U. Di Benedetto Pres., C. Plantamura Est., PARTI: – OMISSIS – rapp. avv.to M. Musio c. Università  degli Studi di Milano Bicocca rapp. Avvocatura Distrettuale dello Stato.

Le vertenze riguardanti sanzioni di natura ripristinatoria preordinate alla corretta fruizione del servizio pubblico appartengono alla giurisdizione amministrativa.

Benefici economici – Dichiarazioni false – Università  – Sanzione ripristinatoria – Giurisdizione amministrativa.
 

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Debiti fuori bilancio e attivazione doverosa del procedimento di riconoscimento

Debiti fuori bilancio e attivazione doverosa del procedimento di riconoscimento

 a cura dell’ avv. Maurizio LUCCA, Segretario Generale Enti locali e Manager di Rete

La prima sez. Lecce del T.A.R. Puglia con la sentenza n. 688 del 26 aprile 2019 interviene sulla richiesta di un concessionario di un impianto sportivo per il riconoscimento di un debito fuori bilancio e, conseguente, mandato di pagamento relativo a lavori eseguiti ma non previsti nel contratto concessorio, con conseguente richiesta di attivazione del procedimento ex art. 194 «Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio» del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL)1.

Il RUP contestava la richiesta, disconoscendo il diritto di credito preteso, rilevando che i lavori rientravano tra le obbligazioni sottoscritte, denegando, pertanto l’avvio del procedimento di riconoscimento, sostituendosi – così facendo – all’organo consiliare, titolare della competenza ex lege.

L’obbligo giuridico di provvedere è rinvenibile anche al di là di una espressa disposizione normativa che tipizzi il potere del privato di presentare un’istanza e, dunque, anche in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento, ovvero tutte quelle volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica (ex art. 97 Cost.), sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione2.

Va detto subito che il riconoscimento del debito fuori bilancio costituisce un procedimento comunque dovuto il cui esito non è peraltro vincolato, e al quale l’Amministrazione non può pertanto sottrarsi attraverso una semplice e immotivata comunicazione di un qualunque ufficio, essendo, invece, necessario un procedimento ad hoc, la cui proposta va formulata dal responsabile del servizio competente per materia che dovrà accertare l’eventuale, effettiva utilità che l’Ente ha tratto dalla prestazione altrui3.

È noto, in via generale, che la violazione del procedimento di spesa comporta la formazione di debiti fuori bilancio, ovverosia obbligazioni verso terzi illegittimamente assunte che comportano la diretta responsabilità del soggetto agente, amministratore o dipendente, che hanno consentito la fornitura, salvo per la parte riconoscibile, ai sensi del cit. art. 194: il procedimento presuppone che il creditore vanti, a fondamento della propria pretesa, un titolo valido ed efficace, ossia l’esistenza d’una obbligazione validamente assunta dall’Ente locale.

Infatti, detto procedimento, rispondendo all’interesse pubblico alla regolarità della gestione finanziaria dell’Amministrazione, è diretto esclusivamente a sanare irregolarità di tipo contabile dell’Ente locale e non può sopperire alla mancanza di un’obbligazione validamente sorta4.

Va aggiunto, per ciò che interessa, che in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli Enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita, ovvero di colui che ha dato l’ordine.

L’approdo comporta che il terzo interessato possa agire nei confronti del punto ordinante, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà: non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’Ente locale il quale può soltanto riconoscere a posteriori, ai sensi della più volte cit. norma dell’art. 194 del TUEL, nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio.

Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell’organo consiliare, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell’Ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico – finanziaria dell’Ente e con le scelte amministrative5: l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione, quindi, deve essere portata tempestivamente al Consiglio comunale per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ed il reperimento delle necessarie coperture, secondo quanto previsto dall’art. 193, comma 3, e 194, commi 2 e 3, del D.Lgs. n. 267/20006.

Fatte queste premesse di natura metodologica, passando al pronunciamento del T.A.R. Lecce si annota che il ricorso viene ritenuto fondato «limitatamente alla dichiarazione dell’obbligo del Comune di attivare il procedimento», di cui agli articoli 191 e 194 del TUEL: si tratta esclusivamente di un dovere di agire il cui merito (esito) rientra nella disponibilità (rectius discrezionalità tecnica) dell’Amministrazione: un provvedimento ad emanazione vincolata ma di contenuto discrezionale.

In questo senso, si conferma (diversamente) che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario una controversia avente ad oggetto l’impugnazione del silenzio serbato in ordine ad una istanza avanzata da un soggetto, tendente ad ottenere il riconoscimento di un debito fuori bilancio: la sostanziale lesività nei confronti del creditore è data dall’inadempimento del rapporto sottostante e non già dalla omessa adozione della deliberazione consiliare medesima.

In effetti, la posizione giuridica soggettiva, poiché avente per oggetto, in ultima analisi, il mancato pagamento di somme dovute in base a parametro normativo di rango negoziale è di tipo paritario, proprio di fattispecie di esecuzione contrattuale, appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario7.

Ciò posto, i riferimenti normativi sono puntuali nel TUEL:

1. l’art. 191 nel definire le «Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese»;

2. l’art. 194 nell’affrontare il procedimento per il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio.

Il quadro normativo di riferimento evidenzia da una parte, che il debito fuori bilancio rappresenta una obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti locali, dall’altra parte, la disciplina impone agli enti locali di valutare e apprezzare eventuali prestazioni rese in loro favore, ancorché in violazione formale delle norme di contabilità8.

Il riconoscimento dei debiti delle prestazioni e servizi resi in favore dell’Ente locale privi di titolo vanno vagliati dall’Amministrazione (alias Consilio comunale) per accertare e dimostrare una qualche utilità e arricchimento, sempreché rientrino nelle funzioni di competenza dell’Ente9.

Si conferma il solido orientamento giurisprudenziale secondo il quale:

1. «il riconoscimento del debito fuori bilancio è diretto esclusivamente a sanare irregolarità di tipo contabile, rispondendo all’interesse pubblico alla regolarità della gestione finanziaria dell’ente, ma non può in alcun modo sopperire alla mancanza di una obbligazione validamente sorta»;

2. si tratta di un procedimento comunque dovuto il cui esito non è peraltro vincolato e al quale l’Amministrazione non può pertanto sottrarsi10, dovendo invece seguire l’apposito procedimento ad hoc, «la cui proposta va formulata al responsabile del servizio competente per materia che dovrà accertare l’eventuale, effettiva utilità che l’ente ha tratto dalla prestazione altrui»11;

3. la proposta deve essere seguita da un’attività istruttoria formalizzata dal responsabile anzidetto in una relazione che contiene i riferimenti della situazione debitoria dell’Ente eventualmente da riconoscere e che illustra – o meno – la sussistenza dei requisiti oggettivi richiesti per il legittimo riconoscimento di ciascun debito, ovvero l’utilità e l’arricchimento per l’Ente di servizi acquisiti nell’ambito dell’espletamento di servizi di competenza;

4. sulla relazione del responsabile si deve pronunciare l’organo consiliare con propria deliberazione, la cui adozione conclude il procedimento, non potendo invocare il ricorso all’analogia in casi assimilabili essendo tipicizzati nell’art. 194 del TUEL.

Si deve, allora, concludere che l’istanza del privato rientra pienamente nella previsione della lett. e), del comma 1, dell’art. 194 del TUEL, ossia «acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza», non potendo il responsabile del procedimento sottrarsi a tale obbligo di avviare il procedimento, di cui agli articoli 191 e 194 del D.Lgs. n. 267/2000, avendo esercitato (il RUP) un potere (la c.d. competenza) che invece spetta ex lege all’organo consiliare.

In sintesi, spetta al responsabile del servizio competente per materia la proposta della deliberazione per il riconoscimento dei debiti, che dovrà accertare l’eventuale effettiva utilità che l’Ente ha tratto dalla prestazione altrui, che è un concetto di carattere funzionale, costituendo l’arricchimento un concetto derivato, teso alla misurazione dell’utilità ricavata; mentre al Consiglio comunale spetta l’approvazione (o meno) dell’attività istruttoria del Responsabile, concludendo il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio12.

1 Le diverse fattispecie, previste dall’art. 194 del TUEL, hanno a comune fondamento un’obbligazione pecuniaria, perfetta e valida sul piano civilistico e, tuttavia, non iscritta in contabilità, in dispregio alle regole del procedimento contabile, e perciò affetta da irregolarità genetica, la quale – ove non fosse stato espressamente consentito dal legislatore procedere a sanatoria – sarebbe in sé preclusiva della relativa imputazione all’Ente locale, Corte Conti, sez. contr. Piemonte, Delibera n. 20/2015.

2 T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 18 aprile 2019, n. 5067.

3 T.A.R. Lazio, Roma, sez. II bis, 21 dicembre 2015, n. 14322; idem Cons. Stato, sez. V, 4 agosto 2014, n. 4143.

4 Cons. Stato, sez. V, 23 novembre 2018, n. 6647.

5 Cass. Civ., sez. I, ordinanza 21 novembre 2018, n. 30109.

6 Corte Conti, sez. Autonomie, Delibera, 23 ottobre 2018, n. 21.

7 T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 28 settembre 2015, n. 1229. Rientra nella giurisdizione del Giudice ordinario una controversia avente oggetto l’impugnazione di una deliberazione con la quale un’Amministrazione ha respinto una istanza tendente ad ottenere il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194 del D.Lgs. n. 267 del 2000, T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 8 luglio 2014, n. 330.

8 Cons. Stato, sentenza n /2014 e n. 6269/2013.

9 Cfr. Cass. Civ., sez. III, 3 agosto 2000, n. 10199; sez. I, 2 aprile 2009, n. 8044 e 26 marzo 2009, n. 7298; Corte Conti, sez. contr., 28 luglio 1995, n. 101.

10 Dunque, l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le istanze di privati dirette all’ottenimento di un beneficio, anche nei casi in cui la richiesta non sia suscettibile di accoglimento, incombendo sulla stessa l’obbligo di motivare congruamente il relativo provvedimento di diniego, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 17 aprile 2019, n. 900. Inoltre, l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso sussiste anche qualora la Pubblica Amministrazione non intenda accogliere l’istanza del privato, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 18 aprile 2019, n. 5067.

11 Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 4143/2014.

12 Cass. Civ., sez. I, 12 luglio 1996, n. 6332.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 12/6/2019 n.49 proviene da Giustamm.

A. Tirelli Pres., M. Buricelli Est. PARTI: MP10 S.R.L., rappr. e difesa dagli avv.ti D. Meneguzzo e O. Sivieri c. Regione Veneto, rapp. e difesa dagli avv.ti C. Ligabue, C. Drago, E. Zanon, dell’Avvocatura regionale del Veneto, e B. D’amario Pallottino e nei confronti di IP S.R.L. a cui è succeduta POLLUX SRL, rapp. e difesa dagli avv.ti L. Guerrini e M. Machetta.

Nel giudizio instaurato avverso il provvedimento reso dalla Regione all’esito della procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, non può considerarsi contraddittore necessario il Consorzio di bonifica che si sia limitato a rilasciare un parere non vincolante nell’ambito del relativo procedimento amministrativo.

1.- Processo in genere – Provvedimento regionale – Concessioni idroelettriche – Contraddittorio – Contraddittore necessario – Consorzio di bonifica – Esclusione.

2.- Acque pubbliche e private – Concessioni idroelettriche – Procedimento – Valutazioni – Sindacabilità .

3.- Processo in genere – Provvedimento regionale – Concessioni idroelettriche – Valutazione della P.A. – Contestazione – Censure “escludenti” – Ricorso incidentale.

4.- Acque pubbliche e private – Concessioni idroelettriche – Procedimento – Provvedimento regionale – Parere C.T.R. – Fase di preferenza – Atto endoprocedimentale – Impugnabilità  autonoma ed immediata.

5.- Acque pubbliche e private – Concessioni idroelettriche – Procedimento – Ordinanza ammissione ad istruttoria – Impugnabilità .

6.- Acque pubbliche e private – Concessioni idroelettriche – Procedimento – Fase di preferenza – D.G.R.V. n. 694 del 2013 – Illegittimità .

7.- Acque pubbliche e private – Concessioni idroelettriche – Procedimento – Fase di preferenza – Istruttoria completa – Art. 7 e ss. r.d. n. 1775 del 1933.

8.- Acque pubbliche e private – Concessioni idroelettriche – Procedimento – Fase di preferenza – Istruttoria completa – Valutazioni ambientali e paesaggistiche – Necessità .

1. Nel giudizio instaurato avverso il provvedimento reso dalla Regione all’esito della procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, non può considerarsi contraddittore necessario il Consorzio di bonifica che si sia limitato a rilasciare un parere non vincolante nell’ambito del relativo procedimento amministrativo.

1. Le valutazioni formulate nel procedimento per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico costituiscono apprezzamenti tecnico-discrezionali sindacabili in sede giurisdizionale amministrativa speciale, ancorchè solo in casi di illogicità  o irragionevolezza o contraddittorietà  o travisamento di fatti evidenti, non esistendo, su questa materia, “zone franche” sottratte a controlli giurisdizionali.

1. Nel giudizio instaurato avverso il provvedimento conclusivo della procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, la parte resistente che voglia contestare l’illegittimità  e l’erroneità  della scelta dell’Amministrazione di non dichiarare radicalmente inammissibile la soluzione progettuale avanzata dal ricorrente è tenuta a presentare un ricorso incidentale, in quanto trattasi di censure di tipo sostanzialmente “escludente”.

1. Nell’ambito della procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, il provvedimento regionale di presa d’atto del parere della Commissione Tecnica Regionale sulla “preferenza e ammissione al prosieguo del procedimento” della domanda di un concorrente è un atto endoprocedimentale autonomamente ed immediatamente impugnabile in quanto la preferenza così accordata, sebbene inserita all’interno del procedimento, produce effetti rilevanti di arresto procedimentale, ledendo in via diretta l’aspirazione dell’istante a un rapido soddisfacimento dell’interesse pretensivo perseguito ad ottenere la concessione di derivazione ed arrecando un pregiudizio attuale e concreto all’interesse sostanziale del ricorrente che sia rimasto soccombente nella fase di preferenza.

1. Nell’ambito della procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, l’ordinanza di ammissione ad istruttoria di una domanda successivamente depositata, vale a dire di una domanda in concorrenza ammessa, è un atto autonomamente impugnabile.

1. In tema di procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, la delibera di Giunta Regionale della Regione del Veneto 14 maggio 2013 n. 694, nel prevedere che la selezione fra le domande concorrenti avvenga prima del completamento dell’istruttoria su tutte le domande, per un verso, si pone in contrasto con le previsioni di cui agli articoli 7 e seguenti del regio decreto 11 dicembre 1933 n. 1775 e, per altro verso, dà  luogo ad una posticipazione della fase istruttoria rispetto a quella decisoria che risulta di per sì© lesiva dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed efficacia dell’azione amministrativa.

1. In tema di procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, gli articoli da 7 a 9 del regio decreto 11 dicembre 1933 n. 1775 prevedono, in caso di più¹ domande, che la preferenza debba essere espressa solo dopo che tutte le domande concorrenti siano state sottoposte a una completa istruttoria, senza che sia consentito individuare una sola domanda in via preventiva, per poi limitare a quest’ultima il prosieguo dell’istruttoria e la necessaria valutazione di fattibilità  dell’opera sotto il profilo ambientale e paesaggistico.

1. In tema di procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, la delibera di Giunta Regionale che escluda una istruttoria completa su tutte le domande è autonomamente affetta da vizi di eccesso di potere per manifesta violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed efficacia dell’azione amministrativa, atteso che un siffatto procedimento, da un lato, non garantisce il miglior perseguimento degli interessi pubblici coinvolti e, dall’altro, risulta potenzialmente foriero di conseguenze palesemente irragionevoli; la conclusione negativa del procedimento (e, quindi, il mancato rilascio della concessione) per ragioni ostative emerse in sede di istruttoria condotta su una sola domanda, infatti, comporterebbe un irragionevole dispendio di risorse procedimentali, oltre che un sacrificio ingiustificato dell’interesse alla produzione di energia idroelettrica, interesse che è invece protetto ed incentivato sia a livello nazionale che comunitario.

1. In tema di procedura per il rilascio di concessioni di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, non è possibile esprimere la preferenza a favore di un concorrente esclusivamente in base al parametro della maggiore sicurezza idraulica omettendo ogni valutazione di carattere ambientale, atteso che la pretermissione di una simile valutazione nella fase della selezione importa la possibilità  che ad accedere alle ulteriori fasi procedimentali siano dei progetti incompatibili con i valori ambientali e paesaggistici, progetti, dunque, che, proprio in ragione di tale contrasto, potrebbero successivamente essere oggetto di diniego, con l’irragionevole risultato di vanificare ogni attività  in precedenza svolta e di precludere la produzione di energia idroelettrica pur nell’eventualità  che fra le domande inizialmente presentate vi fossero, invece, progetti assentibili sotto il profilo ambientale e paesaggistico.

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Pres. Di Salvo, Rel. Tenore

sulla giurisdizione contabile su danno arrecato da amministratori di società a partecipazione pubblica

(D.lgs. 19 agosto 2016 n.175, art.12).
 

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Pres. FF Pieroni – Est. Rigoni

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Graffeo, Albo

TRIBUTI – TARI (TASSA RIFIUTI) – TARI (tassa rifiuti) – Quantificazione – Effetti della mancata approvazione delle tariffe della TARI entro i termini di legge – Proroga delle tariffe dell’anno precedente

nella camera di consiglio dell’adunanza generale del 13 gennaio 2016 composta dai seguenti magistrati:

     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
     vista la richiesta di parere inoltrata dal sindaco del comune di Gela (CL) con nota prot. Cdc n. 8324 del 15 ottobre 2015;
     vista l’ordinanza n. 1/2016/CONTR dell’8 gennaio 2016 con cui il Presidente ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
     udito il magistrato relatore dott. Albo Francesco;
     ha emesso la seguente

         Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Gela (CL) formula un quesito sulle conseguenze dell’intempestiva approvazione delle tariffe TARI per l’esercizio 2015.
Riferisce che il Settore tributi del comune ha predisposto un’apposita proposta di deliberazione per l’approvazione del nuovo Piano economico finanziario del servizio di gestione dei rifiuti e delle correlate tariffe della tassa sui rifiuti (TARl) per l’anno 2015, che, benchè reiteratamente sottoposta al vaglio del Consiglio comunale tra il 28 e il 30 settembre 2015, non sarebbe stata da questo mai approvata. 
Orbene, poiché il costo complessivo scaturente dal nuovo piano economico finanziario del servizio per la gestione dei rifiuti per l’anno 2015, al netto dei proventi derivanti dalla raccolta differenziata, comporta un aggravio di spesa di euro 2.568.478,28 rispetto all’esercizio precedente, in cui si è adottata per la prima volta la tariffa TARI, chiede di sapere se, avendo già contezza di tale maggiore spesa, debba accantonare o meno, in bilancio, un apposito “Fondo per il disavanzo da servizio di raccolta rifiuti 2015”, da far confluire in avanzo vincolato, al fine di finanziare il debito fuori bilancio che ne scaturirà.

Il Collegio, preliminarmente, ritiene la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, in quanto a firma del legale rappresentante dell’ente, sia sotto quello oggettivo.
Per quanto concerne l’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, il quesito deve vertere in materia di contabilità pubblica, che, secondo le Sezioni riunite centrali in sede di controllo (deliberazione 17 novembre 2010, n. 54), comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici), anche i “quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (….), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Di recente, la Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha introdotto ulteriori ed importanti precisazioni rilevando che, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare oggettivamente ammissibile una richiesta di parere possono essere, oltre “all’eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell’ente” (criterio in sé riduttivo ed insufficiente), anche l’attinenza del quesito proposto ad “una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali”. Ha, altresì, ribadito come “materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica – in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri – possano ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica”: solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica.
Sulla base di queste premesse, osserva il Collegio che il quesito, per come formulato, verte in materia di contabilità pubblica nella parte relativa all’iter di approvazione del bilancio di previsione (di cui le deliberazioni di approvazione delle tariffe costituiscono allegati, ex art. 172, comma 1 lett. c, del Tuel) e alle ripercussioni sugli equilibri di bilancio.
Esulano dall’accezione tecnica appena delineata, invece, tutti quegli aspetti afferenti la disciplina e l’applicazione del tributo, che, per via della loro specificità ed autonomia, non sono riconducibili alla predetta materia.
La richiesta, inoltre, è formulata in modo da non interferire con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali demandate a questa o ad altre Magistrature.
Con riferimento agli altri presupposti ai fini dell’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, la Sezione ritiene di potere scrutinare il quesito esclusivamente con riferimento alle problematiche generali ed astratte di immediata attinenza con gli equilibri di bilancio, nonché con i principi normativi, cui l’ente potrà far riferimento per assumere le necessarie determinazioni di propria competenza.
Resta precluso, invece, qualsiasi scrutinio di opzioni gestionali concrete, che condurrebbero all’inaccettabile risultato di immettere la Corte nei processi decisionali degli enti territoriali, condizionando proprio quell’attività amministrativo – finanziaria su cui è chiamata ad esercitare il proprio controllo indipendente e neutrale.     
Venendo al merito, è utile ricordare che l’art. 1, comma 683, della Legge n. 147/2013, prevede che il Consiglio comunale debba approvare le tariffe Tari entro il termine fissato da norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione, in conformità al Piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani.
Tale termine, nel 2015, in considerazione delle peculiari difficoltà nel recepimento dei principi in materia di armonizzazione contabile, è stato differito solo per gli enti locali della Regione siciliana, al 30 settembre 2015.
Nella fattispecie in esame, il Consiglio comunale avrebbe dovuto approvare entro il 30 settembre 2015 il piano economico finanziario e le correlate tariffe della TARI – con obbligo di copertura integrale dei costi del servizio – nel più generale contesto della manovra di bilancio, rispetto alla quale tali adempimenti risultano propedeutici.
Ciò non è avvenuto.
Non essendo state approvate entro il termine né le tariffe, né il piano economico finanziario, non risulta possibile conseguire quegli standard migliorativi, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, che, anche in termini di raccolta differenziata, erano compendiati nel piano stesso.
Con specifico riferimento alla tariffa, va innanzitutto esclusa l’ultrattività della deroga introdotta dal comma 12-quinquiesdecies dell’art. 10 del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, limitata al solo 2014, anno di prima introduzione della TARI.
Si riespande, pertanto, nella fattispecie, il principio generale stabilito dall’art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che, nell’ipotesi di mancata approvazione, da parte degli enti locali, delle tariffe e delle aliquote relative ai tributi di loro competenza entro il termine di approvazione del bilancio di previsione, considera prorogate di anno in anno delle tariffe pre vigenti.
Conseguentemente, l’amministrazione potrà validamente esigere le tariffe TARI del 2014, a fronte di un servizio che, per scelta dell’organo consiliare, mantiene le caratteristiche dell’ultimo PEF formalmente approvato, ossia quello del 2014, salva la necessità di ristoro al gestore per gli eventuali maggiori oneri medio tempore sostenuti per il nuovo servizio, che il Consiglio comunale ha, di fatto, non approvato nei termini di legge.
Resta ferma, allo stato, la possibilità, per l’organo consiliare, di deliberare l’aumento tariffario nel corrente anno, posto che l’art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ha espressamente escluso la TARI dal blocco degli aumenti fiscali.

Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
 Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
     Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Sicilia – Parere – 2/2/2016 n.49 proviene da Giustamm.

AVOLI – CIRILLO

La valenza solo annuale dell’elenco dell’ ISTAT implica la necessità di un suo aggiornamento periodico con valutazioni ex novo, rendendo quindi irrilevanti le valutazioni effettuate negli anni precedenti;.
Le rilevazioni statistiche ai fini del SEC 2010 devono abbracciare periodi ultrannuali e fondarsi sui dati più recenti disponibili, acquisibili anche da fonti amministrative diverse, per cui è possibile un certo scostamento temporale tra la redazione dell’elenco ISTAT e le rilevazioni statistiche poste alla sua base, così come consentito dal SEC 2010.
Il “finanziamento prevalente” previsto dal previgente SEC 95, inteso come rapporto tra finanziamenti pubblici ed entrate finanziarie complessive, è concettualmente diverso dal “finanziamento principale” di cui al SEC 2010, inteso come finanziamento maggiore per importo assoluto tra le varie entrate ma che può essere percentualmente minoritario rispetto al totale dei finanziamenti; e, pertanto, in presenza di un finanziamento di “grado” elevato, trova applicazione la regola generale secondo cui anche un solo indicatore può essere sufficiente a ritenere sussistente un “controllo” e non la regola speciale, secondo cui in presenza di un finanziamento pubblico “principale” per importo, ma non preponderante per grado, occorre accertare l’esistenza anche di altri indicatori.
Un’unità finanziata dal governo, in misura almeno pari al 50 per cento, può ritenersi controllata qualora il finanziamento sia non temporaneo “e/o” se si traduca in un monitoraggio stretto dell’utilizzo dei fondi e in una forte influenza sulla sua politica generale ovvero il finanziamento pubblico sia superiore al 50 per cento per un periodo pluriennale.
 

composta dai signori magistrati:
Alberto   AVOLI                                  Presidente
Pino ZINGALE                                    Consigliere
Luigi CIRILLO                                    Consigliere relatore
Acheropita Rosaria MONDERA        Consigliere
Francesco TARGIA                             Consigliere
Maria Teresa D’URSO                        Consigliere
Giuseppe Maria MEZZAPESA          Consigliere
ha pronunciato la seguente

Nel giudizio, iscritto al n. 458 /SR/RIS del registro di Segreteria, proposto ai sensi dell’art.1, comma 169, della Legge 24 dicembre 2012 n. 228
da
F.I.C.K. – Federazione Italiana Canoa e Kayak, in persona del legale rappresentante pro tempore, Luciano Buonfiglio, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giancarlo Guarino e Massimo Ranieri ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via Antonio Nibby n. 7, giusto mandato in calce al ricorso
ricorrente
contro
ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA – ISTAT, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso di essa domiciliato ex lege in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12
resistente
nei confronti di
CONI – COMITATO OLIMPICO NAZIONALE ITALIANO, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, Giovanni Malagò, rappresentato e difeso dall’Avv. Mario Sanino ed elettivamente domiciliato presso lo Studio Legale Sanino in Roma, Viale Parioli n. 180, giusto mandato a margine della memoria di costituzione depositata il 22.4.2015
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI,
rappresentante del Pubblico Ministero presso la Corte dei conti, domiciliato per la carica in Roma, via Baiamonti n. 25
interventori
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro legale rappresentante pro-tempore,
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
entrambi domiciliati ex lege in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato
convenuti
per l’annullamento
dell’«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009 n. 196 e ss.mm.», emanato dall’ISTAT e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 210 del 10 settembre 2014, nella parte in cui esso ha inserito la F.I.C.K. – Federazione Italiana Canoa e Kayak tra gli “enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali”, nonché di ogni altro atto a questo connesso, presupposto e conseguenziale.
Esaminati gli atti e i documenti di causa.
Uditi nella pubblica udienza del 13 maggio 2015 il relatore, Consigliere Luigi Cirillo, nonché gli Avvocati Massimo Ranieri e Giancarlo Guarino,  l’Avvocato dello Stato Bruno Dettori per l’ISTAT, il Pubblico Ministero, in persona del Vice Procuratore Generale Francesco Lombardo, e l’Avvocato Massimo Ranieri per delega dell’Avvocato Mario Sanino, costituito per il CONI, che illustravano ed approfondivano le rispettive conclusioni scritte.

1 – Con ricorso depositato il 19 gennaio 2015 (in precedenza notificato all’ISTAT, al CONI, al Ministero dell’Economia e delle Finanze, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla Procura generale di questa Corte, tra il 22.12.2014 ed il 5.1.2015), la Federazione Italiana Canoa e Kayak (d’ora in avanti “F.I.C.K.”), rappresentata e difesa come in epigrafe, chiedeva la sospensiva e l’annullamento dell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009 n. 196 (elenco oggetto del comunicato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 210 del 10 settembre 2014), nella parte in cui esso includeva la Federazione tra gli “Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali”; il tutto con riserva di richieste istruttorie e di motivi, e con vittoria di spese diritti ed onorari.
1.1 – In punto di fatto, la difesa della parte ricorrente richiamava le norme che prevedevano la redazione dell’elenco ISTAT ai fini del conseguimento degli obblighi di finanza pubblica (art.1 comma 5 L. 311/2004 e l’art.1 L. 196/2009, richiamato, ai fini del ricorso giurisdizionale dinanzi a questa Corte, dall’art.1 comma 169 L. 228/2012).
Quindi, la difesa del ricorrente evidenziava:
a) gli ondivaghi orientamenti interpretativi dell’ISTAT – censurati dal TAR – circa l’inserimento delle Federazioni sportive nell’elenco predetto (l’Istituto aveva dapprima inserito tutte le federazioni sportive nell’elenco per l’anno 2006, elenco sospeso nel 2007 a seguito di una ordinanza del TAR – n. 4663/2007 -; poi a novembre 2007 ne aveva inserite 31 su 45 tra cui la F.I.C.K.; infine aveva reinserito queste 31 federazioni nell’elenco per l’anno 2010, peraltro annullato dalla Sez III-quater del TAR Lazio, con sentt. 6195, 6197, 6199, 6123, del 12.7.2011);
b) la mancanza agli atti dell’ISTAT di documentazione giustificativa dell’inclusione della F.I.C.K. nell’elenco per l’anno 2015 (in sede di accesso agli atti presso l’Istituto, la ricorrente aveva appreso che tale inclusione si era fondata unicamente sull’acquisizione dello Statuto CONI, dei Principi Fondamentali degli Statuti delle Federazioni Sportive, di due modelli di rilevazione dati statistici per l’anno 2012);
c) le conseguenze derivanti per legge dall’inserimento della Federazione – associazione di diritto privato ex D.Lgs. 242/1999 – in detto elenco di “pubbliche amministrazioni” , ovvero:
– vincoli e riduzioni di spesa, particolarmente rilevanti nel settore sportivo, imposti dall’art. 6 D.L. 78/2010 (convertito in L. n. 112/2010), la cui applicazione non a caso venne prorogata al 1.1.2015 con l’art.1 comma 13 D.L. n. 15
– obblighi strumentali al generale onere di “concorrere” al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica (ex art.1 L. n. 196/2009), tramite l’assoggettamento alla normativa di finanza pubblica ed alle procedure amministrative; in specie, vincoli
1.2 – Quindi, in punto di diritto, la F.I.C.K. adduceva i seguenti motivi a sostegno del suo ricorso.
1.2.1 – Anzitutto, la ricorrente lamentava la violazione degli artt. 7 e 3 della legge n. 241 del 1990, per difetto di avviso dell’avvio del procedimento, per difetto di istruttoria e per difetto di motivazione sotto vari profili (meglio precisati oltre, nei motivi della presente decisione, al § 3), e quindi affermava la necessità di annullare l’elenco per violazione di legge o comunque per eccesso di potere, attesa l’insufficienza ed inadeguatezza della motivazione (soprattutto considerando che l’inserimento della F.I.C.K. nell’elenco ISTAT per l’anno 2010 era già stato in precedenza annullato dal TAR).
1.2.2 – Quindi, la difesa della ricorrente lamentava la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni comunitarie e nazionali relative alla classificazione delle pubbliche amministrazioni (art. 1 della legge n. 311 del 2004, art. 1 della legge n. 196 del 2009, art. 15 del decreto legislativo n. 242 del 1999 e del regolamento UE n. 549/2013).
Premessa un’analisi delle disposizioni del SEC 2010 relative alla definizione ed alla tipologia delle “pubbliche amministrazioni” appartenenti al Settore S1 ( § 2.112., § 2.12), ed in specie delle “Istituzioni senza fine di lucro controllate da amministrazioni pubbliche” (§ 2.112 e grafico 2.1), la difesa sosteneva l’insussistenza dei presupposti previsti da tali disposizioni per qualificare la ricorrente come “istituzione senza fini di lucro appartenente al Settore della pubblica amministrazione”, in specie il “controllo” da parte di un soggetto pubblico, inteso come la capacità della pubblica amministrazione di determinare la politica generale o il programma della F.I.C.K. (§ 1.36, § 2.34, § 20.15). In particolare, come emergeva dallo Statuto della Federazione (peraltro nemmeno acquisito dall’ISTAT), non sussisteva nessuno dei cinque “indicatori” che secondo il SEC 2010 consentivano di ipotizzare un controllo pubblico, in presenza di almeno uno di tali indici significativi (ovvero nomina di funzionari, messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività, accordi contrattuali, grado di finanziamento, grado di esposizione al rischio dell’amministrazione pubblica: cfr. § 2.39, § 20.15).
In particolare, la difesa affermava che né il contributo finanziario né l’attività di vigilanza del CONI integravano un “controllo pubblico” nel senso predetto. Infatti, da un lato, la Federazione conservava piena “autonomia di indirizzo” della propria attività e non sussisteva alcuno degli “indicatori” del controllo (dato che essa nominava in piena autonomia i propri vertici e funzionari, non beneficiava di strumenti operativi forniti dal CONI, e non vi erano né accordi contrattuali, né esposizione a rischio dell’amministrazione pubblica di cui al § 2.39 ed al § 20.15, né gli “obblighi statutari” nei confronti di una pubblica amministrazione previsti dal solo § 20.15, dato che lo Statuto prevedeva solo generici rinvii alle norme di legge sulla vigilanza del CONI).
Dall’altro, il finanziamento del CONI era comunque irrilevante ai fini del “controllo” nelle ipotesi (come quella in esame) in cui l’organizzazione conservava la propria autonomia decisionale in relazione a tutti gli altri indicatori, ai sensi delle espresse previsioni del SEC (§ 2.39 e § 20.15, nonché – ma con riferimento al settore delle società pubbliche – il § 20.309 ed il § 20.310).
Inoltre, la difesa evidenziava che, con sentenza n. 6209/2011, il TAR Lazio aveva già escluso l’esistenza di un controllo pubblico sulle Federazioni sportive, precisando che il potere di vigilanza del CONI sulle federazioni sportive non corrispondeva alla predetta nozione comunitaria di controllo (fissata all’epoca della sentenza dal SEC 95, ma analoga a quella del SEC 2010), identificandosi piuttosto in una mera verifica dello svolgimento dell’attività delle federazioni sportive “in armonia” con le deliberazioni del CIO e del CONI (il TAR definiva quest’attività “controllo esterno”); d’altronde, sia il SEC 2010, sia la decisione n. 7/QM/2013 delle Sezioni Riunite rilevavano che i termini utilizzati nel diritto comunitario differivano da quelli recepiti nell’ordinamento interno.
Infine, la difesa della ricorrente evidenziava che lo stesso statuto del CONI (art. 20 comma 4) e l’art. 15 del D. Lgs. n. 242 del 1999 (che attribuiva alle federazioni sportive natura di associazioni con personalità giuridica di diritto privato) chiarivano come la vigilanza esercitata da questo Ente non si esplicasse nella capacità di influenzare le scelte politiche o programmatiche delle federazioni sportive, ma solo nel potere di fornire indirizzi in alcune limitate attività a “valenza pubblicistica” (art. 15 cit.) e di approvare i bilanci delle federazioni (art. 5, comma 2, lett. e, e art. 7, comma 2, D. Lgs. n. 242/1999), lasciando inalterata “l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione dell’ente” ovvero la sua potestà decisionale, il che escludeva un controllo in senso comunitario. In tal senso si citava altresì Cass. civ. Sez. VI pen. n. 8727 del 19.4.2000, che aveva negato la qualità di “pubblico ufficiale” (e quindi l’esistenza di un peculato in luogo di un’appropriazione indebita) ai funzionari delle federazioni, qualora esse agissero non come organi del CONI e nello svolgimento dell’attività sportiva (esercizio della pratica sportiva), bensì nell’ambito del rapporto intersoggettivo che li assoggettava a vigilanza (“anche sulla vigilanza e sulla gestione”) del CONI medesimo.
1.2.3 – In subordine, la difesa lamentava un eccesso di potere per erronea valutazione della produzione di beni e servizi non per il mercato, (mancata o erronea considerazione dei risultati del c.d. test market–non market). Infatti, premesso che la produzione di servizi non per il mercato era ulteriore presupposto per classificare una istituzione senza fine di lucro come “pubblica amministrazione”, la difesa evidenziava che:
– da un lato, l’inserimento della federazione nell’elenco ISTAT per l’anno 2015 (redatto nel 2014) si era fondato su dati statistico-contabili del 2011-2012 (comunicati nel 2013) ovvero anteriori di tre anni;
– dall’altro, non era dato comprendere quali ricavi avesse considerato l’ISTAT ai fini del test market-non market; infatti, i dati statistico-contabili erano stati trasmessi dalla Federazione sulla base della modulistica ISTAT (predisposti sulla base dell
1.2.4 – Infine, la difesa chiedeva disporsi la sospensione dell’efficacia dell’Elenco, sussistendo i presupposti del fumus e del periculum per la cautela richiesta, dato che l’assoggettamento alla disciplina vincolistica derivante dalla qualificazione della F.I.C.K. come pubblica amministrazione  avrebbe compromesso la regolare prosecuzione dell’attività sportiva e dei campionati di ogni ordine e grado.
2 – Quindi, con decreto presidenziale del 19.2.2015 (comunicato dalla Segreteria il 18.3.2015 al ricorrente ed a tutti i destinatari della notifica del ricorso) veniva fissata per la discussione del ricorso l’udienza del 13.5.2015, con termine fino a dieci giorni prima dell’udienza stessa per il deposito di memorie; e con separato decreto in data 19.3.2015 si nominava il relatore .
3 – In data 22.4.2015 veniva depositata memoria di costituzione per il Comitato Olimpico Nazionale Italiano dell’Avv. Prof. Mario Sanino, che concludeva chiedendo di “accogliere il ricorso proposto dalla Federazione Italiana Canoa e Kayak” e di annullare il Comunicato ISTAT contenente l’elenco delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato dello Stato, con vittoria di spese ed onorari, per i seguenti motivi.
3.1 – Dopo aver richiamato la normativa nazionale e comunitaria in materia di elenco ISTAT (art. 1 comma 5 L. n. 311/2004, art. 1 comma 3 L. n. 196/2009, regolamento UE n. 549/2013), la difesa contestava l’affermazione dell’ISTAT e della Procura Generale della Corte dei conti (all’epoca non ancora costituita) secondo i quali era legittimo l’inserimento della F.I.C.K. nell’elenco ISTAT per il 2015, ricorrendo i requisiti del controllo pubblico e della produzione di servizi non per il mercato. In specie, secondo il CONI (a parte la questione della produzione di servizi per il mercato), non sussisteva il “controllo pubblico” di cui al par. 20.15 del SEC 2010, in quanto la Federazione – anche se finanziata dal CONI – conservava “in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma lungo le linee definite dagli altri indicatori” (§ 20.15).
3.2 – A riprova dell’ autonomia di indirizzo della F.I.C.K. e della totale autonomia dell’ordinamento sportivo (di cui le Federazioni sono espressione) rispetto all’ordinamento statale ed ai suoi organi, il CONI richiamava:
a) l’art. 1 della L. n. 280/2003 (il cui primo comma prevede che: “la Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale” ed il secondo comma prevede che “i rapporti di cui al comma 1” – tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica – “sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”);
b) la sentenza n. 49/2011 della Corte costituzionale (secondo cui l’ordinamento sportivo nazionale ed i suoi organi sono espressione di un più ampio ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico  Internazionale, la cui autonomia è riconosciuta e tutelata dagli artt. 2 e 18 Cost. e si riflette sulle organizzazioni nazionali);
c) l’art. 15 del D. Lgs. n. 242/1999 (che riconosce uno statuto privatistico di associazione riconosciuta ai sensi del codice civile alle federazioni sportive nazionali ed alle discipline sportive associate, salva l’ “armonizzazione” della loro attività sportiva con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle federazioni internazionali e del CONI, “anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifici aspetti di tale attività”).
In forza di tali disposizioni, essendo le Federazioni sportive associazioni riconosciute di diritto civile a tutti gli effetti, esse non erano destinatarie dirette di disposizioni pubblicistiche in materia di gestione, contabilità ed amministrazione, ma agivano in totale autonomia ; fatti salvi alcuni generali poteri di indirizzo e vigilanza del CONI su loro attività a rilevanza pubblicistica, in specie:
a)    da un lato, il potere del CONI di imporre sia vincoli di destinazione dei contributi finanziari da esso erogati sia indirizzi generali – estrinsecati tramite “raccomandazioni” – nelle sole “attività a rilevanza pubblicistica” tassativamente individuate (art.15 D.Lgs. 242/1999 e art.23 Stat. CONI), come ribadito anche dall’art. 20 dello stesso statuto del CONI (secondo il quale alle federazioni sportive nazionali è riconosciuta “l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione sotto la vigilanza del CONI”);
b)   dall’altro, il potere del CONI di controllare di alcuni atti di bilancio delle federazioni onde verificare l’utilizzo dei contributi erogati (artt. 5 comma 2 e 7 lett. e D.Lgs. 242/1999).
3.3 – In conclusione, il CONI escludeva che la F.I.C.K. potesse ritenersi assoggettata ad un “controllo” pubblico nel senso della normativa comunitaria di riferimento. Infatti, come statuito a suo tempo dal Giudice amministrativo (TAR Lazio, Sez. III-quater, n. 224 del 11.1.2012 e n.6195 del 12.7.2010), la nozione comunitaria di “controllo” del SEC 95 non coincideva con la nozione dell’ordinamento nazionale di “controllo su atti” (in specie di bilancio) da parte di un soggetto pubblico sovraordinato, ma si concretizzava nel potere di determinare la politica generale ed i programmi della singola unità istituzionale; e la genericità del concetto di controllo derivava dalla necessità di applicare l’ordinamento comunitario in ordinamenti nazionali diversi (come avvenuto in altri ambiti per i concetti di “domanda di giustizia”, “operatore economico”, etc.).
Un siffatto “controllo” non sussisteva nella concreta fattispecie, alla luce dell’art. 15 del D.Lgs. n. 242 del 1999, che assegnava al CONI un mero potere di vigilanza sulle federazioni sportive (non riconducibile alla nozione di controllo del SEC 2010), limitato alla verifica che le federazioni sportive svolgessero le loro attività in armonia con le deliberazioni e gli indirizzo del CIO e del CONI, ma senza che l’autonomia decisionale della Federazione fosse messa in discussione. Di conseguenza, dovevano reputarsi irrilevanti per affermare un “controllo” i poteri indicati nello statuto del CONI, espressione di tale generico potere di vigilanza, come il potere di riconoscimento e di commissariamento delle Federazioni, di approvazione dei loro bilanci, di fissazione dell’an e del quantum dei contributi da corrispondere e della imposizione su di essi di un vincolo di destinazione, tanto più perché la presenza di tutti i Presidenti delle Federazioni nel Consiglio Nazionale del CONI rafforzava la loro autonomia decisionale. In specie, quanto al potere di nomina degli organi interni, esso comunque non dimostrava l’esistenza del controllo pubblico, poiché comunque restava intestato solo alla Federazione il potere di determinare in piena autonomia la propria politica generale.
4 – Il 30.4.2015 veniva depositata memoria di costituzione per l’Istituto nazionale di Statistica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, nella quale si chiedeva il rigetto del ricorso con vittoria di spese, competenze ed onorari, per i seguenti motivi.
4.1 – Richiamato il contenuto del ricorso, l’Avvocatura dello Stato ricostruiva il quadro normativo europeo e nazionale vigente in materia, e precisava che il SEC 2010 stabiliva un nuovo percorso di classificazione delle istituzioni senza scopo di lucro all’interno del settore delle amministrazioni pubbliche, prevedendo anzitutto l’accertamento di un controllo pubblico “in senso sostanziale” sull’unità istituzionale, mediante l’esame di una serie di elementi significativi dell’esistenza di un rapporto organico tra l’istituzione senza scopo di lucro e l’amministrazione pubblica (§ 20.15), e poi l’accertamento della natura “non market” dell’ente, con applicazione del tradizionale criterio del 50% di copertura dei costi di produzione con i ricavi (c.d. test market non market) (§ 20.16).
Inoltre, l’Avvocatura dello Stato chiariva che l’Eurostat aveva emanato regole operative di applicazione del SEC 2010 (Manual on Government Deficit and Dbet – Implementation of ESA 2010, c.d. MGDD, pubblicato il 29 agosto 2014), che precisava il criterio di “controllo pubblico” (al § I.2.3, che a sua volta riprendeva regole internazionali di contabilità, ovvero il § 4.92 del System of National Accounts, c.d. SNA 2008) esplicitando i cinque “indicatori” del § 20.15 del SEC, onde ridurre al minimo la discrezionalità nella classificazione delle unità istituzionali.
4.2 – Quindi, l’Avvocatura dello Stato contestava le affermazioni della Federazione ricorrente circa l’assenza di un controllo pubblico (sia nella generale accezione di capacità di determinare la politica generale dell’Ente, sia in relazione ai cinque “indicatori” del controllo). In specie, fin dalla sentenza delle SS.RR. n. 7/2013/RIS era stato chiarito che il controllo nel senso suddetto non presupponeva una supervisione generale, ma solo una “influenza significativa” sulla gestione dell’Ente; e nella concreta fattispecie il CONI (pacificamente Ente pubblico ex L.242/1999) svolgeva nei confronti delle federazioni sportive una penetrante e multiforme attività di indirizzo e vigilanza idonea ad influenzarne significativamente la gestione, in fase genetica ed in fase funzionale, come desumibile dall’esame dello statuto del CONI, che attribuiva a questo Ente:
a) compiti di “disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive” (art.1), di vigilanza sulle Federazioni e di indirizzo delle attività federali (art.20);
b) compiti in materia di requisiti per il riconoscimento delle Federazioni ai fini sportivi (art.21), di accertamento di conformità degli statuti federali allo statuto del CONI ed ai principi emanati dal Consiglio nazionale del CONI (art. 22), di controllo e di indirizzo del CONI sulle federazioni sportive (art.23), soprattutto in merito agli aspetti di rilevanza pubblicistica come lo svolgimento di gare, preparazione olimpica, utilizzo dei contributi a destinazione vincolata (art.7);
c) compiti di approvazione di statuti, regolamenti di giustizia sportiva e regolamenti antidoping, nonché dei bilanci preventivo – con il connesso programma di attività – e consuntivo (art.7).
Inoltre, secondo l’Avvocatura dello Stato, dal bilancio consuntivo 2012 del CONI emergeva che i contributi venivano erogati alle federazioni con destinazione vincolata a specifiche voci di costo, grazie ad un “modello di allocazione” basato su criteri e parametri tendenti a collegare le risorse concesse al supporto o delle principali attività di funzionamento (contributi per personale, per spazi uffici ove non oggetto del contratto di servizi tra CONI e Coni Servizi Spa, per impianti sportivi gestiti dalla Federazioni in precedenza gestiti da CONI o Coni Servizi Spa) o dello svolgimento dell’attività sportiva (preparazione olimpica, attività di base, progetti speciali).
Ancora, a riprova di un “controllo sostanziale” si citava la determinazione n. 113/2013 della Corte dei conti (referto in sede di controllo), secondo cui la Coni servizi spa (in forza del contratto di servizi con il CONI) forniva alle Federazioni supporto tecnico ed economico, in quanto nel suo bilancio consuntivo del 2012 indicava una serie di costi sostenuti per fornire risorse umane e strumentali alle federazioni sportive (come l’assegnazione e gestione del personale, la gestione dei centri di preparazione olimpica per gli atleti delle federazioni, la gestioni di altri impianti utilizzati dalle federazioni come lo Stadio Flaminio, Pratoni del Vivaio ed altri, la gestione dell’Istituto di medicina dello Sport, il coordinamento o l’erogazione di iniziative formative, la concessione di spazi ad uso ufficio destinati all’utilizzo da parte delle federazioni, costi indiretti per attività di supporto come gestione di buste paga etc.)
Quindi, secondo l’Avvocatura, le federazioni sportive nazionali, pur nella loro veste civilistica, erano articolazioni interne del CONI che su di esse esercitava una rilevante attività di indirizzo e di controllo (art.23 Stat.), che poteva giungere sino al commissariamento della federazione mediante la sostituzione coattiva degli organi di gestione e di controllo, qualora emergessero profili di irregolarità e/o inaffidabilità degli assetti gestionali o nelle ipotesi di situazione economica-patrimoniale ritenuta a rischio (art.6 comma 4, art. 7 comma 5).
Infine, si citavano due precedenti giurisprudenziali (della Sezione giur. Reg, Lazio n. 120/2006 e CdS, Sez. VI, n. 527/2006) a riprova della natura pubblicistica delle Federazioni, anche dopo la “privatizzazione” dell’ordinamento sportivo (D.Lgs. n. 242/1999 e D.L. n. 15/2004) e la creazione di Coni servizi Spa (con D.L. 138/2002), attesi la rilevanza pubblicistica della attività federale, il finanziamento pubblico e l’ingerenza dello Stato nella gestione (tramite atti di indirizzo e controllo sulla gestione e sui bilanci, nonché con la potestà di commissariamento).
4.3 – L’Avvocatura eccepiva poi l’infondatezza dei motivi di ricorso attinenti alla produzione di beni e servizi non per il mercato (all’esito del test market/non market).
Anzitutto, il ricorrente errava nel ricomprendere tra i ricavi della federazione anche le “quote associative” che, invece, secondo l’ISTAT, dovevano essere qualificate come “trasferimenti”, ai sensi dei §§ 4.125, 4.126.a, 4.132 del SEC 2010 (che include tra i “trasferimenti correnti diversi” anche i trasferimenti correnti alle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie che «comprendono: a) le quote di associazione regolarmente versate dalle famiglie a sindacati e a organizzazioni politiche, sportive, culturali, religiose e simili, classificate nel settore delle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie») e comunque non erano classificabili come ricavi da vendita di servizi in condizioni di mercato (così come multe e sanzioni), ai sensi del § 3.33 del SEC (secondo cui solo i contributi correlati al volume o al valore della produzione potevano essere classificati come ricavi).
Pertanto, applicando i criteri di computo dei costi e dei ricavi di cui al § 3.33 del SEC (secondo cui i ricavi comprendono i corrispettivi di volumi o valori di prodotto, mentre i costi sono pari ai consumi intermedi più i redditi da lavoro dipendente, gli ammortamenti, le imposte sulla produzione, ed i costi di capitale, questi ultimi pari agli “interessi netti pagati”) il calcolo del rapporto tra totale dei ricavi e totale dei costi risultava per la F.I.C.K. pari al 10,11% per il 2012 ed al 6,66 % per il 2011 (la memoria riportava analiticamente, in apposita tabella, i dati utilizzati per il calcolo, sostanzialmente corrispondenti a quelli dell’ISTAT ed oltre riportati nella motivazione della presente sentenza); di conseguenza, la F.I.C.K. doveva essere qualificata istituzione senza fini di lucro.
4.4 – Sotto diverso profilo, richiamando specifica giurisprudenza amministrativa, l’Avvocatura dello Stato contestava anche i motivi di ricorso fondati su vizi procedimentali.
In specie, quanto all’ omessa comunicazione di avvio del procedimento, si richiamavano la sentenza CdS, Sez. VI, n. 1234 del 24.10.1997 (sulla superfluità della comunicazione a soggetti destinatari solo di effetti riflessi o indiretti del provvedimento), nonché, con riferimento alla concreta fattispecie, TAR Lazio Sez. III quater n. 6209 del 12.7.2011, CdS n. 6014 del 28.11.2012, Sez. VI ord. n. 3695 del 15.6.2008 (secondo cui l’elenco ISTAT aveva fini solo statistici e solo indirettamente produceva effettiex lege sugli enti) e TAR Lazio n. 1938/2008 (che aveva escluso la necessità di comunicazione in caso di atti con natura certificativa come l’elenco ISTAT).
Quanto, poi, al difetto di istruttoria e di motivazione, si rimarcava l’irrilevanza di tale circostanza in considerazione della natura certificativa e sostanzialmente vincolata dell’atto (citando in tal senso CdS n. 6014 del 28.11.2012, TAR Lazio Sez. III-quater n. 1938/2008, SS.RR. Corte dei conti 65/2014/RIS).
4.5 – Infine, l’Avvocatura insisteva per il rigetto della istanza di sospensiva mancando il “periculum in mora”, dato che l’art.3 D.L. n. 192/2014 aveva differito nel tempo i vincoli di spesa derivanti alle Federazioni sportive dall’inserimento nell’elenco; ed in tal senso si citavano altresì le ordinanze del CdS n. 1217 del 26.3.2012 e n. 975 del 2.3.2011, che avevano accolto l’appello cautelare dell’ISTAT sospendendo la sentenza di primo grado in funzione del corretto funzionamento istituzionale degli enti.
5 – In data 5.5.2015 veniva depositata la memoria della Procura generale, nella quale si chiedeva – nell’interesse della legge, ex art.58 R.D.1038/1933 – di respingere il ricorso e di dichiarare la legittimità dell’inserimento della F.I.C.K. nell’elenco ISTAT 2014 delle amministrazioni pubbliche, con condanna alle spese, per i seguenti motivi.
5.1 – Riepilogati la normativa di settore ed il contenuto del ricorso e della memoria del CONI, nonché le oscillazioni della giurisprudenza amministrativa nella materia dell’inserimento di enti nell’elenco ISTAT, il P.M. evidenziava la impossibilità di costruire unconcetto di pubblica amministrazione unitario, valevole in ogni settore dell’ordinamento, essendo previste dalla legge definizioni assai diverse di “amministrazione” ai fini della giurisdizione (art.6 cod. proc. amm. e Corte cost. n. 204/2004), del pubblico impiego (art.1 comma 2 D. Lgs. n. 165/2001) dei contratti pubblici (organismo di diritto pubblico, art.3 comma 26 D.Lgs. n. 163/2006) della responsabilità amministrativo-contabile (art.103 Cost., L. n. 20/1994) e del diritto di accesso (art.22 comma 1 lett.e L. n. 241/2000).
In particolare, ai fini dell’applicazione dei vincoli di finanza pubblica ex art.103 Cost,, la L. n. 196/2009 e la L. n. 243/2012 (quest’ultima avente natura di legge rinforzata, e quindi tendenzialmente inderogabile, alla luce dell’art.81 comma 6 e 97 comma 1 Cost., nel testo modificato dalla L. cost. n. 1/2012) effettuavano un rinvio dinamico all’elenco ISTAT redatto secondo i criteri fissati dalla normativa comunitaria (SEC 2010), sulla base di una ratio legislativa di migliore garanzia delle regole di disavanzo e debito pubblico concordate in sede comunitaria (art. 126 Tratt.UE, art.2 Prot. 12 Tratt. UE) e del patto di stabilità (art.3 Prot. 12 trattato di Amsterdam del 16-17.6.1997 art. 26 Tratt UE).
Pertanto, ai fini predetti, in forza del regolamento comunitario SEC 2010 (le cui disposizioni erano state richiamate anche da varia giurisprudenza amministrativa specificamente citata) ed a prescindere dalle qualificazioni giuridiche dell’ordinamento interno, per “amministrazione pubblica” doveva intendersi una unità istituzionale che produceva beni e servizi non destinati alla vendita (requisito da verificarsi in base al test market/non market), controllata e finanziata in prevalenza da pubbliche amministrazioni.
5.2 – Quindi, la Procura Generale esaminava i motivi di ricorso relativi ai vizi formali e procedimentali dell’elenco ISTAT, affermando che:
a) l’elenco aveva valenza solo annuale, ed ogni elenco implicava una valutazione ex novo, e quindi era impossibile configurare una illogicità o disparità di trattamento per l’inclusione della F.I.C.K. e non di altre consimili federazioni nell’elenco, e solo per un anno e non per altri;
b) l’elenco ISTAT (benché qualificato dalla legge “provvedimento” dalla L.211/2004) aveva natura di “attestazione” vincolata (di mera dichiarazione di scienza, non di certificazione di fatti o qualità o di accertamento costitutivo), fondata su una valutazione tecnico-statistica effettuata sulla base di inderogabili criteri comunitari (discrezionalità tecnica), e non su una discrezionalità amministrativa in senso stretto (ponderazione di interessi), onde erano superflue la motivazione e la comunicazione dell’avvio del procedimento (si citava in tal senso TAR Lazio, Sez. III, n. 1938 del 3.3.2008).
5.3 – Tanto premesso, il P.M. richiamava la normativa nazionale e la giurisprudenza formatasi sulla natura delle Federazioni sportive, che aveva portato dapprima a qualificarle come soggetti privati in base ad una interpretazione restrittiva della L. 426/1942, poi come enti pubblici in quanto organi attraverso i quali il CONI svolgeva la sua attività pubblicistica (art. 10 L. 91/1981), successivamente come enti a natura mista a seconda del tipo di attività posta in essere (di rilevanza pubblicistica o meramente privata), infine come “associazioni riconosciute” di diritto privato (con D.Lgs. 242/1999), ma sempre con la attribuzione di compiti di rilevanza pubblicistica del CONI e con la conseguente attribuzione di poteri pubblicistici ed il conseguente assoggettamento a regole pubblicistiche (in specie in materia di finanza pubblica), analogamente a quanto avviene per i concessionari di pubblico servizio. Sulla persistenza della doppia natura pubblico/privata dell’attività svolta delle Federazioni dopo il D.Lgs. 242/1999, si citavano varie norme (D.Lgs. n. 242/1999, D.Lgs. n. 15/2004, art.1, comma 19, D.L. n. 181/2006) e giurisprudenza civile, amministrativa e della Corte dei conti.
Inoltre, la Procura Generale evidenziava che la giurisprudenza (seguendo anche suggestioni dell’ordinamento comunitario) aveva progressivamente ampliato il concetto di pubblica amministrazione, onde evitare che lo svolgimento di attività amministrativa con la veste giuridica di soggetto privato potesse determinare lesione del principio di buon andamento ex art.97 Cost.. In tale ottica, quindi, le Federazioni andavano considerate come “organismi di diritto pubblico”.
Ancora, in base alla legge ed allo Statuto del CONI le Federazioni:
a)    agivano in qualità di organi del CONI medesimo (le cui funzioni pubblicistiche erano indiscusse);
b)   svolgevano una serie di attività di rilievo pubblicistico come l’affiliazione delle società sportive ed i tesseramenti degli sportivi, il controllo sulle competizioni ed il doping, l’attività di preparazione olimpica, l’utilizzazione e gestione di impianti pubblici (art. 23);
c)    agivano sotto la vigilanza del CONI, sia in fase costitutiva (artt.20-22: riconoscimento della Federazione a fini sportivi, presupposto della personalità giuridica di diritto privato, accertamento della conformità alle regole CIO e della Federazione internazionale, tra cui l’affiliazione a federazione internazionale, approvazione dello Statuto con nomina di Commissario ad acta in caso di difformità) sia in fase di gestione (art. 23: determinazione dei contributi confederali eventualmente con vincoli di destinazione, approvazione dei bilanci, rispondenza tra programmi del CONI e determinazioni federali; vigilanza sul corretto funzionamento e Commissariamento);
d)   provvedevano alla regolazione dello sport di competenza, all’emanazione di atti nel rispetto delle norme sul procedimento (art.1 comma 1 ter L.241/1990) e rientranti nella giurisdizione amministrativa (tranne che nei casi di giustizia sportiva e rapporti patrimoniali (art.133 lett.z c.p.a.),
5.4 – Quanto poi al test market- non market, la Procura Generale evidenziava che l’affiliazione ed il tesseramento erano attività pubblicistica anche per i loro riflessi sulle posizioni dei privati, che non potevano svolgere attività sportiva ed utilizzare strutture pubbliche senza tali atti, onde i tesseramenti e le quote associative non costituivano “ricavi” valutabili ai fini del test; e che comunque non vi era prova che i ricavi propri delle piccole federazioni, come la F.I.C.K., fossero rilevanti a tali fini.
5.5 – Sulla scorta di tali considerazioni, il P.M. affermava che la F.I.C.K. era assoggettata non ad un mero “controllo esterno” o vigilanza, come affermato dalla ricorrente (e da più risalente giurisprudenza amministrativa), ma ad un controllo nel senso del SEC, richiamando la recente sentenza 12/2015/RIS di queste Sezioni Riunite (e l’art.6 D.L. n. 95/2012) secondo cui quest’ultimo andava inteso come capacità di determinare (in modo significativo) la politica generale o i programmi di una unità istituzionale, se necessario scegliendo gli amministratori ed i dirigenti, con la precisazione che – ai sensi del SEC 2010 – un indicatore significativo di tale controllo era un grado di finanziamento di grado elevato e preponderante (come nella concreta fattispecie).
In specie, la Procura Generale affermava che le quote associative non potevano essere considerate come ricavi utili ai fini del test market-non market o del grado di finanziamento, in quanto versate dagli associati per potere esercitare la pratica sportiva, altrimenti preclusa.
5.6 – Inoltre, il P.M. contestava il motivo di ricorso fondato sulla vetustà dei dati utilizzati per la redazione dell’elenco, evidenziando che i dati utilizzati a tali fini dovevano essere pregressi per loro natura e per espressa previsione regolamentare (ex art. 5 Reg. SEC All. B, l’elenco ISTAT doveva essere redatto a settembre dell’anno precedente a quello di riferimento), dato che l’ISTAT operava sulla base dei dati più recenti disponibili, e riferirsi ad un periodo pluriennale.
5.7 – Infine, in merito alla richiesta di sospensiva, il P.M. evidenziava l’assenza di periculum in mora, dato che non potevano configurarsi danni a carico dell’ente ma semmai doverose misure di contenimento della spesa frutto di scelte sovrane ed insindacabili del legislatore.
6 – In data 7.5.2015 la F.I.C.K. depositava memoria per l’udienza di discussione, nella quale si insisteva nell’accoglimento del ricorso, depositando nel contempo le copie notificate del ricorso e del decreto presidenziale di fissazione di udienza e copia della delibera autorizzativa della proposizione del ricorso, prospettando ulteriori considerazioni difensive in replica agli scritti di controparte e della Procura ed alla luce delle sopravvenute decisioni delle Sezioni Riunite n. 12/2015/RIS e 13/2015/RIS.
6.1 – In specie, premessa la sussistenza dell’ interesse a ricorrere sulla base delle considerazioni delle predette decisioni delle SS.RR. (che evidenziavano la persistenza di tale interesse anche dopo l’entrata in vigore del c.d. “milleproroghe”), in merito ai vizi formali e procedimentali dell’elenco ISTAT la difesa affermava che le decisioni medesime prospettavano una interpretazione incoerente e di sospetta costituzionalità.
Infatti – pur avanzando dubbi sul fatto che l’atto in esame avesse natura “meramente certificativa” e “vincolata”, alla luce delle disposizioni del SEC 2010 che prevedono una discrezionalità tecnica – le Sezioni Riunite non ne traevano la logica conseguenza dell’applicabilità delle norme sul procedimento amministrativo e della rilevanza della loro violazione ai fini dell’annullamento dell’elenco, bensì affermavano (sulla scorta di SS.RR. n. 7/RIS/2013) che tali vizi erano irrilevanti nell’ambito della giurisdizione della Corte dei conti, avente ad oggetto non l’atto ma il rapporto, ovvero non i vizi dell’atto (la mera illegittimità formale o procedimentale dell’atto, anche sotto il profilo dell’eccesso di potere, della disparità di trattamento e della dell’illogicità) ma la sussistenza dei requisiti richiesti dall’ordinamento per l’inclusione di un ente nell’elenco.
Secondo la difesa, pertanto, tale interpretazione ledeva il diritto di difesa e non trovava fondamento nella norma che attribuiva alla giurisdizione della Corte dei conti le impugnazioni avverso l’elenco ISTAT (per le ragioni oltre precisate nella motivazione della presente decisione, sub § 3.2) e dunque andava superata ammettendo un giudizio di mero annullamento dell’elenco ISTAT; fermo restando che (diversamente da quanto affermato dal P.M.)l’attività valutativa svolta dall’ISTAT non costituiva una forma di “discrezionalità tecnica” (legata a parametri economico-statistici prefissati), che rendesse superfluo il rispetto delle norme sul procedimento amministrativo.
6.2 – Nel merito, la memoria richiamava le argomentazioni del CONI circa la piena autonomia dell’ordinamento sportivo e dei suoi organi – ovvero le Federazioni sportive – alla luce dell’art. 1 della L. n. 280/2003 e della sentenza n. 49/2011 della Corte Costituzionale (che richiamava l’art. 15 del d.lgs. 23 luglio 1999 n. 242, e gli artt. 2 e 18 della Costituzione).
In specie, si ribadiva quanto già affermato in ricorso circa la natura meramente privatistica della Federazioni Sportive Nazionali, salve le deroghe eventualmente previste nel medesimo decreto legislativo n. 242/1999 limitatamente a taluni aspetti dell’attività delle Federazioni stesse aventi “valenza pubblicistica” (art.15, comma 1, D.Lgs. n. 242/1999), che ne comportavano l’assoggettamento agli indirizzi ed al controllo del CONI  (art. 5, comma 2, Iett.e art.7, comma 2,lett.e) soprattutto in materia di bilanci, finanziamenti e commissariamento (artt. 20 e 23 Stat. CONI); e si precisava che le Federazioni operavano in regime di diritto privato, salvo l’obbligo di rispettare il vincolo di destinazione dei contributi finanziari ricevuti dal CONI (dei quali era evidente la natura pubblicistica).
6.3 – Di conseguenza, la difesa affermava la mancanza del requisito del “controllo pubblico” necessario per classificare la F.I.C.K. come pubblica amministrazione, a prescindere dall’esito del test market-non market.
Anzitutto, si evidenziava (in replica ad affermazioni del P.M. in altri giudizi) che non spettava alle Federazioni, ma all’ISTAT provare che sussistesse il requisito del controllo, ai fini dell’inserimento di una federazione nel settore delle p.a. (S13) anziché delle istituzioni senza fini di lucro al servizio delle famiglie (S15), cui appartengono le associazioni sportive.
In ogni caso, secondo la difesa il SEC 2015 (§ 1.36) e l’art.6 comma 1, ultima parte D.L. n. 95/2012 (nonché TAR Lazio n. 6209/2011) definivano il controllo come capacità di “determinare” la politica dell’ente, non come un mero “controllo esterno” o una generica “vigilanza”; e il SEC 2010 prevedeva altresì (al § 2.39) cinque indicatori del controllo, specificando però (al § 20.15) che un finanziamento pubblico “principale” della p.a. non era da solo indice sufficiente del controllo.
Nella concreta fattispecie, come evidenziato dal TAR in giudizi pregressi, il CONI non aveva un controllo nel senso suddetto, dato la F.I.C.K. aveva piena autonomia nel determinare la propria politica generale ed i propri programmi, a prescindere dai poteri di indirizzo del CONI sulle Federazioni (ex art.15 D.Lgs. 242/1999 e art.7 e art.20-23 Stat. CONI).
Né sussistevano i singoli “indicatori” del controllo previsti dal SEC 2010.
a)        Anzitutto, in base allo statuto F.I.C.K., gli organi della Federazione erano nominati dagli associati.
b)        Inoltre, non vi erano “altre disposizioni riguardanti gli obblighi contenuti nello Statuto della Federazione” che la assoggettavano al CONI, in specie gli “altri strumenti autorizzativi diversi dalla nomina dei funzionari” di cui al Manuale Eurostat (riportato dall’Avvocatura dello Stato nella memoria di costituzione per l’ISTAT), come l’approvazione del bilancio, l’approvazione degli statuti, il potere di revoca dello staff . Infatti, tali atti erano affidati dallo Statuto F.I.C.K. solo agli organi associativi, ed in caso di mancata approvazione del bilancio o dello statuto da parte del CONI tali atti venivano semplicemente riportati in assemblea e rimanevano validi ed efficaci ai fini privatistici, salva l’inefficacia nell’ordinamento sportivo. Inoltre, il potere di Commissariamento non equivaleva a revoca dello staff, bensì era un potere straordinario e limitato nel tempo in funzione della ricostituzione degli organi, nel caso di impossibilità di funzionamento. Infine, anche il riconoscimento della Federazione o la sua revoca da parte del CONI non erano espressione di un potere di controllo nel senso del SEC, in quanto senza di esso la Federazione continuava ad sussistere dal punto di vista civilistico.
c)        Ancora, non vi erano accordi contrattuali con CONI o altri soggetti pubblici, né messa a disposizione di strumenti operativi, in mancanza di ogni prova contraria da parte dell’ISTAT.
d)       Secondo il SEC, poi, il grado di finanziamento era irrilevante qualora, anche in presenza di un “finanziamento principale” da parte di una p.a., la federazione conservasse la capacità di determinare le proprie scelte politiche ed i propri programmi in relazione agli altri indicatori del controllo (§ 20.15).
e)        Non vi era alcuna allegazione e prova di una esposizione a rischio del CONI o in genere della pubblica amministrazione per l’attività svolta dalla F.I.C.K..
In conclusione, la difesa affermava che – alla luce del § 20.15 del SEC – non vi era né allegazione né prova che il CONI avesse la capacità di determinare la politica generale dell’ente. Infatti, in forza di tale disposizione erano irrilevanti per configurare il “controllo” (nel senso del SEC) tanto il finanziamento pubblico (diversamente da quanto affermato dalla Procura Generale e dall’Avvocatura dello Stato), quanto i generali poteri del CONI di regolamentazione del settore, di vigilanza sulle federazioni e di sostituzione degli organi federali, che non potevano equivalere a controllo nel senso del SEC 2010 (come evidenziato anche dalla sentenza SS.RR. 12/RIS/2015).
Per converso, secondo la difesa, la sentenza 12/RIS/2015 errava nel riconoscere l’esistenza di un controllo del CONI (nel senso del SEC) in relazione ai poteri di vigilanza ad esso attribuiti in certe materie; infatti, la capacità dell’ente di “determinare” le proprie scelte programmatiche (prevista dal § 20.15 del SEC) non poteva essere ridotta a mera capacità di “condizionare” o “influenzare” le scelte di gestione dell’ente (come ritenuto fin da SS.RR. n. 7/RIS/2013), tanto più che il SEC prevedeva che anche in presenza di finanziamenti pubblici l’ente poteva conservare la propria autonomia “in relazione agli altri indicatori” (§ 20.15).
Inoltre, la sentenza 12/RIS/2015 errava nell’affermare che – in presenza di un finanziamento non solo “principale” ma “prevalente” della p.a. – sussistesse un indicatore sufficiente del “controllo” nel senso del SEC, in quanto la lettera e lo spirito del SEC (§ 20.15) imponevano, a prescindere dal grado di finanziamento più o meno elevato, di accertare sempre e comunque se l’ente conservasse o meno la sua capacità di determinare “in modo significativo” le proprie scelte programmatiche in relazione agli altri indici del controllo (per le ragioni oltre precisate: cfr. la motivazione della presente decisione, sub § 4.2.3).
6.4 – Infine, la difesa dichiarava essere venuto meno l’interesse alla istanza di sospensiva in forza della sopravvenuta disposizione dell’art. 13 D.L. 192/2014, e lamentava che l’inserimento delle Federazioni Sportive nell’elenco ISTAT determinava una ingiusta duplicazione delle misure di contenimento della spesa.
Infatti – essendo costretto il CONI a contrarre i finanziamenti da esso erogati, in quanto inserito nell’elenco ISTAT e quindi assoggettato a tali misure restrittive – l’inserimento nell’elenco anche delle Federazioni avrebbe determinato un’ulteriore indebita contrazione delle spese necessarie per il funzionamento degli enti ed imposto obblighi complessi ed onerosi soprattutto per le federazioni più piccole, compromettendo sotto diversi profili il loro funzionamento e danneggiando lo sport italiano nel suo complesso. Una corretta applicazione dei criteri di derivazione comunitaria avrebbe semmai imposto di applicare solo al CONI le misure di contenimento della spesa, in qualità di Ente confederato che ricomprendeva organicamente tutte le Federazioni, ed agiva da “filtro” allocando le risorse destinate dallo Stato all’intero comparto sportivo, anche per consentire alle Federazioni di raggiungere gli obiettivi di interesse collettivo loro propri, anche a livello competitivo globale.
7 – Nella pubblica udienza del 13 maggio 2015, dopo la relazione del Consigliere Luigi Cirillo, venivano sentiti:
a) gli Avvocati Giancarlo Guarino e Massimo Ranieri per la Federazione sportiva ricorrente, i quali si riportavano alle conclusioni scritte e ribadivano la necessità di valutare l’aspetto procedimentale dell’attività dell’ISTAT, nonché l’autonomia civilistica delle Federazioni sportive e l’assenza di indici significativi di controllo sulla F.I.C.K., in relazione sia al parere dei revisori, sia all’approvazione dei bilanci e dei regolamenti (indici non di ingerenza gestionale ma di mera vigilanza da parte del CONI), sia all’autonomia finanziaria, attesa la necessità di considerare come entrate proprie le quote associative, che non costituivano trasferimenti a copertura di debiti o disavanzi globali;
b) l’Avvocato dello Stato Bruno Dettori per l’ISTAT, il quale si riportava alle conclusioni scritte;
c) il Pubblico Ministero, nella persona del V.P.G. Francesco Lombardo, che evidenziava la necessità di considerare l’aspetto procedimentale e provvedimentale precedente l’inserimento dell’Ente nell’elenco ISTAT, nonché la centralità del problema del controllo, e sottolineava che nel presente giudizio si controverteva dell’”ingabbiamento” di enti, assoggettati a regole sconosciute in precedenza;
d) l’Avvocato Massimo Ranieri, per delega dell’Avvocato Mario Sanino, costituito per il CONI, che depositava la delibera n.128 del 10.3.2015 con la quale la Giunta Nazionale del CONI deliberava la costituzione in giudizio, e ribadiva le conclusioni dell’atto scritto, evidenziando l’autonomia della F.I.C.K. rispetto al CONI, consacrata dall’art. 21 comma 4 dello Statuto, e contestando la visione “panpubblicitistica” del P.M. e la diversità concettuale tra “commissariamento per gravi motivi” delle Federazioni e diritto di revoca dei “componenti dello staff” ai fini del “controllo” del SEC.
Quindi, la causa passava in decisione.

1 – Partendo dalle questioni preliminari, occorre anzitutto dare atto della ritualità del contraddittorio, della rinunzia all’istanza di sospensiva della parte ricorrente (cfr. svolgimento del processo, § 6.4), della legittimazione processuale della Federazione italiana Canoa e Kayak (F.I.C.K.) e del CONI (che hanno esibito le autorizzazioni a stare in giudizio, rispettivamente, in allegato alla memoria di discussione e in udienza: cfr. svolgimento del processo, § 6 e § 7), e della mancanza di eccezioni sulla tardività delle memorie, depositate dalla Procura Generale e dalla F.I.C.K. oltre il termine fissato nel decreto presidenziale di fissazione d’ udienza (cfr. svolgimento del processo, § 2, § 5, § 6), memorie peraltro non contenenti eccezioni in senso stretto ma mere difese o eccezioni in senso lato, comunque esaminabili di ufficio (cfr. SS.RR. n. 16/2015/RIS).
1.1 – Va poi respinta l’eccezione dell’Avvocatura dello Stato circa un presunto difetto di interesse ad agire della F.I.C.K. , a seguito dell’art. 13 del decreto legge 31 dicembre 2014 n. 192 (convertito dalla legge 27 febbraio 2015, n. 11), che differisce al 1.1.2016 l’applicazione alle Federazioni sportive delle norme sul contenimento della spesa riguardanti le amministrazioni pubbliche iscritte nell’elenco ISTAT. Infatti, anche dopo la conversione in legge di tale disposizione ed il differimento dei vincoli di spesa, l’inserimento nell’elenco continua a comportare effetti ulteriori, di tipo organizzativo e contabile, che incidono sull’attività delle Federazioni (cfr. svolgimento del processo § 1.1 lett.c nonché le decisioni di queste Sezioni Riunite n. 12/2015/RIS, n. 13/2015/RIS e n.16/2012/RIS) .
1.2 – Sempre in via preliminare, va dichiarata la inammissibilità dell’intervento del CONI.
Invero, come già evidenziato dalla sentenza di n. 16/2015/RIS di queste Sezioni Riunite, benché il ricorso sia stato notificato a vari soggetti tra cui il CONI (e la Procura Generale, legittimata a contraddire ex art. 58 R.D. n. 1038/1933), non sussistono i presupposti legittimanti un suo intervento in causa, in quanto:
a)        il CONI non ha interesse a contraddire come parte del rapporto sostanziale controverso (ex art.100 e 101 c.p.c.), poiché non è stata proposta in ricorso alcuna domanda nei suoi confronti (tra l’altro, tale Ente non ha partecipato al procedimento di formazione dell’impugnato elenco ISTAT);
b)        non sussistono i presupposti dell’intervento ex art. 106 c.p.c. (chiamata in garanzia o comunanza di causa, intesa nel senso che la decisione tra le parti originarie del rapporto controverso possa estendere i suoi effetti su un terzo che abbia in comune con l’attore o con il convenuto il rapporto sostanziale, o che possa far valere un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo), perché la causa qui in esame è data dall’inserimento della F.I.C.K. nell’elenco ISTAT, nel quale è incontroverso che il CONI rientri a pieno titolo (al limite, avrebbero potuto intervenire altre Federazioni consimili);
c)        non sussistono i presupposti dell’intervento volontario c.d. dipendente ex art. 105, comma 2 c.p.c., azionato nella concreta fattispecie (in cui il CONI semplicemente chiede l’accoglimento dell’altrui domanda); infatti, l’intervento ad adiuvandumpresuppone un interesse giuridico (e non di mero fatto) del terzo a sostenere le ragioni di una delle parti, consistente nella volontà d’impedire i possibili pregiudizi giuridicamente rilevanti che potrebbero discendere dagli effetti riflessi di un giudicato pronunciato inter alios (cfr., ex multis, Cass. civ. n. 364/2014), laddove nel caso in esame non può considerarsi giuridicamente rilevante (bensì di mero fatto) l’affermato interesse del CONI a negare il suo “controllo” sulle federazioni (nel senso oltre precisato), giacché la decisione di tale questione non avrebbe aver alcun rilievo in ordine ai rapporti tra CONI e federazioni sportive, che resterebbero comunque sempre quelli già fissati dalle norme vigenti.
Alla luce di queste considerazioni, che il Collegio condivide, l’intervento in giudizio del CONI va dichiarato inammissibile.
2 – Nel merito della causa, è necessario un separato esame dei motivi di ricorso prospettati dalla F.I.C.K. avverso il suo inserimento nell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e ss.mm.”, oggetto del comunicato ISTAT pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 10 settembre 2014, n. 210, nella parte in cui include la tra “gli enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali”.
3 – In primo luogo, nel ricorso si lamentano vizi formali dell’elenco ISTAT, in specie la violazione degli artt. 7 e 3 della legge n. 241 del 1990, per difetto di avviso dell’avvio del procedimento (mai comunicato alla F.I.C.K.), per difetto di istruttoria (non risultando acquisiti pareri, atti istruttori ad eccezione di due modelli statistici, dello “Statuto” e dei “principi-guida” del CONI) e per difetto di motivazione (obbligatoria per ogni atto diverso da quelli normativi o a contenuto generale), non essendo possibile ricostruire dall’atto “i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria” (ovvero il percorso argomentativo seguito dall’ISTAT per l’inclusione nell’elenco della Federazione), nemmeno per relationem o comunque in modo facilmente desumibile dall’istruttoria compiuta (come imposto da CdS n.2281/2002). Di conseguenza, secondo la ricorrente occorrerebbe annullare l’elenco per violazione di legge o comunque per eccesso di potere, attesa l’insufficienza ed inadeguatezza della motivazione (soprattutto considerando gli ondivaghi orientamenti interpretativi dell’ISTAT – censurati dal TAR – circa l’inserimento della F.I.C.K. nell’elenco in esame: cfr. svolgimento del processo, § 1.1 lett.a ).
3.1 – Su tali argomentazioni difensive si sono già soffermate le sentenze n. 12/2015/RIS e n. 13/2015/RIS di queste Sezioni Riunite (riprese nelle sentenze successive, in specie nella sentenza 16/2015/RIS), evidenziandone l’infondatezza per i seguenti motivi.
a) Quanto alla contestata illegittimità dell’elenco, in relazione ad un preteso “diverso orientamento” manifestato dall’ISTAT nella redazione dell’elenco 2015 rispetto agli anni precedenti (senza una adeguata motivazione di supporto), si è segnalato che la valenza solo annuale dell’elenco implica la necessità di un suo aggiornamento periodico con valutazioni ex novo, rendendo quindi irrilevanti le valutazioni effettuate negli anni precedenti; che – a parte la generale facoltà di revoca e di annullamento in autotutela della pubblica amministrazione – nella concreta fattispecie l’omesso inserimento delle Federazioni negli elenchi successivi al 2010 era dipeso solo dall’annullamento del TAR; che, infine, la disciplina della materia è mutata con l’entrata in vigore del nuovo regolamento comunitario di settore (c.d. SEC 2010, oltre citato), imponendo nuove valutazioni all’ISTAT.
b)  Quanto alla contestata illegittimità dell’elenco per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, per difetto di istruttoria e per difetto di formale motivazione, la sentenza n.12/2015/RIS di queste Sezioni Riunite ha anzitutto evidenziato che un certo scostamento temporale tra redazione dell’elenco e rilevazioni statistiche poste alla sua base era imposto dal SEC 2010 (ex art. 5 Reg. UE n. 549/2013), e le rilevazioni statistiche ai fini del SEC devono abbracciare periodi ultrannuali e fondarsi sui dati più recenti disponibili (acquisibili anche da fonti amministrative diverse, e poi “trasformati” per utilizzarli ai fini del SEC e della contabilità economica nazionale).
Quindi, alla luce delle nuove disposizioni del SEC 2010 (che rispetto alla previgenti disposizioni del SEC 95 prevedono un accertamento più complesso della qualità di “pubblica amministrazione”), la sentenza 12/2015/RIS ha affermato essere “legittimo dubitare” della natura “meramente certificativa” e “vincolata” dell’elenco ISTAT, natura dalla quale la precedente sentenza n. 63/2041/RIS di queste Sezioni Riunite e la giurisprudenza amministrativa desumevano la superfluità della comunicazione dell’avvio del procedimento e di una precisa motivazione del provvedimento (CdS n. 6014 del 18.11.2012, TAR Lazio, Sez. III-quater n. 1938/2008, Corte dei conti SS.RR. n. 63/2014/RIS). Tuttavia, la stessa sentenza ha precisato che – sebbene l’attività “valutativa” dell’Istat (da effettuarsi in base ad “indicatori”) implichi quanto meno una discrezionalità tecnica che impone una scelta dei criteri di valutazione e un’attività procedimentale prima superflue – tale attività non è connotata da discrezionalità amministrativa, in quanto non implica bilanciamento di interessi, ma valutazione tecnico-economica. Infine, la sentenza ha richiamato la giurisprudenza di queste Sezioni Riunite (sentenza n.7/2013/SR) secondo cui la giurisdizione della Corte dei conti in materia di impugnazione degli elenchi ISTAT non si configura quale giurisdizione sui vizi dell’atto, poiché comporta una cognizione piena sulla sussistenza dei requisiti richiesti dall’ordinamento per l’inclusione nel novero delle amministrazioni pubbliche (ovvero l’accertamento della qualità di “amministrazione pubblica” in capo ad una determinata “unità istituzionale”), con la conseguenza che “non rileva l’accertamento dei vizi formali o procedimentali dell’elenco ISTAT (anche sotto il profilo dell’eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità o altre violazioni delle norme sul procedimento), che possono beninteso astrattamente sussistere, ma non sono presupposti della pretesa azionabile nel presente giudizio” (SS.RR. 12/2015/RIS).
3.2 – La difesa della F.I.C.K. afferma che le decisioni delle Sezioni Riunite (in specie la sentenza n. 12/2015/RIS) prospetterebbero una interpretazione incoerente e di sospetta costituzionalità, in quanto:
a)         da un lato, implicherebbero un parziale diniego di giurisdizione ed una lesione del diritto di difesa (in violazione degli artt. 24 e 113 Cost.), lasciando la federazione priva di tutela avverso un elenco illegittimo (per violazione della L.241/1990), pur in presenza di un suo riconosciuto interesse a ricorrere (che secondo la difesa andrebbe inteso non come interesse di fatto ma come interesse normativamente protetto) e di una riconosciuta illegittimità dell’atto, implicitamente aprendo (al limite) la strada ad una tutela dinanzi ad un giudice diverso dalla Corte dei conti;
b)         dall’altro, non troverebbero fondamento nella norma che attribuisce alla giurisdizione della Corte dei conti le impugnazioni avverso l’elenco ISTAT (art. 1, comma 169, della Legge 24 dicembre 2012, n. 228), il cui testo si riferirebbe non ad un mero giudizio di accertamento, ma, specificamente, ad un giudizio (costitutivo) di annullamento di atti.
Viceversa, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata (alla luce degli artt. 102 e 103 Cost.), dovrebbe ritenersi che l’art.1 comma 169 L.228/2012 tenda ad introdurre un giudizio di annullamento degli atti a cognizione piena, con conseguente ingresso dei principi del procedimento amministrativo nei criteri di valutazione della legittimità dell’operato dell’ISTAT.
Inoltre, non potrebbe aderirsi alla tesi della Procura, secondo cui l’attività valutativa svolta dall’ISTAT costituirebbe una forma di “discrezionalità tecnica”, in quanto – secondo la difesa – la sentenza n.12/RIS/2015 aveva evidenziato come le valutazioni dell’ISTAT (a parte il test market/non market) presupponessero l’analisi e l’interpretazione di atti giuridici (in particolare lo statuto dell’Ente esaminato, le leggi ed i regolamenti) e non già di parametri meramente contabili o statistico–contabili.
3.3 – Tali argomentazioni difensive non possono essere condivise, per i motivi che seguono.
3.3.1 – Anzitutto, queste Sezioni Riunite hanno già evidenziato che la giurisdizione della Corte dei conti in materia di impugnazione degli elenchi ISTAT, attribuita dall’art.1, comma 169, della legge n. 228 del 2012, comporta “una cognizione piena sulla sussistenza dei requisiti richiesti dall’ordinamento per l’inclusione nel novero delle amministrazioni pubbliche” (cfr. sentenza n. 7/2013/SR e, da ultimo, con le sentenze nn. 12/2015/RIS, 13/2015/RIS e 16/2016/RIS).
Infatti, anche se la formulazione dell’articolo predetto fa riferimento ad una sorta di giudizio impugnatorio (“avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione …”), ciò non implica che tale giudizio abbia ad oggetto l’atto (che ben può essere non l’oggetto ma una condizione dell’azione, con funzione di attualizzare l’interesse ad agire, come avviene in materia pensionistica: cfr. art. 71 R.D. n. 1038/1933) anziché il rapporto; e, nella fattispecie qui in esame, il richiamo dello stesso articolo alla giurisdizione di questa Corte in materia di contabilità pubblica e nelle materie speciali individuate dalla legge (“…è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione”) impone appunto di ritenere che la giurisdizione sugli elenchi ISTAT sia a cognizione piena e di merito, tale essendo tradizionalmente la giurisdizione della Corte dei conti (in materia di contabilità pubblica, di responsabilità, di pensioni).
Tanto premesso, le sentenze n. 63/2014/RIS, n. 12/2015/RIS e n. 16/2015/RIS di queste Sezioni Riunite hanno già evidenziato che – in presenza di una giurisdizione piena sul rapporto (ad esempio la giurisdizione tributaria, o la giurisdizione pensionistica di questa Corte) – l’illegittimità formale dell’atto per violazione di norme procedurali non assume autonoma valenza, non potendo il giudice limitarsi a dichiarare l’illegittimità dell’atto (come nella giurisdizione di mero annullamento), ma dovendo invece accertare l’esistenza o meno della situazione soggettiva controversa. In tali casi, l’illegittimità dell’atto e/o del procedimento (anche sotto il profilo dell’eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità o altre violazioni delle norme sul procedimento) viene in rilievo non in funzione della mera tutela di un interesse alla rimozione dell’atto (come avverrebbe in una giurisdizione di mero annullamento), bensì solo se essa abbia inciso sulla determinazione conclusiva del procedimento stesso e quindi sull’accertamento della situazione soggettiva sostanziale controversa.
Di conseguenza, dovendo nella fattispecie accertarsi l’esistenza o meno dei presupposti fissati dal SEC 2010, l’inserimento di un’unità istituzionale tra le “amministrazioni pubbliche”, i predetti vizi dell’atto o del procedimento non rilevano in quanto tali, dato che (come oltre si vedrà) essi non hanno determinato una erroneo inserimento della F.I.C.K. nell’elenco 2015.
3.3.2 – Nemmeno, poi, possono condividersi le doglianze di parte ricorrente, secondo cui la predetta interpretazione lascerebbe degli enti privati, titolari di un pacifico interesse a ricorrere, privi di tutela avverso atti amministrativi di riconosciuta illegittimità (in violazione della L.241/1990), ledendo il diritto di difesa (in violazione degli artt. 24 e 113 Cost.) con un sostanziale diniego di giurisdizione (che potrebbe anche aprire la strada ad una tutela dinanzi ad un giudice diverso dalla Corte dei conti); infatti, anche ipotizzando che in una materia oggetto di giurisdizione esclusiva alla giurisdizione piena sul rapporto possa affiancarsi una giurisdizione sull’atto in quanto tale, nel caso in esame comunque non si rinvengono interessi giuridicamente protetti ad una pronunzia di mero annullamento, per i motivi seguenti.
Anzitutto, la predetta sentenza n. 12/2015/RIS ha esplicitamente affermato (cfr. § 3.1) che – benché non si tratti nella fattispecie di una “mera” certificazione, dato che il SEC 2010 presuppone degli accertamenti tecnici– certamente non viene in discussione una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico in bilanciamento con quello privato (come avviene per i provvedimenti amministrativi in senso stretto) ma solo l’accertamento della sussistenza di parametri normativamente fissati. Ne consegue che – non essendo in discussione provvedimenti in senso stretto, bensì atti amministrativi connotati da discrezionalità tecnica – non risultano applicabili le disposizioni degli artt. 3 e 7 L n. 241/1990, occorrendo semmai verificare se i presupposti dell’atto prefissati normativamente sussistano o meno in concreto (cfr. Consiglio di Stato, Sez IV, n.1971 del 7.5.2007); soprattutto alla luce dell’art. 21-octies L. n. 241/1990, che non consente l’annullamento di un provvedimento per violazione di norme sul procedimento o la forma degli atti, qualora, per la sua natura vincolata, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, o qualora l’amministrazione comunque dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (cfr. Consiglio di Stato, Sez V n.1374 del 17.3.2015, Sez. VI 2127 del 27.4.2015). Infatti, l’art.21-octies (introdotto dall’art.14 L.15/2005) ha fortemente innovato nel sistema amministrativo, non ritenendo meritevole di tutela un interesse meramente demolitivo dell’atto, fondato solo su motivi procedimentali, ma non sorretto da un interesse sostanziale giuridicamente protetto come diritto soggettivo o come interesse legittimo.
Nella concreta fattispecie, quindi, poiché la normativa comunitaria fissa con esattezza i presupposti per l’inserimento di un ente nell’elenco ISTAT come “pubblica amministrazione” (senza discrezionalità amministrativa dell’ISTAT nel disporre o meno l’inserimento) e tali presupposti (come oltre precisato) sussistono per la F.I.C.K., i vizi procedimentali e formali lamentati dalla ricorrente non possono avere autonomo rilievo ai fini dell’annullamento dell’atto.
4 – Gli altri motivi del ricorso attengono alla mancanza dei presupposti legali per la qualificazione della F.I.C.K. come “amministrazione pubblica” , ovvero alla violazione e falsa applicazione delle disposizioni comunitarie e nazionali relative alla classificazione delle pubbliche amministrazioni (art. 1 della legge n. 311 del 2004, art. 1 della legge n. 196 del 2009, art. 15 del decreto legislativo n. 242 del 1999 e del regolamento UE n. 549/2013).
L’esame delle questioni prospettate dal ricorrente presuppone una sintesi della giurisprudenza di queste Sezioni Riunite, che (a partire dalle sentenze n. 12/2015/RIS e 13/2015/RIS, cui si rinvia) ha ricostruito la normativa di settore disciplinante tali presupposti nei sensi che seguono.
4.1 – In primo luogo, ai sensi dell’art. 1, commi 1 e 2, della legge n.196 del 2009, la giurisprudenza ha ritenuto che la qualità di “amministrazione pubblica” va individuata sulla base degli “specifici regolamenti dell’Unione Europea”: in specie, l’allegato A del Regolamento UE n. 549/2013 del 21 maggio 2013 (c.d. SEC 2010), che contiene il nuovo Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea e fissa principi contabili in parte ripresi dalla normativa previgente ed in parte innovativi. Di conseguenza, le fonti interne e la qualificazione giuridica da esse attribuita ad alcuni enti (nella fattispecie, le Federazioni sportive) possono avere tutt’al più una funzione integrativa, dovendosi riscontrare la qualità di “pubblica amministrazione” – ai fini della redazione dell’elenco ISTAT – alla luce anzitutto delle disposizioni del SEC predetto.
4.2 – In secondo luogo, la giurisprudenza di queste Sezioni Riunite ha chiarito che il SEC 2010 parte da una definizione generale di “amministrazione pubblica” in parte diversa da quella riportata nel precedente SEC 95, ampliando il novero delle unità istituzionali rientranti in questa classificazione, e precisando i presupposti della classificazione stessa.
4.2.1 – Anzitutto, si continua a prevedere che le unità istituzionali appartenenti al settore “amministrazione pubblica” (Settore S 13) si caratterizzino in ogni caso per essere “produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita” (cfr. § 2.111).
Tuttavia, se la “produzione per la vendita” continua ad essere caratterizzata dalla sua offerta a “prezzi economicamente significativi” (§ 3.18 lett.a), nel nuovo SEC si presume l’esistenza di tali prezzi solo qualora il rapporto tra “ricavi delle vendite” e “costi di produzione” sia pari almeno al 50 % in un periodo pluriennale (cfr. § 3.19 e § 3.32). Si prevede la possibilità di valutare la “destinazione alla vendita di beni e servizi” sulla base non solo del criterio quantitativo, ma di “vari” parametri (cfr. § 3.32) e si effettuano una serie di precisazioni sulle modalità di valutazione dei ricavi da vendite e dei costi solo in parte sovrapponibile a quella previgente , ad esempio in relazione al computo degli interessi passivi “netti” tra i costi (cfr. §§ 3.32 segg. del SEC ed i corrispondenti §§ 3.32 segg. del SEC 95).
Inoltre, ai fini della classificazione di una unità come “pubblica amministrazione”, non si prevede più il requisito del finanziamento “prevalente” da parte di soggetti appartenenti ad altri settori (cfr. § 2.111), requisito invece espressamente previsto nel SEC 95 (al § 2.68 previgente).
4.2.2 – In particolare, tra le “amministrazioni pubbliche” continuano a rientrare le “istituzioni senza fine di lucro” (ovvero unità organizzative che non tendono alla creazione di redditi, utili o proventi: cfr. § 3.31) qualora siano “riconosciute come entità giuridiche indipendenti che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita e che sono controllate da amministrazioni pubbliche” (§ 2.112 lett.c, § 20.13, § 3.31); anche questa disposizione non prevede più che tali istituzioni siano “finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche”, come era previsto dal previgente SEC 95 (al § 2.69 lett. b).
Ai fini della classificazione in esame, il SEC 2010 ha meglio definito il concetto di “controllo” sulle istituzioni senza fine di lucro , affiancando alla consueta definizione generale (“per controllo si intende la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale”: cfr. § 1.36 SEC 2010, corrispondenti al § 2.26 del SEC 95) una serie di “indicatori di controllo” prima non previsti, ovvero “a) nomina di funzionari; b) messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività; c) accordi contrattuali; d) grado di finanziamento; e) grado di esposizione al rischio dell’amministrazione pubblica” (§ 2.39); quanto ai criteri di applicazione degli indicatori, il SEC ha precisato che “come nel caso delle società, un solo indicatore potrebbe essere talvolta sufficiente per stabilire il controllo, ma in altri casi più indicatori distinti possono collettivamente attestare il controllo.” (cfr. § 2.39).
Più dettagliate previsioni sono contenute nel § 20.15 del SEC 2010, il quale:
–            precisa che l’intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività non è rilevante per decidere se una singola unità sia controllata dall’amministrazione pubblica;
–            tra i cinque indicatori del controllo, indica alla lettera b) “altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro” anziché la “messa a disposizione di strumenti operativi” (prevista al § 2.39);
–            in merito ai criteri di applicazione degli indicatori, chiarisce che “Un unico indicatore può essere sufficiente per stabilire il controllo. Tuttavia, se un’istituzione senza scopo di lucro finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica conserva in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma lungo le linee definite dagli altri indicatori, non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica. Nella maggior parte dei casi l’esistenza del controllo sarà evidenziata da una serie di indicatori. Una decisione basata su questi indicatori implica, per sua natura, un giudizio soggettivo.”
4.2.3 – Va verificata  sulla base degli “indicatori” controllo sopra richiamati, ritenuti dal SEC di per sé significativi dell’esistenza del “controllo”, tenendo conto che:
–      di norma è richiesta la presenza di più indicatori concorrenti, anche se talvolta uno solo di essi può essere di tale significatività da poter essere considerato sufficiente;
–      in caso di “finanziamento principale pubblico” occorre accertare se l’ente conservi o meno la sua autonomia di indirizzo in relazione agli altri indicatori.
In particolare, la difesa della parte ricorrente – in merito all’indicatore del “grado di finanziamento” – ha affermato che la mera presenza di un finanziamento pubblico (del CONI), a prescindere dalla sua entità, sarebbe insufficiente a configurare il “controllo” in mancanza di altri indicatori; fermo restando, ovviamente, che il grado di finanziamento è solo uno degli indicatori del “controllo”, che ben potrebbe essere desunto in base ai restanti e diversi indicatori individuati dal SEC.
Viceversa, a partire dalle sentenze n. 12/2015/RIS e n.13/2015/RIS queste Sezioni Riunite hanno ritenuto che la previsione secondo cui, in presenza di un “finanziamento principale pubblico”, occorrono altri indicatori per qualificare una federazione come “amministrazione pubblica”, si riferisca solo all’ipotesi in cui il finanziamento sia “principale”, non all’ipotesi in cui sia “prevalente”, in termini di percentuale sulle entrate. Infatti, il “finanziamento principale” da parte di una pubblica amministrazione (il finanziamento maggiore, in termini di valore assoluto, tra i vari finanziamenti) è concettualmente distinto dal “finanziamento pubblico prevalente” (finanziamento maggioritario in termini percentuali sul totale delle entrate finanziarie), che era in precedenza previsto dal SEC 95 come vero e proprio requisito per classificare una istituzione senza fine di lucro come pubblica amministrazione; inoltre, mentre il primo non necessariamente condiziona in maniera determinante le scelte dell’ente (con la logica conseguenza che è richiesta in quest’ipotesi l’esistenza di altri indicatori significativi per ipotizzare una forma di “controllo”), nel secondo, invece, il finanziamento pubblico è tale da poter condizionare la scelte strategiche dell’ente, e quindi da poter configurare un controllo pubblico anche in assenza di altri indicatori.
L’interpretazione predetta è stata contestata dalla difesa della F.I.C.K. nella memoria per l’udienza di discussione, secondo la quale la sentenza n. 12/RIS/2015 avrebbe errato nel riconoscere l’esistenza di un controllo del CONI (nel senso del SEC) in presenza di un finanziamento non solo “principale” ma “preponderante” della p.a., in quanto così argomentando si introdurrebbe una graduazione dell’entità dei finanziamenti pubblici non solo non prevista dal § 20.15, ma che condurrebbe anche a risultati antitetici a quelli previsti da tale disposizione, e sostanzialmente la vanificherebbe, rendendo superfluo l’esame degli altri indicatori in presenza di finanziamenti elevati. In particolare, la difesa sostiene che l’indicatore del “grado di finanziamento” (§ 20.15 lett.d) dovrebbe essere letto alla luce della seconda parte della stessa disposizione, secondo cui il finanziamento prevalente non è di per sé solo un indice significativo del controllo; e quest’ultima disposizione non potrebbe essere superata con una interpretazione contraria alle lettera ed alla ratio del SEC. In altri termini, secondo la difesa, a prescindere dal grado di finanziamento più o meno elevato, occorrerebbe sempre accertare se l’ente conservi o meno la sua capacità di determinare “in modo significativo” le proprie scelte programmatiche in relazione non solo al finanziamento, ma anche agli altri indici del controllo (§ 20.15).
Le considerazioni attoree, a parte la tardività della memoria in cui sono state formulate, risultano infondate. Infatti, alla luce delle considerazioni che precedono, fondate sulla lettera del regolamento comunitario, il “finanziamento prevalente” previsto dal previgente SEC 95 (rapporto tra finanziamenti pubblici ed entrate finanziarie complessive) è concettualmente diverso dal “finanziamento principale” per visto dal SEC 2010 (inteso come finanziamento maggiore per importo assoluto tra le varie entrate, ma che può essere percentualmente minoritario rispetto al totale dei finanziamenti), anche perché altrimenti non si spiegherebbe la diversa formulazione delle norme; ed il secondo concetto (diversamente dal primo) non fa riferimento al “grado”, ma all’ “importo” del finanziamento. Di conseguenza, in presenza di un finanziamento di “grado” elevato trova applicazione la regola generale secondo cui anche un solo indicatore può essere sufficiente a ritenere sussistente un “controllo” (e quindi occorre verificare se il grado di finanziamento sia talmente elevato da essere sufficiente a tal fine), non la regola speciale, secondo cui in presenza di un finanziamento pubblico “principale” (per importo, ma non preponderante per grado) occorre accertare l’esistenza anche di altri indicatori. Del resto, come sopra sottolineato, ciò corrisponde perfettamente alla “ratio” del SEC 2010, che è quella di ritenere sussistente il controllo qualora l’ente non sia autonomo nel determinare i propri obiettivi; infatti, un ente i cui fondi siano per la gran parte di provenienza pubblica dipende non solo per gli obiettivi, ma per la sua stessa capacità operativa e la sua esistenza dalle scelte di finanziamento dell’amministrazione, laddove un ente che trovi il suo finanziatore principale nella pubblica amministrazione, ma le cui entrate complessive pervengano anche da altre fonti, potrebbe sopravvivere e continuare ad operare autonomamente anche a prescindere dal finanziamento pubblico, ed in tal caso occorre quindi verificare se vi siano altre forme di controllo pubblicistico accanto al finanziamento.
Tale interpretazione, del resto, sembrerebbe essere fatta propria anche dall’Eurostat nel “Manual on Government Deficit and Debt – Implementation of ESA 2010” (redatto a fini di uniforme applicazione del SEC 2010), il quale al punto I.2.3, § 17, lett. d) prevede espressamente che un’unità finanziata dal governo, in misura almeno pari al 50%, può ritenersi controllata qualora il finanziamento sia non temporaneo (come nel caso in esame) “e/o” se si traduca in un monitoraggio stretto dell’utilizzo dei fondi e in una forte influenza dal governo sulla sua politica generale (ovvero, ritiene sufficiente un finanziamento pubblico superiore al 50% per un periodo pluriennale).
5 – Alla luce di questa ricostruzione del quadro normativo di riferimento, deve ritenersi che nella concreta fattispecie sussistano i presupposti per qualificare la F.I.C.K. come pubblica amministrazione.
5.1 – Al riguardo, è incontestato che la F.I.C.K. sia una unità istituzionale qualificabile “istituzione senza fine di lucro” (circostanza comunque desumibile dal D.Lgs. n. 242 del 1999 e dallo Statuto prodotto dalla stessa ricorrente).
Nel ricorso e nella memoria aggiunta della F.I.C.K. si contestano da un lato l’esistenza di un “controllo” del CONI sulla Federazione, sia perché il primo non avrebbe la capacità di determinare la politica generale della seconda, sia per la mancanza di tutti gli “indicatori” prefissati dal SEC (specificamente esaminati: cfr. svolgimento del processo, § 1.2.2 e § 6.2 lett. a-e); dall’altro (in subordine) l’impossibilità di riscontrare come l’ISTAT abbia verificato la sussistenza di una “produzione di beni e servizi non destinati alla vendita”.
5.2 –  In base a quanto sopra precisato (cfr. §§ 4 segg.) è evidente che l’accertamento dei requisiti di classificazione della F.I.C.K. come “pubblica amministrazione” va fondata in primo luogo sull’esame dei flussi economico-finanziari dell’Ente, utile sia ai fini del test market/non market, sia anche ai fini della verifica dell’indicatore del “grado di finanziamento” fissato dal nuovo SEC.
Dalla documentazione acquisita in atti, che ha indubbia rilevanza probatoria (ovvero i modelli REDDCUE dell’ISTAT esibiti in allegato al ricorso e le indicazioni della memoria dall’Avvocatura dello Stato) i flussi economico-finanziari dell’Ente sono riassumibili nei termini riportati nella tabella che segue .

Va precisato che tali dati non sono stati contestati nel loro importo dalla difesa della ricorrente, la quale, del resto, non ha nemmeno fornito elementi di prova circa una diversa composizione delle entrate nell’ambito delle voci indicate nei modelli predetti (in specie, come contribuzione), tali da consentire di accertare l’esistenza e la misura di ulteriori entrate non di provenienza pubblica, da valutare come risorse proprie dell’Ente.
5.4 – Sulla scorta di questi dati, risulta evidente la infondatezza delle eccezioni difensive.
5.4.1 – In primo luogo, dai dati suddetti emerge che nel 2011 e nel 2012, tra gli introiti della F.I.C.K., il finanziamento pubblico è stato non solo il principale per importo, ma quello assolutamente preponderante in percentuale (per “grado”), assestandosi tra l’85% e l’88% del totale delle entrate (cfr. sopra, sub § 5.2); del resto, nella memoria per l’udienza la parte ricorrente non ha negato in fatto l’esistenza di un cospicuo contributo pubblico, bensì ha contestato in diritto l’interpretazione data da queste Sezioni Riunite sulla sufficienza di un “preponderante” contributo pubblico come indicatore del controllo (cfr. § 4.2.3). Viceversa, in base a quanto sopra precisato (§ 4.2.3), risulta evidente che il grado di tale finanziamento è tale da condizionare in maniera determinante (segnatamente sotto il profilo economico) le scelte dell’Ente, che, in sua assenza, sarebbe difficilmente (o per nulla) in grado di raggiungere il complesso ed articolato scopo sociale.
Ne consegue che deve ritenersi sussistere un indicatore significativo del controllo pubblico (del CONI) sulla F.I.C.K..
5.4.2 – La sussistenza di tale indice, di per sé significativo del controllo, renderebbe superfluo l’esame delle eccezioni formulate da parte ricorrente in ordine all’asserita insussistenza degli ulteriori indicatori di controllo; peraltro, per mera completezza, si ritiene di dover ribadire quanto già segnalato dalla giurisprudenza di queste Sezioni Riunite circa l’esistenza di diverse disposizioni di legge e statutarie che prevedono poteri di supremazia del CONI, rafforzando l’affermazione dell’esistenza di un controllo (nel senso del SEC), già fondata sul dirimente accertamento di un finanziamento “preponderante”.
In specie, la giurisprudenza di questa Corte (dalle sentenze n. 12/2015/RIS e n. 13/2015/RIS in poi) ha richiamato le disposizioni del D.Lgs. 242/1999 e dello statuto del CONI che attribuiscono a questo Ente rilevanti poteri sulle Federazioni sportive, ritenuti riconducibili all’indicatore del controllo di cui al § 20.15 lett.b) del SEC (“altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro”) e significativi della capacità del CONI, se non di determinare, di influenzare in maniera rilevante la “politica generale” dell’Ente. In specie, detta giurisprudenza ha richiamato – oltre alle disposizioni che attribuiscono al CONI poteri di vigilanza sulle federazioni in relazione alle attività federali di interesse sportivo nazionale e all’utilizzo dei contributi pubblici, poteri sostitutivi, compiti di assegnazione di contributi (alcuni dei quali vincolati a specifiche attività), poteri di indirizzo (insieme al CIO) sullo svolgimento dell’attività sportiva – soprattutto le disposizioni che prevedono l’obbligo delle federazioni di conformarsi agli indirizzi e controlli del CONI nell’esercizio delle attività a valenza pubblicistica, l’approvazione dei bilanci delle federazioni da parte del CONI, la finalizzazione di contributi a scopi particolari ed il controllo sul loro utilizzo.
Nel confermare tale giurisprudenza, deve solo precisarsi (in replica alle considerazioni contenute nella memoria per l’udienza della F.I.C.K.: cfr. svolgimento del processo, § 6.3) che – in presenza di un elevato grado di finanziamento pubblico e di significative attività di rilievo pubblicistico – detti poteri del CONI rivelano ancor più la capacità non solo di influenzare ma di “determinare” la politica delle Federazione, in quanto il controllo sulla destinazione e sull’utilizzo delle risorse pubbliche (anche in sede di approvazione dei bilanci) risultano particolarmente incisivi per una federazione che reperisce la maggior parte delle entrate dal CONI stesso.
5.4.3 – Risulta quindi comprovata l’esistenza di un “controllo” del CONI sulla F.I.C.K. nel senso del SEC 2010.
5.5 – Dai dati predetti emerge altresì l’infondatezza del motivo di ricorso proposto in via subordinata (cfr. svolgimento del processo, § 1.2.3), ovvero l’eccesso di potere per mancata o erronea valutazione dei dati di bilancio ai fini della effettuazione del c.d. “test market – non market” (questione esaminata per completezza, benché sembri abbandonata nella memoria per l’udienza depositata il 7.5.2015).
Quanto alla lamentata vetustà dei dati di bilancio esaminati, si è già rilevato (cfr. sopra, sub § 3.1 lett. b) che un certo scostamento temporale tra redazione dell’elenco e rilevazioni statistiche poste alla sua base è imposto dallo stesso SEC 2010, e che l’istruttoria può legittimamente essere effettuata sulla base dei più recenti dati disponibili al momento della valutazione (acquisibili anche da fonti amministrative diverse, e poi “trasformati” per utilizzarli ai fini del SEC e della contabilità economica nazionale); va qui precisato soltanto che la significatività di tali dati non è stata smentita dalla parte ricorrente, che – diversamente da quanto avvenuto in altri giudizi (cfr. sent. SS.RR. 17/2015/RIS) – non ha indicato o documentato dati di bilancio del 2013 utili ai fini dell’esclusione della federazione dall’elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni.
Inoltre – anche ammettendo (con la difesa della ricorrente: cfr. svolgimento del processo,§ 1.2.3) che la F.I.C.K. abbia per errore inserito alcune entrate (contributi privati, quote associative, pubblicità e sponsorizzazioni) tra gli “altri ricavi e compensi” (contributi pubblici e simili) anziché tra i “ricavi delle vendite e prestazioni di servizi tipiche dell’ente” (ricavi di prestazioni vendute sul mercato) – dai dati sopra riportati emerge che, anche considerando queste ulteriori entrate come ricavi da vendite, il rapporto tra ricavi da entrate proprie e costi di esercizio (test market/non market) si attesta in non oltre il 15% circa (cfr. sopra, sub § 5.2).
6 – Infine, risulta infondata anche l’eccezione difensiva circa il rischio di un’ingiusta duplicazione delle misure di contenimento della spesa (imposte prima al CONI, che pertanto dovrebbe ridurre le contribuzioni alle Federazioni, e quindi alle Federazioni stesse che dovrebbero ulteriormente ridurre le spese).
Invero – a parte il fatto che la duplicazione in esame è stata evitata, per le Federazioni sportive, dal differimento dell’ efficacia delle misure vincolistiche al 1.1.2016 (ex art. 13 del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, convertito dalla legge 27 febbraio 2015, n. 11) – non si potrebbe comunque configurare una ingiusta duplicazione delle misure di contenimento, dato che solo la riduzione dei trasferimenti (misura di tipo quantitativo) incide sul livello delle entrate e quindi, automaticamente, della spesa, mentre le limitazioni derivanti dall’inclusione nell’elenco ISTAT (misura di tipo qualitativo) operano selettivamente solo su alcune voci di costo; senza contare che comunque – alla luce delle inequivoche norme sopra citate – una eventuale duplicazione sarebbe imputabile ad una espressa scelta legislativa di ancora maggiore contenimento della spesa (insindacabile in questa sede).
7 – In conclusione, accertata la presenza di tutti i presupposti previsti dal SEC 2010 per la qualificazione della F.I.C.K. come “amministrazione pubblica” (produzione di servizi non destinati alla vendita, e natura di istituzione senza fine di lucro controllata da amministrazione pubblica), e data quindi la legittimità dell’inserimento della Federazione nell’elenco ISTAT, il ricorso risulta infondato e va respinto.
8 – Considerata la novità e la complessità delle questioni trattate all’epoca della proposizione del ricorso in esame (che fa parte di una serie di giudizi tutti proposti in uno stesso periodo di tempo, nei quali per la prima volta si è fatta applicazione delle norme del SEC 2010), sussistono i presupposti per l’integrale compensazione delle spese ai sensi del combinato disposto dell’art. 26 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 e dell’art. 92, comma 2, c.p.c. nel testo introdotto dall’art.13 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito in legge 10 novembre 2014, n. 162.

La Corte dei Conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, definitivamente pronunciando così decide:
–      dichiara inammissibile l’intervento in giudizio del CONI;
–      respinge il ricorso;
–      compensa le spese;
–      manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 13 maggio 2015.

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite – Sentenza – 8/9/2015 n.49 proviene da Giustamm.

Pres. Pozzi, Est. Chiettini

sulla giurisdizione del G.A. in caso di concessione di un bene pubblico demaniale

1) Giurisdizione e Competenza – Concessione di bene gravato da uso civico – Atto di natura pubblicistica – Giurisdizione del G.A- Sussiste- Ragioni..

2) Autorizzazione e Concessione – Concessione di bene gravato da uso civico – Risoluzione consensuale del contratto– Forma scritta – Necessità.

1) In caso di una concessione di un bene pubblico demaniale, l’atto stipulato tra le parti per attribuire al privato l’uso (eccezionale) di un bene gravato da uso civico non ha natura privatistica perché difetta il requisito della posizione paritetica delle parti, perché l’Amministrazione mantiene sempre una posizione di supremazia stante la destinazione del bene pubblico alla diretta realizzazione di interessi pubblici e l’eccezionalità dell’utilizzo, entro certi limiti e per alcune utilità, da parte di un soggetto diverso dall’ente titolare del bene stesso. Per cui le controversie con cui il privato fa valere la perdurante validità (o meno) del rapporto, così come il diritto (o meno) di godimento del bene, ovvero, all’opposto, la cessazione della durata della concessione e l’esatto adempimento delle obbligazioni a suo tempo assunte, sono devolute alla giurisdizione del G.A.

2) Non è ammissibile riconoscere un avvenuta risoluzione consensuale tra le parti di un contratto-concessione in assenza di forma scritta, necessaria ad substantiam in caso di modificazioni di clausole contenute nella concessione per la risoluzione della stessa in tempi differenti e anticipati rispetto a quanto pattuito.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 134 del 2014, proposto da:
Consorzio Estrazione Porfido, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Tita, Piero Costantini e Alessandra Carlin, con domicilio eletto presso il loro studio in Trento, via Lunelli, n. 48

– Amministrazione Separata Usi Civici (ASUC) di Miola, Comune di Baselga di Pinè, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato di Trento, domiciliata in Trento, Largo Porta Nuova, n. 9;
– Comune di Lona Lases;
– Comune di Baselga di Pinè

– Amministrazione Separata Usi Civici di Tressilla, Amministrazione Separata Usi Civici di San Mauro

e/o per la declaratoria di nullità
– della deliberazione del Comitato di Amministrazione dell’ASUC di Miola n. 9, di data 21.3.2014, comunicata al Consorzio Estrazione Porfido in data 9.4.2014;
– di ogni atto connesso, presupposto e infraprocedimentale, ivi compresi la nota dell’ASUC di Miola prot. n. 476 di data 1.4.2014, recante la richiesta di escussione della fideiussione n. 00/15536 dell’8.3.2000, la nota dell’ASUC di Miola prot. n. 430 del
– e per l’accertamento della risoluzione consensuale del contratto di concessione con effetto 31.12.2011; dell’intervenuta scadenza del contratto stesso ai sensi dell’art. 7; dell’esatto e integrale adempimento alle obbligazioni contrattuali assunte dal C
– nonché per l’accertamento dell’illegittimità della richiesta di pagamento della somma chiesta a titolo di canone di concessione per non avere il Consorzio proseguito l’escavazione successivamente all’anno 2011 e dell’illegittimità dell’escussione della
– nonché per l’accertamento dell’esatto adempimento del Consorzio alle obbligazioni contrattuali e dell’inadempimento contrattuale dell’ASUC per non aver garantito il Consorzio il godimento del bene;
– nonché per l’accertamento dell’eccessività delle somme chieste dall’ASUC, riducendone l’importo nella misura di giustizia e comunque in ragione del canone di locazione;
– e per il risarcimento dei danni patiti e patendi, a causa dell’inadempimento contrattuale dell’ASUC di Miola, da liquidarsi anche in via equitativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Separata Usi Civici (ASUC) di Miola;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2015 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Consorzio Estrazione Porfido (fino al 2008 Cooperativa Porfidi Piné s.c.a.r.l.) in data 10 marzo 2000 ha stipulato con l’ASUC di Miola di Piné il contratto di concessione rep. n. 1006, avente ad oggetto l’estrazione del materiale porfirico (oltre alla cernita e alla lavorazione dello stesso) dall’area identificata lotto n. 3, catastalmente individuata dalla p.f. n. 2454/2 in C.C. Baselga di Piné, bene demaniale gravato da uso civico e gestito, su delega delle altre Frazioni, dalla nominata ASUC di Miola di Piné. La scadenza del contratto era stata convenuta all’esaurimento del lotto, secondo le quantità e la tempistica di cui al progetto di coltivazione, ovvero anticipatamente ad asportazione del volume totale ivi previsto, e comunque non oltre la validità dell’autorizzazione sindacale vincolata al programma di attuazione, salvo proroghe di legge. Il contratto prevedeva anche che il Consorzio avrebbe versato al Concedente un canone annuo di euro 7,85, da rivalutarsi in base all’indice ISTAT, per ciascun metro cubo di roccia asportato e che, a garanzia dell’esatto adempimento delle pattuizioni contrattuali, il concessionario avrebbe consegnato un atto di fideiussione rilasciato dalla Cassa Rurale Pinetana Fornace e Seregnano, per l’importo di euro 154.937,06.
2. Il Consorzio Estrazione Porfido espone di aver regolarmente iniziato gli scavi e, fino all’anno 2011, di aver corrisposto la quota del corrispettivo di concessione annualmente dovuta, a seguito dell’asporto di una cubatura di 228.170 mc., pari a circa il 90 per cento di quella complessivamente scavabile (predeterminata in 251.719 mc.).
3. Con nota datata 14 giugno 2011 l’ASUC ha segnalato al Consorzio che stava la cava, gravata da uso civico, in mancanza del provvedimento, di competenza comunale, di sospensione di detto vincolo.
Il Consorzio sostiene di aver allora convenuto con l’ASUC “la risoluzione consensuale del contratto-concessione a far data 31.12.2011”. Conseguentemente, afferma di aver interrotto ogni attività estrattiva negli anni 2012 e 2013. Solo, a suo dire “tuzioristicamente”, con nota del 19 dicembre 2013, egli ha comunicato il recesso dal contratto a far data 19.12.2013, chiedendo anche lo svincolo della fideiussione.
4. Con deliberazione n. 9, adottata il 21 marzo 2014, l’ASUC di Miola di Pinè ha preso atto del recesso del concessionario, ma ha anche chiesto il versamento di euro 241.377,25, pari al canone di escavazione non introitato per gli anni 2012 e 2013. Per il relativo pagamento è stato assegnato il termine del 31.3.2013, con la specificazione che, in caso di inadempimento, sarebbe stata escussa la sopra citata fideiussione bancaria.
5. Il concessionario ha quindi introdotto il presente ricorso, chiedendo:
– in primis, che sia dichiarata la nullità, o comunque l’illegittimità, della predetta deliberazione n. 9 del 2014, deducendo sul punto l’intervenuta risoluzione del rapporto concessorio, ex art. 1372 c.c., a far data 31.12.2011, ovvero, ai sensi dell’art
– in via subordinata, che sia accertato l’esatto e integrale adempimento alle obbligazioni contrattuali assunte dal Consorzio prima e dopo il 31.12.2011, nonché l’inadempimento dell’ASUC per non aver garantito la possibilità di scavare il lotto in questio
– correlatamente, che sia accertata l’illegittimità della richiesta di pagamento del canone concessorio e dell’escussione della cauzione a suo tempo rilasciata dalla Cassa Rurale;
– che sia accertato che alcun canone di concessione sarebbe ulteriormente dovuto, pur non avendo il Consorzio proseguito l’escavazione successivamente al 2011 e non sussistendo – a termini di contratto – alcuna obbligazione di portare a termine l’escavazi
In via ulteriormente subordinata, il ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’eccessività della somma richiesta a titolo di canone, la quale dovrebbe essere invece conteggiata, a sua detta, in ragione del canone di locazione di mercato corrente per la mera occupazione del sito.
Il Consorzio ha anche proposto un’azione per il risarcimento de danni patiti e patendi per effetto dell’illegittima condotta perpetrata dall’ASUC e per la violazione del principio di buona fede contrattuale e del principio del legittimo affidamento del privato nei rapporti con la Pubblica amministrazione.
Con l’atto introduttivo il ricorrente, lamentando la sopravvenienza di un pregiudizio grave soprattutto in relazione alla richiesta di escussione della fideiussione bancaria, ha chiesto, in via cautelare, la sospensione dei provvedimenti impugnati, anche con l’emissione di una misura cautelare monocratica ai sensi dell’art. 56 c.p.a.
6. Con decreto n. 39, pubblicato il 30.4.2014, l’istanza di misura cautelare provvisoria è stata accolta.
7. Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione separata usi civici – vedasi autorizzazione del Comitato di amministrazione n. 19 del 13.5.2014 – eccependo il difetto di giurisdizione di questo Giudice, che non sarebbe titolato a conoscere le pretese azionate perché gli atti impugnati sarebbero espressione di facoltà scaturenti dal diritto comune e dalle pattuizioni contrattuali in essere tra le parti. In ogni caso, ha chiesto che il ricorso sia respinto nel merito perché infondato.
8. Con ordinanza n. 43, adottata nella camera di consiglio del 15 maggio 2014, è stato ritenuto sussistente il denunciato danno grave e irreparabile e, di conseguenza, è stata concessa la sospensione dei provvedimenti impugnati sino al giudizio di merito che, all’uopo, era stato tempestivamente fissato al 25 settembre 2014.
9. In quell’udienza la trattazione della causa è stata però rinviata all’odierna udienza pubblica, perché le parti avevano congiuntamente chiesto – vedasi la memoria depositata in data 16.9.2014 e sottoscritta da tutti i procuratori – il differimento dell’esame affermando che stavano perfezionandosi trattative per una definizione in sede stragiudiziale.
10. La causa è stata quindi chiamata all’udienza pubblica odierna, quando, però, i procuratori delle parti hanno chiesto che sia trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il presente ricorso è per una parte infondato mentre, per l’altra parte, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.
2. In proposito, occorre pregiudizialmente esaminare la questione della giurisdizione, sollevata dall’Amministrazione resistente, invero in toto, sulla base di un duplice rilievo:
A – il principale provvedimento qui impugnato, ossia la deliberazione del Comitato di Amministrazione ASUC n. 9/2014, non integrerebbe un provvedimento amministrativo, ovvero un atto mediante il quale è stato esercitato un potere autoritativo, ma sarebbe invece espressione della volontà di una parte contrattuale di azionare diritti e facoltà scaturenti dal diritto comune e dalle pattuizioni in essere tra le due parti;
B – costituirebbe oggetto del contendere la sussistenza in capo al Consorzio ricorrente dell’obbligazione di pagare il canone di concessione anche per gli anni successivi al 2011, la correttezza del criterio per la quantificazione del medesimo canone individuato dall’ASUC concedente e, conseguentemente, la legittimità dell’escussione della fideiussione offerta a garanzia dell’osservanza del rispetto del contratto; ne deriva che la deliberazione del Comitato di Amministrazione ASUC n. 9/2014, con cui è stato chiesto al concessionario il pagamento di canoni pregressi e deciso, in caso di mancata corresponsione del dovuto, di escutere la garanzia, si tradurrebbe in un atto paritetico che trae la sua fonte nel rapporto contrattuale; ne discenderebbe, da tale ottica, che la giurisdizione appartiene interamente al Giudice Ordinario.
In base a tale tesi, spetta dunque ad esso la cognizione di ogni vicenda successiva all’instaurazione del rapporto convenzionale, fra cui è compresa quella qui in esame, ove si discuterebbe unicamente dell’esercizio di diritti e di facoltà di natura negoziale e, precisamente, di un atto preordinato al soddisfacimento del diritto di percepire il canone pattuito e dell’esercizio della correlata facoltà di rivalersi sul garante.
3. In punto di giurisdizione il Collegio precisa anzitutto, seguendo l’insegnamento della Suprema Corte, che la stessa si determina non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al Giudice, ma anche, e soprattutto, in ragione della causa petendi, ossia della oggettiva natura della situazione soggettiva giuridicamente tutelata dedotta in giudizio, e individuata con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono rappresentazione (cfr., ord. 20.11.2013, n. 26032; 27.2.2012, n. 2926).
Per altro profilo, si osserva poi che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), del c.p.a., in materia di concessioni amministrative di beni pubblici, le controversie riservate alla giurisdizione del Giudice Ordinario sono solo quelle concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, ossia quelle aventi un contenuto meramente patrimoniale. Quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della Pubblica amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella generale sfera di competenza esclusiva del Giudice Amministrativo. In particolare, come la stessa Corte di Cassazione ha più volte affermato, la giurisdizione spetta sempre al G.A. ogniqualvolta il concessionario e il concedente contendono sull’adempimento di clausole del disciplinare annesso alla concessione o di clausole della concessione stessa (cfr., ex multis, SS.UU. 8.11.2010, n. 22625; n. 1848 del 2009 e n. 27336 del 2008). Addirittura, in un caso in parte analogo a quello qui in esame, la Corte di Cassazione ha affermato che “quando la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investe l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone e non semplicemente di accertamento tecnico di presupposti fattuali economico-aziendali … la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del G.A.” (cfr, SS.UU., 24.6.2011, n. 13903).
Difatti, nel caso di una concessione di un bene pubblico demaniale, l’atto stipulato tra le parti per attribuire al privato l’uso (eccezionale) di quel bene, oltretutto, come nel caso in questione, gravato da uso civico, non ha natura privatistica: anzi, difetta il requisito della posizione paritetica delle parti, perché l’Amministrazione mantiene sempre una posizione di supremazia stante la destinazione del bene pubblico alla diretta realizzazione di interessi pubblici e l’eccezionalità dell’utilizzo, entro certi limiti e per alcune utilità, da parte di un soggetto diverso dall’ente titolare del bene stesso (cfr., in termini, C.d.S., sez. VI, 19.7.2013, n. 3924). Ne consegue che le controversie con cui il privato fa valere la perdurante validità (o meno) del rapporto, così come il diritto (o meno) di godimento del bene, ovvero, all’opposto, la cessazione della durata della concessione e l’esatto adempimento delle obbligazioni a suo tempo assunte, sono devolute alla giurisdizione del G.A.
In definitiva, rientrano nell’ambito della giurisdizione di questo Giudice tutte le controversie aventi ad oggetto asseriti inadempimenti di obblighi nascenti da una concessione, allorché si ponga in discussione il rapporto sia nel suo momento genetico che in quello funzionale (cfr., in termini, Cass.Civ., SS.UU., 9.1.2013, n. 306; 24.5.2007, n. 12065).
4. Ora, nella vicenda di causa il Consorzio ricorrente ha introdotto il giudizio avanzando plurime domande volte all’accertamento:
a) – della nullità/illegittimità dell’impugnata deliberazione n. 9 del 2014, a causa dell’asserita intervenuta risoluzione del rapporto concessorio a far data 31.12.2011, ovvero, ai sensi dell’art. 7 della concessione, a causa della scadenza dell’autorizzazione comunale;
b) – in via subordinata, dell’esatto e integrale adempimento alle obbligazioni contrattuali da parte del Consorzio sia prima che dopo il 31.12.2011, nonché dell’inadempimento dell’ASUC per non aver garantito la possibilità di scavare il lotto in questione;
c) – dell’illegittimità della richiesta di pagamento del canone concessorio e, per l’eventualità dell’inadempimento, dell’escussione della cauzione a suo tempo rilasciata dalla Cassa Rurale;
d) – che alcun canone di concessione sarebbe ulteriormente dovuto, pur non avendo il Consorzio proseguito l’escavazione successivamente al 2011, non sussistendo alcuna obbligazione di portare a termine l’escavazione del lotto nell’arco della durata della concessione.
Ebbene, non vi è alcun dubbio che tali domande, attenendo esse al rapporto di concessione nel suo momento funzionale, debbano essere conosciute da questo Giudice Amministrativo, come pure la connessa domanda risarcitoria, posto che, a detta del deducente, la condotta che avrebbe provocati i danni patiti e patendi si riconnetterebbe funzionalmente, quantomeno in via mediata, all’attività dell’Amministrazione concedente (cfr., in termini, Cass.Civ., SS.UU., 9.1.2013, n. 306).
5. All’opposto, la parte della controversia con cui è stato chiesto:
– l’accertamento della congruità della somma richiesta dall’ASUC a titolo di canone concessorio per gli anni successivi al 2011, considerata dal Consorzio ricorrente eccessiva perché parametrata al canone di concessione, laddove sarebbe invece evidente ch
– vertendo sul quantum debeatur, esula dalla cognizione riservata a questo Giudice spettando essa al Giudice Ordinario.
Ai sensi dell’art. 11 del c.p.a., per questa parte il processo potrà dunque essere riassunto davanti al Giudice Ordinario, restando salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda avanzata nella presente sede, ove la stessa sia riproposta entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.
6. In sede pregiudiziale, occorre ora respingere le richieste istruttorie avanzate dal ricorrente, e ribadite nella memoria depositata il 18.7.2014 (concernenti la prova per testi su alcune circostanze), perché la copiosa documentazione versata agli atti di causa è sufficiente per definire la vicenda litigiosa.
7. Si deve anche osservare che il 25.6.2014 parte ricorrente ha depositato in giudizio la deliberazione del Comitato di amministrazione dell’ASUC di Ricaldo n. 07 del 13.5.2014, per dimostrare che la nominata Amministrazione “per motivi di coscienza” ha deciso di non costituirsi nel presente giudizio e, in caso di soccombenza del Consorzio ricorrente, “di rinunciare ad introitare eventuale provento netto spettante per la gestione” del lotto di causa. Tuttavia, tale documento non presenta alcuna rilevanza processuale, perché non incide né sulla legittimazione né sull’interesse al presente giudizio da parte dell’ASUC di Miola di Pinè, comproprietaria del bene demaniale di causa e delegata dagli altri enti comproprietari (Rizzolaga, Montagnaga, Vigo, Baselga, S. Mauro, Tressilla, Sternigo, Faida, Bedollo, Lona, Lases e, al tempo, anche Ricaldo – cfr., concessione del 10.3.2000) all’amministrazione del bene demaniale gravato da uso civico di cui qui si discute. La situazione soggettiva dell’ASUC qui resistente, sia al momento della sottoscrizione della concessione di scavo sia al momento dell’adozione della deliberazione impugnata, costituisce dunque un autonomo titolo di legittimazione, specifico e differenziato, nonché indipendente da eventi successivi riguardanti gli interessi di altri comproprietari.
8. Passando ora al merito della parte della controversia che, come è stato appurato, è riservata a questo Giudice, occorre in primo luogo osservare che nell’anno 2000 l’Amministrazione dell’ASUC di Miola di Pinè, anche in nome e per conto degli altri Enti detentori del diritto di uso civico sul lotto in oggetto, con deliberazione n. 34/1999 ha concesso al Consorzio ricorrente il godimento della cava n. 3 per la superficie di mq. 15.298.
Nella concessione si legge che il titolo era rilasciato ai fini “dell’attività estrattiva del materiale porfirico, consistente nell’estrarre materiale porfirico, eseguire la cernita, la lavorazione, la movimentazione e lo stoccaggio del grezzo e dei semilavorati ed eseguire tutte le infrastrutture provvisorie necessarie allo scopo” (art. 1). Ciò a fronte del pagamento di un canone annuo pari a euro 7,85 (da rivalutarsi annualmente) per ogni metro cubo di materiale asportato (art. 2). Era stato altresì previsto che la concessione scadeva “all’esaurimento del lotto, secondo le quantità e la tempificazione del progetto di coltivazione, ovvero anticipatamente ad asportazione del volume totale ivi previsto, e comunque non oltre la validità dell’autorizzazione sindacale, vincolata al programma di attuazione, salvo proroghe di legge” (art. 7).
Al predetto atto di concessione erano allegati il programma pluriennale di attuazione, il progetto di coltivazione e il disciplinare, documenti dai quali risulta: – che la giacenza del volume roccioso ammontava a 251.719 mc.; – che era stata determinata la quota di abbandono a 758 m.s.l.m. (con un margine di tolleranza di +/- 1 m.); – che “lo stato finale di progetto coinciderà con lo stato finale previsto dal programma pluriennale di attuazione”; – che “il volume dianzi riportato dovrà esser interamente asportato e pagato nell’arco di validità del contratto”.
Quanto all’autorizzazione sindacale, la prima è stata rilasciata in data 12.4.2000, al n. 1054, con scadenza all’1.11.2007, coincidente con la scadenza del citato programma comunale di attuazione, il quale, è stato poi prorogato di diritto, ai sensi della l.p. 24.10.2006, n. 7, di riforma della disciplina dell’attività di cava in Provincia di Trento, sino alla definitiva approvazione del nuovo piano di attuazione comunale (avvenuta il 21.2.2014).
Dagli atti di causa risulta anche che la menzionata autorizzazione sindacale è stata poi rinnovata nelle seguenti date: 30.10.2007, 3.9.2008 e 12.10.2010 (cfr., doc. n. 3 e n. 4 in atti del ricorrente). In particolare, quest’ultimo atto di rinnovo ha prorogato espressamente l’autorizzazione sindacale per un periodo non inferiore ad un anno e, comunque, fino al termine perentorio di validità coincidente con la “data di approvazione del nuovo programma di attuazione dell’area estrattiva di San Mauro” (quindi, sino al 21.2.2014) posto che, al momento del rilascio del titolo autorizzatorio, il citato programma di attuazione risultava depositato in sede istruttoria presso gli uffici della Provincia.
9. Tanto chiarito in punto di fatto, il Consorzio ricorrente asserisce di aver regolarmente scavato fino all’anno 2011, anno in cui sono intervenuti due fatti a sua detta risolutivi del rapporto di concessione:
a) nel mese di giugno ha ricevuto una lettera (precisamente datata 14.6.2011) con cui l’ASUC gli contestava l’assenza della sospensione del vincolo di uso civico sulla p.f. 2454/2 e, di conseguenza, “la grave illegittimità della proroga dell’autorizzazione all’escavazione” rilasciata dal Comune; conseguentemente, gli assegnava un termine per la presentazione di osservazioni e anticipava la richiesta di un indennizzo per l’occupazione senza titolo del lotto;
b) successivamente, afferma di aver concordato con la stessa ASUC “di risolvere consensualmente il contratto di concessione, a far data 31.12.2011, al fine di dirimere ogni controversia rimandando a successiva decisione la formalizzazione di detta risoluzione, convenendo che con l’anno 2012 il Consorzio non avrebbe più asportato materiale porfirico dal lotto 3”.
Solo “tuzioristicamente”, a detta dello stesso deducente, il Consorzio ha inviato in data 19.12.2013 la comunicazione di “recesso dal contratto“, rilevando l’”impossibilità di dialogo con le amministrazioni proprietarie” del lotto 3, nonché “l’impossibilità di estrazione della volumetria residua” per la mancata realizzazione di una strada, nonché “l’imminente scadenza del piano cave (e successive proroghe) che annullerebbero comunque di fatto la validità del contratto in oggetto“, oltre alla “persistenza della crisi del settore che rende non sostenibile economicamente l’estrazione per la scrivente alle condizioni previste nel contratto (ci sembra più onesto rinunciare ad estrarre che estrarre e non essere in grado di pagare) “. Contestualmente a tale comunicazione, il Consorzio ha anche “rinunciato” all’autorizzazione sindacale all’escavazione (cfr., doc. n. 8 e n. 9 in atti del ricorrente).
10. È dunque sulla base di tali dati che il ricorrente chiede l’accertamento della nullità/illegittimità della deliberazione n. 9/2014 e di ogni atto connesso; l’accertamento della risoluzione consensuale del contratto di concessione ai sensi dell’art. 1372 c.c. nonché dell’intervenuta scadenza del contratto ai sensi dell’art. 7 della stessa concessione.
Tali pretese, come già anticipato, sono infondate.
Invero non può essere disconosciuto, a parere del Collegio, che la nota del 14 giugno 2011 possa aver creato apprensione e preoccupazione in capo al Consorzio ricorrente e che le ragioni oppositive tra le due Amministrazioni (Comune e ASUC) sulla gestione dei beni di uso civico (comprese le modalità per disporre la sospensione temporanea del relativo vincolo), ben potevano essere risolte tra le due Amministrazioni senza notiziarne, intempestivamente, i concessionari.
Tuttavia, obiettivamente, dopo un’attenta lettura della nota del 14 giugno 2011 si rileva che la stessa non si traduce in una formale diffida alla prosecuzione dell’escavazione, contenendo essa espressamente solo un termine per presentare osservazioni in rito rispetto ad una situazione di asserita illegittimità del titolo di escavazione.
Difatti, la contestata mancanza del titolo di sospensione dell’uso civico poteva condurre solo ad un’eventuale dichiarazione di illegittimità dell’autorizzazione comunale, ma non certo a determinare, ex lege, la nullità né della concessione né dell’autorizzazione sindacale datata 12.10.2010 in possesso del concessionario. Sul punto, si ricorda che le ipotesi di nullità dei provvedimenti amministrativi hanno carattere tassativo e, come codificato dall’art. 21 septies della legge 7.8.1990, n. 241, si verificano solo nei casi di nullità testuale, di mancanza degli elementi essenziali, di difetto assoluto di attribuzione o di violazione o elusione del giudicato.
11. È poi del tutto indimostrato che le parti abbiano “pattuito” per le vie brevi, ai sensi dell’art. 1372 c.c., la risoluzione consensualmente del contratto-concessione con il 31.12.2011 “al fine di dirimere ogni controversia”, concordando anche la cubatura da scavare entro l’anno 2011.
La singolare tesi è infatti inconsistente sul piano sia fattuale (manca anche un solo principio di prova) sia giuridico, mancando la forma scritta necessaria ad substantiam in caso di modificazioni di clausole contenute nella concessione per la risoluzione della stessa in tempi differenti e anticipati rispetto a quanto pattuito [la forma scritta (salva la deroga prevista dall’art. 17 del r.d. 18.11.1923, n. 2440, per taluni tipi di contratti a trattativa privata) è la regola che presidia tutta l’attività negoziale, contrattuale e convenzionale dell’Amministrazione pubblica: cfr., Cass.Civ., sez. I, 20.3.2014, n. 6555; sez. I, 5.3.2014, n. 5110; sez. III, 1.4.2010, n. 8000; C.d.S., sez. V, 11.12.2008, n. 6159; 22.9.1999, n. 1136].
12. Come già riportato, l’art. 7 della concessione ha stabilito in termini chiari la scadenza della medesima:
– primariamente: “all’esaurimento del lotto, secondo le quantità e la tempificazione (sic) del progetto di coltivazione, ovvero anticipatamente ad asportazione del volume totale ivi previsto”: quindi al momento del completo asporto dei 251.719 mc.
– in via sussidiaria: “comunque, non oltre la validità dell’autorizzazione sindacale, vincolata al programma di attuazione, salvo proroghe di legge”, autorizzazione sindacale che, come si è sopra visto, è stata da ultimo prorogata sino al sino al 2
13. Ancora: la singolare tesi in esame è di fatto smentita anche dal comportamento dello stesso Consorzio ricorrente, che solo alla fine del 2013 ha inteso formalizzare sia la rinuncia all’autorizzazione all’escavazione nei confronti dell’Amministrazione comunale di Baselga di Piné sia il recesso unilaterale dal contratto di concessione.
14. Per altro ma correlato verso si deve poi rilevare che non può essere definito “contraddittorio” l’operato dell’ASUC laddove essa ha contestato l’inadempimento contrattuale solo dopo aver ricevuto, il 19.12.2013, la formale nota di recesso del Consorzio. Al riguardo, si ritiene che non possa essere confusa con la diversa e opposta volontà di considerare risolto il contratto la mera tolleranza temporale dimostrata dall’ASUC nel richiedere l’adempimento delle clausole della concessione (anche attinenti ai termini per il pagamento degli acconti e dei saldi), trattandosi, oltretutto, di un’Amministrazione locale che era a conoscenza delle dichiarate difficoltà economiche che investono il settore dell’estrazione e della lavorazione del porfido.
15. Dalla presente ricostruzione del rapporto di concessione in essere tra le parti occorre dunque trarre le seguenti conclusioni:
A) – la nota del 21 marzo 2013 con cui l’ASUC di Miola ha chiesto il pagamento del canone di concessione per il lotto 3, alla luce del disposto di cui all’art. 7 della concessione, è dunque legittima in termini generali, fatto salvo il già rilevato difetto di giurisdizione di questo Giudice in ordine ai criteri attraverso i quali è stato conteggiato il relativo importo;
B) – non risulta accertato alcun inadempimento della concessione da addebitarsi all’ASUC, sia perché, come visto, la nota di contestazioni del 14.6.2011 assegnava un termine per dedurre, ma anche perché non risulta essere stata eccepita al Consorzio ricorrente da parte del tecnico dell’Amministrazione, con le modalità e nei termini di cui all’art. 3 della stessa concessione, alcuna contestazione sui volumi di roccia estratti (ossia non si è verificata la condizione che avrebbe consentito una sospensione dell’attività estrattiva sino alla definizione di quella eventuale vertenza).
16. Quanto alla domanda di risarcimento dei danni, occorre ancora precisare che la sua cognizione spetta sempre a questo Giudice, poiché il danno asseritamente patito sarebbe conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento impugnato e perché essa integra uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto all’incidente demolitorio (cfr., Cass.Civ, SS.UU. 23.3.2011, n. 6594).
Tuttavia, la stessa – anche tralasciando la sua evidente inammissibilità perché è del tutto priva di alcun principio di prova mentre l’art. 64, comma 1, c.p.a. afferma la regola generale secondo cui spetta alla parte l’onere di fornire la prova dei fatti che sono nella sua disponibilità e che vengono posti a fondamento delle domande introdotte – è infondata nel merito per mancanza dell’elemento oggettivo del dedotto illecito: l’antigiuridicità oggettiva, ossia l’illegittimo esercizio dell’azione amministrativa.
17. In definitiva, per tutte le suesposte motivazioni, il ricorso deve essere in gran parte respinto mentre, per altra parte, e per quanto sopra motivato ai punti 3. e 5., in ordine alla quantificazione del canone di concessione richiesto, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.
15. Le spese del giudizio, come di regola, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige / Südtirol, sede di Trento,
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 134 del 2014,
– in parte lo respinge;
– per altra parte (per quanto motivato ai punti 3. e 5. in diritto) lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando essa al Giudice Ordinario, presso il quale la causa potrà essere riassunta nel termine perentorio di tre mesi dal passagg
Condanna il Consorzio ricorrente al pagamento delle spese del giudizio a favore dell’Amministrazione resistente, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/02/2015

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 11/2/2015 n.49 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti; Est. G. Ricchiuto
Sai S.a.s. di M. M. & C. (avv.ti C. Grasso e M. R. Fiorelli) c/ Comune di Todi (avv.ti A. Battisti e D. Mammoli)

sull’onere della prova del danno da inadempimento della P.A.

1. Giurisdizione e competenza – Giurisdizione esclusiva del G.A. – In materia di urbanistica – Art. 34 D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 – Causa relativa all’inadempimento di obblighi contrattuali inter partes – Sussiste

2. Risarcimento del danno – Danno – Onere della prova – Incombe sull’attore – Prova per presunzioni – Condizioni

3. Risarcimento del danno – Danno – Onere della prova – Prova certa e concreta – Necessità

1. Sussiste la giurisdizione esclusiva del G.A., in materia urbanistica, in riferimento alla controversia relativa ad un contratto che, seppur diretto in via principale ad operare il trasferimento della proprietà di un bene, costituisce, comunque, un atto diretto a dare esecuzione ad un piano attuativo (nella specie, un Piano di Insediamenti Produttivi) approvato con delibera del consiglio comunale. L’attività di esecuzione del contratto concreta, infatti, un comportamento che, seppur disciplinato da una fattispecie negoziale, trova la propria fonte nell’esecuzione di una delibera consiliare diretta a disciplinare il territorio comunale e, quindi, comunque, a perseguire un interesse di natura pubblicistica (la decisione è stata resa in una causa incardinata dinanzi all’A.G.O. e in seguito trasposta con sentenza del 2008 della Corte d’appello declinatoria della giurisdizione)

2. Ai fini del risarcimento del danno patrimoniale da inadempimento, è richiesta la prova dell’esistenza del pregiudizio lamentato, nonché il diretto nesso causale con la condotta illecita. Il Giudice, pertanto, non può ricorrere a presunzioni laddove manchi qualsiasi allegazione nonché la prova di circostanze di fatto gravi, univoche e concordanti da cui desumere il danno nella sua effettività

3. L’onere della prova del danno incombente sull’attore non si esaurisca nell’allegare e nel dimostrare l’esistenza di una mera potenzialità di danno subito, ma postula che sia fornita la prova certa e concreta di tale danno, così da consentirne la liquidazione, oltre che la prova del nesso causale tra il danno stesso e i comportamenti illegittimi addebitati alla controparte

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 552 del 2008, proposto da:
Sai S.a.s. di M. M. & C., rappresentato e difeso dagli avv. Carmela Grasso, Maria Rita Fiorelli, con domicilio eletto presso Carmela Grasso in Perugia, via Mario Angeloni, 43/C;

contro

Comune di Todi, rappresentato e difeso dall’avv. Augusto Battisti, con domicilio eletto presso Domenico Mammoli in Perugia, via Mazzini, 16;

Trasposizione (Traslatio Iudicii) da Corte d’appello di Perugia a seguito della sentenza del 17/06/2008 con la quale si è declinata la Giurisdizione del Giudice Ordinario e si è indicata la Giurisdizione del Giudice Amministrativo

In via principale:

1. Per l’accertamento dell’inadempimento del Comune di Todi nel non aver realizzato le opere di urbanizzazione e nel non aver provveduto alla corretta delimitazione del Piano di Insediamento Produttivo;

a) per condannare il Comune di Todi alla restituzione degli oneri di urbanizzazione corrisposti dalla società SAI pari a Euro 5.280,98;

b) per condannare l’Amministrazione alla restituzione della somma di Euro 2.332,84 versata dalla SAI a titolo di conguaglio per la richiesta di concessione in sanatoria dell’edificio industriale di cui si tratta;

c) per condannare l’Amministrazione al risarcimento dei danni pari a Euro 258.228,44.

2. In via istruttoria:

Per nominarsi un Consulente Tecnico d’Ufficio al quale devolvere l’accertamento del ritardo nell’adempimento, i danni da risarcire e l’entità degli stessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Todi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2012 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente aveva acquistato dal Comune di Todi la proprietà di un’area a seguito della sottoscrizione di uno specifico contratto di compravendita che, all’art. 12, poneva a carico dello stesso Comune, la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. A seguito del rilascio di un permesso di costruire e nel corso di esecuzione dei lavori, il ricorrente procedeva alla modifica del posizionamento del capannone, spostandolo di alcuni metri.

Una volta verificata l’esistenza di detto abuso, il Comune di Todi sospendeva i lavori e, in seguito, emanava un ordine di demolizione che veniva, tuttavia, sospeso – in fase cautelare – da questo Tribunale.

Il Comune emanava in seguito una variante al Piano regolatore, trasformando la zona di rispetto in cui incideva il fabbricato (con delibera n. 104 del 15/06/1992) in zona edificabile, con conseguente e totale edificabilità del terreno sul quale incideva il capannone ritenuto abusivo.

In considerazione della nuova disciplina urbanistica così introdotta, la stessa Amministrazione emanava il permesso di costruire in sanatoria n.125 del 30/03/1999, accogliendo l’istanza di regolarizzazione del manufatto di cui si tratta.

A parere del ricorrente, il comportamento del Comune, nel non procedere alla realizzazione degli oneri di urbanizzazione e, ancora, nell’emanare due ordini di demolizione e un provvedimento di sospensione dei lavori, provvedimenti poi superati dalla concessione in sanatoria n. 125 del 30/03/1999, avrebbe determinato un danno conseguente alla mancata possibilità di utilizzare lo stesso capannone.

Parte ricorrente, in considerazione di dette lesioni, adiva il Giudice Civile, chiedendo che fosse detto Giudice ad accertare l’inadempimento del Comune.

Detto inadempimento doveva essere individuato nell’illegittimità del comportamento del Comune, laddove quest’ultimo aveva provveduto all’esecuzione degli oneri di urbanizzazione con considerevole ritardo, in tal modo violando il disposto di cui all’art. 12 del contratto di compravendita sopra citato, nella parte in cui prevedeva, l’obbligo di inizio della costruzione di opere di urbanizzazione entro 12 mesi dalla data di stipula dell’atto, sottoscrizione effettivamente avvenuta in data 08/09/1992.

Il Giudice Ordinario, sia in primo grado che con sentenza confermata in appello, individuava la Giurisdizione di questo Tribunale, nell’ambito del quale, la controversia veniva riassunta e, ciò, in ottemperanza ai principi in materia di traslatio iudicii, fatti propri dalla sentenza della Corte Costituzionale n.77/2007.

Parte ricorrente, nel riassumere il ricorso, chiedeva che questo Tribunale:

1. accertasse l’inadempimento del Comune di Todi nel non aver realizzato le opere di urbanizzazione e nel non aver provveduto alla corretta delimitazione del Piano di Insediamento Produttivo;

2. condannasse il Comune di Todi alla restituzione degli oneri di urbanizzazione corrisposti dalla società SAI pari a Euro 5.280,98

3. condannasse l’Amministrazione alla restituzione della somma di Euro 2.332,84 versata dalla SAI a titolo di conguaglio per la richiesta di concessione in sanatoria dell’edificio industriale di cui si tratta;

4. condannasse l’Amministrazione al risarcimento dei danni pari a Euro 258.228,44.

Nel corso del giudizio si costituiva il Comune di Todi che rilevava come il ritardo nell’utilizzo del manufatto doveva ritenersi conseguenziale, non tanto dalla tardiva realizzazione delle opere di urbanizzazione, quanto al periodo di tempo necessario a concludere le procedure per sanare l’abuso edilizio, procedure – il cui compimento – non avrebbe potuto considerarsi imputabile all’Amministrazione. Lo stesso Comune chiedeva, pertanto, il rigetto del ricorso in quanto infondato.

All’udienza del 19 dicembre 2012, uditi i procuratori delle parti e precisate le rispettive conclusioni, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo deve essere confermata la Giurisdizione di questo Tribunale e, in ciò, condividendo le conclusioni cui sono giunte le due sentenze di merito emesse dai Giudici di Perugia che, nel declinare la Giurisdizione – ed in ottemperanza ai principi fatti propri dalla Corte Costituzionale n.77/2007 -, hanno individuato la Giurisdizione di questo Giudice Amministrativo.

Sul punto va ricordato come, per un orientamento giurisprudenziale (Cass. civ. Sez. Unite, 14 luglio 2000, n. 494) formatosi nella vigenza dell’art. 34 D.Lgs. 80/98 – quindi in un periodo precedente sia alle dichiarazioni di incostituzionalità della norma di cui si tratta, sia alle successive evoluzioni legislative e giurisprudenziali -, la nozione di “urbanistica” di cui all’art. 34 comma 1-2 del D.Lgs. del 31 marzo 1998 n. 80, comprendeva la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, nessuno escluso.

1.1 Ne consegue come detta nozione non doveva considerarsi circoscritta al solo aspetto normativo, concernente la disciplina dell’uso del territorio e all’esercizio della potestà amministrativa di pianificazione territoriale mediante l’adozione di scelte urbanistiche, ma comprendeva anche gli aspetti ulteriori dell’uso del territorio, ivi incluso quello gestionale, quest’ultimo in quanto relativo anche all’attuazione concreta della pianificazione mediante l’adozione di scelte urbanistiche.

1.3 Con l’introduzione dell’art. 34 D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 il Legislatore non si è limitato ad estendere la Giurisdizione del Giudice Amministrativo alle questioni patrimoniali e consequenziali, ma aveva istituito una vera e propria nuova figura di giurisdizione, esclusiva e piena che, in quanto tale, ricomprendeva nel proprio ambito tutte le controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti dell’Amministrazione e, ciò, con una portata tendenzialmente omnicomprensiva, ricomprendente la totalità degli aspetti dell’uso del territorio e, così, superando la tradizionale ripartizione in base alla distinzione tra diritti e interessi e tra atti e comportamenti.

Ne consegue che il parametro che doveva guidare l’individuazione del giudice competente era individuato nel selezionare quei comportamenti, anche meramente materiali, suscettibili di rientrare nella nozione di “urbanistica” nella sua accezione più ampia e, quindi, comprensiva anche di quelle controversie (come è quella sottoposta a questo Collegio) dirette ad accertare un presunto inadempimento nell’esecuzione di oneri di urbanizzazione cui era tenuto il Comune nell’esecuzione degli obblighi conseguenti ad un contratto di compravendita.

1.4 Tale contratto, infatti, seppur diretto in via principale ad operare il trasferimento della proprietà di un bene, costituisce comunque un atto diretto a disporre l’assegnazione di specifici lotti in esecuzione del Piano di Insediamento Produttivo, approvato dalla delibera del Consiglio Comunale di Todi n.22 del 21/02/1992 e, quindi, a eseguire una diversa lottizzazione di aree in precedenza qualificate di interesse agricolo. Detta attività pone in essere un comportamento che, pur disciplinato da una fattispecie negoziale, trova la propria fonte nell’esecuzione di una delibera del Comune, diretta a disciplinare il territorio dello stesso Comune e, quindi, comunque a perseguire un interesse di natura pubblicistica.

Ne consegue che può essere confermata la giurisdizione di questo Tribunale e, ciò, in ossequio alla disciplina vigente al momento di proposizione dell’atto di citazione innanzi al Giudice Ordinario.

2. Ulteriore questione preliminare da affrontare concerne l’eccezione di parte resistente diretta ad evidenziare la mancanza della legittimazione attiva di parte ricorrente, eccezione diretta ad evidenziare come il contratto di compravendita fosse stato sottoscritto dalla Sig.ra Magistrato Marcella e, ciò, al contrario dell’attuale ricorso che vede quale parte ricorrente la società SAI Sas.

L’eccezione è infondata e va respinta.

2.1 Il contratto di compravendita fa menzione, in più di una clausola (si veda ad esempio gli artt. 1 e 4) e quale soggetto acquirente, proprio la “ditta” Magistrato Marcella, dizione che deve intendersi riferita ad individuare una persona giuridica e, in particolare, a una ditta individuale.

Come si evince dalla documentazione in atti alla ditta individuale, così specificata, è succeduta in tutti i suoi rapporti patrimoniali, la Società S.A.I. Sas di Magistrato Marcella & C., soggetto giuridico che ha proposto il ricorso, dapprima innanzi al Giudice Ordinario, e ora sottoposto all’esame di questo Collegio.

2.2 Al fine di superare l’eccezione di parte resistente risulta utile ricordare come, ai sensi degli art. 2558 e 2559, l’acquirente di azienda subentra nei contratti stipulati dall’azienda originaria, subentrando, dal momento dell’iscrizione nel registro delle imprese, in tutti i rapporti attivi e passivi.

Ne consegue la piena legittimazione attiva dell’attuale ricorrente.

3. Altrettanto infondata è la richiesta di risarcimento del danno oggetto del presente ricorso.

A tal fine è necessario premettere come detta richiesta sia stata dedotta con riferimento a quanto previsto dall’art. 12 del contratto di cessione, laddove il Comune di Todi aveva assunto l’impegno di realizzare le opere di urbanizzazione entro dodicimesi dalla data di stipula di detto contratto.

La tardiva esecuzione degli oneri di urbanizzazione (in quanto poi conclusi nel corso del 2003) avrebbe comportato un danno alla parte ricorrente che, pur avendo realizzato il capannone industriale sull’area di cui si tratta, era stata costretta a ritardare il trasferimento della propria attività commerciale nella nuova sede, fino al 1996 e, ciò, anche in conseguenza di una pianificazione urbanistica ritenuta erronea.

In considerazione di quanto sopra è stato posto a fondamento della richiesta di risarcimento il quantum degli utili realizzati a partire dagli anni 1998 e 1999, primi anni nei quali si era manifestato un fatturato utile a fronte della mancata produzione degli anni che intercorrevano dal 1993 al 1996.

Per la parte ricorrente se l’Amministrazione avesse correttamente adempiuto ai propri obblighi, il fatturato realizzato a partire dal 1998, avrebbe potuto essere acquisito dall’impresa anche negli esercizi precedenti, e quindi relativi al periodo dal 1993 al 1996. Si richiedeva, pertanto, la somma pari a Euro 258.228,44 equivalenti al reddito potenzialmente registrabile nei periodi di inattività e, ancora, la somma pari a Euro 2.332,84 versata dalla SAI Sas a titolo di conguaglio per la richiesta di concessione in sanatoria dell’edificio sopra ricordato e, ciò, unitamente alla restituzione degli oneri di urbanizzazione corrisposti dalla società SAI e pari a Euro 5.280,98.

4. Detta ricostruzione, e ancor di più le conclusioni cui essa comporta, non possono essere condivise.

In primo luogo va rilevato come la clausola del contratto di cessione, che parte ricorrente assume violata (l’art.12), prevedeva un esonero di responsabilità del Comune nell’eventualità che le opere fossero completate “posteriormente all’ultimazione dell’impianto da parte dell’acquirente”.

Il secondo comma dello stesso articolo prevedeva che…”il Comune di Todi si impegna a realizzare la costruzione delle opere di urbanizzazione primaria entro 12 (dodici) mesi dalla data di stipula del presente atto, ma si esonera da ogni responsabilità, non dovuta a colpa a grave per il caso che le stesse siano completate posteriormente all’ultimazione dell’impianto da parte acquirente”. Considerando che le opere sono state effettivamente realizzate, seppur oltre i 12 mesi sopra ricordati, deve necessariamente dedursi il venire in essere di un’esonero di responsabilità laddove (come è avvenuto nel caso di specie) non risulti provata la colpa grave dell’Amministrazione.

Nel caso di specie, infatti, non sono stati dedotti elementi tali da configurare una colpa grave, in quanto correlata ad una violazione delle disposizioni contrattuali e normative, tale da integrare un comportamento, assimilabile ad un grado immediatamente precedente il “dolo” e, comunque, posizionato ai livelli più alti del grado della colpa.

Deve, infatti, essere ricordato come l’Amministrazione comunale si sia comunque attivata, nel rimuovere gli elementi ostativi alla sanatoria dell’immobile – suscettibili questi ultimi di permettere lo svolgimento delle attività imprenditoriali all’interno del fabbricato – e, ciò, laddove ha provveduto all’approvazione di una variante che ha reso edificabile l’area dove sorgeva detto fabbricato.

Proprio l’esistenza di detto comportamento “attivo”, ben lontano dalla mera inerzia, fa presumere una buona fede dell’Amministrazione del tutto incompatibile con i principi della colpa grave che parte ricorrente vorrebbe ricondurre ad un’erronea individuazione dell’abuso edilizio e, più in generale, ad un comportamento inerte o comunque dilatorio.

5. Più di tutto, quello che deve rilevarsi, con estrema nettezza, è l’inesistenza di un nesso causale tra il comportamento ritenuto illegittimo e il presunto e mancato incremento patrimoniale che non si sarebbe verificato negli esercizi sopra ricordati.

5.1 Sul punto va evidenziato come, al di là delle affermazione di principio, non sia stato provato che il mancato utile sia da imputare al Comune di Todi, in quanto non risulta provato che l’attività produttiva abbia subito una diminuzione patrimoniale, direttamente consequenziale al comportamento del Comune.

5.2 La mancanza del nesso causale appare ancora più evidente laddove si consideri come, dall’esame del ricorso, non sia possibile evincere se il danno di cui si chiede il risarcimento sia una conseguenza della tardiva realizzazione degli oneri di urbanizzazione o, al contrario, sia riconducibile al comportamento dell’Amministrazione che ha sanzionato quegli abusi, ritenuti dal ricorrente, del tutto inesistenti.

Accertare detta circostanza consentirebbe di circoscrivere con precisione l’ambito temporale in cui incide il danno e, ciò se, è vero – come è vero -, che nel corso del 1998, anno in cui parte ricorrente asserisce come vi sia stato un incremento patrimoniale, le opere di urbanizzazione non erano state compiute.

E’ del tutto evidente che se un fatturato si era realizzato in un periodo di tempo in cui gli oneri di urbanizzazione non erano stati ancora realizzati, detta circostanza è di per sé sufficiente a inficiare lo stesso nesso causale tra danno ed evento, così come dedotto dalla parte ricorrente.

5.3 Se allora, non vi è colpa grave – e se il danno paventato non è riconducibile alla tardiva realizzazione degli oneri di urbanizzazione – , resta peraltro, altrettanto indimostrato, come lo stesso danno sia da ricondurre al comportamento dell’Amministrazione laddove avrebbe contestato un abuso inesistente.

6. Non solo non risulta provato come detta diminuzione patrimoniale sia ascrivibile al comportamento del Comune di Todi, ma anche che una diminuzione patrimoniale si sia effettivamente verificata, non essendo sufficiente sul punto esibire i bilanci di esercizio relativi agli anni dal 1993 al 1996.

7. Deve, infatti, ricordarsi che ai fini del risarcimento del danno patrimoniale da inadempimento, è richiesta la prova dell’esistenza del pregiudizio lamentato, nonché il diretto nesso causale con la condotta illecita. Il Giudice, pertanto, non può ricorrere a presunzioni laddove manchi qualsiasi allegazione nonché la prova di circostanze di fatto gravi, univoche e concordanti da cui desumere il danno nella sua effettività.

Sul punto deve ritenersi che l’onere dell’attore non si esaurisca nell’allegare e nel dimostrare l’esistenza di una mera potenzialità di danno subito, ma postula che sia fornita la prova certa e concreta di tale danno, così da consentirne la liquidazione, oltre che la prova del nesso causale tra il danno stesso e i comportamenti illegittimi addebitati alla controparte (Trib. Milano Sez. XI, 21-04-2010).

8. Per quanto concerne il comportamento tenuto dal Comune di Todi, deve rilevarsi come lo stesso ha dimostrato, negli atti in causa, come la sanatoria concessa in data 30/03/1999 sia stata emanata successivamente alla delibera n.31 del 19/03/1998, mediante la quale si era provveduto ad approvare una variante al piano regolatore, trasformando la zona di rispetto in area edificabile, rendendo possibile l’emanazione del provvedimento sopra precisato.

Si è altresì, ricordato come nel corso dell’ 11/01/1993, lo stesso Comune di Todi aveva contestato l’esistenza di un abuso edilizio, nell’ambito del quale si era verificato come il luogo di costruzione del fabbricato, era stato modificato dalla ricorrente, prevedendo l’occupazione di suolo incidente sulla fascia di rispetto.

Anche qui parte ricorrente si limita ad asserire che l’abuso fosse insussistente, senza che sussista una pronuncia di illegittimità dei provvedimenti di cui si tratta e, ancora, senza considerare come la stessa parte ricorrente avesse presentato un’istanza di sanatoria e con riferimento all’abuso contestato.

9. Al fine di escludere la sussistenza dell’elemento soggettivo della “colpa” dell’Amministrazione Comunale deve essere rilevato come nessuno dei provvedimenti citati, e relativi all’abuso la cui erronea constatazione, è stato annullato in giudizio.

E’ del tutto evidente come detta circostanza, in un regime in cui operava la c.d. pregiudiziale amministrativa, consente di escludere la risarcibilità del danno di cui si tratta e,ciò, in assenza dell’annullamento degli atti presupposti.

Come ha ricordato una pronuncia di merito, relativa allo stesso periodo storico in cui l’attuale ricorso veniva depositato (Cons. Stato Sez. IV Sent., 10 aprile 2008, n. 1537) “….nel sistema processuale amministrativo, il risarcimento del danno è prospettabile come una forma di tutela ulteriore e consequenziale rispetto all’annullamento del provvedimento impugnato, onde quest’ultimo esito è pregiudiziale rispetto all’ingresso della domanda risarcitoria, non essendo sufficiente non solo il mero accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa, ma anche un accertamento limitato ad alcuni soltanto dei profili d’illegittimità denunciati”.

10. Ma anche a prescindere da detto ultimo rilievo, e pur in presenza di pronunce non sempre univoche e successive al principio sopra ricordato e sancito dall’Adunanza Plenaria 4/2003, deve ritenersi del tutto indimostrato il danno subito, essendo del tutto insufficiente ad un suo fondamento depositare i bilanci relativi agli esercizi successivi a quelli incriminati.

Detti bilanci, se devono considerarsi idonei ad attestare una riduzione degli introiti commerciali e del fatturato, non possono ritenersi altrettanto idonei ad attestare il venire di un mancato guadagno che, in quanto tale, e in mancanza della prova di un preciso e ben determinato nesso causale, potrebbe essere ascritta – quanto meno in astratto – alle più varie e diversificate circostanze.

E’ del tutto evidente come detti bilanci non siano idonei ad individuare un lucro cessante che, in quanto mancato guadagno, deve comunque fare riferimento a situazioni certe e definite nell’ambito del quale si sarebbe potuto realizzare quel profitto del quale si adduce l’inesistenza.

11. Non è idonea a supplire alla mancanza di prova, e ancor di più all’individuazione di un indispensabile nesso causale, la perizia tecnica richiesta, non potendo quest’ultima supplire ad un preciso onere a carico della parte ricorrente e diretto ad individuare almeno un principio di prova a fondamento delle richieste di risarcimento.

Deve, in ultimo, ritenersi infondata anche la richiesta di restituzione di quanto anticipato dalla ricorrente a titolo di oneri di urbanizzazione e pari a Euro 5.280,98, nonché della somma pari a Euro 2.232,84 versati a titolo di conguaglio per il rilascio della concessione in sanatoria e, ciò, in quanto si tratta di somme irripetibili a fronte sia, dell’effettiva realizzazione delle opere di urbanizzazione sia, ancora, dell’avvenuta sanatoria di quelle abusive.

Il ricorso deve, pertanto, essere respinto in quanto infondato.

La complessità della fattispecie esaminata consente di compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo Respinge così come precisato in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Paolo Amovilli, Referendario

Giovanni Ricchiuto, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/01/2013

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 29/1/2013 n.49 proviene da Giustamm.

Va sospesa la delibera regionale con la quale il ricorrente è stato sospeso dall’incarico ed è stato nominato un Commissario Straordinario dell’Azienda territoriale edilizia residenziale pubblica, Considerato che: appare sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo anche per quanto attiene la disposta sospensione del ricorrente dall’incarico di Direttore Generale, in quanto: a) l’attribuzione al giudice ordinario, salvo particolari deroghe, della giurisdizione sul rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione (art. 63, primo comma, d.lgs. n. 165/2001), incluse, tra l’altro, le controversie concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, sembra giustificarsi in ragione del fatto che tale rapporto, ai sensi dell’art. 2, secondo e terzo comma, del citato d.lgs., è disciplinato dalle norme del diritto civile e, conseguentemente, da quanto stabilito dalle parti attraverso l’esercizio della loro autonomia negoziale (collettiva e individuale); b) ne consegue che la giurisdizione del giudice ordinario sembra doversi limitare alle ipotesi in cui l’Amministrazione eserciti effettivamente i diritti e i poteri (di diritto privato) propri del datore di lavoro; c) nel caso di specie, l’intervento, attraverso la disposta sospensione, sulla posizione lavorativa del ricorrente non è stato esercitato dal datore di lavoro (cioè dall’Aterp), ma dalla Regione, investita per legge del potere di provvedere sulla posizione degli organi apicali dell’ente strumentale; d) in queste particolari ipotesi (in cui altro soggetto pubblico è chiamato a provvedere sulla posizione degli organi apicali di un ente strumentale), sembra plausibile la tesi secondo cui non vi è semplice esercizio di poteri (privatistici) caratteristici del datore di lavoro, non solo per il – pur non irrilevante – dato “formale” già evidenziato (la Regione non è il datore di lavoro dei soggetti che svolgono le funzioni apicali nell’ambito dell’ente strumentale), ma anche per un dato “sostanziale”, legato al fatto che le valutazioni della Regione sembrano assumere un contenuto ulteriore e più articolato rispetto a quelle tipiche del datore di lavoro, involgendo l’esercizio di poteri di natura pubblicistica, rispetto ai quali le posizioni dei soggetti interessati devono qualificarsi come di interesse legittimo; – il ricorso, ad una prima delibazione, appare fondato, in quanto appaiono insussistenti i presupposti di fatto e di diritto per l’immediato commissariamento dell’ente e l’immediata sospensione del ricorrente dalle funzioni, anche tenuto conto della particolare e non perfettamente comprensibile tempistica procedimentale; – inoltre, le modalità complessive della procedura, anche in relazione ad altri procedimenti di identica natura avviati nei confronti di altri soggetti titolari di organi di enti collegati alla Regione, sembrano confortare la censura di sviamento di potere sollevata da parte ricorrente. (G.S.)

N. 00049/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00008/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 8 del 2012, proposto da:

Antonino Cristiano, rappresentato e difeso dall’Avv. Domenico Gentile, con domicilio presso Giacomo Carbone, in Catanzaro, Via Milano 15-bis;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Mario De Tommasi e Giovanni Spataro, con domicilio presso la Segreteria di questo Tribunale;

nei confronti di

Giovanni Artuso, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– della D.G.R. n. 417 del 16/09/2011 con la quale il ricorrente è stato sospeso dall’incarico ed è stato nominato il Commissario Straordinario dell’ATERP;

– del decreto regionale n. 182 del 04/11/2011 di conferma della nomina del Dott. Giovanni Artuso Commissario Straordinario dell’ATERP di Reggio Calabria;

– della relazione sulle attività di gestione delle ATERP del Dipartimento n. 9 della Regione Calabria del 16/09/2011, prot. n. 111640, allegata alla del. di G.R. n. 417/2011;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che:

– ad una prima delibazione appare sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo anche per quanto attiene la disposta sospensione del ricorrente dall’incarico di Direttore Generale, in quanto: a) l’attribuzione al giudice ordinario, salvo partico
– il ricorso, ad una prima delibazione, appare fondato, in quanto appaiono insussistenti i presupposti di fatto e di diritto per l’immediato commissariamento dell’ente e l’immediata sospensione del ricorrente dalle funzioni, anche tenuto conto della parti
– inoltre, le modalità complessive della procedura, anche in relazione ad altri procedimenti di identica natura avviati nei confronti di altri soggetti titolari di organi di enti collegati alla Regione, sembrano confortare la censura di sviamento di poter
– le spese della fase cautelare seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo;

– la discussione del merito del ricorso deve essere fissata sin da ora per la pubblica udienza del 13 luglio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda): 1) accoglie la domanda incidentale di sospensione; 2) condanna la Regione al pagamento delle spese della fase cautelare in favore del ricorrente, liquidate in complessivi € 1.200,00 (milleduecento/00), oltre accessori di legge se dovuti; 3) rinvia la discussione del ricorso alla pubblica udienza del 13 luglio.

Compensa/Condanna al pagamento delle spese della presente fase cautelare, che liquida in

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Massimo Luciano Calveri, Presidente

Daniele Burzichelli, Consigliere, Estensore

Giovanni Iannini, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 28/1/2012 n.49 proviene da Giustamm.