Paolo Corciulo, Presidente Maria Laura Maddalena, Consigliere, Estensore PARTI: Antonio A., Letizio G., rappresentati e difesi dall’avvocato Alfredo Antonio Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Comune di Casoria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonietta Rubino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Enti locali : le conseguenze della dichiarazione di dissesto

Enti locali – dichiarazione di dissesto – conseguenze ex art. 248 del T.U.E.L.
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 28/10/2020 n.4891 proviene da Giustamm.

Pres. Giovannini, est. Montedoro
Ministero dei Trasporti e della Navigazione (Avv. Stato) c. Mutti S.p.a. (Avv.ti C. Tagliaferri, M. Antonelli e U. Fantigrossi)

sulla legittimità, in tema di violazione di norme comunitarie sui trasporti internazionali, della previsione di sanzioni contenuta in un decreto ministeriale

1. Industria e commercio – Trasporti internazionali – Violazione della normativa comunitaria – Sanzionabilità del comportamento in virtù della disciplina prevista da un D.M. – Legittimità – Violazione della riserva di legge prevista dall’art.1 l n. 689/81 – Insussistenza

2. Industria e commercio – Trasporti internazionali – Disciplina del D.M. del Ministero dei Trasporti e della Navigazione n. 82/88 – Oggetto – Natura dei poteri sanzionatori previsti – Poteri d’autotutela amministrativa – Violazione dell’art. 1 l. n. 689/81 – Non sussiste

3. Industria e commercio – Trasporti internazionali – Notificazione dei verbali stilati in altri paesi – Obbligo – Non sussiste – Inapplicabilità dell’art. 14 l. n. 689/81 – Motivi

1. In tema di violazione di norme comunitarie sui trasporti internazionali (e segnatamente il Reg. CEE 3281/85), sono legittime previsioni sanzionatorie contenute in un decreto ministeriale. Infatti, nel settore dell’autotrasporto, la normativa primaria, costituita dal regolamento comunitario, diviene eseguibile, per il principio dell’effetto utile, con normativa secondaria nazionale, senza che ciò comporti alcuna violazione dell’art. 1 della l. n. 689/81 (che contiene invero la riserva di legge per le previsioni sanzionatorie).

2. In materia di trasporti internazionali, il D.M. n. 82/88 pone una disciplina sanzionatoria diretta ad incidere sui titoli abilitativi (mediante sospensioni e/o revoche degli stessi) sul presupposto che le imprese titolari di autorizzazioni alla esecuzione dei trasporti internazionali debbano rispettare integralmente e compiutamente la normativa comunitaria vigente. Quindi le sanzioni previste nel D.M. debbono considerarsi estrinsecazione del potere d’autotutela amministrativa da esercitare in chiave sanzionatoria, piuttosto che vere e proprie sanzioni amministrative. Ne consegue che il predetto D.M. deve ricondursi al “genus” degli atti di autolimite dell’amministrazione, ai quali non è riferibile il principio di cui all’art. 1 della legge n. 689/1981, applicabile solo al caso delle sanzioni amministrative pecuniarie, devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.

3. L’art. 14 della l. 689/81 (concernente la disciplina delle contestazioni e notificazioni) non è applicabile alla materia dell’autotrasporto internazionale, non sussistendo, nell’ambito della mutua assistenza tra Autorità nazionali che regola la vigilanza sull’autotrasporto, alcuno specifico obbligo di previa contestazione dei verbali stilati in altro paese (ai fini della successiva contestazione del provvedimento sanzionatorio reso dalla P.A. per violazione delle normativa in materia di autotrasporto).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dal

Ministero dei Trasporti e della Navigazione rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio eletto in Roma via dei Portoghesi n. 12;

contro

Mutti S.p.a. rappresentata e difesa dagli avv.ti Claudio Tagliaferri, Maria Antonelli e Umberto Fantigrossi con domicilio eletto in Roma piazza Gondar n. 22, presso lo studio dell’avv. Maria Antonelli;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma Sezione III ter n. 204/2000;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Mutti S.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2005 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro. Udito l’avv. dello Stato Giannuzzi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con l’odierno appello il Ministero dei Trasporti e della Navigazione (ora Ministero delle Infrastrutture e Trasporti) impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III ter n. 204/2000 che, in accoglimento del ricorso di primo grado proposta dalla società Mutti S.p.a., ha annullato la nota del 16.6.1995 con la quale il Direttore della Motorizzazione civile e dei Trasporti in concessione ha diffidato la società a non ripetere la violazione del regolamento CE 3821/85 con avviso che, in caso di recidiva, sarebbe stato adottato un provvedimento più grave fino alla sospensione dell’esercizio dell’attività internazionale e, in quanto occorra, del silenzio formatosi a seguito della presentazione del ricorso gerarchico proposto avverso lo stesso atto.
Il Tar, nella specie, ha accolto il ricorso poiché non risulta che i processi verbali elevati nei confronti dei due autisti della società Mutti, richiamati nel provvedimento impugnato a fondamento della rilevata reiterazione dell’illecito, siano stati portati a conoscenza della società ricorrente, che, quindi, ignorava le infrazioni riscontrate.
Appella l’Amministrazione.
Resiste e propone appello incidentale la società Mutti S.p.a.

DIRITTO

L’appello dell’Amministrazione è fondato, l’appello incidentale proposto dalla Società Mutti S.p.a. è infondato.
Il primo motivo dell’appello incidentale – prioritario dal punto di vista logico-giuridico – ripropone il primo motivo “sostanziale” del ricorso di primo grado ossia la mancanza di una norma di legge sanzionatrice.
Si deduce la violazione del principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi, dell’art. 25 della Cost., dell’art. 1 della legge 24 novembre 1981 n. 689 e la violazione e falsa applicazione del Regolamento CEE n. 3821/85 sulla base del rilievo che l’atto di diffida impugnato è privo di qualunque riscontro normativo, non essendo contenuta in alcuna norma statale o comunitaria la previsione della possibilità di diffidare il proprietario di un automezzo all’osservanza degli obblighi di tenuta dei dischi di guida, né contenendo il Reg. CEE n. 3821 del 1985 alcun apparato sanzionatorio in genere, ed in ogni caso ed in particolare, in relazione alle violazioni per cui è causa.
Il Tar del Lazio ha respinto questo motivo affermando che l’art. 10 del D.M. 3 febbraio 1988 n. 82 – recante disposizioni concernenti i criteri di rilascio delle autorizzazioni internazionali al trasporto merci su strada – detta, in linea con l’art. 19 Reg. CEE 3821/85, le sanzioni irrogabili: diffida, sospensione da due settimane ad un anno delle autorizzazioni in corso e del rilascio di nuove, revoca delle nuove autorizzazioni.
L’appello rileva che è violata la riserva di legge di cui gli artt. 25-23 Cost. e che le sanzioni amministrative non possono essere contenute in fonti normative subordinate (c.d. fonti sub-legislative) e che, in tal caso, al giudice va riconosciuto il potere-dovere di disapplicare tali previsioni, in virtù dell’art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 (all. E).
Il legislatore del 1989 ha infatti optato per un regime di carattere assoluto, come dimostra la consapevole strutturazione dell’art. 1 della l. n. 689/1981 sulla falsariga dell’art. 25 Cost.
Il decreto ministeriale non è legge né in senso formale né in senso sostanziale, non rientrando in alcuna previsione di potestà normativa riconosciuta al governo dalla legge 23 agosto 1988 n. 400.
Ed è pur vero che “a monte” del D.M. 3 febbraio 1988 n. 82 sta il Regolamento CEE n. 3821/85, direttamente applicabile negli Stati membri, che produce effetti immediati nei confronti di tutti i soggetti di diritto interno, con l’attribuzione di diritti ed obblighi che i giudici hanno il dovere di tutelare; ma tale regolamento CEE non sarebbe – secondo la società appellata l’appellante incidentale – “autosufficiente” ossia completo nella sua disciplina, occorrendo un successivo intervento delle autorità nazionali per rendere possibile la sua concreta esecuzione.
Tanto sarebbe evidente per il testuale disposto dell’art. 19 del Reg. CEE n. 3821/85 che stabilisce “gli Stati membri adottano in tempo utile … le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per l’attuazione del presente regolamento”.
Dunque il Regolamento CEE può prevedere espressamente che gli Stati membri adottino, ove occorra, disposizioni di legge per la sua attuazione.
Ciò sarebbe occorso nel caso concreto per l’individuazione delle sanzioni, occorrendo la riserva di legge in materia, ciò che, invece, non è avvenuto.
La stessa Corte di Giustizia ha precisato che il divieto di atti di recezione statali “viene a cadere quando il Regolamento lasci agli Stati membri il compito di adottare essi stessi i provvedimenti legislativi, regolamentari, amministrativi e finanziari necessari affinché le disposizioni del regolamento stesso possano essere effettivamente applicate “(Corte di Giustizia 29 luglio 1979 causa 230/70).
Nel caso di specie – secondo la società appellante incidentale – non vi sarebbe nemmeno la norma di legge nazionale di autorizzazione al Governo a disciplinare le sanzioni in materia di trasporti internazionali con D.M..
Ciò dovrebbe condurre alla disapplicazione del D.M. citato per violazione del fondamentale principio della riserva di legge in materia di sanzioni amministrative.
La Sezione rileva che il ricorso di primo grado non ha impugnato il D.M. 3/2/88 n. 82, atto presupposto del provvedimento impugnato, di cui richiede la disapplicazione solo in grado d’appello.
Tale atto presupposto, tuttavia, era ben noto alla società appellante incidentale che lo menziona nella memoria del 25 gennaio 1999 senza tuttavia aver proposto avverso di esso alcuna specifica doglianza nelle forme di rito, né aver proposto avverso di esso motivi aggiunti.
Va rilevato che il D.M. 3/2/88 n. 82 prevede l’irrogazione della diffida, della sospensione o della revoca dell’autorizzazione in un provvedimento, nel suo complesso, diretto a disciplinare i titoli abilitativi all’esecuzione dei trasporti internazionali.
Può quindi ritenersi che, con tale D.M., la disciplina comunitaria sia stata “contenutisticamente” recepita nei titoli abilitativi, che devono intendersi rilasciati a condizione del rispetto della normativa europea.
Il D.M. 3/2/1988 n. 82 avrebbe dovuto essere impugnato tempestivamente, in una controversia incidente su titoli abilitativi, affidata alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, insieme all’atto applicativo, non trattandosi di vicenda che viene in rilievo solo in modo incidentale ed in ossequio alla natura impugnatoria del processo amministrativo.
Nel merito giova rilevare che, non trattandosi di sanzioni amministrative pecuniarie, non è applicabile l’art. 1 della l. 24 novembre 1981 n. 689, che si riferisce solo ad esse.
In ogni caso, tale art. 1 della l. n. 689/81, prevede una riserva di legge assoluta di carattere e rango non costituzionale (Cass. Sez. I 6/11/1999 n. 12637) quindi derogabile da una specifica successiva disciplina normativa dello stesso rango.
Nel settore dell’autotrasporto tale specifica disciplina è contenuta nel regolamento CEE n. 3821/1985 che stabilisce una serie di obblighi per i conducenti dei trasporti internazionali, fra cui l’obbligo di esibire, a richiesta di un agente di controllo, i fogli di registrazione della settimana in corso e dell’ultimo giorno della settimana precedente quella in corso.
Il D.M. 3/2/1988 riguarda i criteri di rilascio delle autorizzazioni internazionali al trasporto su strada ed è normativa volta a rendere eseguibile la normativa comunitaria nell’ordinamento interno, stante la natura non “autosufficiente” del Reg. Comunitario n. 3821/85.
Nel settore dell’autotrasporto, quindi, la normativa primaria data dal regolamento comunitario, diviene eseguibile, per il principio dell’effetto utile, con normativa secondaria, senza che ciò comporti alcuna violazione del citato art. 1 della l. n. 689/81.
Né può rilevare l’art. 25 Cost. che si riferisce al principio del giudice naturale precostituito per legge, all’irretroattività delle sanzioni e delle leggi punitive ed al principio di legalità in materia di misure di sicurezza.
La norma costituzionale rilevante sarebbe al più l’art. 23 Cost. in materia di prestazioni imposte che, tuttavia, prevede solo una riserva di legge relativa, sicché la sequenza di atti data dal regolamento comunitario e dal D.M. di attuazione appare idonea e soddisfare il parametro costituzionale.
Invero, a ben vedere, la disciplina posta con il D.M. n. 82/88 è una semplice disciplina sanzionatoria diretta ad incidere sui titoli abilitativi (mediante sospensioni e/o revoche degli stessi) sul presupposto che le imprese titolari di autorizzazioni alla esecuzione dei trasporti internazionali debbano rispettare integralmente e compiutamente la normativa comunitaria vigente.
Tale disciplina, essendo diretta a regolare, a ben vedere, poteri d’autotutela amministrativa da esercitare in chiave sanzionatoria piuttosto che vere e proprie sanzioni amministrative ben è stata dettata con un semplice decreto ministeriale potendo ricondursi all’ampio “genus” degli atti di autolimite dell’amministrazione, ai quali non è riferibile il principio di cui all’art. 1 della legge n. 689/1981, applicabile solo al caso delle sanzioni amministrative pecuniarie, devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.
Va ora, in ordine logico, affrontato il secondo tema della controversia quello dell’ipotizzabilità di una responsabilità dell’impresa per la mancata esibizione dei fogli di registrazione da parte dei conducenti.
Sul punto v’è l’art. 13 del Regolamento 3821/1985 che obbliga al buon uso del cronotachigrafo, richiedendo all’imprenditore di conseguenza, di organizzare l’impresa, eventualmente esercitando i suoi poteri datoriali di vigilanza e controllo del personale, in modo da assicurare il rispetto dell’obbligo.
Non ha pregio la distinzione, introdotta dall’appellante incidentale per criticare la sentenza, fra funzionamento del cronotachigrafo e buon uso dello stesso, all’uopo rilevando la culpa in vigilando ed in eligendo che esclude che la mancata esibizione dei fogli sia sempre evento che ricade esclusivamente nella sfera d’azione del conducente.
Proprio l’art. 13 obbliga al buon uso, ed il buon uso è garantito da un’oculata scelta del personale.
Ne consegue il rigetto dell’appello incidentale.
Nel merito l’appello principale è fondato.
La mancata notificazione dei verbali elevati dalle autorità francesi nei confronti dei conducenti, non ha rilievo poiché tali contravvenzioni sono semplici fatti che, contestabili nel merito dell’interessato, sono stati posti a base della diffida in modo del tutto legittimo.
La mancata notificazione non ha minimamente menzionato il diritto di difesa dell’impresa d’autotrasporto, che, ovviamente, ricevuta la diffida, rimane libera di acquisire dai conducenti tutte le notizie utili per contestare nel merito le infrazioni non precedentemente conosciute.
L’art. 14 della l. 689/81 non è applicabile alla materia in esame, non sussistendo, nell’ambito della mutua assistenza tra Autorità nazionali che regola la vigilanza sull’autotrasporto, alcuno specifico obbligo di previa contestazione di detti verbali, che sono stati compiutamente indicati nell’atto impugnato e poi depositati in giudizio.
Ne deriva l’accoglimento dell’appello e l’annullamento della sentenza con conseguente rigetto del ricorso di primo grado.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie l’appello principale, respinge l’appello incidentale incidentale indicati in epigrafe e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e respinge il ricorso di primo grado.
Compensa integralmente le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il giorno 11 marzo 2005 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI – Presidente

Luigi MARUOTTI – Consigliere

Giuseppe ROMEO – Consigliere

Giuseppe MINICONE – Consigliere

Giancarlo MONTEDORO – Consigliere Est.

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