, e altresì a che il volontario possa farsi rimborsare soltanto le spese effettivamente sostenute per l’attività fornita, nei limiti previamente stabiliti dalle associazioni stesse (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punto 62).

66      Nell’eventualità indicata al punto 55 della presente sentenza, spetta al giudice del rinvio compiere tutte le valutazioni richieste, al fine di verificare se la convenzione e, eventualmente, l’accordo quadro discussi nel procedimento principale, quali disciplinati dalla normativa applicabile, contribuiscano effettivamente alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà e di efficienza di bilancio.

67      Alla luce dell’insieme delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima questione che gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, ad associazioni di volontariato, purché il contesto normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente a una finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio.

 Sulla seconda questione

68      Con la sua seconda questione, basata sull’ipotesi secondo cui la direttiva 2004/18 non sarebbe applicabile a una convenzione come quella di cui al procedimento principale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, qualora uno Stato membro consenta alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, nel rispetto delle condizioni imposte a tale riguardo dal diritto dell’Unione, un’autorità pubblica che intenda stipulare convenzioni con associazioni siffatte sia tenuta a una preventiva comparazione delle proposte di varie associazioni, al fine di evitare eventuali costi superflui.

69      A tale riguardo, occorre rilevare che, conformemente al dispositivo della sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a. (C‑113/13, EU:C:2014:2440) nonché al punto 67 della presente sentenza, qualora ricorrano tutte le condizioni che, alla luce del diritto dell’Unione, consentono a uno Stato membro di prevedere il ricorso ad associazioni di volontariato, la fornitura di servizi di trasporto sanitario può essere attribuita a tali associazioni mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità.

70      La mancanza di obblighi di pubblicità implica che le autorità pubbliche che ricorrono, nelle suddette condizioni, ad associazioni di volontariato non siano tenute, ai sensi del diritto dell’Unione, a procedere a una comparazione tra gli organismi di volontariato.

71      Occorre tuttavia ricordare che, come sottolineato al punto 60 della sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a. (C‑113/13, EU:C:2014:2440) nonché al punto 63 della presente sentenza, la regolarità del ricorso ad associazioni di volontariato è soggetta, in particolare, alla condizione che detto ricorso contribuisca effettivamente all’obiettivo di efficienza di bilancio. Pertanto, le modalità di attuazione di tale ricorso, quali stabilite nelle convenzioni concluse con le suddette associazioni nonché in un eventuale accordo quadro, devono a loro volta contribuire alla realizzazione del citato obiettivo. Inoltre, come dichiarato al punto 62 della sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a. (C‑113/13, EU:C:2014:2440) e al punto 65 della presente sentenza, il principio generale del divieto dell’abuso di diritto si applica per quanto riguarda il rimborso delle spese sostenute dalle associazioni di volontariato.

72      Occorre pertanto rispondere alla seconda questione che, qualora uno Stato membro consenta alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, un’autorità pubblica che intenda stipulare convenzioni con associazioni siffatte non è tenuta, ai sensi del diritto dell’Unione, a una previa comparazione delle proposte di varie associazioni.

 Sulla terza questione

73      Con la sua terza questione, basata sull’ipotesi secondo cui la direttiva 2004/18 non sarebbe applicabile a una convenzione come quella discussa nel procedimento principale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, qualora uno Stato membro, che consente alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, nel rispetto delle condizioni imposte al riguardo dal diritto dell’Unione, autorizzi dette associazioni a esercitare determinate attività commerciali, tale Stato membro debba fissare limiti precisi in proposito, espressi in percentuale delle attività o delle risorse di dette associazioni.

74      In via preliminare, quanto al principio stesso dell’esercizio, da parte di un organismo senza scopo di lucro, di un’attività sul mercato, dal punto 48 della sentenza CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807) emerge che tale questione rientra nella competenza dei legislatori nazionali.

75      Inoltre, conformemente al punto 61 della sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a. (C‑113/13, EU:C:2014:2440) e al punto 64 della presente sentenza, l’attività delle associazioni di volontariato deve rispettare rigorosamente i requisiti posti dalla normativa nazionale loro applicabile. Così, la Corte ha affermato che, nei limiti fissati dalla menzionata sentenza, l’inquadramento delle attività di tali associazioni rientra nella competenza degli Stati membri.

76      Di conseguenza, spetta al legislatore nazionale che, nel permettere alle autorità pubbliche di ricorrere alle associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, abbia optato per la possibilità per tali associazioni di esercitare un’attività commerciale sul mercato, stabilire se sia preferibile inquadrare tale attività fissando un limite numerico o definendola altrimenti.

77      Il rispetto dei limiti fissati ai punti da 60 a 62 della sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a. (C‑113/13, EU:C:2014:2440), richiamati ai punti da 63 a 65 della presente sentenza, implica tuttavia, fondamentalmente, il rispetto della natura stessa di tali associazioni di volontariato.

78      Ne discende che qualunque attività commerciale esercitata da associazioni siffatte sul mercato dev’essere marginale e essere di sostegno al perseguimento della loro attività di volontariato.

79      Occorre di conseguenza rispondere alla terza questione che qualora uno Stato membro, che consente alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, autorizzi dette associazioni a esercitare determinate attività commerciali, spetta a tale Stato membro fissare i limiti entro i quali le suddette attività possono essere svolte. Detti limiti devono tuttavia garantire che le menzionate attività commerciali siano marginali rispetto all’insieme delle attività di tali associazioni, e siano di sostegno al perseguimento dell’attività di volontariato di queste ultime.

 Sulle spese

80      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

1)      Gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, ad associazioni di volontariato, purché il contesto normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente a una finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio.

2)      Qualora uno Stato membro consenta alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, un’autorità pubblica che intenda stipulare convenzioni con associazioni siffatte non è tenuta, ai sensi del diritto dell’Unione, a una previa comparazione delle proposte di varie associazioni.

3)      Qualora uno Stato membro, che consente alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, autorizzi dette associazioni a esercitare determinate attività commerciali, spetta a tale Stato membro fissare i limiti entro i quali le suddette attività possono essere svolte. Detti limiti devono tuttavia garantire che le menzionate attività commerciali siano marginali rispetto all’insieme delle attività di tali associazioni, e siano di sostegno al perseguimento dell’attività di volontariato di queste ultime.

Firme

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sentenza – 28/1/2016 n.50 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti, Est. M. Santini

La mera qualifica di proprietario non basta a configurare la responsabilità dell’attività di inquinamento, ma occorre accertare a carico dello stesso un comportamento doloso o colposo per ritenerlo responsabile dell’illecito

Art. 192 d. lgs.152/2006  – Ordinanza rimozione, recupero, smaltimento materiali inquinanti -– Non basta la mera qualifica di proprietario per configurare la responsabilità – Obbligatoria l’attività di accertamento dell’amministrazione

Ai sensi dell’art. 192 cit.,il proprietario del fondo sul quale sono stati rinvenuti rifiuti può essere chiamato a procedere alla rimozione degli stessi, in solido con l’autore materiale dell’abbandono, solo se allo stesso possa essere imputabile la violazione a titolo di dolo o colpa, e solo, quindi, a seguito degli specifici accertamenti effettuati dai soggetti preposti al controllo. Non basta, quindi, la mera qualifica di proprietario o di titolare di diritto reale o di godimento dell’area, ma, occorre necessariamente l’accertamento a carico di quest’ultimo di un comportamento doloso e colposo. Nel citato articolo, difatti, non si ravvisa alcuna ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell’obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene.

N. 00050/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00540/2015 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 540 del 2015, proposto da: 
Giovanni Massinelli, Jacopo Massinelli e Yuri Massinelli, rappresentati e difesi dall’avv. Matteo Frenguelli, presso il cui studio in Perugia, Via Cesarei n. 4, sono elettivamente domiciliati; 
contro
Comune di Deruta, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Caforio, presso il cui studio in Perugia, Via del Sole n. 8, è elettivamente domiciliato;
Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale dell’Umbria, non costituita; 
nei confronti di
Vulcano S.r.l., Luca Cerati, Tobia Fiocchetti, rappresentati e difesi dall’avv. Mirco Ricci, presso il cui studio in Perugia, Via Cesare Beccaria n. 11, sono elettivamente domiciliati; Giulio Pelucca, non costituito;
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 17 del 30 aprile 2015 con la quale il Sindaco del Comune di Deruta ordinava ai ricorrenti (oltre che ai controinteressati) di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi con contestuale rimozione dei rifiuti presenti nell’area, di proprietà dei ricorrenti, sita in Deruta – fraz. San Nicolò di Celle; di ogni altro atto presupposto, inerente e/o consequenziale con particolare riferimento, per quanto occorre, alla nota ARPA Umbria prot. n. 4492 del 05 marzo 2015 e alla ordinanza del Sindaco del Comune di Deruta n. 12 dell’11 marzo 2015;
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Deruta e di Vulcano S.r.l., Luca Cerati e Tobia Fiocchetti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
I ricorrenti sono proprietari di un fabbricato e di alcuni terreni siti in Deruta fraz. San Nicolò di Celle, Località Pantanelli, Vocabolo Casaccia, distinti al catasto terreni così come segue: Foglio 7, particelle 58 e 60.
Tali immobili venivano ceduti in locazione alla Vulcano s.r.l., odierna controinteressata, con contratto in data 2 maggio 2014.
Con ordinanza n. 12 in data 11 marzo 2015 il Comune di Deruta, dietro specifica segnalazione di ARPA Umbria, disponeva nei confronti della Vulcano s.r.l., ai sensi dell’art. 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000, TUEL) la sospensione dell’attività di raccolta, deposito e cippatura di biomasse vegetali in quanto la stessa era sprovvista della autorizzazione alle emissioni in atmosfera prevista, per detti stabilimenti, ai sensi dell’art. 269 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (codice ambiente).
Con successiva ordinanza n. 17 del 30 aprile 2015, adottata ai sensi dell’art. 192 dello stesso codice ambientale, veniva poi disposta la rimozione nonché l’avvio al recupero o allo smaltimento del suddetto materiale (biomasse vegetali) in quanto da considerare alla stregua di rifiuto collocato all’interno di deposito incontrollato. Il suddetto ordine veniva disposto sia nei confronti della Vulcano s.r.l., sia nei confronti degli odierni ricorrenti nella qualità di proprietari dell’area destinata al suddetto deposito.
Tale ultimo provvedimento veniva impugnato per i motivi di seguito sintetizzati: a) violazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990; e) violazione dell’art. 192 del codice dell’ambiente nella parte in cui si rivolgeva tale ordine di rimozione anche ai proprietari e non solo alla società affittuaria, unica responsabile dell’incontrollato deposito di materiale.
Si costituiva in giudizio l’amministrazione comunale per chiedere il rigetto del gravame.
Si costituiva altresì la società contro interessata.
Alla pubblica udienza del 21 ottobre 2015 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.
Tutto ciò premesso si osserva in sintesi che:
a) almeno sul piano materiale, unico soggetto responsabile di avere depositato il suddetto materiale, secondo gli accertamenti svolti in sede amministrativa dagli enti preposti al controllo (cfr. atti ARPA e Comune Deruta prodotti a vario titolo in giudizio), è la società affittuaria Vulcano s.r.l.. Del resto, le deduzioni in tal senso formulate dagli odierni ricorrenti non hanno formato oggetto di specifica contestazione, in punto di fatto, dall’intimata amministrazione comunale, la quale si è al riguardo limitata ad apprestare una difesa unicamente concentrata sulla corretta interpretazione, in termini eminentemente giuridici, della disposizione di cui all’art. 192, comma 3, del codice ambientale. Di qui la applicazione dell’art. 64, comma 2, c.p.a.;
b) va di conseguenza data applicazione a quel principio, di pacifica acquisizione giurisprudenziale, secondo cui ai sensi dell’art. 192 cit. “il proprietario del fondo sul quale sono stati rinvenuti rifiuti può essere chiamato a procedere alla rimozione degli stessi, in solido con l’autore materiale dell’abbandono, solo se ad esso la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo, non bastando, quindi, la mera qualifica di proprietario o di titolare di diritto reale o di godimento dell’area; quindi, l’imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario del bene presuppone necessariamente l’accertamento a carico di quest’ultimo di un comportamento doloso e colposo, non ravvisando il succitato art. 192 un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di obbligazionepropter rem dell’obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene” (cfr., ex multis, T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 12 gennaio 2015, n. 108; 24 giugno 2014, n. 1571; Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2014, n. 3786);
c) emerge infatti, dagli atti del presente giudizio, come l’amministrazione intimata non abbia in alcun modo evidenziato la sussistenza di un comportamento, omissivo o commissivo, degli odierni proprietari ricorrenti, sì da configurare una loro corresponsabilità, unitamente agli autori materiali dell’illecito, a titolo di dolo oppure anche soltanto di colpa.
Di qui l’accoglimento del secondo motivo di gravame e dunque, assorbita ogni altra censura, dell’intero gravame. Con conseguente annullamento dell’ordinanza n. 17 del 30 aprile 2015, sebbene limitatamente alla parte in cui estende l’obbligo di provvedere anche nei confronti degli odierni ricorrenti.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, l’ordinanza n. 17 in data 30 aprile 2015 del Comune di Deruta.
Condanna l’amministrazione comunale soccombente alla rifusione delle spese di lite, da liquidarsi nella complessiva somma di euro 2.000,00 (duemila), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Massimo Santini, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 26/1/2016 n.50 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Cassese

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di agevolazioni IRAP

Bilancio dello stato – Riparto di competenze stato/regioni – Art. 5 legge Regione Umbria del 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese) – Norme riguardanti agevolazioni in materia di IRAP – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 3 e 117 Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 5 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese), in quanto riferito agli anni 2011 e 2012.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; giudici: Franco GALLO, Luigi MZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosaro MORELLI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5 e 30 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 3 giugno 2011, depositato nella cancelleria di questa Corte il 6 giugno 2011, ed iscritto al n. 56 del registro ricorsi 2011.



Visto l’atto di costituzione della Regione Umbria;

udito nell’udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice relatore Sabino Cassese;

udito l’avvocato Paola Manuali per la Regione Umbria.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 27 maggio 2011 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 6 giugno 2011 (reg. ric. n. 56 del 2011), ha impugnato gli articoli 5 e 30 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese), per violazione degli artt. 3, 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, della Costituzione.

2.— I due articoli impugnati prevedono misure concernenti rispettivamente l’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) e la disciplina del personale sanitario regionale.

2.1.— L’art. 5 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011 detta norme riguardanti agevolazioni in materia di IRAP. Il comma 1 prevede che, ai fini della determinazione di detta imposta, «i soggetti passivi di cui all’articolo 3 [comma 1, lettere a), b), c) e d)] del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali) che nell’anno di imposta in corso al 31 dicembre 2011 incrementano il numero dei lavoratori assunti con contratto di lavoro a tempo indeterminato rispetto al numero dei lavoratori assunti con il medesimo contratto alla data del 31 dicembre 2010, possono dedurre il costo del predetto personale come specificato dal comma 2». Il successivo comma 2 precisa che tale deduzione «è pari al cinquanta per cento del costo di ogni nuovo dipendente incrementale assunto a tempo indeterminato, definito ai sensi dell’articolo 2425, primo comma, lettera B), numero 9 del codice civile. La deduzione è incrementata al settantacinque per cento nei casi di assunzione di personale dipendente disoccupato da oltre dodici mesi di età superiore ad anni quaranta e di assunzione di persone di sesso femminile». Ai sensi del comma 4, «La deduzione spetta per l’anno di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2010 e per i successivi quattro anni».

2.2.— L’art. 30 della legge impugnata riguarda il personale sanitario regionale, stabilendo che «In attesa della complessiva ridefinizione della materia e fatti salvi i principi contenuti nel decreto legislativo 30 marzo 2011, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e nella normativa statale di settore, per il reclutamento del personale delle Aziende sanitarie regionali continuano ad applicarsi le disposizioni contenute nella legge regionale 23 febbraio 2005, n. 16 (Disposizioni in materia di dotazioni organiche e di reclutamento del personale nelle Aziende sanitarie regionali)».

3.— Il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli artt. 5 e 30 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011 sotto tre profili.

3.1.— In primo luogo, il ricorrente impugna l’art. 5 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di «sistema tributario e contabile dello Stato», in quanto modificherebbe la disciplina sostanziale dell’IRAP «introducendo un’ulteriore ipotesi di deduzione» rispetto a quelle previste dal decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’IRPEF e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), in assenza di disposizioni che consentano al legislatore regionale un simile intervento. Ad avviso del ricorrente, la normativa statale prevedrebbe «esclusivamente la facoltà delle Regioni di variare le aliquote, non anche di introdurre agevolazioni diverse rispetto a quelle previste dalle norme statali». La difesa dello Stato rileva inoltre che, in base alla giurisprudenza costituzionale, «l’IRAP si configura come tributo regionale nel solo senso di tributo istituzionalmente destinato ad alimentare la finanza della regione nel cui territorio avviene il prelievo a carico della rispettiva collettività», non rientrando perciò «nella gamma dei tributi regionali “propri” in senso stretto, i quali potranno essere istituiti dalle regioni, con propria legge, nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario statale». Il ricorrente sottolinea, infine, che, in ogni caso, «l’intervento agevolativo introdotto dalla Regione Umbria nella forma di deduzioni dalla base imponibile, sarà consentito solo dal 2013», perché l’art. 5, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario) dispone che solo «a decorrere dall’anno 2013 ciascuna regione a statuto ordinario, con propria legge, può ridurre le aliquote dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) fino ad azzerarle e disporre deduzioni dalla base imponibile, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di giustizia dell’Unione europea. Resta in ogni caso fermo il potere di variazione dell’aliquota di cui all’articolo 16, comma 3, del decreto legislativo n. 446 del 1997».

3.2.— In secondo luogo, il ricorrente censura l’art. 5 della legge impugnata per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., «nella parte in cui riconosce la facoltà di dedurre il costo di ogni nuovo dipendente incrementale assunto a tempo indeterminato, solo a taluni dei soggetti passivi dell’IRAP introducendo, quindi, una misura selettiva vietata dal diritto europeo». La norma impugnata contiene un esplicito richiamo ai soli soggetti passivi di cui all’art. 3, comma 1, lettere a), b), c) e d), del d.lgs. n. 446 del 1997, restando quindi esclusi i soggetti di cui alla lettera e), ovvero «gli enti pubblici e privati diversi dalle società, residenti nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali nonché le società e gli enti di ogni tipo, con o senza personalità giuridica, non residenti nel territorio dello Stato». Secondo la difesa dello Stato, tale norma sarebbe in contrasto con l’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), violando, di conseguenza, l’art. 117, primo comma, Cost. L’esclusione dal novero dei beneficiari degli enti di cui alla lettera e) del d.lgs. n. 446 del 1997, considerati dalla legge istitutiva dell’IRAP soggetti passivi dell’imposta, priverebbe «l’agevolazione del carattere della generalità, assumendo la misura carattere di aiuto di Stato ed integrando così la fattispecie disciplinata dall’art. 107 del TFUE».

3.3.— In terzo luogo, il ricorrente censura l’art. 30 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011 per violazione degli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute e di ordinamento delle professioni. Tale articolo, nella parte in cui proroga gli effetti dell’art. 6 della legge regionale 23 febbraio 2005, n. 16 (Disposizioni in materia di dotazioni organiche e di reclutamento del personale nelle Aziende sanitarie regionali), sarebbe «in contrasto con la disciplina generale in materia di accesso alla dirigenza del Servizio sanitario nazionale di cui al d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale)» e creerebbe «disparità di trattamento in ambito nazionale». Ad avviso della difesa dello Stato, il citato art. 6 della legge regionale n. 16 del 2005, infatti, prevede che, per la copertura dei posti vacanti, «il cinquanta per cento dei posti disponibili della qualifica di dirigente è riservato ai dipendenti delle Aziende sanitarie regionali che bandiscono il relativo concorso», violando in tal modo l’art. 15 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

4.— Con atto depositato il 6 luglio 2011, si è costituita in giudizio la Regione Umbria, chiedendo che il ricorso sia dichiarato infondato.

4.1.— Quanto al primo motivo di ricorso, la difesa regionale rileva che il ricorrente «omette di considerare la portata della normativa successiva al d.lgs. n. 446 del 1997». In particolare, l’art. 1, comma 43, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2008) ha stabilito che «In attesa della completa attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, con particolare riferimento alla individuazione delle regole fondamentali per assicurare il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di livello substatuale, l’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) assume la natura di tributo proprio della regione e, a decorrere dal 1° gennaio 2009, è istituita con legge regionale. […] Le regioni non possono modificare le basi imponibili; nei limiti stabiliti dalle leggi statali, possono modificare l’aliquota, le detrazioni e le deduzioni, nonché introdurre speciali agevolazioni». In seguito, l’art. 42, comma 7, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, ha previsto che «In attesa della approvazione parlamentare del disegno di legge recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, il termine di cui all’articolo 1, comma 43, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è prorogato al 1° gennaio 2010». Di conseguenza, la difesa regionale osserva che, maturato il termine del 1° gennaio 2010 ed essendo intervenuta la legge delega in materia di federalismo fiscale (legge 5 maggio 2009, n. 42), «l’IRAP può essere considerata come tributo “regionale” in tutte quelle regioni che hanno provveduto alla relativa istituzione, avvenuta in Umbria con la legge regionale n. 26 del 2008». Da ciò deriverebbe il potere della Regione di intervenire, oltre che sull’aliquota, anche sulle detrazioni e sulle deduzioni, nonché di introdurre speciali agevolazioni, ai sensi del citato art. 1, comma 43, della legge n. 244 del 2007. Ad avviso della difesa regionale, dunque, la giurisprudenza costituzionale richiamata dal ricorrente sarebbe inconferente rispetto alla fattispecie censurata, perché si riferirebbe a modifiche legislative effettuate dalle Regioni sui soggetti passivi o sulla base imponibile dell’IRAP. Nel caso in esame, invece, la Regione Umbria consente solo deduzioni.

4.2.— In relazione al secondo motivo di ricorso, la difesa regionale osserva che, contrariamente a quanto sostenuto dal Presidente del Consiglio dei ministri, l’agevolazione prevista dalla norma impugnata non configurerebbe «alcun obbligo di notificazione preventiva» alla Commissione europea, ai sensi di quanto stabilito in materia di aiuti di Stato dall’art. 108, comma 3, del TFUE.

4.3.— Infine, quanto al terzo motivo di ricorso, la Regione Umbria ne deduce l’infondatezza, ritenendolo «frutto di evidente equivoco». La difesa regionale precisa che l’art. 31 della legge impugnata abroga l’art. 6 della legge regionale n. 16 del 2005, vale a dire la norma che il ricorrente indica per argomentare l’asserita violazione degli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost. Tale rilievo sarebbe perciò assorbente anche rispetto «alla infondatezza della censura di contrasto con l’art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, considerato che l’ormai abrogato art. 6 della legge regionale n. 16 del 2005, con riferimento alla riserva del 50 per cento di posti di qualifica di dirigente delle Aziende sanitarie regionali richiamava espressamente l’art. 2, comma 4, della legge 29 dicembre 2001, n. 401, a sua volta riferito solo al personale di ruoli amministrativo, tecnico e professionale»: la riserva di cui al citato art. 6 della legge regionale n. 16 del 2005, quindi, mai sarebbe stata applicata alla dirigenza medica.

5.— Successivamente al ricorso, l’art. 9, comma 2, della legge della Regione Umbria 24 novembre 2011, n. 14 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011, ai sensi della legge regionale di contabilità 28 febbraio 2000, n. 13 di contabilità, artt. 45 e 82, e provvedimenti collegati in materia di entrata e di spesa – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali) ha modificato l’art. 5, comma 1, della legge impugnata, sostituendo le parole «i soggetti passivi di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a), b), c) e d)» con «per il settore privato i soggetti passivi di cui all’articolo 3».

6.— In data 17 gennaio 2012, la Regione Umbria ha depositato presso la cancelleria di questa Corte una memoria illustrativa, in cui sono ribadite le argomentazioni a sostegno della infondatezza del primo e del terzo motivo di ricorso. Quanto al secondo motivo, la difesa regionale rileva che l’intervenuta modifica legislativa realizzata con l’art. 9, comma 2, della legge regionale n. 14 del 2011, farebbe venir meno la censura riferita all’art. 5, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2011 per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., così determinando la cessazione della materia del contendere. Ciò anche in quanto la norma impugnata non avrebbe avuto applicazione, perché «i benefici ivi previsti avranno effetto per la prima volta solo al momento della dichiarazione IRAP relativa all’anno 2011».

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 27 maggio 2011 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 6 giugno 2011 (reg. ric. n. 56 del 2011), ha impugnato gli artt. 5 e 30 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese), per violazione degli artt. 3, 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, della Costituzione.

Le questioni sottoposte all’esame della Corte concernono l’adozione di misure in materia di imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) e il reclutamento del personale sanitario nella Regione Umbria.

2.— Per quanto riguarda le agevolazioni in materia di IRAP, successivamente al ricorso, l’art. 9, comma 2, della legge della Regione Umbria 24 novembre 2011, n. 14 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011, ai sensi della legge regionale di contabilità 28 febbraio 2000, n. 13 di contabilità, artt. 45 e 82, e provvedimenti collegati in materia di entrata e di spesa – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali) ha modificato l’art. 5, comma 1, della legge impugnata, prevedendo che «le parole: “i soggetti passivi di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a), b), c) e d)” sono sostituite dalle seguenti: “per il settore privato i soggetti passivi di cui all’articolo 3”».

Lo ius superveniens ha ad oggetto esclusivamente l’ambito soggettivo di applicazione della ipotesi di deduzione dalla base imponibile IRAP prevista dall’art. 5 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011. Nulla è mutato con riguardo alla ipotesi di deduzione in sé, la cui introduzione è censurata dal ricorrente per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di «sistema tributario e contabile dello Stato», in quanto la disciplina legislativa statale dell’IRAP non prevedrebbe «la facoltà delle Regioni […] di introdurre agevolazioni diverse rispetto a quelle previste dalle norme statali».

Tale censura deve essere considerata per prima.

2.1.— La questione è fondata.

Questa Corte ha già precisato che l’IRAP, anche dopo la sua «regionalizzazione», non è divenuta «“tributo proprio” regionale – nell’accezione di tributo la cui disciplina è liberamente modificabile da parte delle Regioni (o Province autonome) − ma resta un tributo disciplinato dalla legge statale in alcuni suoi elementi strutturali e, quindi, in questo senso, “erariale”», e che lo Stato «continua a regolare compiutamente la materia e a circoscrivere con precisione gli ambiti di intervento del legislatore regionale» (sentenze n. 357 del 2010 e n. 216 del 2009). La legislazione statale, infatti, dapprima ha disposto che, «per i tributi propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito è attribuito alle regioni» – come l’IRAP – «le regioni, con propria legge, possono modificare le aliquote e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni nei limiti e secondo criteri fissati dalla legislazione statale e nel rispetto della normativa comunitaria» (art. 7, comma 1, lettere b, numero 1, e c, della legge 5 maggio 2009, n. 42, “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”); poi, ha stabilito che «A decorrere dall’anno 2013 ciascuna regione a statuto ordinario, con propria legge, può ridurre le aliquote dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) fino ad azzerarle e disporre deduzioni dalla base imponibile, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di giustizia dell’Unione europea. Resta in ogni caso fermo il potere di variazione dell’aliquota di cui all’articolo 16, comma 3, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446» (art. 5 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario”).

Fino al 2013, dunque, in materia di IRAP le Regioni «non possono modificare le basi imponibili; nei limiti stabiliti dalle leggi statali, possono modificare l’aliquota, le detrazioni e le deduzioni, nonché introdurre speciali agevolazioni» (art. 1, comma 43, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008”).

L’art. 5 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011 prevede che, «per l’anno di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2010 e per i successivi quattro anni» (comma 4), le imprese che nell’anno di imposta in corso al 31 dicembre 2011 abbiano incrementato rispetto al 2010 il numero dei lavoratori assunti con contratto di lavoro a tempo indeterminato possano dedurre dalla base imponibile IRAP il cinquanta per cento – o il settantacinque per cento, nel caso di assunzione di personale dipendente disoccupato da oltre dodici mesi di età superiore ad anni quaranta o di persone di sesso femminile – del costo di ogni nuovo dipendente incrementale assunto a tempo indeterminato. L’art. 11, comma 4-quater, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), invece, ha riconosciuto alle imprese la deducibilità del costo – per un importo annuale non superiore a 20.000 euro per ciascun nuovo dipendente – per il personale assunto a tempo indeterminato fino al periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2008.

L’art. 5 della legge impugnata, pertanto, introduce una ipotesi di deduzione dalla base imponibile IRAP che non è prevista dalla legislazione statale e che, in quanto riferita agli anni 2011 e 2012, è in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di sistema tributario e contabile dello Stato.

2.2.— Per quanto attiene ai profili di censura non assorbiti dalla declaratoria di illegittimità costituzionale parziale dell’art. 5 della legge della Regione Umbria n. 14 del 2011, va dichiarata cessata la materia del contendere con riferimento al giudizio concernente il comma 1 del medesimo articolo. Il ricorrente ha impugnato tale comma lamentando la mancata inclusione, nell’ambito di applicazione dell’agevolazione in materia di IRAP, dei soggetti di cui alla lettera e) dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 446 del 1997, in quanto essa priverebbe «l’agevolazione del carattere della generalità, assumendo la misura carattere di aiuto di stato ed integrando così la fattispecie disciplinata dall’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE)». A seguito delle modifiche introdotte con l’art. 9, comma 2, della legge della Regione Umbria n. 14 del 2011, l’ipotesi di deduzione prevista dal legislatore regionale – che si applicherà a decorrere dall’anno 2013 – riguarda per il settore privato tutti i soggetti passivi di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 446 del 1997.

3.— Con riguardo al personale sanitario regionale, il Presidente del Consiglio dei ministri censura l’art. 30 della legge impugnata in quanto esso, prorogando gli effetti della legge della Regione Umbria 23 febbraio 2005, n. 16 (Disposizioni in materia di dotazioni organiche e di reclutamento del personale nelle Aziende sanitarie regionali), violerebbe gli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute e di ordinamento delle professioni.

La questione non è fondata.

Il ricorrente muove dall’assunto che la norma impugnata sarebbe illegittima perché la proroga degli effetti della legge della Regione Umbria n. 16 del 2005 implicherebbe anche l’applicazione dell’art. 6 di tale legge, il quale prevede una riserva di posti del cinquanta per cento per i dipendenti delle aziende sanitarie locali che bandiscono concorsi per il reclutamento del personale. Il citato art. 6, però, è stato abrogato dall’art. 31 della stessa legge della Regione Umbria n. 4 del 2011, entrato in vigore lo stesso giorno dell’art. 30 impugnato. Ammesso che la norma abrogata fosse applicabile al personale dirigente sanitario, vengono meno le ragioni poste dal ricorrente a fondamento della censura.

Per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese), in quanto riferito agli anni 2011 e 2012;

2) dichiara cessata la materia del contendere con riguardo al giudizio concernente l’articolo 5, comma 1, della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011, in quanto riferito agli anni successivi al 2012, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 30 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2012.

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/3/2012 n.50 proviene da Giustamm.

Pres. Amirante Redattore Criscuolo

gli avvocati hanno diritto di adire, per il recupero dei crediti professionali nei confronti dei propri clienti, il giudice della circoscrizione presso la quale gli stessi hanno il proprio domicilio professionale

Professioni- Avvocati- Recupero crediti professionali- Proposizione domanda di ingiunzione ai clienti-Regolamento di Competenza- Art. 637 c.p.c. comma terzo -Questione di legittimità Costituzionale- Per contrasto con l’art. 3 Cost.- E’ infondata.

E’ infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 637, terzo comma, codice di procedura civile,sollevata in riferimento all’articolo 3 della Costituzione.

SENTENZA N. 50

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 637, terzo comma, del codice di procedura civile promossi dalla Corte di cassazione, con due ordinanze del 30 gennaio 2009, iscritte ai nn. 155 e 156 del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2009.

Visti gli atti di costituzione di L. E. e L. F., della A. S. Roma s.p.a. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi gli avvocati Carmine Punzi e Roberto Poli per L. E. e L. F., Antonio Briguglio e Francesca Rolla per la A. S. Roma s.p.a. e l’avvocato dello Stato Giustina Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— La Corte di cassazione, con due ordinanze di analogo tenore (r.o. n. 155 e n. 156 del 2009), ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dell’art. 637, terzo comma, del codice di procedura civile, nella parte in cui, stabilendo che gli avvocati possono altresì proporre domanda d’ingiunzione nei confronti dei propri clienti al giudice competente per valore del luogo in cui ha sede il Consiglio dell’ordine degli avvocati, al cui albo sono iscritti al momento di proposizione della domanda stessa, attribuisce esclusivamente a tali professionisti la possibilità di scegliere un foro facoltativo in alternativa a quelli di cui agli artt. 18, 19 e 20 cod. proc. civ.

2.— La Corte rimettente premette di essere chiamata a pronunciare in due giudizi d’impugnazione per regolamento necessario di competenza, promossi dagli avvocati E. e F. L. avverso due sentenze emesse dal Tribunale di Milano, depositate il 5 luglio 2007, con le quali il detto Tribunale, in accoglimento delle opposizioni proposte dalla A. S. Roma s.p.a. avverso due decreti ingiuntivi per il pagamento di compensi professionali chiesti dai menzionati avvocati, ha dichiarato la propria incompetenza per territorio e la nullità dei decreti.

Infatti, secondo il Giudice milanese, competente a conoscere dei ricorsi per decreto ingiuntivo sarebbe stato il Tribunale di Roma, sul rilievo che, per le cause aventi ad oggetto il pagamento degli onorari dei professionisti, il codice prevede il foro del luogo in cui ha sede il Consiglio dell’ordine al quale i professionisti stessi sono iscritti al momento della scadenza della prestazione, e nella specie l’avv. E. L., in quel momento, aveva il domicilio professionale in Roma ed ivi aveva sede la banca presso la quale dovevano affluire i pagamenti dei corrispettivi dovuti per l’attività professionale (ordinanza n. 155 del 2009); e sul rilievo che, nel caso in esame, trovano applicazione le norme regolatrici della competenza per territorio in materia di obbligazioni aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro, che devono essere corrisposte nel luogo in cui il creditore ha il domicilio al momento della scadenza, e l’avv. F. L., al momento della richiesta di pagamento della parcella (anno 2000), era residente in Roma ed ivi aveva il domicilio (ordinanza n. 156 del 2009).

2.1.— La Corte rimettente prosegue rilevando che, con unico motivo, l’avv. E. L., denunciando violazione ed omessa applicazione dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., nonché vizi di motivazione, censura la decisione impugnata lamentando che essa, nel dichiarare l’incompetenza territoriale del giudice adito per esser competente il Tribunale di Roma, ha posto a base della decisione una lettura della suddetta norma non corrispondente alla sua formulazione, avendo individuato il foro competente con riferimento al luogo in cui ha sede il Consiglio dell’ordine al quale l’avvocato è iscritto al momento della scadenza della prestazione e così richiamando una nozione non prevista dalla norma stessa. Invece, ad avviso del ricorrente, la disposizione stabilisce, in favore degli avvocati nei rapporti con i propri clienti relativi ai crediti per prestazioni professionali, un foro alternativo e concorrente con quelli di cui agli artt. 18, 19 e 20 cod. proc. civ., attribuendo rilevanza al luogo nel quale ha sede il Consiglio dell’ordine cui il legale è iscritto quando presenta il ricorso per decreto ingiuntivo. Ciò perché la disposizione ha inteso prevedere che il tribunale competente a decidere sul ricorso per decreto ingiuntivo sia quello presso il quale ha sede il Consiglio dell’ordine che ha formulato il parere di congruità sulla parcella professionale.

Pertanto, nella specie la competenza sarebbe stata del Tribunale di Milano, in quanto il ricorrente era iscritto al Consiglio dell’ordine milanese al momento della proposizione del ricorso per decreto ingiuntivo; in via subordinata, si sarebbe comunque radicata la competenza del detto Tribunale, anche con riferimento al disposto dell’articolo 1182 codice civile, perché la scadenza dell’obbligazione relativa al compenso dovuto al professionista legale si determina quando essa si concretizza attraverso la liquidazione compiuta con il parere di congruità e in quell’epoca, cioè nel 2005, l’avvocato E. L. era iscritto al Consiglio dell’ordine di Milano.

2.2.— L’avv. F. L., a sua volta, denunciando violazione ed omessa applicazione dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., nonché vizi di motivazione, censura la statuizione del Tribunale adducendo che, nel dichiarare la propria incompetenza per territorio per essere competente il Tribunale di Roma, essa ha fatto esclusivo riferimento all’art. 1182, terzo comma, cod. civ., senza neppure prendere in esame l’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., in base al quale egli ha agito con il ricorso per decreto ingiuntivo. Per il resto, il ricorrente svolge argomenti analoghi a quelli esposti dall’avv. E. L.

3.— La Corte di cassazione aggiunge che la società resistente, in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità dei regolamenti di cui all’art. 42 cod. proc. civ., assumendo che i provvedimenti impugnati non potrebbero qualificarsi come sentenze sulla competenza. Essa ha sostenuto, poi, l’esattezza delle decisioni impugnate, osservando che l’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ. dovrebbe essere interpretato alla luce dei criteri di cui all’art. 20 del detto codice, individuando il Consiglio dell’ordine (cui lo stesso art. 637 si riferisce) in quello cui il professionista era iscritto al momento della scadenza dell’obbligazione. D’altra parte, ad avviso della resistente, avuto riguardo alla modifica legislativa operata con la legge 21 dicembre 1999, n. 526 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 1999), si imporrebbe un’interpretazione costituzionalmente orientata del citato art. 637, terzo comma. Infatti, la sentenza di questa Corte n. 137 del 1975, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale di tale norma, aveva posto in evidenza che, secondo la normativa all’epoca vigente, gli avvocati erano obbligati a fissare la residenza nella circoscrizione del Tribunale dove aveva sede il Consiglio dell’ordine nel cui albo erano iscritti, obbligo venuto meno per effetto della menzionata modifica legislativa.

La Corte di cassazione riferisce che la società resistente, per l’ipotesi in cui l’interpretazione da essa propugnata non fosse condivisa, ha eccepito l’illegittimità costituzionale della norma in esame, per contrasto con gli artt. 3 e 25 Cost., rilevando: 1) la disparità di trattamento rispetto ad altre categorie di professionisti, per l’ingiustificato privilegio attribuito agli avvocati che, per il recupero dei crediti professionali, potrebbero cambiare senza particolari difficoltà il Consiglio dell’ordine di appartenenza, al solo fine d’introdurre il giudizio contro i propri clienti presso un foro ritenuto più favorevole; 2) sarebbe rimessa al mero arbitrio dell’attore la scelta del giudice competente, in violazione del precetto costituzionale relativo al giudice naturale, come appunto nella specie sarebbe avvenuto.

4.— Poste le suddette premesse, la Corte di cassazione ha ritenuto, in primo luogo, che le due istanze di regolamento fossero ammissibili, perché la sentenza con la quale – come nel caso in esame – il giudice dell’opposizione a decreto ingiuntivo dichiari la nullità del provvedimento opposto esclusivamente per incompetenza del giudice che lo ha emesso, integra una statuizione sulla competenza e non una pronuncia sul merito, essendo la dichiarazione di nullità non soltanto conseguente, ma anche necessaria rispetto alla declaratoria d’incompetenza.

Essa, poi, ha considerato erronea la tesi del Tribunale, secondo cui, ai sensi dell’art. 637 cod. proc. civ., nelle cause aventi ad oggetto il pagamento degli onorari degli avvocati, la competenza spetterebbe al giudice del luogo in cui ha sede il Consiglio dell’ordine presso il quale i professionisti sono iscritti al momento della scadenza della prestazione. Infatti, detta norma non contiene alcun riferimento a tale scadenza o, in generale, ai criteri indicati dagli artt. 20 cod. proc. civ. e 1182 cod. civ. In base al dato normativo, non soltanto sarebbe ingiustificato non identificare il Consiglio dell’ordine, in relazione al quale si determina il giudice competente, in quello cui il legale è iscritto “attualmente”, cioè con riferimento al momento della proposizione del ricorso, ma sarebbe arbitrario appellarsi a criteri di collegamento non previsti dal legislatore.

Né l’interpretazione formulata dal Tribunale potrebbe trovare conferma nella citata sentenza di questa Corte, perché essa non contiene alcun riferimento alla scadenza dell’obbligazione.

Del resto, l’interpretazione letterale del citato articolo trova conferma nella sua ratio ispiratrice, che è quella di agevolare il professionista, altrimenti costretto a seguire le cause relative al recupero dei crediti professionali in luoghi diversi da quello in cui ha stabilito l’organizzazione della propria attività professionale.

5.— La Corte rimettente, tuttavia, ritiene che l’interpretazione dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., sopra formulata, ponga dubbi di legittimità costituzionale in relazione all’art. 3 Cost.

In primo luogo, essa considera la questione rilevante perché, quando proposero i ricorsi per decreto ingiuntivo, entrambi gli avvocati erano iscritti al Consiglio dell’ordine di Milano, mentre al momento in cui era cessata l’attività difensiva, svolta in favore della società resistente, erano iscritti al Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma e in quella città avevano la residenza e il domicilio. Pertanto, ai sensi dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., in base all’interpretazione prima accolta, la competenza per territorio si era radicata presso il Tribunale di Milano, dichiaratosi erroneamente incompetente, sicché le censure mosse con i regolamenti di competenza sarebbero meritevoli di accoglimento.

La Corte di cassazione, inoltre, ritiene che la questione non sia manifestamente infondata.

Richiamato il contenuto della sentenza di questa Corte n. 137 del 1975, la rimettente osserva che, secondo la normativa all’epoca in vigore, l’art. 17 del regio decreto-legge del 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle professioni di avvocato e di procuratore), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, nel prescrivere i requisiti per l’iscrizione nell’albo professionale, stabiliva al n. 7 che i professionisti dovevano avere la residenza nel capoluogo del circondario nel quale si chiedeva l’iscrizione. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la Corte costituzionale ritenne giustificata la previsione a favore degli avvocati di un foro speciale per il recupero dei crediti professionali, in deroga ai criteri generali di competenza, anche in considerazione dell’obbligo di fissare la residenza nella località sede del Consiglio dell’ordine presso il quale erano iscritti. Tale considerazione non era stata affatto incidentale o marginale ai fini della decisione, tanto da indurre la Corte a porre in rilievo che proprio nel luogo in cui avevano stabilito la residenza gli avvocati erano portati ad organizzare adeguatamente la propria attività professionale.

Ad avviso della rimettente, la questione ora si pone in termini diversi rispetto a quelli esaminati dalla Corte costituzionale, avuto riguardo alle modifiche normative attuate prima con l’art. 16 della legge n. 526 del 1999, poi con l’art. 18 della legge 3 febbraio 2003, n. 14 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2002). Sulla base della disciplina vigente, infatti, l’iscrizione all’albo è svincolata dalla residenza, nel senso che l’avvocato può iscriversi ad un Consiglio dell’ordine con sede in un luogo in cui abbia fissato il domicilio professionale, pur avendo stabilito altrove la propria residenza. E, benché il domicilio professionale costituisca il centro principale dell’attività professionale, non può non assumere rilievo la circostanza che esso può non coincidere con la residenza, che s’identifica con l’abituale e volontaria dimora nel luogo in cui la persona ha fissato la sede delle relazioni sociali e familiari.

Orbene, la norma de qua era stata formulata sul presupposto che l’avvocato avesse l’obbligo di stabilire la residenza nel luogo in cui aveva sede il Consiglio dell’ordine cui chiedeva di essere iscritto. L’esclusione di tale obbligo, ad avviso della rimettente, induce a ritenere che sia venuta meno la ratio ispiratrice dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ. che, avendo la finalità di agevolare il professionista per consentirgli di concentrare le cause nei confronti dei clienti nel luogo in cui aveva l’obbligo di fissare la sede principale dei propri interessi, aveva previsto un foro speciale con riferimento alla sede del Consiglio al quale l’avvocato era iscritto.

In questo quadro, la detta disposizione appare in contrasto con il principio di parità di trattamento e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto attribuisce una posizione privilegiata ad una determinata categoria professionale, rispetto agli altri cittadini e ad altre categorie professionali, in assenza di ragioni oggettive che possano giustificare tale scelta.

Invero, l’ampiezza e l’incidenza della tutela giurisdizionale a favore degli avvocati «avviene con discriminazione in danno dei loro clienti che si vedono convenuti presso un foro diverso da quello previsto in base agli ordinari criteri dettati per la generalità dei consociati». La norma attribuisce esclusivamente a tali professionisti la possibilità di scegliere un foro alternativo a quelli contemplati in via generale dagli artt. 18, 19 e 20 cod. proc. civ., il che può tradursi in un danno per i clienti stessi. La disposizione, inoltre, realizza una disparità di trattamento nei confronti di altre categorie professionali, in quanto la scelta operata dal legislatore si rivela arbitraria ed irragionevole, perché la disciplina che regola l’accesso e le modalità di svolgimento della professione legale non è tale da giustificare il diverso trattamento riservato ad altre figure professionali, che pure si trovano sottoposte a particolari condizioni e modalità stabilite per l’accesso e lo svolgimento della professione.

6.— Gli avvocati E. e F. L. si sono costituiti con separate memorie, depositate il 23 giugno 2009, sostenendo che la questione sarebbe improponibile e, comunque, non adeguatamente motivata in ordine alla rilevanza.

Premesso che la norma censurata contiene due proposizioni, la prima relativa agli avvocati e la seconda ai notai, in relazione al disposto dell’art. 633, n. 3, cod. proc. civ., che si riferisce però anche «ad altri esercenti una libera professione o arte, per la quale esiste una tariffa legalmente approvata», i due professionisti sostengono che la Corte rimettente avrebbe dovuto accertare se in via interpretativa, in base alla lettura coordinata degli artt. 633, n. 3, e 637, terzo comma, seconda parte, cod. proc. civ., la particolare facoltà prevista da tale norma non debba essere riconosciuta anche agli altri esercenti professioni o arti (con tariffa legale), per la loro riconosciuta equiparazione ai notai ai sensi del precedente art. 633, n. 3, accertamento non compiuto dal giudice a quo ad onta del suo carattere essenziale.

In ogni caso, la questione di legittimità costituzionale avrebbe dovuto riguardare non la prima, ma la seconda proposizione dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., cioè quella relativa ai notai e si sarebbe dovuta porre in relazione alla detta norma «in quanto non prevede il riconoscimento della stessa facoltà agli altri esercenti arti o professioni con tariffa legale» rispetto ai notai, ai quali essi sono sostanzialmente equiparati dal precedente art. 633, n. 3.

Ferma la detta eccezione, i deducenti sostengono che la questione di legittimità costituzionale qui sollevata è già stata esaminata da questa Corte con la citata sentenza n. 137 del 1975, che l’ha dichiarata non fondata sulla base di una valutazione sostanziale della posizione dei professionisti avvocati e delle relative peculiarità. Il richiamo alla circostanza che in quell’epoca la sede del legale dovesse coincidere con la residenza anagrafica ha avuto carattere soltanto incidentale, sicché è da escludere che il venir meno di quel requisito possa oggi condurre ad una decisione di segno opposto.

Invero, la ratio della norma, individuata dalle stesse ordinanze di rimessione, è quella di agevolare il professionista, che sarebbe altrimenti costretto a seguire le cause relative ai propri crediti professionali in luoghi diversi da quello in cui ha stabilito l’organizzazione della propria attività. Orbene, all’epoca della precedente sentenza ed anche attualmente, il domicilio professionale, in relazione al quale si determina l’Ordine d’iscrizione, rappresenta il centro principale dell’attività professionale, onde a tale elemento si deve fare riferimento per individuare l’Ordine di appartenenza. In tal senso il richiamo contenuto nella sentenza n. 137 del 1975 al requisito della residenza assume carattere incidentale, mentre di particolare rilievo è il dato costituito dal riconoscimento, da parte del Consiglio dell’ordine, dell’esistenza del domicilio professionale, sulla cui base l’iscrizione viene effettuata, con il conseguente controllo deontologico che si esercita in sede di approvazione della parcella.

I deducenti osservano ancora che, nella parte conclusiva della propria ordinanza, la Corte di cassazione solleva la questione soltanto con riferimento alla disparità di trattamento per gli altri professionisti rispetto agli avvocati. Nel testo dell’ordinanza, peraltro, si rinvengono anche considerazioni nel senso che «l’ampiezza e l’incidenza della tutela giurisdizionale posta a favore degli avvocati avviene con discriminazione in danno dei loro clienti che si vedono convenuti presso un foro diverso da quello previsto in base agli ordinari criteri dettati per la generalità dei consociati». Tale prospettazione, a parte la sua inammissibilità in quanto non effettivamente sollevata in sede di dispositivo dell’ordinanza, sarebbe del tutto infondata in relazione a quanto già rilevato da questa Corte nella sentenza n. 137 del 1975, la quale escluse che la facoltà attribuita agli avvocati dalla norma censurata potesse essere qualificata come un ingiustificato privilegio, definendola invece come una razionale agevolazione per una categoria di lavoratori autonomi.

7.— Anche la A. S. Roma s.p.a., in persona del Presidente, si è costituita con distinte memorie depositate il 1°giugno 2009, chiedendo che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., in riferimento all’art. 3 Cost.

La società, richiamando a sua volta la sentenza già citata, si riporta agli argomenti svolti nell’ordinanza di rimessione, che condivide. Rileva, poi, un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della norma censurata, in relazione al combinato disposto degli artt. 25 e 3 Cost.

Infatti, venuto meno, per gli avvocati, l’obbligo di avere la residenza nella circoscrizione del Tribunale nel cui albo sono iscritti, al professionista sarebbe data la possibilità di determinare arbitrariamente il foro competente (quello dell’ordine al quale egli è iscritto al momento della proposizione del ricorso per ingiunzione) mediante il semplice trasferimento del proprio domicilio professionale e, dunque, del Consiglio dell’ordine di appartenenza. Tale trasferimento sarebbe ben più agevole che non quello della residenza e, come emergerebbe anche dai fatti dei giudizi principali, effettuabile perfino nell’imminenza dell’istanza monitoria e perciò ad essa direttamente preordinabile.

Sotto questo profilo, una delle possibili letture costituzionalmente orientate della norma censurata sarebbe quella proposta dalla società nei procedimenti per regolamento di competenza, consistente nel collegare l’individuazione del foro competente per il decreto ingiuntivo con il luogo dove ha sede il Consiglio dell’ordine presso cui l’avvocato è iscritto al tempo in cui è stata resa la prestazione da cui scaturisce il credito azionato.

8.— Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso con l’ordinanza n. 156 del 2009, ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.

Dopo avere rilevato che la Corte di cassazione ha sollevato la questione con esclusivo riferimento al parametro di cui all’art. 3 Cost., la difesa erariale osserva che la norma censurata prevede, in deroga ai criteri generali stabiliti in materia di competenza per territorio dagli artt. 18, 19 e 20 cod. proc. civ., un foro concorrente e facoltativo, a favore della categoria degli avvocati che azionano il procedimento monitorio per il recupero dei crediti professionali nei confronti dei propri clienti.

Richiamati gli argomenti svolti nell’ordinanza di rimessione, l’Avvocatura generale dello Stato reputa la questione manifestamente infondata.

Al riguardo, prende le mosse dalla sentenza di questa Corte n. 137 del 1975, riportandone i contenuti che hanno escluso ogni violazione del principio di uguaglianza. Rileva che la Corte rimettente ha ritenuto che la questione si ponga ora in termini del tutto diversi, attribuendo rilievo decisivo ed assorbente alla intervenuta modifica in tema di obbligo di residenza dell’avvocato nella circoscrizione del tribunale nel cui albo l’iscrizione è domandata, obbligo venuto meno per effetto della modifica di cui alla legge n. 526 del 1999.

Ad avviso della difesa erariale, una lettura attenta della sentenza n. 137 del 1975 mette in evidenza il carattere residuale della argomentazione fondata sull’obbligo di residenza, sicché, prescindendo dalla sussistenza o meno di un obbligo di fissare la residenza nella circoscrizione del Tribunale, nel cui albo gli avvocati sono iscritti, per escludere una situazione di disparità di trattamento rispetto agli altri lavoratori autonomi assume rilievo la particolare disciplina che regola l’accesso, le modalità di svolgimento della prestazione e la relativa remunerazione.

Inoltre, l’interpretazione della normativa professionale in tema di obbligo di residenza e iscrizione all’Ordine, addotta dalla Corte di cassazione a sostegno della questione di legittimità costituzionale, non sarebbe corretta. Invero, elemento rilevante per l’individuazione dell’Ordine di appartenenza sarebbe il concetto di domicilio professionale, in relazione al quale si determina l’Ordine d’iscrizione, costituente il centro principale dell’attività professionale (art. 43 cod. civ. e parere del Consiglio nazionale forense del 27 ottobre 2000, richiamati nelle stesse ordinanze di rimessione).

Pertanto, la differenza tra la disciplina previgente e quella attuale «non è nel senso che l’Ordine professionale di appartenenza dovesse essere quello di residenza anagrafica, ma al contrario nel senso che, una volta determinato l’Ordine di appartenenza sulla base del criterio del domicilio professionale, ai fini dell’iscrizione (in passato) il professionista doveva nel suo ambito trasferire la residenza anagrafica al fine di rendere possibile la relativa iscrizione».

Così ricostruito il vero significato del precedente obbligo di residenza, sarebbe a maggior ragione irrilevante l’avvenuta modifica, con riferimento alla norma denunciata rispetto al parametro della ragionevolezza.

9.— In prossimità dell’udienza di discussione le parti private hanno depositato memorie, nelle quali sono ripresi e sviluppati gli argomenti da ciascuno addotti.

1.— La Corte di cassazione, con le due ordinanze di analogo tenore indicate in epigrafe, dubita della legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dell’art. 637, terzo comma, codice di procedura civile, «nella parte in cui, stabilendo che gli avvocati possono altresì proporre domanda di ingiunzione nei confronti dei propri clienti al giudice competente per valore del luogo in cui ha sede il consiglio dell’ordine degli avvocati al cui albo sono iscritti al momento della proposizione della domanda di ingiunzione, attribuisce esclusivamente agli avvocati la possibilità di scegliere un foro facoltativo in alternativa a quelli di cui agli artt. 18, 19 e 20 cod. proc. civ.».

La Corte rimettente premette di essere chiamata a pronunciare in due giudizi per regolamento necessario di competenza, promossi da due avvocati avverso sentenze emesse dal Tribunale di Milano che, decidendo due cause di opposizione proposte da una società sportiva contro altrettanti decreti ingiuntivi, ottenuti dai legali per il pagamento di compensi relativi a prestazioni professionali da loro svolte nell’interesse della società stessa, aveva dichiarato la propria incompetenza per territorio e la conseguente nullità dei decreti, ritenendo che la competenza spettasse al Tribunale di Roma.

Secondo il Giudice milanese, competente a conoscere dei ricorsi per decreto ingiuntivo sarebbe stato il detto Tribunale di Roma, sul rilievo che, per le cause aventi ad oggetto il pagamento degli onorari dei professionisti, il codice prevede il foro del luogo in cui ha sede il Consiglio dell’ordine al quale i professionisti stessi sono iscritti al momento della scadenza della prestazione e, nella specie, uno degli avvocati, in quel momento, aveva il domicilio professionale in Roma ed ivi aveva sede la banca presso la quale dovevano affluire i pagamenti dei corrispettivi dovuti (ordinanza n. 155 del 2009); e sul rilievo che, nel caso in esame, trovano applicazione le norme regolatrici della competenza per territorio, in materia di obbligazioni aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro che devono essere corrisposte nel luogo in cui il creditore ha il domicilio al momento della scadenza, e l’altro avvocato, al momento della richiesta di pagamento della parcella (anno 2000), era residente in Roma ed ivi aveva il domicilio (ordinanza n. 156 del 2009).

La rimettente prosegue osservando che entrambi i professionisti hanno impugnato le dette sentenze con istanze di regolamento di competenza, denunziando violazione ed omessa applicazione dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ. Essa, dopo aver ritenuto ammissibili le istanze di regolamento (per le ragioni di cui in narrativa), ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della citata norma, sollevata dalla società resistente.

2.— I due giudizi di legittimità costituzionale hanno ad oggetto la medesima questione, relativa all’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., con riferimento allo stesso parametro e sulla base di argomentazioni nella sostanza identiche. Pertanto, essi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

3.— La società sportiva ha sollevato dubbi di legittimità costituzionale anche in relazione all’art. 25 Cost.

Al riguardo, si deve rilevare che, per giurisprudenza costante di questa Corte, l’oggetto del giudizio di costituzionalità in via incidentale è limitato alle norme ed ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione, non potendo essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze. Sono inammissibili, dunque, e non possono essere prese in esame in questa sede, le deduzioni della società sportiva dirette ad estendere il thema decidendum attraverso il richiamo dell’ulteriore parametro costituito dall’art. 25 Cost. (ex plurimis, sentenze n. 236 e 56 del 2009 e n. 86 del 2008; ordinanze n. 174 del 2003 e n. 379 del 2001).

4.— I due avvocati, costituiti con separate memorie, hanno eccepito che la questione, «nei termini in cui è prospettata», sarebbe improponibile e, comunque, non adeguatamente motivata in ordine alla rilevanza ai fini del giudizio a quo.

Infatti, premesso che l’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ. consta di due parti, la prima concernente gli avvocati, in relazione alla previsione dell’art. 633, n. 2, di detto codice e la seconda concernente i notai, in riferimento alla previsione dell’art. 633, n. 3 (quest’ultima relativa, peraltro, non soltanto ai notai ma anche ad «altri esercenti una libera professione o arte per la quale esiste una tariffa legalmente approvata»), essi sostengono: a) che la Corte di cassazione, prima di sollevare la questione di legittimità costituzionale, avrebbe dovuto individuare il «diritto vivente nella specie rilevante» e, quindi, accertare se in via interpretativa, in base alla lettura coordinata della normativa ora citata, la facoltà di cui all’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ. non dovesse essere riconosciuta anche agli altri esercenti professioni o arti (con tariffa legale), in base alla loro equiparazione ai notai ai sensi del precedente art. 633, n. 3; b) qualora tale valutazione si fosse conclusa per l’applicabilità dell’art. 637, terzo comma, soltanto ai notai, la questione di legittimità costituzionale avrebbe dovuto riguardare non l’art. 637, terzo comma, prima parte (relativo agli avvocati), bensì l’art. 637, terzo comma, seconda parte (relativo ai notai), e si sarebbe dovuta porre in relazione a detta norma, nella parte in cui «non prevede il riconoscimento della stessa facoltà agli altri esercenti arti o professioni con tariffa legale rispetto ai notai».

Nella memoria depositata dai due professionisti in vista dell’udienza di discussione, poi, si sostiene che, nel caso in esame, il contrasto riguardava, da un lato, i professionisti medesimi, che intendevano avvalersi della facoltà di scegliere il foro competente ai sensi dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., dall’altro la parte citata in giudizio. In tale contesto, la questione di legittimità costituzionale in esame sarebbe stata prospettata sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto ad altre categorie professionali che non godono dello stesso beneficio. Questa impostazione, tuttavia, sarebbe illogica e contraddittoria, sia perché la questione (in ipotesi) si sarebbe dovuta porre nella parte in cui la norma non concede il detto beneficio anche ad altre categorie professionali, sia perché essa comunque non potrebbe portare ad alcun risultato positivo per la parte che l’ha sollevata.

4.1.— Questi argomenti non possono essere condivisi.

Il riferimento ai notai e alle altre categorie professionali non è pertinente, perché nei giudizi di legittimità costituzionale di cui si tratta non vengono in rilievo le posizioni degli uni o delle altre, bensì quelle degli avvocati, in relazione ai quali, dunque, l’indagine sulla rilevanza della questione deve essere condotta. Tale indagine è stata puntualmente svolta dalla rimettente che, dopo avere esposto le ragioni che la inducevano a considerare erronee le sentenze d’incompetenza pronunciate dal Tribunale di Milano, ha posto in luce che, ai sensi dell’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ., le censure sollevate con i regolamenti di competenza sarebbero state fondate. La Corte di cassazione, quindi, deve fare applicazione della norma censurata, sicché il dubbio sulla sua legittimità costituzionale è, nella fattispecie, rilevante.

Ne deriva che la questione è ammissibile.

5. – Essa, tuttavia, non è fondata.

L’art. 637, terzo comma, cod. proc. civ. dispone che «Gli avvocati o i notai possono altresì proporre domanda d’ingiunzione contro i propri clienti al giudice competente per valore del luogo ove ha sede il consiglio dell’ordine al cui albo sono iscritti o il consiglio notarile dal quale dipendono».

La norma individua un criterio di competenza territoriale, facoltativa e concorrente con quelli di cui al primo e al secondo comma del medesimo articolo.

Essa fu già sottoposta all’esame di questa Corte che, con sentenza n. 137 del 1975, dichiarò non fondata la relativa questione di legittimità costituzionale, all’epoca sollevata in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost.

La citata sentenza, per quanto qui rileva, osservò: a) che la norma censurata riguardava i rapporti professionali tra gli avvocati ed i propri clienti, e non gli altri cittadini estranei a tali rapporti, i quali non erano avvantaggiati o danneggiati dalla norma medesima; b) che il dettato normativo acquistava pratico rilievo qualora il giudice individuato in base ad esso non fosse quello del luogo di residenza o domicilio dell’intimato, o quello del luogo in cui era sorta o doveva eseguirsi l’obbligazione dedotta in giudizio, ai sensi degli artt. 18 e 20 del codice di rito, ovvero «l’ufficio giudiziario che ha deciso la causa alla quale il credito si riferisce» (art. 637, secondo comma, cod. proc. civ., nel testo ora vigente), sicché l’ambito di applicazione della norma era ben contenuto e limitato; c) che gli avvocati, in vista e per il fatto dell’esercizio della professione, erano in una posizione avente aspetti di peculiarità idonei a differenziarli da quella di tutti gli altri prestatori d’opera intellettuale, in ordine al pagamento dei compensi loro dovuti (sentenza n. 132 del 1974); d) che i professionisti legali dovevano avere la residenza nella circoscrizione del tribunale nel cui albo erano iscritti e, per far fronte ad un’esigenza crescente, erano portati ad organizzare in modo adeguato la loro attività di lavoro autonomo; e) che la qualità di avvocato era il riflesso di una disciplina cui si riferivano interessi pubblici o collettivi e nella quale concorrevano coerenti mezzi e modi di tutela, sicché essa non si prestava ad un esame analitico ma andava verificata, in sede di controllo della sua conformità a Costituzione, nel suo complesso; f) che, pertanto, non si poteva prescindere dall’ampiezza e portata della tutela giurisdizionale prevista per i suddetti professionisti, i quali, per realizzare le loro pretese patrimoniali nei confronti dei clienti, potevano adire il magistrato dando vita ad un ordinario processo di cognizione, o chiedendo l’emissione di un decreto ingiuntivo, o giovandosi della speciale procedura di cui all’art. 28 della legge 13 giugno 1942, n. 794 (Onorari di avvocati e di procuratori per prestazioni giudiziali in materia civile), e successive modificazioni, norma della quale è stata riconosciuta la legittimità costituzionale (sentenza n. 22 del 1973); g) che, pertanto, l’attribuzione agli avvocati del potere di scegliere la competenza per territorio, in tema di procedimento per ingiunzione, appariva sufficientemente giustificata.

Le ordinanze di rimessione prendono le mosse dalla pronunzia ora riassunta e rilevano che, secondo la normativa all’epoca in vigore (art. 17, primo comma, n. 7, regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, recante «Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore», convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36), gli avvocati dovevano «avere la residenza nella circoscrizione del tribunale nel cui albo l’iscrizione è domandata». Ad avviso della rimettente, questa Corte ritenne giustificata la previsione, a favore degli avvocati, di un foro speciale per il recupero dei crediti professionali, in deroga a criteri generali di competenza, anche considerando l’obbligo di fissare la residenza nella sede del consiglio dell’ordine presso il quale erano iscritti. Tale considerazione avrebbe avuto un ruolo non marginale nella citata sentenza, in quanto in essa si pose in evidenza che «nel luogo in cui avevano stabilito la residenza gli avvocati sono portati ad organizzare adeguatamente la propria attività professionale».

La questione di legittimità costituzionale della norma, però, si porrebbe ora in termini diversi, avuto riguardo all’intervento del legislatore che ha modificato la disciplina. Infatti, con l’art. 16 della legge 21 dicembre 1999, n. 526 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 1999), si è stabilito che «Per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, ai fini dell’iscrizione o del mantenimento dell’iscrizione in albi, elenchi o registri, il domicilio professionale è equiparato alla residenza»; poi, con l’art. 18, comma 2, della legge 3 febbraio 2003, n. 14 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2002), si è disposto che «All’art. 17, primo comma, n. 7, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successive modificazioni, dopo la parola “residenza” sono inserite le seguenti: “o il proprio domicilio professionale”».

Pertanto – la rimettente prosegue – in base alla disciplina vigente l’iscrizione all’albo è svincolata dalla residenza. E, anche se il domicilio professionale costituisce il centro principale della relativa attività, assume rilievo la circostanza che esso (a prescindere dalla difficoltà di verificare il luogo in cui il legale, che può aprire studi in più sedi, svolga in prevalenza la professione) può non coincidere con la residenza, cioè con l’abituale e volontaria dimora nel luogo in cui la persona ha fissato la sede delle relazioni sociali e familiari e che, inoltre, è rivelato da elementi obiettivi facilmente accertabili.

Tale circostanza, secondo la Corte di cassazione, induce a ritenere che sia venuta meno la ratio ispiratrice della disposizione censurata, da identificare nella finalità di agevolare il professionista, il quale, in assenza di detta norma, sarebbe costretto a seguire le cause relative al recupero dei crediti professionali in luoghi diversi da quello in cui ha stabilito l’organizzazione della propria attività.

Pertanto, la norma de qua sarebbe in contrasto con i principii di parità di trattamento e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto attribuirebbe una posizione privilegiata ad una determinata categoria professionale rispetto agli altri cittadini e ad altre categorie professionali, non sussistendo ormai ragioni oggettive idonee a giustificare tale scelta, che si risolverebbe anche in un danno per i clienti, convenuti presso un foro diverso da quello previsto in base agli ordinari criteri dettati per la generalità dei consociati.

Le argomentazioni ora riassunte non possono essere condivise.

Come risulta dall’esposizione che precede, la Corte rimettente individua esattamente la ratio della norma censurata, ravvisandola nella finalità di agevolare l’avvocato, per consentirgli di concentrare le cause, nei confronti dei clienti, nel luogo in cui ha stabilito l’organizzazione della propria attività professionale, cioè la sede principale dei propri affari ed interessi.

Al riguardo, si deve rilevare che, per costante giurisprudenza di questa Corte, il legislatore dispone di ampia discrezionalità nella conformazione degli istituti processuali, e quindi anche nella determinazione dei criteri attributivi della competenza, con il solo limite della manifesta irragionevolezza delle scelte compiute (ex plurimis, sentenze n. 221 del 2008; n. 237 del 2007 e n. 341 del 2006; ordinanze n. 134 del 2009 e n. 318 del 2008). Nel caso in esame, la suddetta finalità è senza dubbio idonea a giustificare il fondamento della norma e perciò esclude che essa violi il principio di ragionevolezza.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla rimettente, non è esatto che la ratio della disposizione sia venuta meno per effetto della modifica introdotta dalla normativa dianzi citata, e, segnatamente, dall’art. 18, comma 2, della legge n. 14 del 2003. Quella modifica, disposta in esecuzione della sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 7 marzo 2002 (in causa C-145/99), si è limitata ad inserire nell’art. 17, primo comma, n. 7, della legge professionale degli avvocati, dopo la parola “residenza” l’espressione “o il proprio domicilio professionale”, rendendo così alternativo per l’iscrizione nell’albo, tra gli altri, il requisito soggettivo della residenza o del domicilio professionale.

Il detto intervento legislativo si è reso necessario perché la menzionata sentenza della Corte di giustizia ha ritenuto in contrasto con l’art. 43 del Trattato CE del 25 marzo 1957 (Trattato istitutivo della Comunità Economica – testo vigente) l’obbligo imposto agli avvocati di risiedere nella circoscrizione del tribunale da cui dipende l’albo al quale essi sono iscritti. Non si vede, però, in qual modo tale intervento possa avere inciso, fino ad escluderla, sulla ratio sottesa alla norma censurata, né le ordinanze di rimessione lo spiegano con chiarezza.

Invero, il domicilio professionale – che non di rado coincide con la residenza – s’identifica con la sede principale degli affari ed interessi del professionista (art. 43, primo comma, codice civile), cioè con il luogo in cui egli esercita in modo stabile e continuativo la propria attività. Si tratta, quindi, di un concetto verificabile sulla base di dati oggettivi (frequenza e continuità delle prestazioni erogate, numero dei clienti, giro di affari), suscettibili dei dovuti controlli ad opera del Consiglio dell’ordine competente. Anzi, proprio con riferimento a tale concetto ben si giustifica lo scopo «di agevolare il professionista, che sarebbe invece costretto a seguire le cause relative al recupero dei crediti professionali in luogo diverso (o addirittura in luoghi diversi) da quello in cui egli avesse attualmente stabilito l’organizzazione della propria attività professionale» (così le ordinanze di rimessione).

Neppure sotto il profilo della disparità di trattamento la questione può dirsi fondata.

Infatti, per quanto riguarda il riferimento «agli altri cittadini» (peraltro evocati in modo del tutto generico), il richiamo non è pertinente, perché la previsione normativa concerne i rapporti professionali tra gli avvocati ed i clienti, sicché gli altri cittadini non ne sono destinatari.

In relazione ad altre categorie professionali, che non possono avvalersi della stessa norma, si deve osservare che ogni professione presenta caratteri peculiari idonei a giustificarne una disciplina giuridica differenziata. Per la professione legale tali caratteri sono stati già posti in luce con la sentenza di questa Corte n. 137 del 1975.

Infine, quanto al rapporto tra l’avvocato e il cliente, se è vero che la norma censurata attribuisce al primo una facoltà processuale ai fini del recupero dei suoi crediti per prestazioni professionali, mediante la possibilità di scegliere un foro che può non coincidere con la residenza o il domicilio del debitore convenuto, è anche vero che tale facoltà non contrasta con il principio di eguaglianza, essendo essa, come già si è notato, frutto di una scelta non irragionevole del legislatore.

riuniti i giudizi;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 637, terzo comma, codice di procedura civile, sollevata, in riferimento all’articolo 3 della Costituzione, dalla Corte di cassazione con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Alessandro CRISCUOLO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 febbraio 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 19/2/2010 n.50 proviene da Giustamm.

P. G. Lignani – Presidente; P. Ungari – Estensore
C. C. I. O. S.r.l. (gia’ S. P. S.r.l.) (avv.ti F. Lorigiola, A. M. Desidera’ e
G.G. Corbucci) c/ il Comune di Terni

sull’applicabilità o meno del silenzio-assenso e della D.I.A. all’attività di installazione di impianti pubblicitari

1. Autorizzazione e concessione – Installazione di impianti pubblicitari – Autorizzazione – Silenzio-assenso – Art. 20, L. 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i. – E’ inapplicabile.

2. Autorizzazione e concessione – Installazione di impianti pubblicitari – Autorizzazione – Denuncia inizio di attività – Art. 19, L. 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i. – E’ inapplicabile

1. E’ inapplicabile all’installazione di impianti pubblicitari la disciplina di cui all’art. 20 della L. 7 agosto 1990 n. 241, in tema di silenzio-assenso.

2. E’ inapplicabile all’installazione di impianti pubblicitari la disciplina di cui all’art. 19 della L. 7 agosto 1990 n. 241, in tema di denuncia di inizio di attività, trattandosi di attività “contingentata”.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 478 del 1998, proposto da:
C. C. I. O. S.r.l. (gia’ S. P. S.r.l.), con sede in Milano, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fulvio Lorigiola e Anna Maria Desidera’, con domicilio eletto presso Giovanni Gabriele Corbucci in Perugia, via Cacciatori delle Alpi, 28;

Comune di Terni;

del provvedimento del Comune di Terni – Area Assetto del Territorio – Servizio III – Settore III – U.O. Ufficio Segnaletica – Concessioni, prot. 13811 in data 13 maggio 1998, nonché degli atti presupposti e consequenziali.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. La società ricorrente esercita attività di pubblicità a mezzo di affissioni dirette su propri impianti, per conto dei suoi clienti.

In data 25 marzo 1998, ha chiesto al Comune di Terni di poter installare tre impianti pubblicitari (destinati all’esposizione di c.d. poster monofacciali, di 6 x 3 m), due in Via Narni ed uno in Via Mozzoni, angolo Via Trieste, in sopraelevazione a recinzione privata.

Il Comune di Terni, con provvedimento n. 13811 in data 13 maggio 1998, ha negato l’autorizzazione ad installare i cartelli, “in quanto ritenuti pericolosi per la sicurezza e circolazione stradale (art. 23 D.Lvo 285/92; art. 51 D.P.R. 495/92 e seguenti)”.

2. La ricorrente impugna il diniego, deducendo le censure appresso indicate.

2.1. Lamenta che, ai sensi dell’articolo 20 (nonché, sostiene la ricorrente, dell’articolo 19) della legge 241/1990 e della tabella – allegato 3 – del d.P.R. 407/1994 (in cui è compresa l’attività di affissione diretta, di cui all’articolo 28, quarto comma, del d.P.R. 639/1972), essendo decorsi trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, si fosse già formato il silenzio assenso allorché è stato adottato il provvedimento negativo. Con la conseguenza che l’amministrazione comunale avrebbe potuto soltanto procedere in autotutela, ricorrendone i presupposti, alla revoca od all’annullamento dell’atto tacito di accoglimento.

2.2. Difetterebbe inoltre una adeguata motivazione in ordine alle ragioni del diniego.

3. Il Comune di Terni non si è costituito in giudizio.

4. Il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.

4.1. Non può ritenersi che, in ordine all’istanza della ricorrente, si fosse formato un titolo autorizzatorio.

Infatti, secondo la più recente e prevalente giurisprudenza :

– l’installazione di impianti pubblicitari è indubbiamente soggetta ad un provvedimento autorizzatorio da parte del Comune (articolo 3, comma 3, del d.lgs. 507/1993 e articolo 23, comma 4, del d.lgs. 285/1992) e le richieste di autorizzazione alla colloca
– in ogni caso, ai sensi del citato articolo 3 del d.lgs. 507/1993, il Comune è tenuto ad adottare apposito regolamento per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità, con il quale deve disciplinare “le modalità di effettuazione della pubblicità e può s
L’installazione di impianti pubblicitari, pertanto, è attività “contingentata”.

Come tale, essa è esclusa dalla disciplina di cui all’articolo 19 della legge 241/1990, in base alla quale l’atto di consenso cui sia subordinato l’esercizio di un’attività privata s’intende sostituito dalla denuncia di inizio di attività da parte dell’interessato alla pubblica amministrazione competente, sempre che il suo rilascio “dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo” (cfr. Cons. St., V, 12 ottobre 2004, n. 6532 e 29 aprile 2009, n. 2723; T.A.R. Toscana, I, 13 luglio 2005, n. 3272).

4.2. Sussiste invece il difetto di motivazione.

E’ innegabile che il provvedimento impugnato non consenta in alcun modo di ricostruire il ragionamento seguito dall’Amministrazione per adottare il diniego.

Infatti, l’articolo 23 del Codice della Strada (“Pubblicità sulle strade e sui veicoli”) detta molteplici divieti a tutela della sicurezza della circolazione. In primis, quelli previsti al comma 1: “Lungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli transitanti sulle strade, che per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione possono ingenerare confusione con la segnaletica stradale, ovvero possono renderne difficile la comprensione o ridurne la visibilità o l’efficacia, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l’attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione; in ogni caso, detti impianti non devono costituire ostacolo o, comunque, impedimento alla circolazione delle persone invalide. Sono, altresì, vietati i cartelli e gli altri mezzi pubblicitari rifrangenti, nonché le sorgenti e le pubblicità luminose che possono produrre abbagliamento. Sulle isole di traffico delle intersezioni canalizzate è vietata la posa di qualunque installazione diversa dalla prescritta segnaletica”.

Mentre l’articolo 51 del regolamento attuativo (Ubicazione lungo le strade e le fasce di pertinenza), prevede articolate prescrizioni e divieti particolari in relazione alla specifica posizione degli impianti pubblicitari.

Non è dunque sufficiente il generico richiamo delle predette disposizioni normative rilevanti, in assenza di alcun concreto riferimento all’impatto derivante dalle installazioni richieste, alla luce della situazione dei luoghi (posizione/ubicazione) e delle caratteristiche degli impianti (dimensioni/forma/colore), da cui possa evincersi quale divieto sarebbe violato, o comunque i motivi specifici della pericolosità degli impianti per la circolazione stradale.

5. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Terni al pagamento in favore della ricorrente della somma di euro 1.000,00 (mille/00) per spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Annibale Ferrari, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/02/2010

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 3/2/2010 n.50 proviene da Giustamm.

G. Giaccardi – Presidente, O. Ciliberti – Estensore
Dic Car s.r.l. (Avv.ti G. Ruta e M. Zezza) c/ la Regione Molise (Avv. Dist. St.); la Provincia di Isernia (n.c.); il Comune di Pietrabbondante (Avv. V. Colalillo)

cd. screening

1. Giurisdizione e competenza – Approvazione progetto relativo ad impianto idroelettrico – Giurisdizione del Giudice Amministrativo – Sussiste.
2. Processo amministrativo – Ricorso giurisdizionale – Controinteressato – Conferenza dei servizi – Notifica a tutti gli enti e soggetti partecipanti alla conferenza – Non è necessaria.

3. Ambiente e territorio – Impianto idroelettrico esterno ad area naturale protetta – Procedura di screening ex artt. 3, comma 4, 8 e 9, L.R. Molise 24 marzo 2000 n. 21 – E’ sufficiente – V.I.A. e valutazione di incidenza naturalistica – Non sono necessarie.

1. E’ devoluta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto il procedimento formativo della volontà dell’Amministrazione per l’approvazione di un progetto relativo ad un impianto idroelettrico da realizzare su un torrente, vertendosi di un’opera che non ha una incidenza diretta, ma solo strumentale ed indiretta sull’utilizzo delle acque. (1)

2. Il ricorso contro l’atto finale della conferenza di servizi non va notificato a tutte le autorità amministrative partecipanti, ma soltanto a quelle che hanno esercitato la potestà correlata alla posizione giuridica di cui si chiede tutela. (2)

3. Non deve essere sottoposto a valutazione di impatto ambientale né a valutazione di incidenza naturalistica il progetto relativo ad un impianto idroelettrico da realizzare su un torrente, quando l’area interessata dall’intervento, pur essendo prossima ad un sito di importanza comunitaria (s.i.c.), non è un’area naturale protetta; in tal caso – a mente degli artt. 3 co. 4, 8 e 9 della L.R. 24 marzo 2000 n. 21 – è sufficiente la sottoposizione del progetto alla procedura di verifica (cosiddetto “screening”). (3)

— *** —

(1) Cfr. in argomento T.A.R. ABRUZZO – PESCARA – Sentenza 12 dicembre 2007 n. 954, in questa rivista, con nota di richiami nonché, citate in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 18 settembre 2006 n. 5442; T.A.R. MOLISE – Sentenza 12 aprile 2006 n. 270; T.A.R. LOMBARDIA – MILANO – SEZIONE I – Sentenza 9 aprile 2001 n. 3051.
(2) Cfr.: CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 7 maggio 2004 n. 2874; T.A.R. LAZIO – LATINA – Sentenza 29 marzo 2006 n. 212. Il Collegio, in coerenza al precedente 21 febbraio 2007 n. 164, ha sottolineato che, nel caso di specie, la conferenza di servizi ha natura istruttoria e non decisoria e le doglianze dedotte con il gravame sono tutte rivolte verso atti posti in essere dalla Regione Molise, mentre non vi sono rilievi sulla legittimità dei pareri forniti da altri enti, seppur attraverso il modulo partecipativo della conferenza.
(3) Non constano precedenti specifici in termini in questa rivista. (A. Faccon)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 404 del 2007, proposto da

DIC CAR S.R.L., in persona del legale rappresentante p .t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Ruta e Margherita Zezza, con elezione di domicilio in Campobasso, corso Vittorio Emanuele n. 23,

– la REGIONE MOLIse, in persona del Presidente p. t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, preso la cui sede in Campobasso, via Garibaldi n. 123, è domiciliata;

– la PROVINCIA DI ISERNIA, in persona del Presidente p. t., non costituitasi;

– il COMUNE DI PIETRABBONDANTE, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall’Avv. Vincenzo Colalillo, con elezione di domicilio in Campobasso, via Umberto I n. 43;

dei seguenti atti: 1)la determinazione dirigenziale n. 2 del 5.6.2007, con la quale è stato deliberato l’assoggettamento delle opere relative alla realizzazione di un impianto idroelettrico sul fiume Verrino (denominato Verrino quinto salto), alla procedura di V.i.a. completa di cui all’art. 7 della L.R. N. 21/2000; 2)tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi, ivi inclusi i verbali redatti dal Comitato di V.i.a., in sede istruttoria, datati 2.3.2006 (n. 04/VIA/IS/2006), 21.9.2006 (n. 23), 10.5.2007 (n. 14/VIA/IS/2007); nonché per l’accertamento della intervenuta formazione del silenzio ai sensi dell’art. 9 comma quinto della L.R. n. 20/2001 ai fini della esclusione del progetto dalla procedura di V.i.a. completa;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione e le memorie dell’Amministrazione regionale intimata e del Comune di Pietrabbondante;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 23 gennaio 2008, la relazione del Consigliere Orazio Ciliberti;
Udite, altresì, le parti, come da verbale di udienza;
Ritenuto, in fatto e in diritto, quanto segue.

I – La ricorrente società, avendo chiesto una concessione di derivazione di acqua pubblica ad uso idroelettrico, sottoponeva alla approvazione regionale il progetto per la realizzazione di un impianto idroelettrico denominato “Verrino quinto salto”, in agro dei Comuni di Castelverrino (Is) e Pietrabbondante (Is). Stante l’impossibilità di ottenerla, in ragione del fatto che la Regione Molise chiede la sottoposizione del progetto alla procedura di V.i.a. completa, la ricorrente insorge per impugnare i seguenti atti: 1)la determinazione dirigenziale della Regione Molise – assessorato all’ambiente – n. 2 del 5.6.2007, con la quale è stato deliberato l’assoggettamento delle opere relative alla realizzazione di un impianto idroelettrico sul fiume Verrino (denominato Verrino quinto salto), alla procedura di V.i.a. completa di cui all’art. 7 della L.R. n. 21/2000; 2)tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi, ivi inclusi i verbali redatti dal Comitato tecnico di V.i.a., in sede istruttoria, datati 2.3.2006 (n. 04/VIA/IS/2006), 21.9.2006 (n. 23), 10.5.2007 (n. 14/VIA/IS/2007). Insorge, altresì, per l’accertamento della intervenuta formazione del silenzio, ai sensi dell’art. 9 comma quinto della L.R. n. 20/2001 ai fini della esclusione del progetto dalla procedura di V.i.a. completa. Deduce i seguenti motivi: 1)violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990 e ss.mm.ii., difetto di motivazione, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 delle Linee guida per lo svolgimento del procedimento unico di cui al comma 3 dell’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, approvate con delibera di Giunta Regionale n. 452 del 7.5.2007, eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, illegittimità derivata, violazione dei principi di buon andamento della P.A. ai sensi dell’art. 97 della Costituzione; 2)violazione degli artt. 1, 9 e 10 della legge n. 241 del 1990 e ss.mm.ii., violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 9 della L.R. 24.3.2000 n. 21, eccesso di potere per carenza di istruttoria, errore di fatto e di diritto, illegittimità derivata, violazione di tutti i più comuni principi del giusto procedimento.
Si costituisce l’Amministrazione, deducendo con successive memoria e nota di deposito, la inammissibilità per difetto di giurisdizione (nella materia delle acque pubbliche) e per mancata notifica ai Comuni e ai soggetti controinteressati. Deduce altresì la infondatezza. Conclude per la reiezione.
Si costituisce il Comune di Pietrabbondante, deducendo, anche con successiva memoria, la inammissibilità e la infondatezza del ricorso.
All’udienza del 23 gennaio 2008, la causa viene introitata per la decisione.

II – Il ricorso è ammissibile e fondato.

III – Deve essere disattesa la eccezione di difetto di giurisdizione, atteso che la controversia non concerne il regime delle acque pubbliche, né la loro utilizzazione diretta e immediata. La causa, pertanto, non rientra nella cognizione del tribunale delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143 lett. a) R.D. 11 dicembre 1933 n. 1775, bensì deve essere devoluta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo: infatti, oggetto della controversia è il procedimento formativo della volontà dell’Amministrazione per la approvazione di un progetto di realizzazione di un impianto idroelettrico, opera che non ha una incidenza diretta, ma solo strumentale e indiretta sull’utilizzo delle acque (cfr.: Cons. Stato V, 18.9.2006 n. 5442; T.A.R. Molise 12.4.2006 n. 270; T.A.R. Milano I, 9.4.2001 n. 3051).

IV – Il ricorso è ammissibile, anche sotto il profilo della salvaguardia del contraddittorio. Inteso e non concesso che gli enti locali che partecipano al comitato tecnico nella procedura di assenso al progetto dell’impianto idroelettrico in argomento siano da ritenersi soggetti controinteressati, la notifica del ricorso a due di essi (Provincia di Isernia e Comune di Pietrabbondante) integra il contraddittorio e rende il ricorso formalmente ammissibile. Ad ogni buon conto, non vi è prova che i Comuni non evocati in giudizio abbiano un interesse contrario alla realizzazione dell’opera. L’eccezione va comunque disattesa, in quanto, a mente di un autorevole orientamento della giurisprudenza amministrativa, il ricorso contro l’atto finale della conferenza di servizi non va notificato a tutte le autorità amministrative partecipanti, ma soltanto a quelle che hanno esercitato la potestà correlata alla posizione giuridica di cui si chiede tutela (cfr.: Cons. Stato IV 7.5.2004 n. 2874; T.A.R. Latina 29.3.2006 n. 212). Inoltre, nel caso di specie, la conferenza di servizi ha natura istruttoria e non decisoria e le doglianze dedotte con il gravame sono tutte rivolte verso atti posti in essere dalla Regione Molise, mentre non vi sono rilievi sulla legittimità dei pareri forniti da altri enti, seppur attraverso il modulo partecipativo della conferenza (T.A.R. Molise 21.2.2007 n. 164).

V – I motivi del ricorso sono attendibili.
Con il provvedimento impugnato, il dirigente dell’Assessorato Regionale all’Ambiente del Molise ha stabilito di sottoporre a valutazione di impatto ambientale, nonché a valutazione di incidenza naturalistica il progetto presentato dalla società ricorrente per la realizzazione di un impianto idroelettrico sul torrente Verrino. Sennonché, l’area interessata dall’intervento, pur essendo prossima a un sito di importanza comunitaria (s.i.c.), per ammissione della stessa Amministrazione regionale resistente, non è un’area naturale protetta e, pertanto, i progetti ricadenti in essa – a mente degli artt. 3 comma quarto, 8 e 9 della L.R. 24 marzo 2000 n. 21 – non necessitano di valutazione di impatto ambientale completa, bensì di semplice atto di verifica (cosiddetto “screening”). Ciò è vero, anche a voler prescindere dalla avvenuta o mancata approvazione degli strumenti di pianificazione regionale, quali il P.e.a.r. (Piano energetico ambientale regionale), le Linee guida, previste dallo stesso P.e.a.r., per lo svolgimento del procedimento di assenso alla costruzione di impianti di energia da fonti rinnovabili e le Linee programmatiche di cui alla delibera del C.R. 10.7.2006 n. 117. Non solo: ai sensi del citato art. 9 comma quinto della L.R. n. 21/2000, decorso il termine di sessanta giorni, senza che l’autorità competente abbia richiesto la sottoposizione al procedimento di v.i.a., il progetto si intende tacitamente escluso dalla procedura di v.i.a. Nel caso di specie, l’istanza della società ricorrente si è perfezionata in data 18.11.2006, mentre la conferenza di servizi si è conclusa in data 10.5.2007. Sono, pertanto, trascorsi ben 173 giorni, senza che l’autorità competente si sia pronunciata sull’intervento, di guisa che esso non può essere più sottoposto alla procedura di v.i.a.

VI – In conclusione, il ricorso deve essere accolto. Si ravvisano giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con esso impugnati.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina all’Autorità amministrativa di dare esecuzione alla presente sentenza.

Così deciso in Campobasso, presso la sede del T.A.R., nella Camera di Consiglio del 23 gennaio 2008, dal Collegio così composto:

Giorgio Giaccardi, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore
Luca Monteferrante, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/02/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 8/2/2008 n.50 proviene da Giustamm.

Presidente BILE
Redattore DE SIERVO

escludere la facoltà di scelta tra i due regimi di lavoro dei dirigenti sanitari (esclusivo e non esclusivo) contrasta con il principio fondamentale di cui all’art. 2 septies del decreto-legge n. 81 del 2004

1. Igiene e sanità – Personale sanitario – Art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16, – introdotto dall’ art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 – Divieto per il personale del ruolo sanitario di ogni forma di attività libero-professionale extramuraria – Q.l.c. sollevata dal Tribunale di Bolzano – Presunto contrasto con gli artt. 9, numero 10), 5 e 4 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige – Asserita violazione dei «principi desumibili dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» – qualificabili anche come principi fondamentali della legislazione statale nella materia «igiene e sanità» attribuita alla competenza concorrente della Provincia autonoma – principi desumibili specificamente dagli artt. 15 e seguenti del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 – Illegittimità costituzionale in parte qua.

2. Igiene e sanità – Personale sanitario – Art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16, introdotto dall’ art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 – Divieto per il personale del ruolo sanitario di ogni forma di attività libero-professionale extramuraria – Q.l.c. sollevata dal Tribunale di Bolzano – Presunto contrasto con gli artt. 9, numero 10), 5 e 4 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige – Asserita violazione dei «principi desumibili dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» – qualificabili anche come principi fondamentali della legislazione statale nella materia «igiene e sanità» attribuita alla competenza concorrente della Provincia autonoma – principi desumibili specificamente dagli artt. 15 e seguenti del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 – Inammissibilità.

1. È costituzionalmente illegittimo l’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16, introdotto dall’art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9, nella parte in cui contrasta con il principio fondamentale di cui all’art. 2-septies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, convertito, con modificazioni, nella legge 26 maggio 2004, n. 138;

2. Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995, nella parte in cui negherebbe implicitamente il diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, e nella parte in cui ometterebbe ogni regolamentazione dell’attività libero-professionale svolta nell’ambito di tale rapporto, sollevate dal Tribunale di Bolzano, in relazione agli artt. 15-quater e 15-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.

SENTENZA N. 50
ANNO 2007

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell’ordinamento del personale della provincia), introdotto dall’articolo 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di previsione della provincia per l’anno finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate), promosso con ordinanza del 5 ottobre 2005 dal Tribunale di Bolzano nel procedimento civile vertente tra Acuti Roberto ed altri e la Provincia autonoma di Bolzano ed altri, iscritta al n. 577 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2005.

Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano, delle Aziende sanitarie di Bolzano, Brunico, Merano e Bressanone e di Tagnin Mario ed altri;

udito nell’udienza pubblica del 9 gennaio 2007 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi gli avvocati Paolo Rosa e Federico Sorrentino per Tagnin Mario ed altri, Roland Riz e Giuseppe Franco Ferrari per la Provincia autonoma di Bolzano, Enrico Bertorelle per l’Azienda Sanitaria di Bolzano e Giampaolo Parodi per le Aziende sanitarie di Bolzano, Brunico, Merano e Bressanone.

1. – Con ordinanza in data 5 ottobre 2005, il giudice del lavoro presso il Tribunale di Bolzano ha promosso giudizio di legittimità costituzionale in relazione all’ art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell’ordinamento del personale della provincia), introdotto dall’art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di previsione della provincia per l’anno finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate), per contrasto con gli artt. 9, numero 10), 5 e 4 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige»).
Il rimettente premette che, con ricorso depositato nel giugno 2004, 450 dirigenti sanitari dipendenti delle aziende sanitarie di Bolzano, Bressanone, Brunico, e Merano, hanno chiesto: a) l’accertamento di una serie di loro diritti relativi al mancato adeguamento della legislazione provinciale alla normativa nazionale in tema di modalità di esercizio della loro professione (diritto di optare per l’esercizio della libera professione intra moenia o extra moenia; corresponsione dell’indennità di esclusività, a far tempo dal 1° gennaio 2000; accertamento del proprio diritto all’esercizio della libera professione intra moenia nel rispetto della normativa nazionale e disapplicazione di parte dell’art. 52 del Contratto collettivo provinciale di lavoro); b) la condanna delle aziende datrici di lavoro, in solido con la Provincia autonoma di Bolzano, al risarcimento del danno cagionato dalla preclusione dell’esercizio di attività libero professionale intra moenia dal 1° gennaio 2000.

Preliminarmente, il Tribunale, a fronte dell’eccezione sollevata dai convenuti, afferma che «sembra sussistere» l’interesse ad agire dei ricorrenti, «quanto meno per i trentuno» che hanno depositato, in corso di causa, dichiarazione di esercizio del diritto di opzione per il rapporto.
Nel merito, il rimettente ricorda che l’art. 2-septies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica), ha soppresso il principio della irreversibilità del rapporto di lavoro esclusivo previsto per i dirigenti sanitari dalla precedente disciplina, riconoscendo loro la facoltà di optare, con richiesta da presentare entro il 30 novembre di ogni anno, per il rapporto di lavoro non esclusivo con decorrenza dal 1° gennaio dell’anno successivo. Nell’ambito della Provincia autonoma di Bolzano, l’applicazione di queste disposizioni di legge sarebbe impedita dalla norma impugnata, secondo la quale «per il personale del ruolo sanitario è esclusa ogni forma di esercizio di attività libero-professionale extramuraria». Tale disposizione negherebbe non solo il diritto di opzione per l’attività libero-professionale extramuraria, ma anche, implicitamente, il diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, quale previsto dal decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), nonché il compenso per la mancata opzione per il rapporto di lavoro non esclusivo nel regime introdotto dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004.
Secondo il Tribunale, la Provincia di Bolzano non avrebbe adeguato la propria legislazione ai principi ed alle norme poste dall’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 e dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, secondo quanto previsto dall’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), il quale fissa a tale fine il termine di sei mesi dalla pubblicazione della legislazione statale nella Gazzetta Ufficiale. Conseguentemente, la legislazione provinciale non adeguata sarebbe «suscettibile di essere caducata per sopravvenuta illegittimità costituzionale anche a seguito di incidente di costituzionalità», secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 63 del 2000.
Le sollevate questioni di legittimità costituzionale sarebbero rilevanti rispetto alle domande di accertamento proposte dai ricorrenti, dal momento che la disposizione precluderebbe loro sia l’accertamento del diritto di optare per l’esercizio della professione extramuraria, sia l’accertamento del diritto, per coloro che siano assoggettati al rapporto di lavoro esclusivo, alla corresponsione, anche per il passato, del trattamento economico aggiuntivo previsto dal d.lgs. n. 229 del 1999. Le questioni sarebbero rilevanti anche in relazione alle domande di accertamento del diritto all’esercizio della libera professione intra moenia e di accertamento della nullità delle disposizioni del contratto collettivo provinciale in contrasto con la disciplina statale.
Il Tribunale ritiene le questioni non manifestamente infondate «sotto il profilo della violazione dei principi desumibili dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» quali dovrebbero considerarsi, ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), gli artt. 15 e seguenti del medesimo decreto. Le questioni sarebbero non manifestamente infondate anche sotto il profilo della violazione dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato, inerendo la disposizione in questione alla materia «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera» di cui all’art. 9, numero 10, dello statuto speciale (quest’ultima competenza sarebbe stata condivisa anche da questa Corte nella sentenza n. 373 del 1995, nonché nella sentenza n. 63 del 2000).
Il Tribunale, inoltre, sostiene che, anche dopo l’art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), alla Provincia di Bolzano continuerebbero ad applicarsi le norme statutarie, non prevedendo l’art. 117 Cost. forme di autonomia più ampie.
In conclusione, ad avviso del giudice rimettente, l’art. 14 della legge prov. n. 16 del 1995, escludendo espressamente ogni forma di attività libero-professionale extramuraria e omettendo di prevedere il diritto all’attribuzione di un compenso per l’esclusività del rapporto di lavoro e di regolamentare specificamente l’attività libero-professionale nell’ambito di tale rapporto, contrasterebbe con il principio del diritto di opzione per il rapporto di lavoro non esclusivo stabilito, in favore dei dirigenti sanitari, dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004; con il principio del diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo affermato dall’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992; con il principio del diritto all’indennità di esclusività ribadito dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004; infine, con «i principi relativi alle tipologie dell’attività professionale e all’equilibrio tra quest’ultima e l’attività istituzionale» desumibili dall’art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.
2. – È intervenuta in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, la quale ha innanzitutto eccepito l’inammissibilità delle questioni sollevate per l’irrilevanza delle medesime nel giudizio a quo, difettando l’interesse ad agire dei ricorrenti; costoro, infatti, non avendo mai presentato alcuna opzione per l’esercizio della libera professione extra moenia, avrebbero agito in giudizio solo per ottenere il riconoscimento astratto del diritto di opzione e dunque la loro azione sarebbe volta solo a contestare, in via principale, la disposizione legislativa provinciale.
Anche la questione concernente il riconoscimento dell’indennità sarebbe inammissibile, dal momento che la disposizione censurata sarebbe del tutto estranea al trattamento economico del personale, la cui disciplina sarebbe rimessa alla contrattazione collettiva provinciale. Altrettanto dovrebbe ritenersi poi per i limiti all’esercizio dell’attività professionale intramuraria.
Quanto al merito, la difesa provinciale osserva che, in base allo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la Provincia autonoma di Bolzano è titolare di una competenza esclusiva in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto» (art. 8, numero l), nonché di una competenza concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera» (art. 9, numero 10). L’art. 4, numero 7, del medesimo statuto attribuisce poi alla Regione Trentino-Alto Adige la competenza esclusiva in materia di «ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri».
In base all’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello Statuto per la Regione Trentino – Alto Adige in materia di igiene e di sanità), novellato dall’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, la competenza primaria della Regione Trentino-Alto Adige sarebbe stata suddivisa in sede regionale in modo che alla Regione spetti la potestà legislativa di disciplinare il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari, mentre alle due Province autonome spetti la potestà legislativa ed amministrativa in ordine al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari, con l’unica limitazione secondo la quale la Provincia deve garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria.
Pertanto, nella competenza legislativa della Provincia autonoma di Bolzano rientrerebbe tutta la materia relativa al personale degli enti sanitari ed ospedalieri. A tale riparto di competenze nessuna modifica avrebbe apportato la riforma del titolo V della Costituzione, non prevedendo essa forme di autonomia più ampie.
Dal momento che sarebbe certo che l’esercizio della libera professione da parte dei dirigenti sanitari non riguarda la «tutela della salute», ma «l’organizzazione degli enti ospedalieri», si opererebbe all’interno delle «attribuzioni primarie della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e Bolzano».
Peraltro, la difesa provinciale afferma anche che, poiché l’ASL costituisce «ente strumentale» della Provincia autonoma di Bolzano, la disciplina dell’ordinamento del personale sanitario di tali enti spetterebbe in via esclusiva alla Provincia nell’ambito dei suoi poteri in tema di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto».
La difesa rileva inoltre che il decreto-legge n. 81 del 2004 non avrebbe previsto un obbligo di adeguamento da parte della Regione e delle Province autonome, né esso potrebbe derivare dal carattere di norma fondamentale delle leggi di grande riforma economico-sociale, dal momento che l’art. 2-septies non presenterebbe tale natura.
Anche laddove si volesse qualificare la competenza legislativa in questione come concorrente, la difesa della Provincia autonoma esclude che le disposizioni dall’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 possano qualificarsi come principi fondamentali idonei a vincolare il legislatore provinciale, trattandosi di disposizioni autoapplicative e di carattere temporaneo.
A seguito della modifiche introdotte dal decreto-legge n. 81 del 2004, l’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 – ad avviso della Provincia autonoma – porrebbe ancora la regola della esclusività del rapporto, mentre la facoltà di opzione costituirebbe un’eccezione ad essa.
Per quanto concerne l’indennità di esclusività, l’art. 15-quater rimetterebbe alla contrattazione collettiva la previsione di un «trattamento economico aggiuntivo». Nell’ambito della contrattazione della Provincia autonoma di Bolzano, le parti avrebbero concordato il trattamento economico aggiuntivo spettante alla dirigenza medica con rapporto di lavoro esclusivo, ancorché tale trattamento non sia qualificato espressamente come indennità di esclusività; di talché, il trattamento economico complessivo spettante ai dirigenti medici operanti nella Provincia di Bolzano sarebbe di gran lunga più elevato rispetto al trattamento riservato alla dirigenza medica dalle altre Regioni e dalla Provincia di Trento.
3. – Sono intervenuti in giudizio alcuni ricorrenti nel giudizio a quo, sia in proprio che in qualità di membri del direttivo ANAAO Assomed/Vlk di Bolzano.
Essi sostengono, innanzitutto, la rilevanza delle questioni sollevate dal rimettente, dal momento che le pretese azionate nel giudizio a quo non potrebbero essere soddisfatte senza la declaratoria di incostituzionalità della disposizione censurata.
Nel merito, la difesa dei ricorrenti sostiene che la norma censurata rientrerebbe nella potestà legislativa concorrente della Provincia in materia di «funzionamento e gestione delle istituzioni sanitarie» (art. 9, numero 10, dello statuto), mentre erronea sarebbe l’equiparazione tra personale degli uffici provinciali e dirigenti sanitari sostenuta dalla Provincia di Bolzano al fine di ricondurre la materia alla potestà primaria della Provincia stessa ex art. 8, numero 1, dello statuto, giacché la posizione dei dirigenti sanitari troverebbe una propria autonoma disciplina nella legge prov. 5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio Sanitario provinciale). Da tale carattere discenderebbe l’obbligo, per il legislatore provinciale, di rispettare i principi fondamentali della legislazione statale, ribadito anche dall’art. 2 della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), il quale prevede che «le province autonome di Trento e Bolzano adeguino la propria legislazione, nei limiti dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione, ai principi fondamentali dei decreti legislativi attuativi della medesima legge».
Su tale quadro non avrebbe inciso la legge cost. n. 3 del 2001.
Dalla legislazione statale sarebbero desumibili taluni principi fondamentali, fra i quali si collocherebbe il diritto di opzione tra la libera professione all’interno o all’esterno della struttura sanitaria. Tale interpretazione sarebbe confermata dalla riforma del 2004, che riconoscerebbe la possibilità di esercitare il diritto di opzione almeno una volta l’anno, eliminando il «favor per l’esclusività che connotava la previgente disciplina». L’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, inoltre, riconoscerebbe alle Regioni la possibilità di intervenire in materia di opzione solo per dettarne una disciplina più favorevole e non per escluderne la sussistenza.
Quanto al trattamento economico, dall’art. 15-quater, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992 si desumerebbe il principio che impone la corresponsione di una indennità di esclusività per coloro che optano per il rapporto esclusivo.
La legislazione statale porrebbe inoltre principi fondamentali concernenti la concreta disciplina dell’attività libero-professionale intra moenia.
Le disposizioni statali richiamate sarebbero altresì qualificabili come norme fondamentali di riforma economico-sociale, in quanto norme di riforma «corrispondenti a scelte di “incisiva innovatività” in un settore (quello sanitario) qualificante la vita sociale del Paese».
4. – Sono intervenute in giudizio anche le Aziende sanitarie di Bolzano, di Merano, di Bressanone e di Brunico, le quali hanno depositato memorie di contenuto sostanzialmente identico.
Viene anzitutto eccepita l’inammissibilità delle questioni prospettate dal Tribunale di Bolzano, in primo luogo in ragione della loro irrilevanza nell’ambito del giudizio a quo, stante l’«evidente carenza di un interesse ad agire concreto ed attuale al momento del ricorso» in capo ai ricorrenti. Nessuno di essi, infatti, avrebbe mai presentato all’Azienda sanitaria di appartenenza un’opzione per l’attività extramuraria, né avrebbe indicato atti concreti da cui si possa ritenere che l’amministrazione abbia contestato il diritto da essi vantato. Irrilevanti sarebbero le dichiarazioni di esercizio del diritto di opzione depositate in corso di causa da taluni ricorrenti, dovendo le condizioni dell’azione sussistere al momento della proposizione dell’azione.
Ulteriore ragione di inammissibilità sarebbe determinata dal difetto di motivazione dell’ordinanza di rimessione in ordine alla rilevanza delle questioni, non spiegando il giudice la ragione per cui ritiene che il vizio del difetto di interesse sia sanato da un comportamento successivo al ricorso. Inoltre, insufficiente sarebbe in ogni caso la descrizione della fattispecie concreta, posto che l’ordinanza di rimessione considera indistintamente la posizione dei 450 ricorrenti del giudizio a quo, senza specificare quando essi siano stati assunti in servizio, né se abbiano rivolto istanze all’amministrazione di appartenenza.
Le questioni sarebbero, ancora, inammissibili per fictio litis, stante il carattere ipotetico e teorico della domanda di accertamento proposta.
Inammissibile sarebbe poi, più specificamente, la questione relativa alla mancata previsione dell’indennità di esclusività, dal momento che la disposizione denunciata non atterrebbe al trattamento economico della dirigenza sanitaria.
La questione sarebbe inammissibile sotto il profilo dell’asserito contrasto con i principi della legislazione statale in tema di attività libero professionale intramuraria, dal momento che la relativa disciplina è contenuta nel CCPL che non può essere censurato avanti alla Corte ed in quanto non sarebbe indicato il contenuto precettivo dei principi asseritamente violati.
Infine, una ulteriore causa di inammissibilità viene ravvisata nella omessa motivazione sulla rilevanza della suddetta questione, non potendosi ritenere sufficienti le affermazioni al riguardo contenute nell’ordinanza di rimessione.
Nel merito, tutte le questioni sarebbero infondate.
Ad avviso delle Aziende sanitarie, la materia cui attiene la disposizione censurata andrebbe individuata in quella concernente lo «stato giuridico ed economico del personale sanitario» che l’art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975 attribuirebbe alla competenza primaria delle Province autonome prevedendo, al comma 3, che essa è esercitata nei limiti posti dallo statuto. In tal modo, la norma rinvierebbe implicitamente all’art. 8, numero 1, dello statuto, che attribuisce alle Province autonome la potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», «essendo le Aziende sanitarie “enti strumentali della Provincia autonoma di Bolzano per il conseguimento di fini istituzionali” (art. 5, comma 1, legge provinciale 5.3.2001, n. 7)».
Sarebbe pertanto preclusa alla legislazione statale la determinazione dei principi fondamentali, ma anche a voler ritenere che la disciplina in questione acceda alla competenza concorrente delle Province, la disciplina statale evocata non vincolerebbe il legislatore provinciale, non contenendo principi fondamentali né norme fondamentali. Tale non sarebbe la previsione di cui all’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, trattandosi di disposizione autoapplicativa o di dettaglio, non idonea, secondo la giurisprudenza costituzionale, a costituire principio fondamentale. In ogni caso, se mai un tale principio volesse individuarsi, questo, prima delle modifiche introdotte dal decreto-legge n. 81 del 2004, sarebbe stato costituito dalla esclusività del rapporto dei dirigenti medici.
Per quanto concerne l’indennità di esclusività, l’art. 14 della legge prov. n. 16 del 1995 non contrasterebbe con l’art. 15-quater, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale rinvia ai contratti collettivi la definizione di un «trattamento economico aggiuntivo». La disposizione censurata, infatti, non atterrebbe alla materia del trattamento economico della dirigenza sanitaria né inciderebbe sull’indennità di esclusività. In ogni caso, secondo la difesa delle Aziende sanitarie intervenute, la contrattazione provinciale prevederebbe un trattamento economico aggiuntivo «più che adeguato sul piano quantitativo».
Del pari non assurgerebbero a norme fondamentali le disposizioni in tema di attività libero-professionale intramuraria, la necessaria previsione di tempi e spazi per l’esercizio dell’attività libero-professionale intramuraria nell’ambito delle strutture sanitarie, né l’articolazione dei tempi e delle modalità organizzative.
5. – In prossimità dell’udienza pubblica, la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato una memoria nella quale ribadisce le eccezioni di inammissibilità delle questioni sollevate dal Tribunale di Bolzano, già prospettate nel precedente atto di intervento.
Quanto al merito, oltre a ribadire le difese già svolte, la difesa provinciale aggiunge il richiamo alla sentenza n. 181 del 2006, con la quale questa Corte ha affermato che la materia cui ricondurre il decreto-legge n. 81 del 2004 sarebbe quella della tutela della salute. Tale pronuncia non riguarderebbe le Province autonome, dal momento che esse, in base allo statuto ed alle relative norme di attuazione, avrebbero competenza primaria in materia di «organizzazione degli enti ospedalieri».
In ogni caso, la Provincia di Bolzano sarebbe dotata, ai sensi dell’art. 8, numero 1, dello statuto, di competenza primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», in forza della quale i dipendenti del servizio sanitario provinciale sarebbero «disciplinati e regolati, ma anche interamente pagati» dalla Provincia.
La difesa provinciale, inoltre, ribadisce che le disposizioni contenute nel decreto-legge n. 81 del 2004 non potrebbero costituire principio fondamentale della legislazione statale ovvero norma fondamentale delle riforme economico-sociali, dal momento che esse sarebbero contenute in un decreto-legge varato in un momento di straordinaria necessità ed urgenza. Tale carattere, inoltre, sarebbe stato escluso dalla stessa sentenza n. 181 del 2006, ove questa Corte avrebbe affermato che il risultato delle modifiche apportate dal citato decreto al d.lgs. n. 502 del 1992 non consiste nella enunciazione di un “nuovo” principio fondamentale.
6. – Anche le Aziende sanitarie di Bolzano, Bressanone, Brunico e Merano hanno depositato una memoria nella quale ribadiscono le difese già svolte nei propri atti di intervento.
In punto di inammissibilità delle questioni prospettate, esse osservano come la presentazione, nelle more del giudizio, delle dichiarazioni di opzione da parte di taluni dei dirigenti medici ricorrenti, integrerebbe un comportamento extraprocessuale del tutto ininfluente ai fini della valutazione della rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
La difesa delle ASL aggiunge, inoltre, che la questione prospettata dal Tribunale rimettente dovrebbe essere circoscritta al parametro costituito dal decreto-legge n. 81 del 2004 – «dal momento che l’ordinanza non solleva espressamente alcuna questione in riferimento all’art. 15-quater, d.lgs. n. 502 del 1992 nel testo introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999»; in ogni caso, la questione dovrebbe essere limitata, ratione temporis, al periodo successivo alla scadenza del semestre entro il quale, ai sensi del d.lgs. n. 266 del 1992, le Province autonome devono adeguare la propria legislazione alla nuova normativa statale.
Quanto alla censura concernente la mancata previsione dell’indennità di esclusività, viene eccepito, quale ulteriore motivo di inammissibilità, l’omissione del doveroso tentativo di fornire della norma censurata un’interpretazione conforme a Costituzione, tentativo che avrebbe portato a ritenere la disposizione non attinente al trattamento economico e dunque di per sé non ostativa al riconoscimento di un indennità aggiuntiva in favore dei sanitari che optino per il rapporto esclusivo.
In realtà, ad avviso delle ASL, la questione sollevata si risolverebbe in una «forma surrettizia e inammissibile di impugnazione» avanti alla Corte del contratto collettivo provinciale di lavoro, al quale l’art. 5 della legge provinciale n. 16 del 1995 rimette la disciplina del trattamento economico.
Nel merito, la difesa delle aziende sanitarie ribadisce la manifesta infondatezza della questione concernente il mancato riconoscimento del diritto di opzione da parte dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge provinciale n. 16 del 1995, dal momento che, almeno fino al decreto-legge n. 81 del 2004, il principio fondamentale desumibile dalla legislazione statale era quello della esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari, mentre, successivamente a tale periodo, dovrebbe riconoscersi la competenza del legislatore regionale e provinciale a derogare alla nuova disciplina statale di dettaglio sulla facoltà di opzione, come riconosciuto anche da questa Corte con la sentenza n. 328 del 2006.
Manifestamente infondata sarebbe altresì la questione prospettata in relazione alla mancata previsione del trattamento economico aggiuntivo, dal momento che l’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 che lo prevede, si rivolgerebbe non già al legislatore provinciale, bensì alla contrattazione collettiva. In ogni caso, la disposizione provinciale censurata, non disciplinando l’indennità di esclusività, non contrasterebbe con alcuna previsione statale. Analoghe considerazioni sono svolte in relazione all’asserito contrasto della disposizione provinciale censurata con i principi relativi alle tipologie di attività professionale ed all’equilibrio tra questa e le attività istituzionali.
7. – Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, i ricorrenti nel giudizio a quo costituitisi nel presente giudizio replicano alle argomentazioni svolte dalla Provincia di Bolzano e dalle ASL intervenute nel giudizio.
I ricorrenti osservano innanzitutto come l’eccezione concernente la carenza di interesse a ricorrere sarebbe inammissibile nel giudizio di costituzionalità, essendo sufficiente che il giudice a quo motivi in ordine ad essa. In ogni caso, essa sarebbe infondata, dal momento che dal verbale di mancata conciliazione del giudizio a quo risulterebbe evidente come i dirigenti medici abbiano richiesto di essere autorizzati ad esercitare il diritto di opzione allo svolgimento di attività libero-professionale intra o extra moenia, ma le amministrazioni di appartenenza abbiano rifiutato tale richiesta sostenendo che essa non fosse consentita dalla legislazione provinciale.
Nessuna contraddizione vi sarebbe, poi, tra la richiesta del riconoscimento del diritto di opzione e quella dell’indennità di esclusività, dal momento che questa riguarderebbe il periodo in cui tutti dirigenti non hanno potuto esercitare l’opzione a far data dal 1° gennaio 2000, ed inoltre coloro che, in futuro, volessero optare per il rapporto esclusivo.
Quanto all’eccepito difetto di descrizione della fattispecie concreta, le parti private rilevano che la questione è prospettata in relazione alla nuova disciplina del diritto di opzione introdotta dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, il quale non distinguerebbe il regime dei dirigenti sanitari in relazione alla data di assunzione (prima o dopo il 31 dicembre 1998, secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 229 del 1999), ma riconoscerebbe a tutti, indistintamente, la facoltà di scelta. Pertanto, irrilevante sarebbe la specificazione della data di assunzione di ciascuno dei ricorrenti.
Infondato sarebbe, altresì, l’eccepito difetto di pregiudizialità della questione, dal momento che la legge provinciale impedirebbe alle ASL di riconoscere il diritto di opzione e non consentirebbe – non prevedendolo – di corrispondere l’indennità aggiuntiva per il rapporto di lavoro esclusivo, così impedendo l’accoglimento delle domande avanzate nel giudizio a quo.
Per quanto attiene alla mancata previsione dell’indennità di esclusività, la difesa delle parti private rileva come, benché la disposizione provinciale nulla preveda al riguardo, essa sia stata invocata dalle ASL nel giudizio a quo per negarne il riconoscimento ai ricorrenti. Inoltre osserva come sia la stessa legge statale (l’art. 15-quater, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, come sostituiti dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004) a prevedere espressamente l’attribuzione dell’indennità in contestazione, riservandone al contratto collettivo solo la quantificazione. D’altra parte tale indennità sarebbe inscindibilmente connessa con l’esclusività del rapporto che la norma censurata impone.
Quanto poi alle eccezioni relative alla censura concernente il contrasto con i principi della legislazione statale in tema di attività libero-professionale intramuraria, i ricorrenti sostengono che essa non avrebbe ad oggetto la disciplina del contratto collettivo provinciale, bensì l’art. 14 della legge provinciale n. 16 del 1995, il quale non si preoccuperebbe di porre i dirigenti sanitari nella concreta possibilità di esercitare attività libero-professionale intra moenia, come invece previsto dall’art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.
In relazione al merito delle censure, si ribadisce che le disposizioni statali evocate a parametro interposto costituirebbero norme fondamentali delle riforme economico-sociali e come tali si imporrebbero al rispetto del legislatore provinciale, a prescindere dal carattere primario o secondario della sua competenza.
In ogni caso, la disciplina del diritto di opzione dovrebbe ricondursi alla materia della tutela della salute, secondo quanto affermato nella sentenza n. 181 del 2006 da questa Corte, la quale avrebbe altresì riconosciuto che, per effetto della nuova disciplina statale, il sistema si fonda sulla reversibilità della scelta tanto se effettuata in favore del rapporto esclusivo, quanto di quello non esclusivo. Il riconoscimento di tale diritto, contenuto nell’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, costituirebbe principio fondamentale con il quale contrasterebbe la disposizione provinciale censurata.
Con riguardo al trattamento economico dei dirigenti sanitari della Provincia di Bolzano, la difesa delle parti private, in punto di fatto, sostiene che esso, per effetto del mancato riconoscimento dell’indennità di esclusività e per il divieto dell’esercizio della professione extramuraria, sarebbe sensibilmente inferiore a quello dei colleghi di Trento. Inoltre, osserva che la disposizione provinciale censurata contrasterebbe con la legislazione statale, la quale prevede tale indennità collegandola all’opzione per il rapporto esclusivo sia al fine di incentivare tale scelta, sia per compensare la rinuncia all’esercizio di attività professionale esterna.
Infine, la mancata previsione, da parte dell’art. 14 della legge prov. n. 16 del 1995, di tempi e spazi adeguati per l’esercizio della libera professione intramuraria contrasterebbe con il principio sancito dall’art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 e impedirebbe al giudice a quo di accertare la nullità delle clausole del CCPL al quale spetta di disciplinare le modalità di esercizio della suddetta attività.

1. – Il giudice del lavoro presso il Tribunale di Bolzano ha promosso giudizio di legittimità costituzionale in relazione all’ art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell’ordinamento del personale della provincia), introdotto dall’art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di previsione della provincia per l’anno finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate), per contrasto con gli artt. 9, numero 10), 5 e 4 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige»).
Il rimettente ritiene che la disposizione censurata, nella parte in cui esplicitamente esclude per il personale del ruolo sanitario ogni forma di attività libero-professionale extramuraria e, implicitamente, nega il diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, nonché omette ogni regolamentazione dell’attività libero-professionale nell’ambito di tale rapporto, violerebbe i «principi desumibili dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» – qualificabili peraltro anche come principi fondamentali della legislazione statale nella materia «igiene e sanità» attribuita alla competenza concorrente della Provincia autonoma – principi desumibili specificamente dagli artt. 15 e seguenti del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421).
In particolare, l’art. 14, comma 1, lettera i), della legge provinciale n. 16 del 1995 contrasterebbe con il principio del diritto di opzione per il rapporto di lavoro non esclusivo, stabilito in favore dei dirigenti sanitari dall’art. 2-septies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, come convertito nella legge 26 maggio 2004, n. 138; con il principio del diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo affermato dall’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419). Violerebbe, inoltre, il principio del diritto all’indennità di esclusività ribadito dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, nonché «i principi relativi alle tipologie dell’attività professionale e all’equilibrio tra quest’ultima e l’attività istituzionale» desumibili dall’art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.
Secondo il giudice rimettente, la disposizione censurata sarebbe divenuta costituzionalmente illegittima poiché la Provincia autonoma di Bolzano, entro il termine di sei mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di una disposizione legislativa statale costituente limite dei poteri legislativi regionali – termine prescritto dall’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento) – non avrebbe adeguato la propria legislazione alla sopravvenuta disciplina legislativa dello Stato.
Tale obbligo di adeguamento, secondo il Tribunale di Bolzano, si sarebbe reso necessario in quanto si opererebbe nella materia «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera» di cui all’art. 9, numero 10, dello statuto speciale, e l’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 esprimerebbe una norma fondamentale di riforma economico-sociale o comunque un principio fondamentale nella suddetta materia.
2. – In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalle Aziende sanitarie di Bolzano, di Merano, di Bressanone e di Brunico .
2.1. – Innanzitutto, viene eccepito il difetto di rilevanza delle questione, ovvero, il difetto di motivazione sulla rilevanza conseguente alla asserita carenza di interesse al ricorso delle parti attrici nell’ambito del giudizio a quo, il quale sarebbe, pertanto, radicalmente inammissibile. Tale carenza di interesse deriverebbe dal fatto che nessuno dei ricorrenti nel giudizio a quo avrebbe mai formulato all’ASL di appartenenza istanza per lo svolgimento della libera professione extra moenia e pertanto non vi sarebbe mai stato alcun provvedimento negativo del diritto di cui si chiede l’accertamento in giudizio.
Connesso a tale profilo, sarebbe l’eccepito difetto di incidentalità della questione sollevata dal rimettente, in quanto la richiesta di dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 costituirebbe in realtà l’unico petitum del giudizio pendente avanti al Tribunale.
Tali eccezioni devono essere respinte, anzitutto perché i plurimi oggetti costituenti il petitum nel giudizio a quo (accertamento del diritto all’opzione quanto all’esercizio dell’attività libero professionale extramuraria ovvero intramuraria; accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennità di esclusiva per il lasso di tempo successivo al 1° gennaio 2000; accertamento del diritto ad esercitare l’attività libero professionale intramuraria secondo la disciplina nazionale; disapplicazione del CCPL dell’8 aprile 2003 che contempla l’autorizzazione del direttore generale dell’ASL per la parte in cui consente l’attività intramuraria in alternativa alle tre ore di plus orario; condanna delle parti convenute al risarcimento del danno cagionato dalla preclusione dell’esercizio di attività libero professionale intramuraria dal 1° gennaio 2000) non coincidono con la (e non si esauriscono nella) richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995, quanto meno sul versante dei diversi profili economici connessi all’esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari o inerenti al loro stato giuridico.
Pertanto, deve ritenersi senz’altro sussistente il carattere “incidentale” della questione sollevata, dal momento che l’eventuale pronuncia di accoglimento di questa Corte costituirebbe condizione necessaria per realizzare la tutela delle situazioni giuridiche fatte valere dai ricorrenti nel giudizio a quo in ordine al riconoscimento del diritto di opzione ed al relativo trattamento economico.
Inoltre, quanto al profilo della rilevanza della questione, questa Corte ha in più occasioni affermato che «sia il riscontro dell’interesse ad agire che la verifica della legittimazione delle parti sono rimessi alla valutazione del giudice rimettente, attenendo entrambi alla rilevanza dell’incidente di costituzionalità e non sono suscettibili di riesame ove sorretti da una motivazione non implausibile» (così sentenza n. 173 del 1994, analogamente si veda la sentenza n. 62 del 1992). Nel caso in esame il Tribunale di Bolzano ha adeguatamente motivato in ordine alla rilevanza dell’eccezione d’incostituzionalità ed ha rigettato le eccezioni di carenza di interesse sollevate dalle parti convenute – dando anche atto che alcuni ricorrenti avevano presentato l’istanza di opzione, manifestando così, in modo concreto ed attuale, il loro interesse al soddisfacimento della pretesa fatta valere in giudizio – con una motivazione non implausibile.
2.2. – Anche l’eccezione di inammissibilità della questione fondata sulla carente descrizione della fattispecie, sotto il profilo della mancata indicazione della data di assunzione in servizio dei numerosi ricorrenti nel giudizio a quo, deve essere rigettata.
L’indicazione di tale data, infatti, assumeva valore determinante nella disciplina dettata dall’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, che introdusse nel testo del d.lgs. n. 502 del 1992 gli artt. 15-bis e seguenti, in tema di esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario. Tra questi, in particolare, l’art. 15-quater, disponeva che «i dirigenti sanitari, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato, con i quali sia stato stipulato il contratto di lavoro o un nuovo contratto di lavoro in data successiva al 31 dicembre, nonché quelli che, alla data di entrata in vigore del presente decreto […] abbiano optato per l’esercizio dell’attività libero professionale intramuraria, sono assoggettati al rapporto di lavoro esclusivo». Il successivo comma 2 disponeva che, «salvo quanto previsto al comma 1, i dirigenti in servizio alla data del 31 dicembre 1998, che hanno optato per l’esercizio dell’attività libero professionale extramuraria, passano, a domanda, al rapporto di lavoro esclusivo».
Peraltro, il giudice rimettente formula le proprie censure con specifico riguardo alla disciplina del diritto di opzione introdotta dal decreto-legge n. 81 del 2004, che ha riconosciuto tale diritto a tutti i dirigenti sanitari e non più limitatamente (come era nella disciplina di cui al d.lgs. n. 229 del 1999) ai soli medici assunti prima del 31 dicembre 1998.
Conseguentemente, l’indicazione della data di assunzione dei ricorrenti nel giudizio a quo appare irrilevante ai fini delle questioni prospettate.
2.3. – Le difese della Provincia autonoma di Bolzano e delle ASL intervenute in giudizio hanno eccepito anche l’inammissibilità degli specifici profili di censura prospettati dal giudice rimettente in relazione sia alla asserita implicita “negazione” – che sarebbe contenuta nella disposizione legislativa sottoposta al sindacato di questa Corte – del diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, sia alla asserita illegittima “omissione” – nella medesima disposizione – di ogni regolamentazione dell’attività libero-professionale svolta nell’ambito di tale rapporto. Per questi profili, secondo il rimettente, l’illegittimità costituzionale discenderebbe dall’asserito mancato recepimento da parte della legislazione provinciale delle disposizioni di cui all’art. 15-quater, comma 5, e all’art. 15-quinquies, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, quale modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999, aventi ad oggetto il trattamento economico aggiuntivo e i principi relativi alle tipologie dell’attività professionale dei dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo, nonché all’equilibrio tra quest’ultima e l’attività istituzionale, principi desumibili dall’art. 15-quinquies del d.lgs. 502 del 1992.
Tali questioni sono inammissibili.
In effetti lo stesso giudice rimettente riconosce che la disposizione censurata non nega espressamente quanto disposto nel d.lgs. n. 229 del 1999, ma sostiene che questa disposizione negherebbe «implicitamente, omettendone ogni regolamentazione o accenno», lo speciale diritto al trattamento economico per i dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo e l’equilibrio fra le tipologie delle loro attività professionali che sono previsti dalla legislazione statale. Peraltro, non solo l’oggetto della disposizione legislativa provinciale oggetto di censura appare testualmente limitato alla sola prescrizione obbligatoria dell’esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari, ma la disciplina degli specifici oggetti di cui si lamenta la mancata garanzia è affidata dallo stesso legislatore statale (quanto meno prevalentemente) alla contrattazione collettiva. Ciò avrebbe reso necessario, quantomeno, che il Tribunale rimettente si facesse carico – come questa Corte ha più volte sottolineato nella sua giurisprudenza – della praticabilità di una interpretazione costituzionalmente orientata del quadro normativo preso in considerazione, in particolare dando adeguato conto nell’ordinanza di rimessione di aver operato, con esito negativo, il tentativo di interpretazione conforme a Costituzione della disposizione censurata.
3. – Il tema del giudizio su cui questa Corte è chiamata a pronunciarsi risulta pertanto limitato alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995 (quale introdotto dall’art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9), nella parte in cui, escludendo esplicitamente per il personale del ruolo sanitario ogni forma di attività libero-professionale extramuraria, si porrebbe in contrasto con il principio del diritto di opzione per il rapporto di lavoro non esclusivo, stabilito dall’art. 2-septies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, come convertito nella legge 26 maggio 2004, n. 138, in favore dei dirigenti sanitari.
Tale questione, occorre chiarire, è motivata dal giudice rimettente sull’asserito mancato adeguamento della legislazione provinciale – entro il termine massimo di sei mesi prescritto dal primo comma dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 – ai «principi e norme costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto speciale e recati da atto legislativo dello Stato», quali sarebbero espressi dal citato art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, che ha sostituito il comma 4 dell’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale ha riconosciuto ai dirigenti sanitari la possibilità di optare per il rapporto di lavoro non esclusivo.
Al tempo stesso non vi è dubbio, sulla base della giurisprudenza di questa Corte (si vedano le sentenze n. 63 del 2000, n. 147 del 1999 e n. 80 del 1996), che la eventuale incostituzionalità sopravvenuta possa essere sollevata in via incidentale, malgrado la mancata impugnativa da parte del Governo dopo il passaggio dei sei mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle norme legislative statali, secondo quanto previsto dall’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
4. – Per affrontare il merito della questione, è necessario anzitutto individuare l’ambito materiale entro il quale si colloca la disposizione censurata.
La recente sentenza di questa Corte n. 181 del 2006, relativa ad una questione di costituzionalità insorta in riferimento al nuovo Titolo V della Costituzione fra Regioni ad autonomia ordinaria e Stato, ha preso in esame proprio l’istituto della esclusività del rapporto di lavoro del dirigente sanitario previsto dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, giungendo alla conclusione che tale disciplina si colloca nella materia della «tutela della salute», di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.
La Corte, infatti, pur riconoscendo che questo istituto incide contestualmente su una pluralità di materie (e segnatamente, tra le altre, su quella della organizzazione di enti non «statali e non nazionali»), è giunta a questa conclusione utilizzando il criterio – cui ha più volte fatto ricorso in riferimento ad altre ipotesi nelle quali si era ravvisata una «concorrenza di competenze» – che tende a valorizzare «l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre»: deve, infatti, ritenersi che l’ambito materiale prevalente sia quello della «tutela della salute», dal momento che «rileva in tale prospettiva la stretta inerenza che tutte le norme de quibus presentano con l’organizzazione del servizio sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese all’utenza, essendo queste ultime condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacità, dalla professionalità e dall’impegno di tutti i sanitari addetti ai servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una posizione apicale».
D’altra parte, anche prima della modificazione dell’art. 117 Cost. ad opera della legge cost. n. 3 del 2001, questa Corte aveva ricondotto «la disciplina dell’attività libero-professionale così detta intramuraria» alla disciplina dello «stato giuridico dei dirigenti sanitari del servizio sanitario nazionale» e alla «disciplina della organizzazione delle strutture sanitarie pubbliche» (sentenza n. 63 del 2000).
5. – Le medesime considerazioni, ove rapportate alle materie di competenza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, quali previste dallo statuto della Regione di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, portano ad individuare nella materia «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera», di cui all’art. 9, numero 10, dello statuto regionale, l’ambito della disciplina concernente il regime del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari escludendo, invece, la materia, di competenza della Regione, «ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri» di cui all’art. 4, n. 7. Ciò tanto più dopo che l’art. 2 del d.lgs. 28 marzo 1975, n. 474, quale modificato dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione dello Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), ha specificato la competenza provinciale come relativa al funzionamento ed alla gestione «delle istituzioni ed enti sanitari», nonché allo «stato giuridico ed economico del personale addetto», mentre quella regionale è specificata come potere di disciplinare soltanto «il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari».
Non può, invece, essere accolta la prospettazione formulata dalle difese della Provincia autonoma e delle ASL, secondo la quale proprio l’art. 2 del d.lgs. n. 474 del 1975, non solo avrebbe integrato la competenza legislativa delle due Province autonome in materia sanitaria, ma avrebbe inteso «assimilare, quanto alla natura primaria della potestà legislativa, le competenze provinciali ivi contemplate alla competenza della Regione Trentino-Alto Adige», intendendosi con ciò sostenere che le Province sarebbero titolari, sulla base di questa disposizione di attuazione, di una potestà legislativa di tipo esclusivo e non già concorrente, analogamente a quanto previsto dall’art. 4, numero 7 dello statuto per la Regione in tema di «ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri». Questa pretesa innovativa configurazione dei poteri legislativi della Provincia potrebbe spiegare il motivo dell’affermazione (di per sé meramente assertiva), secondo la quale sarebbe “certo” che le modalità di esercizio della professione sanitaria attengono all’«organizzazione degli enti ospedalieri» e non alla «tutela della salute», volendosi con ciò far intendere che in questo particolare settore la Provincia utilizza appunto una potestà legislativa di tipo esclusivo.
Tale argomentazione urta anzitutto con la lettera dello stesso art. 2 del d.lgs. n. 474 del 1975, nel quale si parla espressamente di esercizio nei «limiti previsti dallo statuto» delle competenze provinciali in tema di «stato giuridico ed economico del personale» (mentre evidentemente ben altre espressioni avrebbero dovuto essere utilizzate ove si fosse inteso affermare quanto sostenuto dalle difese). Ma poi, soprattutto, nessuna norma di attuazione, pur notoriamente dotata di un potere interpretativo ed integrativo del dettato statutario (si vedano, fra le altre, le sentenze di questa Corte n. 51 del 2006, n. 249 del 2005 e n. 341 del 2001), potrebbe trasformare una competenza di tipo concorrente in una competenza di tipo esclusivo, così violando lo statuto regionale.
Inoltre, la perentoria affermazione della difesa della Provincia, secondo la quale «una potestà legislativa provinciale di tipo concorrente, o secondario, in tema di stato giuridico ed economico del personale sanitario della Provincia di Bolzano non appare configurabile», avrebbe quanto meno dovuto farsi carico del fatto che questa Corte ha più volte espressamente qualificato l’unica competenza legislativa della Provincia in materia sanitaria (quella appunto di cui all’art. 9, numero 10, dello Statuto regionale) come una competenza di tipo concorrente (cfr. sentenze n. 134 e n. 59 del 2006, n. 182 del 1997 e n. 373 del 1995).
Del pari priva di fondamento è l’altra argomentazione (oltre tutto contraddittoria rispetto quella appena ricordata) espressa dalle difese della Provincia e delle ASL, secondo la quale il personale sanitario in parola rientrerebbe in realtà nella più generale categoria del personale dei cosiddetti enti strumentali della Provincia, di modo che la sua disciplina sarebbe riconducibile alla materia di competenza esclusiva provinciale in tema di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad esso addetto » (art. 8, numero 1, dello statuto speciale). Una tesi del genere urta, infatti, in modo del tutto evidente, con le caratteristiche fondamentali delle articolazioni locali del Servizio sanitario nazionale quale disciplinata dalla legislazione nazionale e che per questa parte vincola espressamente le stesse Regioni a statuto speciale e le Province autonome (si veda l’art. 19 del d.lgs. n. 502 del 1992 anche dopo la sentenza di questa Corte n. 354 del 1994) .
Inoltre, una tesi del genere entrerebbe perfino in contrasto con l’esplicita previsione del citato art. 2 del d.lgs. 28 marzo 1975, n. 474, la quale si rivelerebbe del tutto inutile ove la competenza in tema di stato giuridico ed economico del personale sanitario fosse davvero riconducibile a quella in tema di ordinamento dei dipendenti provinciali.
6. – La accertata riconducibilità della disciplina legislativa oggetto di censura sia all’ambito materiale della «tutela della salute» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., che a quello dell’«igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria ed ospedaliera» di cui allo statuto speciale di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige ( e non anche alla competenza regionale primaria in tema di «ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri»), ambiti nei quali l’ente di autonomia è parimenti legittimato ad esercitare la potestà legislativa di tipo concorrente nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, rende privo di concreto rilievo che questa Corte si soffermi sulla correttezza della ricostruzione interpretativa operata dal giudice rimettente, secondo il quale, nel caso di specie, dovrebbe ritenersi applicabile il parametro statutario in luogo dell’art. 117 Cost., in quanto tale ultima disposizione non prevederebbe «forme di autonomia più ampie» come richiesto dall’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Il giudice a quo, infatti, prospetta correttamente una questione di asserita violazione dei limiti imposti alla potestà legislativa concorrente della Provincia autonoma, individuando con puntualità le disposizioni legislative statali dalle quali si ricaverebbero i principi fondamentali che fungerebbero da parametro interposto. In questi termini, la questione può essere decisa anche indipendentemente da un giudizio definitivo circa la maggiore o minore estensione della «tutela della salute» rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria.
7. – Per comprendere la natura delle disposizioni legislative statali relative allo stato giuridico ed economico dei dirigenti sanitari che si assumono come vincolanti rispetto alla potestà legislativa concorrente della Provincia autonoma di Bolzano, è necessario ripercorrere, seppur rapidamente, le fasi più recenti dell’evoluzione legislativa in tema di sistema sanitario pubblico.
Fino all’inizio degli anni ’90 esisteva una precisa distinzione in due tipi del rapporto di servizio dei medici (“tempo pieno” e “tempo definito”), sulla base di diversità di impegni, modalità ed orario di lavoro, nonché in relazione alla peculiare disciplina delle attività libero-professionali.
In questo quadro normativo ha innovato l’art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica), sancendo «con rigore il principio di unicità del rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale, avendolo ritenuto particolarmente valido al fine di soddisfare l’esigenza, costituzionalmente protetta, di restituire massima efficienza ed operatività alla rete sanitaria pubblica» (come si è espressa la sentenza n. 457 del 1993). Con questa disciplina il legislatore vietava ai medici a “tempo definito” prestazioni di lavoro in regime convenzionale o presso strutture convenzionate, ma in compenso liberalizzava del tutto l’esercizio dell’attività professionale sia extra che intramuraria e incentivava «la scelta per il rapporto di lavoro dipendente, assicurando in tal caso, a semplice domanda, il passaggio dal “tempo definito” al “tempo pieno”, anche in soprannumero» (ancora sentenza n. 457 del 1993), con conseguente incremento di retribuzione.
La logica della aziendalizzazione del Servizio sanitario e della “privatizzazione” del rapporto di lavoro del personale dipendente, insita nella legge di delega 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), trova riscontro nei successivi decreti legislativi n. 502 del 1992 (come modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993) e n. 29 del 1993, i quali fissavano il principio dell’unicità del ruolo dirigenziale del personale sanitario.
In questo nuovo assetto del Servizio sanitario nazionale, il legislatore, da un lato, ha adottato misure per estendere il divieto di svolgere attività extramuraria anche riguardo ad istituzioni e strutture private delle quali l’unità sanitaria locale si avvaleva per prestazioni specialistiche, di diagnostica strumentale e di laboratorio ed ospedaliere (art. 8, commi 5 e 9, del d.lgs. 502 del 1992). Dall’altro lato, ha adottato misure per incentivare l’attività professionale intramuraria, che la Corte aveva già considerato elemento qualificante della riforma sanitaria, in quanto, tra l’altro, permette che «le aziende ospedaliere, dotate di piena autonomia finanziaria, possano effettivamente beneficiare di nuove entrate» (sentenza n. 355 del 1993).
I successivi interventi legislativi risultano caratterizzati dalla volontà di incentivare la scelta per l’attività intramuraria, pur senza alterare il modello complessivo della dirigenza sanitaria. In particolare, la legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), all’art. 1, commi 5-17, ribadisce la distinzione tra libera professione interna ed esterna, ripristina l’opzione per l’esercizio dell’attività libero professionale intramuraria che diviene incompatibile con quella esterna, fissa un termine triennale di operatività della opzione per l’attività extramuraria e dispone una riduzione dell’indennità per i medici a “tempo pieno” che svolgono attività professionale extramuraria (su quest’ultima previsione è intervenuta la sentenza n. 330 del 1999 di questa Corte).
È soprattutto con il d.lgs. n. 229 del 1999, modificativo di una serie di norme del d.lgs. n. 502 del 1992, che si è consolidato un quadro normativo specifico per il rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari (cfr. sentenza n. 336 del 2001).
In particolare, l’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 introduce, nel testo del d.lgs. n. 502 del 1992, gli artt. 15-bis e seguenti. Tra questi, particolare rilievo assume l’art. 15-quater, in tema di esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario.
Il comma 4 del succitato articolo dispone che «il dirigente sanitario con rapporto di lavoro esclusivo non può chiedere il passaggio al rapporto di lavoro non esclusivo».
Lo stesso decreto del 1999 definisce, poi, le caratteristiche del rapporto esclusivo: esso «comporta la totale disponibilità nello svolgimento delle funzioni dirigenziali attribuite dall’azienda, nell’ambito della posizione ricoperta e della competenza professionale posseduta e della disciplina di appartenenza, con impegno orario contrattualmente definito» (art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992). Esso, inoltre, rinvia alla contrattazione collettiva nazionale la definizione dell’equilibrio fra attività istituzionale e attività libero-professionale intra moenia individuando i principi cui deve attenersi.
Nel quadro di questa riforma, la scelta dell’esclusività era corredata dalla previsione di alcune misure, economiche e strutturali, di vantaggio rispetto alla diversa opzione: la previsione di una gratifica economica, la cui quantificazione è rimessa alla contrattazione collettiva; la possibilità di svolgere la libera professione intramuraria; la qualificazione del rapporto esclusivo come presupposto per l’accesso alla direzione di strutture sanitarie.
Come ha osservato questa Corte (sentenza n. 63 del 2000), le norme recate dall’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, attraverso la sostituzione dell’art. 15 e l’inserimento degli articoli da 15-bis a 15-undecies nel d.lgs. 502 del 1992, «realizzano una nuova organica disciplina dell’intera materia». Nella stessa pronuncia, la Corte sottolinea come «la stessa summa divisio fra regime dei sanitari che svolgono attività c.d. extramuraria e regime dei sanitari che svolgono attività intramuraria è superata dalla disciplina della «esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario», contenuta nel nuovo art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992. In base ad essa, tutti i dirigenti sanitari con i quali sia stato stipulato il contratto di lavoro o un nuovo contratto di lavoro successivamente al 31 dicembre 1998, nonché i dirigenti titolari di contratti precedenti, che avessero optato per l’attività intramuraria in base alle precedenti norme, sono assoggettati, irreversibilmente, al rapporto di lavoro esclusivo, il cui regime è definito dal nuovo art. 15-quinquies, e nel cui ambito è previsto fra l’altro il diritto all’esercizio di attività libero-professionale in forme e tipologie definite (art. 15-quinquies, comma 2); allo stesso regime vengono assoggettati, ancora una volta irreversibilmente, gli altri dirigenti in servizio alla data accennata, già optanti per l’attività extramuraria, che chiedano di passare al rapporto di lavoro esclusivo; mentre il diverso regime del rapporto non esclusivo, con possibilità di attività libero-professionale al di fuori delle tipologie previste, ma anche senza i diritti e i vantaggi del rapporto esclusivo, rimane, ad esaurimento, per i soli sanitari in servizio che avessero optato in precedenza per l’attività extramuraria e non chiedano il passaggio al rapporto esclusivo». In definitiva, la «sopravvenuta disciplina legislativa […] ha altresì soppresso, per il futuro, la “opzione tra attività libero-professionale intramuraria ed extramuraria”».
Una significativa inversione di tendenza si verifica con il d.l. n. 81 del 2004, dal momento che, in sede di conversione in legge, viene inserito l’art. 2-septies, che modifica il comma 4 dell’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, prevedendo per tutti i dirigenti sanitari pubblici, «la possibilità di scegliere entro il 30 novembre di ogni anno se optare per il rapporto di lavoro esclusivo o meno con il Servizio sanitario, con effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo». Tale facoltà di scelta è stata accordata «sia agli assunti dopo il 31 dicembre 1998» (vale a dire a coloro che risultavano assoggettati ratione temporis al principio dell’esclusività, e ciò per il solo fatto che la costituzione del loro rapporto di lavoro fosse avvenuta a seguito dell’innovazione introdotta dal d.lgs. n. 229 del 1999), «sia a coloro che, già in servizio al 31 dicembre 1998, avevano a suo tempo effettuato l’opzione per il rapporto di lavoro esclusivo» (secondo le prescrizioni del comma 3 del medesimo art. 15-quater).
Come corollario di quanto così disposto, il legislatore statale ha stabilito che nel caso in cui la scelta dei dirigenti sanitari cada sul regime della non esclusività, essa tuttavia «non preclude la direzione di strutture semplici e complesse».
L’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 dispone altresì che «coloro che mantengono l’esclusività del rapporto, non perdono i benefici economici di cui al comma 5, trattandosi di indennità di esclusività e non di indennità di irreversibilità». In sostanza la disposizione tiene ferma l’indennità già prevista dall’art. 15-quater per coloro che optino per il rapporto esclusivo e la estende a quanti mantengono tale scelta anche per gli anni successivi.
8. – Non poche delle innovazioni succedutesi in questa specifica legislazione statale sono state accompagnate da una loro autoqualificazione come norme o principi vincolanti per i vari tipi di Regioni, pur con l’attribuzione di alcune specifiche funzioni legislative alle Regioni nella loro ulteriore articolazione: in particolare, appaiono rilevanti per il presente giudizio le disposizioni contenute nell’art. 19 del d.lgs. n. 502 del 1992, da considerare riferibili anche alle innovazioni successive, introdotte (per quanto rileva nel presente giudizio) con la tecnica della novellazione dall’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 e dall’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, quale modificato dalla legge di conversione n. 125 del 2004.
Pur nella consapevolezza che di per sé la autoqualificazione di alcune disposizioni che sia contenuta in una legge non ha rilievo decisivo ma che essa deve essere confermata da un esame dei concreti contenuti normativi (fra le molte, con riferimento alle norme fondamentali di riforma economico-sociale, si vedano le sentenze n. 170 del 2001, n. 355 e n. 482 del 1995, n. 464 del 1994, n. 349 del 1991), deve notarsi che, nel caso di specie, riferito ad una materia legislativa di tipo concorrente della Provincia autonoma, rileva quanto contenuto nei commi 1 e 2-bis dell’art. 19 del d.lgs. n. 502 del 1992, in base ai quali l’intera disciplina relativa della dirigenza medica costituirebbe principio fondamentale della materia.
Se si sposta l’attenzione alla valutazione sul piano sostanziale della natura di principio o meno delle disposizioni relative alla disciplina delle caratteristiche del lavoro dei dirigenti sanitari ed in particolare del loro rapporto di esclusività con l’amministrazione sanitaria da cui dipendono, non può negarsi che queste disposizioni (pur nel tempo varie volte mutate dal legislatore: la fondamentalità dei principi peraltro deriva dalla volontà in tal senso del legislatore e non dalla eventuale mutazione nel tempo della volontà dei diversi legislatori) rappresentano un elemento fra i più caratterizzanti nella disciplina del rapporto fra personale sanitario ed utenti del servizio sanitario, nonché della stessa organizzazione sanitaria. D’altra parte questa Corte ha avuto già occasione di affermare che le innovazioni introdotte dall’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999 «realizzano una nuova organica disciplina dell’intera materia» (sentenza n. 63 del 2000) e che le ulteriori modificazioni introdotte dal decreto-legge n. 81 del 2004, quale convertito dalla legge n. 138 del 2004, costituiscono rinnovato esercizio del potere legislativo statale di determinazione dei principi fondamentali della materia (sentenza n. 181 del 2006).
Quindi, attualmente, «il sistema complessivo si fonda, da un lato, sulla reversibilità della scelta in favore del rapporto esclusivo (opzione che, comunque necessaria per il conferimento dell’incarico, è destinata ad esplicare efficacia per almeno un anno, sempre che le regioni non si avvalgano della facoltà «di stabilire una cadenza temporale più breve»), nonché, dall’altro, sulla previsione che il passaggio al rapporto non esclusivo «non preclude la direzione di strutture semplici o complesse», consentendo, così, il mantenimento dell’incarico dirigenziale. Infine, il sistema si caratterizza anche per il fatto che neppure la decisione in favore della «non esclusività» presenta carattere irreversibile, essendo il rapporto esclusivo pur sempre ripristinabile a domanda dell’interessato, secondo le modalità di cui al comma 2 del predetto art. 15-quater» (si veda, ancora, la sentenza n. 181 del 2006).
La facoltà di scelta tra i due regimi di lavoro dei dirigenti sanitari (esclusivo e non esclusivo) appare, dunque, espressione di un principio fondamentale, volto a garantire una tendenziale uniformità tra le diverse legislazioni ed i sistemi sanitari delle Regioni e delle Province autonome in ordine ad un profilo qualificante del rapporto tra sanità ed utenti.
9. – Dal momento che la formulazione della norma censurata («per il personale del ruolo sanitario è esclusa ogni forma di esercizio di attività libero-professionale extramuraria») non consente alcuna possibilità di adeguamento in via interpretativa al principio fondamentale espresso dal nuovo comma 4 dell’art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, quale sostituito ad opera dell’art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, convertito con modificazioni in legge n. 138 del 2004, la Provincia autonoma di Bolzano non avrebbe potuto mantenere in vigore una norma incompatibile con il sopravvenuto riconoscimento, da parte del legislatore statale, del diritto di opzione in favore di tutti i dirigenti sanitari.
La questione è, in conclusione, fondata e deve pertanto essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995 nella parte in cui, escludendo per i dirigenti sanitari il suddetto diritto di opzione, si pone in contrasto con il principio fondamentale di cui all’ art. 2 septies del decreto-legge n. 81 del 2004.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell’ordinamento del personale della provincia), introdotto dall’art. 38 della legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di previsione della provincia per l’anno finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate), nella parte in cui contrasta con il principio fondamentale di cui all’art. 2-septies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 26 maggio 2004, n. 138;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 1995, nella parte in cui negherebbe implicitamente il diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, e nella parte in cui ometterebbe ogni regolamentazione dell’attività libero-professionale svolta nell’ambito di tale rapporto, sollevate dal Tribunale di Bolzano, in relazione agli artt. 15-quater e 15-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2007.

Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/2/2007 n.50 proviene da Giustamm.

Gennaro Ferrari – Presidente, Vito Mangialardi – Estensore
Comune di Canosa di Puglia (avv. A. Casamassima) c. Gestor s.p.a. (avv. P. Di Benedetto, G. Dicuonzo e A.P. Daleno)

sulla natura del vizio che inficia la deliberazione adottata in violazione dell’art. 324 comma 4, r.d. n. 148 del 1915

1. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – Commissario straordinario di un Comune – Deliberazione con i poteri spettanti al Consi-glio Comunale – Art.324 comma 4, r.d. n.148 del 1915 – Violazione – Annullabilità.

2. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – De-libere assunte in via d’urgenza e con i poteri del Consiglio comunale – Art.140, r.d. n.148 del 1915 – Denegata ratifica – Effetti ex nunc.

1. La deliberazione del Commissario straordinario di un Comune con i poteri spettanti al Consiglio Comunale adottata in violazione dell’art.324 comma 4, r.d. 4 febbraio 1915 n.148, configura un’ipotesi di annullabilità e non di nullità.

2. In forza dell’art.140, r.d. 4 febbraio 1915 n.148, le delibere assunte in via d’urgenza e con i poteri del Consiglio comunale rimangono valide ed efficaci sino al momento dell’ eventua-le diniego di ratifica, con la conseguenza che la deliberazione di denegata ratifica serve a caducare la delibera sottoposta a ratifica ma solo con effetti ex nunc.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 112/2005, proposto da

Comune di Canosa di Puglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Adriana Casamassima e domicilio eletto in Bari alla Via Principe Amedeo n. 198 (studio legale Sabino Liuni);

contro

Gestor Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pietro di Benedetto e Giuseppe Dicuonzo e successivamente anche dall’avv. Antonia Patrizia Daleno presso il cui studio elettivamente domicilia in Bari al Corso Alcide De Gasperi n. 268/B;

per la condanna

della Gestor Spa al pagamento della complessiva somma di Euro 143.231,70 oltre interessi;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Gestor Spa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Alla pubblica udienza del 5 ottobre 2005, relatore il Cons. Vito Mangialardi, uditi per le parti gli avv.ti presenti come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto (n. 112/2005) notificato e depositato rispettivamente il 13 e 21 gennaio 2005, il ricorrente Comune di Canosa di Puglia ha svolto l’azione di condanna di cui in epigrafe.
Premette che esso Comune a seguito di licitazione privata appaltava il servizio di accertamento e riscossione dei diritti sulle pubbliche affissioni, dell’imposta comunale sulla pubblicità, della tassa di occupazione temporanea di spazi ed aree pubbliche, dei diritti di macellazione, dei diritti di sosta bestiame presso il mattatoio comunale, dei diritti per spanditoio pelli, nonché per l’affitto banchi e bilance nei pubblici mercati, alla ditta Cugliari Giacomo poi trasformatasi in Gestor SpA. La ripartizione percentuale degli introiti lordi tra Comune e Ditta appaltatrice in un primo momento fissata nell’82% a favore del Comune, veniva poi ridotta al 72% col 28% a favore della ditta aggiudicatrice. Ancora successivamente con determinazione assunta dal Commissario straordinario del Comune di Canosa con i poteri spettanti al Consiglio Comunale ex r.d. n. 148/1915 art. 324 (deliberazione n. 608 dell’11.12.1982) la percentuale a favore del Comune veniva ridotta al 48% (il 52% a favore della ditta appaltatrice). DETTA DETERMINAZIONE del Commissario non venne però ratificata dal nuovo Consiglio Comunale all’indomani della sua elezione (adunanza del 30.11.85). Si continua che la Gestor, arbitrariamente si dice, dal 1 gennaio 1982 ebbe a trattenere il 52% sugli introiti anziché il 28%. Si aggiunge che durante lo svolgimento del contratto la Gestor non fu mai puntuale nell’effettuare i versamenti al Comune; la società appaltatrice oltre ad effettuare i versamenti trimestrali sempre in ritardo, cioè alla fine del trimestre e mai in anticipo, provvedeva al conguaglio dopo la data del 10 gennaio (e non già prima, come previsto in convenzione). Si dice nell’atto introduttivo che in conclusione il Comune vanta nei confronti della Gestor i seguenti crediti: a) somma di lire 924.045 a saldo delle riscossioni lorde ottenute nel periodo 1.4.79 / 31.12.85, oltre indennità di mora ed interessi legali; b) il 24% delle riscossioni lorde relativo al periodo dal 1 gennaio 82 al 31 agosto 1986 avendo la società appaltatrice versato il 48% anziché il 72%., oltre indennità di mora ed interressi legali dalla scadenza sino al soddisfo; c) l’82% delle riscossioni inerenti al diritto delle affissioni nel periodo 1.4.1979/31 dicembre 1981 nonché il 72% riscosse dalla Gestor allo stesso titolo e non versate al Comune dal 1.1.82 sino 31.8.1986 nonché delle somme indebitamente incassate, perché non previste, a titolo di addizionale su tale tipo di affissioni con la indennità di mora del 6% oltre interessi; d) l’indennità di mora per i ritardi nei versamenti dell’intera riscossione operata nel periodo contrattuale 1.4.77-31.8.86 da calcolarsi per il ritardo per ogni pagamento come desumibile dalle quietanze emesse dalla Tesoreria Comunale nonché l’indennità relativa ai versamenti trimestrali effettuati in via posticipata anziché anticipata e per i conguagli finali versati oltre il 10 gennaio di ogni anno, con interessi e danno da svalutazione monetaria.
La vicenda ha dato luogo ad un lungo contenzioso che ha interessato vari giudici. In un primo momento se ne è interessato il Tribunale di Trani presso cui il Comune aveva citato la Gestor (atto di citazione notificato l’1.12.1988) per la condanna della stessa al pagamento del dovuto, previa incidentale declaratoria di assoluta irrilevanza della deliberazione del Commissario Straordinario n. 608/82 di cui sopra si è detto. In detto giudizio si costituiva la Gestor che difendeva la legittimità della delibera Commissariale. L’adito Tribunale, dopo CT di Ufficio contestata parzialmente da consulenza di parte attorea, con sentenza n. 1181 del 17.7.97 dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che la causa dovesse essere decisa dalla Corte dei Conti.
A sua volta la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale della Puglia, adita dal Comune con atto di citazione notificato a controparte il 14 sett. 1998, con sentenza n. 49/99 dichiarava il proprio difetto di giurisdizione siccome carente, nella specie, un rapporto “esattoriale” perché il rapporto contrattuale tra Comune e Gestor andava inquadrato nella diversa fattispecie della concessione amministrativa..
Di fronte al conflitto negativo di giurisdizione, il Comune adiva la Cassazione ex art. 362 cpc condividendo le ragioni esposte dalla Corte dei Conti per cui doveva rivivere la giurisdizione del G.O., Tribunale di Trani.
A sua volta la Cassazione a sezioni unite con sentenza n. 1734/02 ha deciso che il caso in questione doveva rientrare nella giurisdizione del Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 5 comma uno, della legge n. 1034/1971.
Di qui il presente ricorso con cui il Comune, richiamando i precedenti giudizi e depositando relativa corposa documentazione, viene a rivendicare- concludendo- la condanna della Gestor al pagamento della complessiva somma di euro 143.231,70 oltre interessi, sommatoria cui perviene in base ad una serie di voci (nove) di cui le prime sette vengono a loro volta raggruppate in due gruppi.
A) Il primo di detti gruppi riguarda: sub 1) il 24% delle riscossioni corrisposte al Comune per il periodo 1.1.82-31.8.86; sub 2) le relative indennità di mora e sub 3) interessi dalle singole scadenze e sino al 28.11.88. Esso primo gruppo ascende ad un importo complessivo di euro 116.042,28.
B) Segue un secondo gruppo e per un importo complessivo di euro 16.882,74 conseguente a riscossioni per diritti di urgenza non versati al Comune, interessi sulla relativa sorte capitale sino al 28.11.88 ed interessi su indennità di mora dalle singole scadenze sino al 28.11.88.
C e D) Seguono poi nella enumerazione altre due voci rispettivamente per euro 9.800,92 rivendicati a titolo di indennità di mora per ritardato versamento delle quote dovute al Comune o per riscossioni lorde dell’intero periodo 1.4.79/31.8.86 e per euro 505,86 rivendicati quale sorte capitale riscossioni lorde e indennità di mora.
Si è costituita in giudizio la Gestor Spa con atto del 7 marzo 2005 recante solo clausole di stile di opposizione all’avverso gravame. Con atto del 15 sett. 2005 si è costituito in giudizio ed in aggiunta ai già presenti altro legale in difesa della Gestor e cioè l’avv. Antonia Patrizia Baleno.

La giurisdizione –ed esclusiva– del G.A. è, come anticipato nella parte in fatto, stata acclarata con sent. n. 1734/02 dalla Cassazione –Sez. Un- “in base al principio secondo cui la controversia sui rapporti di dare e di avere tra il comune e la società concessionaria del servizio di accertamento e di riscossione di tributi ed altre entrate pubblicistiche, quando implichi indagini e statuizioni sulla validità ed operatività di provvedimenti e di clausole del rapporto concessorio, rientra in detta giurisdizione esclusiva, ai sensi e nel vigore dell’art. 5 primo comma della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, prima delle modificazioni introdotte dall’art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205”.
Ciò detto e scendendo al merito della questione che ne occupa, osserva il Collegio che punto principe della controversia che oppone il Comune di Canosa alla Gestor è quale valenza possa avere giuridicamente la deliberazione n. 608 dell’11.12.1982 con la quale il Commissario straordinario del Comune aveva elevato al 52% (rispetto alla misura in precedenza fissata al 28% giusto contratto del 12.5.1978) la quota delle entrate lorde che la società poteva trattenere a titolo di compenso (conseguentemente la quota dovuta al Comune si riduceva al 48% mentre prima era del 72%). Il Comune, infatti, basa la maggior parte delle sue pretese creditorie nei confronti della Gestor sulla nullità od inefficacia di detta deliberazione chiedendone declaratoria in tal senso.
La avanzata richiesta va disattesa nei termini che seguono.
Nullità. Il Collegio richiamando concetti noti osserva che l’atto amministrativo si presume legittimo e produce i suoi effetti sino a quando il g.a. non lo annulli in quanto illegittimo, se i vizi di questo si atteggiano come illegittimità, a meno che la legge non sanzioni espressamente come nullità le difformità rispetto allo schema astratto dell’atto stesso.
Nella specie parte ricorrente ritiene essere la deliberazione nulla in virtù del combinato disposto del 4^ comma dell’art. 324 del r.d. n. 148 del 1915 (t.u. legge comunale e provinciale) disponente che i Commissari, nelle delibere assunte in via d’urgenza coi poteri del Consiglio, non possono vincolare i bilanci del Comune oltre l’anno, e dell’art. 326 stesso t.u. per cui sono nulle di pieno diritto le deliberazione prese in adunanze illegali e sopra oggetti estranei alle attribuzioni del Consiglio o se si siano violate le disposizioni di legge. Va aggiunto poi a riguardo che l’atto amministrativo si presume legittimo e produce i suoi effetti sino a che il G.A. non lo annulli siccome illegittimo se i vizi di esso si atteggino come illegittimità, a meno che la legge non sanzioni espressamente come nullità le difformità rispetto allo schema astratto dell’atto stesso.
Nella fattispecie che ne occupa nell’art. 324 non v’è la comminatoria espressa di nullità, anzi lo stesso comma 4^ della risalente norma contempla l’eccezione che il vincolo ultrannale risulti già da leggi e regolamenti. Non è inoltre del tutto pacifico che la delibera Commissariale che incideva sull’aggio contrattualmente previsto –e questo in via transattiva atteso che la Gestor aveva intentato azione giudiziaria a riguardo e lo stesso Commissario esplicitava maggiorazione di costi di gestione in capo alla ditta appaltatrice nonché aumento delle tariffe concernenti i tributi minori che rendevano possibile la revisione dell’aggio- rientrasse tout court nella previsione (negatoria) del 4 comma o non piuttosto nella eccezione ivi contemplata. Quello che pare al Collegio è che si verterebbe, e se del caso, in ipotesi di invalidità della deliberazione (leggi annullabilità) più che di nullità, figura quest’ultima che si pone come eccezione rispetto alla regola della annullabilità del provvedimento invalido.
Parte ricorrente richiama a fondamento della sua tesi l’art. 326 t.u.: Sono nulle di pieno diritto le deliberazioni……se si sono violate le disposizioni delle leggi.
A riguardo e partendo proprio dalla risalenza della norma (1915), può osservarsi che alle norme del tempo la giurisprudenza sino ad epoca recente ha applicato la regola della annullabilità anche in presenza di disposizioni che comminavano la nullità ai relativi provvedimenti e quindi considerando i provvedimenti in questione efficaci sino al loro annullamento, interpretazione determinata soprattutto perché talune norme, e precipuamente quelle relative agli Enti locali, avevano una portata molto ampia; la norma in commento si inserisce appunto tra le successive leggi generali sulle autonomie locali a partire dagli artt. 221 e 227 legge 20 marzo 1865 n. 2248 All.A sino agli artt. 282 e 288 t.u.l.c.p.1934, norme cioè risalenti a prima che si affermasse la distinzione tra annullamento e dichiarazione di nullità; l’odierno Collegio chiamato ora a dare un significato alla disposizione del 1915 la interpreta nel senso di invalidità/annullabilità. L’interpretazione in senso di nullità in senso tecnico sconvolgerebbe ora come avrebbe sconvolto allora per vaste categorie di atti quello che era il normale regime del provvedimento amministrativo basato sulla immediata produzione di effetti e sulla annullabilità come sanzione della invalidità. In altre parole, sottolineato che dette “antiche” norme sono scomparse dall’ordinamento in quanto abrogate dalla legge n. 142/90, l’odierna interpretazione non può divergere dalle conclusioni ermeneutiche cui perveniva la giurisprudenza del tempo, cioè del primo ventennio del secolo XX, che parlava spesso di nullità nel senso di illegittimità ovvero di annullabilità (CdS Sez. IV 18 dic. 1903; Ad Gen 3 febbraio 1908).
Inefficacia. Quanto alla inefficacia, cui pure accenna il ricorrente Comune, osserva il Collegio che nella narrativa del suo deliberato il Commissario espressamente richiama l’art. 140 del T.U.L.C.P. 4/2/1915 n. 148 ed al punto 3^ del dispositivo conclude “di sottoporre il presente deliberato alla ratifica del Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 140 del TULCP 4/2/1915 n.148”. Detta deliberazione riceveva il visto positivo della Sezione provinciale di Controllo in data 19 gennaio 1983 al n. 1640 e successivamente il ricostituito Consiglio Comunale con atto n. 136 assunto nella seduta del 30 Novembre 1985 deliberava di non ratificarla.
Orbene, e questo è fondamentale nell’economia del presente giudizio, la mancata ratifica ha effetto ex nunc e non già ex tunc (come pare intendere parte ricorrente). Infatti l’art. 140 dianzi citato dispone al suo 4^ comma che Rimangono salvi tutti gli effetti dell’atto amministrativo compiuti sino al momento della negata ratifica, e la giurisprudenza del CdS più volte (cfr. Sez. V, 21 febbraio 1994 n. 107; Sez. IV, 16 marzo 1999, n. 288) ha avuto modo di precisare che, giusta norma citata, le delibere assunte in via d’urgenza e con i poteri del Consiglio rimangono valide ed efficaci sino al momento dell’eventuale diniego di ratifica. La deliberazione di denegata ratifica serve a caducare la delibera sottoposta a ratifica ma, lo si ripete, solo con effetti ex nunc.
Ciò stante, la richiesta del Comune in ordine alla inefficacia della delibera Commissariale del 1981 va accolta non dal 1981 ma solo dal 1 dicembre 1985. Da ciò consegue che:
A) la prima e principale richiesta del Comune che nella parte in fatto si è rubricata sub a) va parzialmente accolta nel senso cioè che il Comune di Canosa va riconosciuto creditore della Gestor dell’importo corrispondente alla somma pari al 24% delle riscossioni lorde operate dalla stessa società nel periodo dal 1 dicembre 1985 al 31 agosto 1986 (9 mesi) quale differenza della quota dovuta al Comune sulle riscossioni lorde nella misura del 72% anziché di quella versata nella misura del 48%, oltre l’indennità di mora sulla somma così determinata dalle singole scadenze sino all’effettivo pagamento ed agli interessi legali.
B) Quanto poi alla richiesta di condanna avanzata dal Comune nella 2^ sez. di cui si è detto nella parte in fatto e per ammontare complessivo di euro 16.882,74, vale a dire condanna al pagamento di una somma pari all’82% sulle riscossioni per diritto di affissioni di urgenza effettuate nel periodo aprile 79/dicembre 81 e pari al 72% sempre su esse affissioni di urgenza per il periodo gennaio 82/31.8.86 in uno con interessi su sorte capitale ed indennità di mora, va osservato quanto segue.
Secondo il Comune tali somme gli sarebbero dovute dalla Gestor per illegittimità dell’art. 6 del contratto di appalto in quanto in contrasto con l’art. 13 del capitolato d’oneri nonché dell’art. 45 dekl DPR n. 639/72 ed in applicazione dell’art. 1139 c.c.(inserzione automatica di clausole) e dell’art. 1419 (nullità parziale). L’art. 6 del contratto d’appalto, regolarmente registrato, disponeva che i corrispettivi relativi alle prestazioni straordinarie con urgenza per affissioni da effettuarsi nella giornata in cui viene consegnato il materiale, notturne, trasferta di cui all’art. 13 del capitolato d’oneri sono attribuiti al concessionario a compenso dei maggiori costi di questo servizio. Si è affermato dal ricorreente nei vari giudizi che hanno preceduto il presente, che essa clausola contrattuale si pone in contrasto con l’art. 13 del capitolato d’oneri che prevedeva solo il versamento dell’aggio anche sulle affissioni di urgenza e non anche l’acquisizione totale dei corrispettivi di tali prestazioni.; sempre secondo il Comune tra le due clausole va data prevalenza a quella del capitolato anche ai sensi dell’art. 1339 c.c. vale a dire inserimento automatico della clausola di cui all’art. 45 del dPR 639/72.
La tesi non è accoglibile. Diversamente da quanto dianzi argomentato, ritiene il Collegio che la clausola contrattuale abbia una valenza poziore e non inferiore rispetto a quella del capitolato. La volontà negoziale è legge ed in tema di contratti ad evidenza pubblica vi è indipendenza tra gli atti riguardanti la formazione della volontà negoziale da quelli del correlativo procedimento amministrativo. Pon mente altresì osservare che la clausola contrattuale è ben motivata e che mancano i presupposti, nella fattispecie concreta, per l’ applicazione dell’art. 1339 c.c. in quanto l’art. 45 del dPR 639/72 (Imposta comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni), richiamata quale clausola imposta dalla legge ai fini di una ritenuta inserzione automatica, regolamenta l’aggio prevedendo nei suoi sei commi vari ipotesi, ma espressamente non pare interessarsi delle affissioni di urgenza, che è la questione controversa.
C e D) Rimane da esaminare la richiesta di condanna ad euro 9.800,82 relazionata ad indennità di mora per ritardi nei versamenti delle riscossioni lorde operate nell’intero periodo contrattuale 1.4.79/31.8.86 nonchè la richiesta di condanna ad euro 505,86 non versata sull’ammontare delle riscossioni lorde.
Il Collegio osserva subito che esse richieste risultano assolutamente non provate. A riguardo si ritiene anche di poter utilizzare le “conclusioni” sul punto assunte in sede di CTU disposta ed eseguita nel giudizio civile di 1^ grado svoltosi presso il Tribunale di Trani, e ciò perchè che il giudice è libero di utilizzare per la formazione del proprio convincimento anche le prove (ovvero la risultata carenza di prove) e, più in generale, risultanze istruttorie formate in un diverso giudizio tra le stesse od anche altre parti, da considerare quale semplici indizi idonei a fornire utili e concorrenti elementi di giudizio, compresa tra le anzidette risultanze istruttorie la consulenza tecnica (giurisprudenza consolidata). Né tale utilizzabilità presuppone necessariamente la resistenza del provvedimento che ha definito il procedimento nel quale i mezzi istruttori sono stati assunti, ben potendo il giudice avvalersi finanche delle risultanze di un processo estinto. Orbene quel Consulente Tecnico d’Ufficio (dott. Vitantonio Tondo) riscontrando quesito postogli dal G.I. (conforme a quanto richiesto dalla narrativa sub C e D che precede) sulla debenza o meno della indennità di mora per i ritardi nei versamenti della intera riscossione lorda ecc.- significava (richiamando pure il verbale delle operazioni peritali alle pagine 23 e 24) di non poter evadere il quesito in mancanza delle quietanze della Tesoreria Comunale di Canosa.
Quanto innanzi viene a confermare la carenza di qualsivoglia prova su cui possa fondarsi la particolare richiesta del Comune ripetuta nel presente giudizio. Sempre a riguardo va altresì annotato che agli atti si è rintracciata una nota del Ragioniere Generale del Comune datata 16 gennaio 1995 in cui si afferma, in ordine alla carenza di quietanze, che esse quietanze vengono rilasciate dal Tesoriere al debitore (e ciò in risposta alla dichiarazione del Consulente della Gestor per cui al tempo esse quietanze erano state consegnate al Comune di Canosa) e che nonostante notevoli ricerche le stesse non risultano agli atti di questo Comune. Su punto che ancora una volta conferma la carenza, osserva il Collegio che a fronte di quietanze che non si trovavano, potevasi far riferimento dal Comune alle matrici delle stesse rilasciate dal Tesoriere Comunale, ma anche di ciò non è menzione alcuna; in mancanza di originali e relative matrici non può assumere consistenza di prova un elenco esibito in fotocopia in allegato alla nota del Ragioniere recante la data (di quasi dieci anni prima) del 20 giugno 1986 e la firma del Segretario Generale del Comune dell’epoca. Pon mente, poi, osservare che in quel giudizio la Gestor a riguardo ebbe decisamente a contestare la richiesta del Comune facendo proprio riferimento alle risultante della CTU, e che in questo giudizio da parte del ricorrente Comune alcun altra esplicitazione è pervenuta sul punto.
In conclusione il ricorso va accolto limitatamente alle pretese avanzate dal Comune e descritte nella parte in fatto sub A, e ciò anche parzialmente come pure indicato nella narrativa che precede. Va respinto per il resto.
Quanto alle spese di giudizio si ravvisano ragioni per dichiararle in parte compensate; per la parte rimanente si liquidano come da dispositivo e secondo la regola della soccombenza (nella specie parziale)

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – sede di Bari Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie parzialmente, nel senso cioè che il Comune di Canosa, respinta ogni altra sua pretesa, va riconosciuto creditore della Gestor Spa dell’importo corrispondente alla somma pari al 24% delle riscossioni lorde operate dalla stessa società nel periodo dal 1 dicembre 1985 al 31 agosto 1986 quale differenza della quota dovuta al Comune sulle riscossioni lorde nella misura del 72% anziché di quella versata del 48%. Pertanto la soc. GESTOR viene condannata a pagare a favore del Comune di Canosa la somma consequenziale come dianzi determinata, oltre la indennità di mora su essa somma dalle singole scadenze sino all’effettivo pagamento, e gli interessi legali sino all’effettivo soddisfo.
Le spese del presente giudizio, che in parte si compensano, per la rimanente parte si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00) a carico della GESTOR S.p.a., a ciò condannata, ed a favore del Comune di Canosa di Puglia.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 5 ottobre 2005 , con l’intervento dei Magistrati
Gennaro Ferrari – Presidente

Vito Mangialardi – Componente Est.

Federica Cabrini – Componente

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 11/1/2006 n.50 proviene da Giustamm.