Autorizzazioni  8 ter del D.Lgs. n. 502/1992- verifica di compatibilità – libera iniziativa privata art.1 D.L. n. 1/2012 art. 41 cost.  motivazione illegittima.
 

 

La realizzazione di nuove strutture sanitarie non può avvenire mediante l esercizio della libera iniziativa economica, infatti, il provvedimento autorizzativo non può prescindere dalla previa adozione di un atto di programmazione del fabbisogno sanitario che verifichi la sussistenza dei requisiti tecnico – organizzativi e la compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, secondo criteri di contingentamento, ispirati ad indici di fabbisogno secondo la tipologia delle prestazioni da assicurare, nonché al rapporto tra domanda ed offerta avuto riguardo ad una determinata popolazione stanziale.

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 300 del 2018, proposto da
Casa di Cura Villa Angela s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Umberto Meo, Daniela Barretta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell avvocato Arturo Umberto Meo in Nola, via Giordano Bruno, 50;

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Tiziana Taglialatela, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l Avvocatura Regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81;
Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro del settore sanitario nella Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
A.S.L. Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Vingiani, Annamaria De Nicola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il Servizio Affari Legali della predetta A.S.L. in Napoli, via Comunale del Principe, 13/A;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

– della nota della Regione Campania- Direzione Generale per la tutela della salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. n. 0760037 del 17 novembre 2017, successivamente comunicata alla ricorrente, avente ad oggetto Atto di Diffida prodotto dalla Casa di Cura Villa Angela ;
– di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non noti, ivi compresi il DCA 33/2016, nonché la circolare del Ministero della Salute protocollo n.6174/2016 e i suoi allegati, in particolare dell’allegato n.2, tutti richiamati nella nota gravata di cui all alinea che precede;
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Comune di Napoli, del Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro del settore sanitario nella Regione Campania e dell A.S.L. Napoli 1 Centro;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 luglio 2018 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

La Casa di Cura ricorrente premette di essere accreditata con il Servizio Sanitario Regionale, tra l altro, per l erogazione di prestazioni sanitarie in regime di ricovero a ciclo continuativo di lungodegenza per n. 40 posti letto.
Con il presente ricorso impugna, chiedendone l annullamento, il provvedimento indicato in epigrafe emesso dalla Regione Campania – Direzione Generale e per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale recante diniego di autorizzazione ex art. 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992 alla richiesta di ampliamento dei posti di lungodegenza (da n. 40 posti già autorizzati a n. 58 posti) avanzata nel 2008 dalla ricorrente e sulla quale la competente commissione costituita presso l A.S.L. aveva già espresso parere favorevole accertando il possesso dei requisiti di cui alla D.G.R.C. 7301/2001 nonché la compatibilità con il fabbisogno.
A sostegno del gravato atto reiettivo, emesso a riscontro di un atto di diffida del 2017, l amministrazione ha addotto la presunta saturazione del fabbisogno risultante dal Piano Ospedaliero 2016 2018 approvato con decreto n. 33/2016 del Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel Settore Sanitario della Regione Campania.
Nello specifico, il provvedimento reca la seguente motivazione l attuale programmazione ospedaliera regionale di cui al DCA 33/2016, tra l altro in corso di rimodulazione, rappresenta un fabbisogno di posti letto totali pari a 19.628, così come attribuiti dalla circolare del Ministero della Salute & &Ne consegue che non vi è capienza tale da poter procedere a nuove autorizzazioni. E in itinere una rivisitazione dell offerta con l obiettivo di pervenire allo standard per bacino di utenza per singole aree e discipline, con conseguente riequilibrio tra i posti letto acuti e subacuti .
Avverso tale atto insorge la struttura ricorrente che, a sostegno dell esperito gravame, deduce i seguenti profili di illegittimità: violazione e falsa applicazione del decreto del Commissario ad acta n. 33/2016, violazione e falsa applicazione dell articolo 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992, eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, illogicità, violazione falsa applicazione degli articoli 2, 3, 4, 32 e 41 della Costituzione, eccesso di potere, ingiustizia manifesta.
Con il primo motivo di gravame l istante lamenta il difetto di istruttoria e, altresì, l illogicità e la contraddittorietà della motivazione; evidenzia che, contrariamente a quanto ritenuto dall amministrazione che vi ha fatto rinvio per relationem, il Piano Ospedaliero approvato con DCA 33/2016 al par. 4.3.4 non prevede una saturazione del fabbisogno ma, esattamente all opposto, contempla la necessità di un incremento dei posti letto per lungodegenza (pari a 1.424 nuovi posti letto aggiuntivi) che, prosegue l istante, evidentemente sussisteva già dalla data di presentazione della richiesta di autorizzazione all ampliamento.
Con un secondo ordine di rilievi rappresenta poi che la propria richiesta non è finalizzata ad una richiesta di accreditamento ai fini dell erogazione di prestazioni sanitarie con oneri a carico della finanza pubblica ma precisa, al contrario, che intende operare iure privatorum e, pertanto, il provvedimento autorizzativo potrebbe prescindere dalla previa adozione di un atto di programmazione del fabbisogno sanitario, conformemente alla disciplina contenuta nel D.L. n. 1/2012 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività) che, all art. 1, prevede l’abrogazione di tutte le previsioni che comprimono o condizionano indebitamente la libertà di iniziativa economica sancita dagli articoli 2, 3, 4 e 41 della Costituzione.
Si è costituito il Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro nella Regione Campania che chiede il rigetto del ricorso.
Il Comune di Napoli e l A.S.L. Napoli 1 Centro eccepiscono la propria carenza di legittimazione passiva evidenziando di non aver adottato gli atti impugnati di cui si controverte.
Si è costituita anche la Regione Campania che oppone l inammissibilità del ricorso evidenziando che l atto costituisce attuazione di un atto di programmazione (DCA 33/2016), autonomamente lesivo rispetto al diniego regionale e, in ogni caso, assume l infondatezza delle censure.
In accoglimento di apposita istanza di parte ricorrente, il Collegio ha disposto istruttoria con ordinanza n. 215 del 7 febbraio 2018 ( esibizione in giudizio di una documentata relazione che chiarisca la stima del fabbisogno per prestazioni di lungodegenza postacuzie con codice 60 alla luce del Piano Ospedaliero e delle deduzioni difensive articolate dalla parte ricorrente con il primo motivo di gravame ) che, tuttavia, non è stata adempiuta dalla struttura commissariale.
Nell ultima memoria difensiva parte ricorrente insiste per l accoglimento del ricorso evidenziando che, con riguardo alla lungodegenza, il nuovo Piano Regionale di Programmazione della Rete Ospedaliera ex D.M. n. 70/2015 approvato con DCA n. 8 del 1 febbraio 2018 ( Piano Regionale di Programmazione della Rete Ospedaliera ai sensi del D.M. 70/2015 Aggiornamento ) prevede al paragrafo 4.3.5 rubricato Calcolo definitivo dei posti letto aggiuntivi un incremento di n. 1.637 posti letto, quindi addirittura in aumento rispetto al fabbisogno programmato con il precedente DCA n. 33/2016 (che, come si è visto, prevedeva n. 1.424 posti letto).
All udienza del 4 luglio 2018 la causa è passata in decisione.
Preliminarmente, non hanno pregio le eccezioni in rito.
Va respinta l eccezione sollevata dal Comune di Napoli e dall A.S.L. Napoli 1 Centro circa il presunto difetto di legittimazione passiva; in senso contrario, rileva il Collegio che il ricorso è stato ritualmente notificato alle predette amministrazioni, in qualità di enti coinvolti nel procedimento di autorizzazione all ampliamento di strutture sanitarie disciplinato dalla delibera di Giunta Regionale n. 7301/2001.
Difatti, tale delibera prevede il seguente iter procedimentale:
– dopo la presentazione dell istanza all amministrazione comunale, al fine di acquisire la verifica di compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno complessivo, alla localizzazione territoriale, ed ai requisiti minimi strutturali ed impiantistici, il Comune entro tre giorni invia copia della documentazione all A.S.L. nel cui territorio sarà ubicata la struttura alla quale si riferisce la domanda;
– l A.S.L., per il tramite di una apposita Commissione, verifica la compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno complessivo, alla localizzazione territoriale della struttura da realizzare e al possesso dei requisiti minimi strutturali ed impiantistici;
– l A.S.L. trasmette alla Regione, Assessorato Regionale alla Sanità – Settore Programmazione Sanitaria le risultanze delle verifiche effettuate ed il relativo parere di compatibilità entro 20 giorni dalla data di ricevimento, se trattasi di istanze inviate da Comuni con meno di 100.000 abitanti ovvero, entro 60 giorni, se trattasi di Comuni con più di 100.000 abitanti;
– la Giunta Regionale per il tramite di una apposita commissione, all uopo nominata, presieduta dal Responsabile del Settore Programmazione Sanitaria e costituita con le medesime caratteristiche previste per quella aziendale, valuta il parere di compatibilità espresso dall A.S.L. e trasmette al Comune richiedente e all A.S.L. il parere definitivo entro i successivi 20 giorni, se trattasi di istanze pervenute da un Comune con meno di 100.000 abitanti ovvero, entro i successivi 30 giorni, se trattasi di Comune con più di 100.000 abitanti;
– in caso di parere positivo il Comune rilascia la concessione o l autorizzazione edilizia e la autorizzazione alla realizzazione della struttura, dandone notizia all interessato.
Non ha pregio poi l eccezione di inammissibilità formulata dalla Regione Campania.
Invero, parte ricorrente contesta la legittimità dell atto reiettivo ritenendo che le ragioni esplicitate, con specifico riferimento alla presunta saturazione del fabbisogno di prestazioni sanitarie di lungodegenza, non trovino alcun riscontro nell atto di programmazione regionale. Quindi, non si controverte di un atto vincolato attuativo di superiori scelte di programmazione sanitaria, ma di un provvedimento amministrativo discrezionale, certamente sindacabile da questo giudice amministrativo in relazione al quale sono state sollevate censure di eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.
Può passarsi al merito.
In via generale, l art. 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992 stabilisce che la realizzazione di strutture e l’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie è subordinata ad autorizzazione, sia per la verifica di requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi (quarto comma), sia per la verifica di compatibilità del progetto da parte della Regione, effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento di nuove strutture (terzo comma).
Nella Regione Campania, la disciplina del procedimento di autorizzazione è poi integrata dalla delibera di Giunta Regionale n. 7301/2001 che, come si è visto, scandisce la sequenza procedimentale preordinata al rilascio dell autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 453/2015, n. 3208/2015).
Dalla disamina della disciplina di settore discende che non può dubitarsi circa l imprescindibilità, nell ambito del procedimento autorizzativo alla realizzazione di nuove strutture, della presupposta verifica di competenza dell A.S.L. in ordine alla sussistenza dei requisiti tecnico – organizzativi e alla compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, quindi chiaramente preordinata ad attuare una funzione programmatoria – distributiva, secondo criteri di contingentamento, ispirati ad indici di fabbisogno secondo la tipologia delle prestazioni da assicurare, nonché al rapporto tra domanda ed offerta avuto riguardo ad una determinata popolazione stanziale.
Sotto tale profilo, non ha quindi giuridica consistenza l argomentazione di parte ricorrente (svolta con il secondo motivo di gravame) che, a sostegno dell illegittimità dell azione amministrativa, invoca il principio di liberalizzazione delle attività economiche fissato dall art. 1 del D.L. n. 1/2002 (convertito in legge, con modificazioni, dalla L. n. 27/2012).
In disparte la questione circa la natura programmatica o immediatamente precettiva della previsione contenuta nel primo articolo (nella parte in cui prevede che, a decorrere dall entrata in vigore dei decreti attuativi, sono abrogate le norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell’amministrazione comunque denominati per l’avvio di un’attività economica non giustificati da un interesse generale), non può desumersi dalla richiamata normativa nazionale alcuna abrogazione tacita del regime delle autorizzazioni sanitarie ancorato alla stima del fabbisogno programmato di prestazioni sanitarie, principio recepito dalla legislazione regionale e corroborato dalla giurisprudenza amministrativa di questo Tribunale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 3004/2015; n. 3095/2014).
L opposta interpretazione non persuade giacché tale presunto effetto dirompente, mai consacrato in alcun atto normativo regionale, collide con i vincoli fissati in ambito nazionale ai quali si è conformato il legislatore regionale e che appaiono preordinati, come si è visto, alla previa ricognizione del fabbisogno sanitario regionale e alla programmata razionalizzazione del Servizio Sanitario Regionale.
E viceversa fondato il motivo di diritto con cui parte ricorrente ha evidenziato che, contrariamente a quanto rappresentato nell atto impugnato, il Piano Ospedaliero di cui al DCA 33/2016 e quello aggiornato di cui al DCA 8/2018 non prevedono alcuna saturazione del fabbisogno e, anzi, contemplano la necessità di un incremento dei posti letto per lungodegenza (secondo il DCA n. 7/2018, pari a 1.637 nuovi posti letto aggiuntivi; cfr. par. 4.3.5).
Resta quindi dimostrata (anche alla luce del contegno inerte serbato dalla struttura commissariale regionale in ordine all incombente istruttorio disposto da questa Sezione che, come noto, costituisce circostanza valutabile ai sensi dell art. 116 c.p.c. e dell art. 64 c.p.a.) l illegittimità dell avversata azione amministrativa che ha motivato il provvedimento di rigetto richiamando una presunta saturazione del fabbisogno di settore che, viceversa, non emerge in alcun modo dai vigenti atti di programmazione sanitaria regionale.
Le considerazioni illustrate conducono all accoglimento del ricorso e al conseguente annullamento della nota della Regione Campania- Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. n. 0760037 del 17 novembre 2017, con obbligo dell amministrazione regionale quale effetto conformativo della presente decisione di rideterminarsi sulla istanza di parte ricorrente con nuovo provvedimento emendato dallo scrutinato vizio di legittimità.
Venendo alla regolazione delle spese processuale, le stesse vanno poste a carico del Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro del settore sanitario nella Regione Campania, tenuto conto della condotta processuale e, in specie, del contegno inerte serbato sulla ordinanza istruttoria di questo T.A.R., mentre sussistono giusti motivi per disporne la compensazione nei confronti delle altre parti processuali.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l effetto, annulla la nota della Regione Campania – Direzione Generale per la tutela della salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. n. 0760037 del 17 novembre 2017.
Condanna il Commissario ad acta per l attuazione del piano di rientro del settore sanitario nella Regione Campania al pagamento delle spese processuali in favore della Casa di Cura Villa Angela s.r.l. che liquida in ¬ 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.
Compensa le spese di giudizio nei confronti del Comune di Napoli, dell A.S.L. Napoli 1 Centro e della Regione Campania.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati: